为了缓解这一恶性循环，走出基础设施短缺和资金不足的怪圈，各种运用民间资本投入城市公共基础设施的机制逐渐涌现并不断发展，尤其在部分发达国家发展得较为成熟。近期，这种新的融资模式逐渐被引入中国的城市公共基础设施建设中，取得了一定的成效。这种融资模式就是公共政府组织与民间私人组织合作的模式，称之为PPP（Public―Private―Partnershi）模式，也是一种复合融资模式。本文从概念和案例两个方面对城市公共基础设施PPP项目的融资模式进行分析，并在此基础上提出一些对策和建议。
一、相关理论概述
1、PPP项目融资模式的概念
PPP模式是20世纪90年代后期起源于西方发达国家的一种崭新的融资模式，这种模式的定义范围较为宽泛，各国和各组织对其都没有一个固定和统一的定义。综合各种定义可以发现，PPP模式是一种复合和多方合作的融资模式，是一种优化的融资模式。采用PPP融资模式的项目多有一个“共赢”的合作理念，通过政府和民间资本的良性合作，形成多方共赢的局面，提供一个长效的投资、管理和运营的模式，共同承担责任和存在的一定的融资风险。
2、PPP项目的融资模式的特点
综合各类文献，可以发现PPP模式有以下几个特点：一是这是一种比较创新的融资实现形式，是以项目为主体的一种特殊的融资活动，根据项目的实际预期收益、政府的态度和扶持力度来安排融资。二是这种融资方式广泛地吸纳民营资本，使更多更有效的民营资本参与到实际的公共基础设施项目中，并且双方共同负责项目的建设和管理。三是这种融资模式保证了民营资本的利益，也保证了政府工作的公益性，通过一些政策补偿使民营投资者有利可图。四是这种模式有效地保障和定位了政府的角色，不像传统的融资模式中政府处于一个投资者、管理者和监督者等各种角色于一身的位置，不利于高效地完成公共基础项目建设和实施。这种模式下引入民间私营资本，能够达到互相监督的作用。
二、城市公共基础设施项目引入PPP融资概述
1、城市公共基础设施PPP项目的优势
在我国城市公共基础设施项目中引入PPP融资模式，可以更好地解决城市公共基础设施项目中财政预算不足的问题，可以提升城市公共基础设施项目建设的运作效率，可以提高公众获得的社会效益和福利，可以让公共部门和私人企业共同承担责任和风险，实现风险分担和各自利益的最大化。
2、城市公共基础设施PPP项目的目标
城市公共基础设施PPP项目融资模式的目标因其参与方的根本利益不一致而相对复杂。只有当各方合作机制有效，才能够在一个统一的目标下求同存异，高效地完成整个过程。首先，这种模式的目标分为两个层次：一个是短期目标，对于政府公共部门来说就是要公益目标即增加基础设施的服务水平，对于民间私营部门来说就是得到有效的资金回报，对于二者而言就是如何分配大家的收益以及责任；第二个层次的目标是较高层次的目标，也是长期合作的责任目标，对于公共政府部门来说就是对整体资金的有效合理的利用，对于个人私营部门来说就是在市场上占有一定的有效份额，两者之间的关系则是如何在基础服务设施方面进行有效的供给。
3、城市公共基础设施PPP项目的融资模式
由于各国的国情不同，发展PPP融资模式的所处阶段有所差异，对于城市公共基础设施PPP项目的融资模式概念和分类也有所差异。在考虑资产所有权、投资与商业各种关系等因素的基础上，世界银行将PPP融资模式分为服务外包模式、管理外包模式、租赁模式、特许经营模式、BOT/BOO等模式。加拿大则根据风险关系分为捐赠协议、经营和维护、设计制造、设计―建造―维护等13种模式。
4、城市公共基础设施PPP项目融资模式的参与对象
由于城市公共基础设施采用这种新型的融资模式也是为了吸引民间私人资本，因此参与方和融资手段也多种多样。参与方除了政府和相关公共基础设施运营公益部门之外，还包含有SPC、各类银行金融投资机构、融资顾问咨询公司、一些私营企业、法律税务保险等咨询顾问和公司、管理公司、设计单位、建设单位、供应商以及最为重要的用户等。这些对象之间存在着直接或间接的利益关系，由一个特别的公司（SPC）专门组织起来，围绕着这个真正的实施者开展各类工作和协调各类关系，保持密切顺利的合作，以达到共赢的目的。
5、城市公共基础设施PPP项目融资模式的运作程序
一般来说，一个比较完整的采用PPP融资模式的项目运作程序可分为四个阶段，即前期的研究和分析、选择一个合适的SPC、开发运营，最后转移终止。前期研究和分析主要是确定项目的可行性，通过可行性分析，确定采用这种模式的可能性和可行性。第二个阶段就是确定SPC，在这个阶段，SPC这个组织开始成立并接手整个项目，包含有招标、投标、初选、谈判签约以及最后正式注册的过程。第三个阶段是开发运营阶段，主要是项目的开发并且运营，这个阶段政府只是充当着监督和支持的作用。第四个阶段是移交和终止的过程，也就是SPC和政府交接的过程，并进行清算和交接。
6、城市公共基础设施PPP项目融资模式的投资主体和融资结构
这种融资模式考虑到专业的延续性和项目周期长，需要资金多等因素，因而在投资主体选择上也需谨慎，融资结构也需要合理才能够更好地做到多赢，较为理想的投资主体就是行业投资以及一些金融资本。根据投资主体的不同，出现了各种不同的融资结构，例如和产业投资基金相结合的融资结构，结合基金以及上市集团公司的融资机构，还有“政府+产业链整合+PE”的融资结构，“政府+投资方+运营管理部门”的融资结构以及和银行相关的融资结构，每种不同的融资结构又可以采用不同的融资模式。总之，这种模式需要因地制宜，因项目而变。
三、国内外案例分析
1、国外成功案例
PPP项目在国外发展较早，因此也相对成熟，融资模式也相对多样化。例如伦敦地铁在1998年就开始采用公私合营的方式，引入私人投资财团和基金，通过意向担保筛选相应组织，建立良好的信任关系，然后保证有效的开展和执行。美国在匹兹堡市的都市开发再生领域采用了这种融资模式，成立专门的公司作为主体，融资方面采用10%使用联邦政府补助资金，20%～30%的州市补助资金以及当地的一些债券和银行贷款，还有企业的资金投入等多种方式复合的融资方式结构，有效地开展该项目并提高了社会各个方面参与的积极性和主动性。法国铁路基础设施PPP项目也比较多，例如GSM-R项目、南部大西洋铁路项目等，都采用了这种模式，也取得了不错的成效。
2、国内成功案例
国内也有一些较为成功的案例，例如北京地铁4号线和16号线。北京地铁4号线采用了典型的商业银行贷款的融资模式，成立京港地铁公司作为运营和管理主体，由港铁股份、首创股份和京投公司三个公司共同组建，特许经营期是30年，30年后地铁4号线将归政府所有。采用的融资模式主要是京港地铁先注资一部分，剩余的部分通过银行贷款。社会资本和政府共同组成项目的推进组和实施组，兼顾社会效益和经济效益，银行贷款采用的也是较为优良的无追索权或有限追索权的贷款，相对稳定。
四、城市公共基础设施PPP融资模式优化的对策和建议
通过对城市公共基础设施PPP项目的融资模式概念、特点以及运作模式等相关理论的论述和分析，对国内外相关案例的相对成熟的经验进行剖析和借鉴，针对PPP融资模式提出以下一些优化的对策和建议。
第一，建立必要的工作机制，完善相关的法律法规政策，保证项目的顺利实施。目前中央和地方出台了一系列相关的政策文件，但由于PPP项目融资模式种类繁多、方式多样，需要更加完善的法律法规保障投资项目的顺利实施。
关键词：PPP模式；项目管理；项目融资
2016年1月贵州省交通厅通过公开招标选择采用PPP模式建设贵州省三都至荔波高速、紫云至望谟高速、三穗至施秉高速公路的社会资本，由中冶集团所属企业（社会投资人）和贵州交通建设集团（政府出资人）所属企业组成联合体于2016年1月6日正式中标，1月31日签订了三条高速公路项目的投资协议。
1PPP项目融资模式概述
1.1PPP项目融资模式基本含义
PPP（Public-Private-Partnership），是指一种公共部门与企业合作的新型的项目融资模式。它的基本含义包括：（1）PPP首先是一种项目融资模式，即是以项目的资产、预期收益或权益作抵押取得的一种无追索权或有限追索权的融资或贷款。（2）在PPP模式下，公共部门与企业基于某个项目而形成相互平等的合作关系，双方共同投资、共担风险、共享收益。它将公共部门和企业各自的优势充分结合起来，既减轻了政府财政压力，又提高了项目建设质量和运营效率，是解决政府投资公共产品缺陷和财政资金紧缺状况的有效方式。（3）PPP代表的是一个特定的具体的项目融资概念。其中，“公共部门”是指政府机构及其职能部门，而企业则是泛指的概念，它可能是社会资本、私营企企业、国有企业、外资企业等经济组织甚至公民个人。
1.2PPP项目融资的一般运作方式
PPP项目融资的一般运行程序是：公共部门选择项目合作方――确定项目签订特许权协议――成立特许经营公司――项目融资――项目建设――项目运营与管理――项目移交。
在PPP模式中，参与项目的公共部门和企业之间是相互平等的合作关系，双方以特许权协议为合作基础。两者的合作始于项目的确认和可行性研究阶段，并贯穿于项目的全过程，共同对项目的整个周期负责。公共部门与企业之间存在分歧，应当平等地在特许协议的基础上处理，任何一方不能单独改变项目的实施。特许经营公司由双方共同设立，一般是股份合作企业，作为特许权人承担特许合同规定的责任和义务，并且是项目融资的具体承担者。在PPP模式下，项目风险和责任由参与合作的各方共同承担，政府对项目也拥有一定的决策权和控制权。
1.3PPP项目融资模式的特点
一是PPP可以节省政府投资，提高项目公共服务质量。二是PPP可以保证融资顺利进行，实现项目建设目标。三是PPP可以使企业参与项目前期工作，有利于提高项目建设效率。四是PPP可以使企业获得一定利益，吸引企业资本投入公共基础设施项目。五是PPP可以应用的范围极为广泛。
2中冶贵州公司三条高速PPP项目融资实例分析
2.1项目背景及概况
贵州省三都至荔波高速公路、紫云至望谟、天柱至黄平高速公路是贵州省“678”高速公路网规划的组成部分，三荔高速项目起于三都县大河镇，终点在罗家寨处与已建的驾欧至荔波高速公路顺接，路线全长75.72公里。项目估算总投资90.01亿元，紫望高速项目起于紫云县辽菁，接惠水至兴仁高速公路紫云西互通，终点与已建的望谟至安龙高速公路顺接，路线全长70.885公里。项目估算总投资104.81亿元，三施高速项目起点与三穗至黎平高速公路顺接并与沪昆高速形成十字交叉，终点连接余庆至安龙高速公路余庆至凯里段的施秉连接线，路线全长44.850公里，项目估算总投资58.39亿元。三条高速公路技术标准为：双向四车道高速公路、设计速度80公里/小时、路基宽度24.5米。
2.2项目融资模式分析
三PPP项目均采用“BOT+EPC+运营期补贴”模式合作实施。即贵州省交通运输厅指定贵州交通建设集团作为项目政府出资人，社会资本中标后，与政府出资人共同出资，组建项目公司，由项目公司对项目的筹划、资金筹措、建设实施、运营管理、债务偿还和资产管理等全过程负责，自主经营；项目公司安排中冶方和贵州交建按照65：35的投资比例合作实施项目建设，建设期3年，运营期30年；贵州省交通厅及项目所在地政府将在项目运营期内给予项目公司运营补贴或享有项目超额收益，项目运营补贴分为缺口性运营补贴和最低车辆通行费收入性补贴；根据合作项目合同的规定，在项目合作期满后，将公路（含土地使用权）、公路附属设施及相关资料无偿移交给交通运输主管部门或其指定单位。
2.3社会资本的准入条件
贵州省PPP项目在准入条件设置上侧重于对投资人财务、投融资能力和信誉的要求，建设能力方面不做强制性要求，即投资人如具备有效的施工和（或）勘察设计资质，可在其资质允许范围内自行承担项目的建设，否则按照公路基本建设程序公开招标选择勘察设计和（或）施工单位实施建设。
贵州省一般要求PPP项目合格投标人应满足以下资格条件：注册资本10亿元人民币以上、上年末净资产大于等于资本金比例、最近连续三年盈利、具有不低于项目投资估算的投融资能力、信誉良好，允许联合体投标，联合体成员数量不超过4家。
投资协议主要内容有：项目概况、双方的权利和义务、具体方案、项目建设运营目标及合理收益率、社会资本履约担保、违约条款、免责条款、争议的解决、其他事项等内容。投资协议还约定了项目合作方案、合理回报机制、风险分担、补助机制、退出机制等。
2.4责任和风险划分
贵州省交通厅明确PPP项目前期工作由前期工作办理情况经验丰富的厅下属单位（省公路局、高速集团）或市（州）交通运输局代办，前期工作费用纳入项目投资。项目公司成立后对相关合同和成果进行确认、交接和承继，并负责办理项目的核准和各项报批工作。
项目建设与运营过程中，贵州省交通厅负责对项目的建设运营进行严格的监管。其中，建设阶段包括审批初步设计、施工图设计，工程质量安全、进度、融资监管等；运营阶段包括运营服务水平、通行费价格、路况维护监管等，并负责项目的绩效评价工作，根据评价结果确定应支付给项目公司的补贴额度。
风险公平分担原则：一是由对风险最有控制力的一方承担相应的风险。二是承担的风险程度与所得回报大小相匹配。三是承担的风险有上限，风险分担主要是通过合同条款约定。
2.5违约失信的管理措施
违约失信行为主要通过采用扣除投资人履约担保、对投资人处以违约金及解除合同等管理措施来约束投资人履行协议约定的义务。
项目公司严重违约：（1）项目合作履约保证金或运营期履约保证金将被没收；（2）如解除合同发生在建设期，以社会资本投入的项目资本金的80%予以收购；（3）如解除合同发生在运营期，以合同约定的项目合理收益率作为资本金回报率，对社会资本投入的项目资本金的80%予以收购。运营期内社会资本已获得收益的，应在予以支付的收购款项中扣减该收益额及其银行同期存款利息；（4）如果项目合作履约保证金或运营期履约保证金及收购额减少的赔偿金仍无法弥补政府方损失的，政府方有权继续向项目公司追索。
政府方严重违约：（1）如合同解除发生在建设期，按照社会资本投入的项目资本金全额予以收购；（2）如合同解除发生在运营期，以合同约定的项目合理收益率作为资本金回报率，对社会资本投入的项目资本金予以收购。运营期内社会资本已获得收益的，应在予以支付的收购款项中扣减该收益额及其银行同期存款利息；（3）贵州省交通运输厅和市（州）人民政府对由此给项目公司造成的损失进行适当赔偿。
2.6提前退出机制
项目运营期实际车辆通行费收入与工可预测车辆通行费收入有较大差距或运营期第10年后，项目运营年度经审计的车辆通行费实际收入达不到预测车辆通行费收入的90%时，经协商同意，中冶方有权减持项目公司股份或退出本项目。减持股份时，政府将对减持的股份进行收购，收购款项为减持股份所对应考核项目资本金及实际占用时间（不含建设期）成本（时间成本为央行5年以上贷款基准利率）；中冶方退出项目时，政府将对中冶方持有项目公司股权进行收购，收购款项为依据合作项目合同确认的考核项目资本金扣减政府出资人认缴的项目资本金后的金额及实际占用时间（不含建设期）成本（时间成本为央行5年以上贷款基准利率）并扣减已获取的分红额及分红额的银行同期存款利息。
2.7差异与监管特点
（1）建设程序：社会资本投资项目需发改委进行项目核准，项目核准批复明确的资金构成及额度是补助资金（若有）的依据。
（2）设计审批：没有差异。
（3）征地拆迁：社会资本投资人需与当地政府和高速公路征拆指挥部共同组建征拆机构，建立良好的工作机制，便于及时正式用地报件和开展征地拆迁工作。
（4）设计变更：一是变更特点明显。社会资本投资项目实施阶段的设计变更主要是从“节约工程投资”的角度提出来的，负变更可能较多。贵州省交通厅在初步设计批复文件中要求“若发生涉及缩减工程规模的变更，要先申请，经同意后才能开展变更设计，设计完成后经审批才能实施”，同时严禁降低使用标准的设计变更产生。二是变更审批管理内容作了调整。交通厅只对社会资本投资项目的重大和较大设计变更的申请进行审批，不再对变更的施工图及其预算进行审批。
（5）计量支付、交竣工收：没有差异。
2.8贵州省PPP项目的其他经营模式
贵州省提出了“股权合作+EPC+运营期补贴”模式，具体为社会资本与政府指定平台公司共同成立项目公司（社会资本控股，政府平台公司参股），具体负责项目融资、建设、运营、移交等事宜，双方依据出资比例享有相应权益。同时，根据竞标确定的项目收益率，在项目运营期收益达不到预期项目收益时政府给予一定补贴，超额收益归政府。PPP模式已成为贵州省“十三五”高速公路建设的主要模式。
“股权合作+EPC+运营期补贴”模式具有以下特点：一是从“补建设”到“补运营”转变。原则上按项目建成后10年内作为补助期考虑，降低了政府补助资金筹集压力，既有利于地方政府筹资落实，也有利于降低项目初期亏损。二是对企业来说“有保障，无暴利”，企业不再能够获取暴利，同时保证在高速公路运营初期的巨额亏损得到政府补助，增强了企业投资信心，超额收益部分则收归政府，充分体现公平；三是项目运作更加透明、公平。BOT模式是以投资人“自主经营、自负盈亏”为原则，而PPP模式是政府和企业“风险共担、利润共享”的合作伙伴关系，信息更加透明、公开。
贵州省普通国省干线公路“建养一体化”模式，按贵州省政府全程主导推进、市场运作选择对象、社会资本带资建养、项目超前打捆实施、建养绩效评估付费、政府交通责权明晰的原则，由政府向社会公开招标选择社会资本，签订三方协议（另一方为业主单位），由社会资本承担项目的资金筹集、总承包施工或施工图设计施工总承包和交工验收后5年的养护服务，政府依据项目建设及养护的绩效评估情况，向社会资本支付服务费。
[关键词]PPP融资模式；法制机制；政府职能
[DOI]1013939/jcnkizgsc201720027
1我国PPP的现状
我国基础设施融资模式由早期的“国企制造加财政拨款”演变为现在的“混合制投资加社会资金”模式，顺应了我国经济发展进入新常态的潮流。我国PPP模式虽于20世纪90年代末开始在公路、水运和城市轨道交通建设中进行实践，但到目前为止，其在我国的发展仍处于初级阶段。十八届三中全会指出基础设施建设和运营的改革方向，再度引起了我国的PPP模式热潮。
2发展PPP项目融资模式的必要性分析
21顶层设计需要
国务院公布的《国家新型城镇化规划》明确地提出了一个时间表：到2022年，实现常住人口城镇化率要达到60%，户籍人口城镇化率达到45%。[1]据相关机构预测，彼时我国实现城镇化的目标带来的基础设施投资需求为42万亿元左右。整理国家统计局公布的从2010年到2015年基础设施投资的数据及资金主要来源后如图1、图2所示。
22地方政府债务问题凸显
据统计，我国地方政府2015年的务率接近90%，相对于2013年增长了3%以上，紧逼政府债务率国际警戒线。地方政府债务的有效改革方向主要有：压缩基建投资、发展民间PPP模式。就当前状况而言，后者将会是多赢的有效渠道。
23民间资本实力雄厚
近年来，在国家经济的良好运行态势与国务院积极鼓励民间投资的政策作用下，民间投资占社会投资的比重呈持续上升趋势，详见下表。
24基于项目融资模式理论的PPP比较优势分析
在项目投资、融资、资金和信用保证结构四大板块中，项目融资结构作为项目融资的核心内容，项目融资模式的选择在很大程度上决定了一个项目的成功与否。重要的项目融资模式主要包括ABS模式和PPP模式等。[2]PPP模式在满足项目融资模式设计的基本原则：有限追索的实现、项目风险的分担及融资成本的降低的基础上，因其独特的运作机制使其拥有如下两个优势：一是私企能够在前期评估时参与确认，[3]专业评估师尽早将风险分配在整个项目的生命周期中；二是私企参与基础设施项目的前期工作，有机会尽早与项目有关机构接触，节约了投标费用，降低了成本。
3案例分析
31杭州湾跨海大桥案例分析
311项目概况
宁波市和嘉兴市两地政府分别按90%和10%比例承担总建设投资约35%的建设资金，成立杭州湾大桥发展有限公司作为投资平台进行招标。中标股东享有30年期经营权，期满交还政府。环驰集团等公司共同成立了慈溪建桥投资有限公司，共出资346亿元资本金。此后，雅戈尔等17家民企先后加入到杭州湾大桥的股东名单中，民间资本一度占到了整个项目的55%。
312项目失败的原因
（1）退出机制未完善。项目建设过程中，政府与投资方并未签订有牵制性的有效合同，使得投资方之间缺少约束，投资企业随意撤资现象严重。截至2012年，三大国有股东所占股份已经占到了总股本的85%，剩余民企所占股份中，最高的不超过26%，出现严重的资本比例不协调。
（2）项目唯一性遭到破坏。在我国以往的PPP项目中，一些地方政府为了吸引更多的投资，往往会通过不同的方式向投资方承诺该项目的唯一性。但杭州湾大桥开工不到两年时间，绍兴杭州湾大桥便着手项目准备。另外，嘉绍大桥和钱江通道通车也导致杭州湾大桥项目的唯一性遭到了严重的破坏。
（3）预期受益严重误判。《可行性报告》预测2010年该桥的车流量将会达到1800万辆以上，但实际比预期少了近三成。严重的预期收益误判导致资金缺口极大，按30年预定收费期限来看，极大可能无法回收本金。
32深圳大运中心案例分析
321项目概况
（1）项目背景。为合理地选聘大运中心的运营商，由政府牵头成立了选聘工作领导小组，采取边考察边推介的方式，邀请业内专家和资深学者组成筛选团队，经科学的评判，最后从众多投资方中选定佳兆业集团作为大运中心总运营商。
（2）项目公司与项目投资结构。深圳市龙岗区于2013年与佳兆业签订协议，规定佳兆业对项目拥有40年的运营管理期，要求佳兆业在5年内完成不低于6亿元人民币的修建及配套商业修建工程。[4]
322项目成功的原因
（1）地方政府职能明确，支持有力。地方政府切实履行其职能，以其最大化的专业程度对总运营商与专业团队进行选择。
（2）建立运营绩效考核机制。项目的负责部门定期与不定期地对总运营商的工作绩效进行评估，必要时对公众满意度进行科学的测评，从而将场馆运营成功达到双赢的目的。
（3）借鉴国内外经验，防范后患。综观国内外其他大型场馆的运营，若只依靠场馆的租赁费，其日常维护费是入不敷出的。而相关部门则充分汲取经验，通过构建灵活的“商业―场馆―片区”商区联动，有机地利用商业运作来反哺场馆运营，为平衡大运场馆日常维护费用提供了资金渠道。
以上成功的原因总体具有一定可复制及可推广性，值得后续项目的借鉴。
4存在的问题
41法律与机制保障缺乏
411无针对PPP的专项立法
据不完统计，截至目前PPP相关的各政策法规数量不下200个，但起草于2014年12月3日《特许经营法征求意见稿》现今仍处于草案论证阶段，因此目前为止，我国尚未存在法律层面的PPP专项立法。
412PPP相关机制有待完善
（1）争议解决机制。PPP协议在此前所有的规范性文件中均被定性为民事协议。政府内部尚未对特许经营统一定性，使得在PPP项目中发生的争议难以得到有效解决，进而在一定程度上对PPP更成熟的发展形成了阻碍。
（2）定价机制。我国目前普遍存在着的于制度层面与技术层面上的定价机制不完善的问题主要体现在价格听证制度形式大于实质与信息不对称两个方面上。PPP项目涉及消费者、生产者与公共部门三个基本参与者，作为消费者的社会公众理应参与定价之中，而我国仅仅只注重形式，实际上的价格决定视公共部T和私人部门谈判能力而定，公众权益在一定程度上很难得到保障。由于信息的不对称造成：一方面私人部门为谋求利益最大化往往采用高成本报价与降低产品质量的方式；另一方面政府出于政治稳定因素考虑采取低价收费，并对由于生产部门经营管理等因素导致的亏损进行财政性补贴，而这部分补贴的最终实际承担者却是公众。
（3）风险分担与绩效考核机制。我国的PPP项目中，有相当比例带有财政补贴的色彩。有些政府为达到某些特定的目的，承诺“兜底”政策，在很大程度上加剧了政府的财政风险。此外，PPP项目尚未制定明确的绩效评估体系，在运营过程中，出现投入产出不高、项目实施进度滞后、财务风险控制不严等问题，带来不良影响。
42专业化机构缺乏
在一个完整的PPP项目中，往往包含着设计、融资、建设和经营等诸多专业领域，必然需要依托一支专业化的队伍才能为其良好运作带来保障。然而我国目前并未从国家层面、地方层面组织成立专业化机构进行综合性规范化管理。
43政府契约精神欠缺
在我国的PPP项目中，常会面临地方政府领导换届，“新官不理旧账”、新政策出台等带来的不确定风险。其次，项目唯一性遭到破坏是政府契约精神欠缺的又一体现。
5国际经验
作为PPP模式的发源地的英国，截至2013年共有PFI/PF2项目七百余个。PFI/PF2模式在英国的成熟运用：一方面有效缓解了政府的财政压力；另一方面也显著提高了公共服务效率，为英国经济持续发展提供了强有力的支撑和保证。
51强有力的法律保障
在英国境内采用《公共合同法》等通用法律来规范PPP行为。此外，还颁发有《PFI/PPP采购和合同管理指引》等详细的规范性文件及争议解决方法。因此，PPP项目在英国运作的法律障碍已扫除。
52设立专业化管理体系，明细项目管理
系统且严格地规定各项目环节具体操作流程。建立完整的三大层面六类专业机构管理体系并明确分工：从中央层面看，主要包括由合作关系伙伴组织（PUK）与财政政策小组相结合的英国设施局（IUK）、行业主管部门以及国家审计署。从地方层面看，财政部与地方政府协会设立“地方合作伙伴关系”；[5]从中央和地方交叉层面来看，设立了符合了当地行情的地方伙伴关系公司、政府采购管理局。以上环环紧扣，层层监管，确保了PPP项目的良性运作。
53项目资金流有保障
为保障PPP项目的资金来源，英国政府根据国内外的经验做法系统地制定了多项切实可行的融资支持政策，其中包括成立政府股权投资基金，对符合条件的重大基础设施项目，由政府提供不超过400亿元规模的还款担保，有效地降低了融资方的资金压力；同时加大鼓励力度利用绿色投资银行、欧洲投资银行等政策性银行为基础设施建设提供优惠贷款。
6对策
基于以上对我国PPP项目现今存在的不足之处的分析，同时也借鉴国际上PPP成熟典范国家的经验，大致可以得出以下完善对策。
61完善PPP项目法律与相关机制建设
相关部门应合力扫除法律障碍，给予项目以切实的法律保障。
从定价机制层面看：首先，设立第三方成本监控的独立管制框架，有效地对PPP项目的成本进行合理适度监控；其次，建立科学合理、灵活的价格调整机制，从而更好地应对市场变化，达到服务于市场的目的。认真遵循听证制度，充分考虑产品的公共性与经济性，实行社会规制与经济规制相结合的方式。
62建立专业化机构
根据各方面的分析资料可以得出一个清晰的结论：专业化的中介机构介入是不可或缺的。通过高校等相关教育机构培养具有经济、法律、财务、合同管理等专业知识的复合型人才，逐步发展壮大PPP专业人才队伍；制定相应准入原则，规范专业化机构的资质要求，为我国PPP发展注入强劲的动力。
63创新项目融资方式
正如目前保险资金允许进入PPP领域，国家应加大层面放宽PPP项目投资来源。其次，可创新融资担保模式，鼓励银行等金融机构更多地尝试收费权等新兴抵押物融资。[6]
64减少特有不确定性
从企业层面看，加强企业自身能力建设，提高专业化水准，加强诚信意识，与政府建立维护好长期合作关系；于政府层面说，政府相关职能部门应自觉贯彻落实党和国家的发展新常态经济的号召，明确职能范围，做到不“越位”、不“缺位”，在PPP项目中起到一定示范性、领导性、支持性的作用。
7结论
我国首个BOT项目――广西来宾带电厂成功移交政府仪式赋予了我国PPP项目融资模式发展新的动力。通过政府与企业多动脑筋、多想办法，在科学决策的基础上有效健全相关法制和机制，解决PPP当前在我国存在的问题，不断优化发展PPP这个庞大而又复杂的项目融资模式，为我国经济发展新常态注入新活力。
参考文献：
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[5]闫海龙英国PPP模式发展经验借鉴及对我国的启示[J].商业经济研究，2016（12）：122-123