1关于公共财政的讨论
近年来，中国政府和学术界尤其是财政学界对公共财政的讨论已经达到了白热化的程度。学界对公共财政的主要看法有4点：第一，社会主义国家的财政是“双重财政”或“双元财政”，可以具体分为公共财政和国有资产财政，实行公共财政和国有资产财政都是国家所固有的，它们具有不同的具体职能和任务，应分别对待，不能把国家财政变成公共财政。这是从财政基础理论得出的必然结论。因此，中国公共财政至少有两大特性：一是中国的公共财政要处理公共财政和国有资产财政之间的关系；二是中国公共财政的责任是在弥补市场不足和保护市场的同时还要影响和培育市场。第二，公共财政是一种与市场经济相适应的财政发展形态和模式，它是财政职能的调整和财政管理深化与资金投向的深刻变革。中国建立与社会主义市场经济相适应的公共财政，并不意味着财政要从再生产领域中完全退出而转向“吃饭财政”。恰恰相反，公共财政是应当且必须在再生产领域有所作为的。另外，中国财政逐渐转向公共财政，不会影响国有经济的主导地位。所以，中国公共财政的目标模式是：反映政府职能的转变和财政改革的深化；明确市场经济条件下财政的基本职能并为市场的有序顺畅服务；建立适应市场体制的公共财政收支体系和管理体系。第三，公共财政等价于财政。市场经济要求公共财政，只有公共财政才能适应于、服务于并有利于市场经济的存在和发展，这是数百年来市场经济在西方的发展里程所昭示的。第四，公共财政是唯心主义产物，和马克思主义财政理论在本质上是对立的。因此把坚持不断发展和完善“国家分配论”作为社会主义财政改革的正确方向。尽管如此，但它们之间并不是完全对立的。它们基本上都承认公共财政是建立在市场失灵基础上的市场经济的产物，是把财政作为一个公共部门研究的学科，是解决公共部门（主要是政府）如何最有效地向社会提供公共产品和服务的问题。
笔者认为：公共财政是建立在市场失灵基础上的、以实现财政管理科学化为目标的一种财政管理模式。它与一般意义上的“财政”是有区别的，它具体包括以下几个涵义：
（1）实质：是一种财政管理方式或方法，特别是一种财政支出方式或方法。这是公共财政最突出的特点。一般意义上的“财政”主要研究财政收支本身问题，特别是财政收入问题，而公共财政主要研究财政支出问题、财政收支活动对经济的影响、公共部门本身经济活动的合理性及效率等。它本身就具有对财政资产进行分配和再分配的作用，并不涉及对财政本质问题的争论。因此，以马克思主义财政本质理论为依据，反对在中国实行公共财政管理体制改革是值得商榷的。
（2）目标：实现财政管理的科学化。公共财政收支活动虽然牵涉到资金倾向流量，但基本问题不是资金问题。其更注重于资源配置、收入分配、充分就业以及价格水平稳定和经济增长。也就是说，公共财政不是注重讨论财政资源总量问题，而是注重研究在财政资源总量一定的前提下财政资源的管理问题。财政管理的科学化要求以国家为主体实现对整个财政资源的优化配置。因此，把“公共财政”和“国有资产财政”并列起来恐怕也是不妥当的。
（3）职能：解决市场失灵问题。公共财政是市场经济的必然产物，市场经济是公共财政的充分条件。
2公共财政在社会保障体系中居主导地位
公共财政的提出使我们对政府在市场经济条件下的定位和活动范围有了更准确的认识。构建公共财政的目的在于解决政府或财政职能的准确定位问题。公共财政实质上是市场经济下的财政管理模式，其存在、发挥作用的领域是市场失灵领域，也就是说，以市场失灵为标准，凡市场能有效解决的，公共财政不应介入，凡市场不能有效解决的，公共财政应发挥其作用，这就是公共财政的界定范围。而社会保障事业正是市场失灵的一个领域。市场经济不能够有效地提供社会保障，但社会保障又是市场经济正常运行的一个外部条件，所以必须由政府来出面组织。无论从资金的筹集、使用还是监管上看，公共财政始终在社会保障事业中居于不可替代的主导地位，发挥着重要作用。这是因为：
2.1社会保障分配对象（的实物形式及实物形式对应的价值形式）属于满足公共需要的公共产品
社会保障所进行分配的资金来源于国民收入，这部分国民收入具有公共产品的某些特性，具有较强的公共财政属性。因为社会保障的对象一般可以分为直接对象和间接对象。5严格地说，直接对象的需要是准公共需要，因此满足这部分公共需要的国民收入是准公共产品；间接对象的需要是公共需要，满足这部分公共需要的国民收入当然是公共产品。满足公共需要的公共产品只能主要由公共财政来提供。社会保障活动是一种收入和福利再分配性质的社会活动，市场经济本质特征之一是竞争机制，因此市场经济难以引导企业和个人实现社会保障。而实施属于市场失灵领域的社会保障正是公共财政的职能范围之一。所以，现代市场经济国家基本和主要的社会保障活动，主体只能是公共财政。
2.2社会保障是公共财政所固有的职能
从经济运行角度看，公共财政的职能是解决市场失灵问题，具体包括：资源配置、收入分配和稳定经济的职能。实施社会保障集中体现了公共财政的这3种职能。社会保障资金的筹集和发放，既是一种资源配置方式，又在相当程度上矫正收入分配的结构，从而促进了相对公平和社会经济的稳定。
从实践上看，公共财政本身就具有社会保障功能。因为社会保障资金收支是公共财政分配的重要组成部分。社会保障资金收入的主要来源和支出去向我们在后面会讨论到。但无论资金来源和支出去向如何，整个资金的流程过程中都不能缺少公共财政。公共财政部门可以在相关部门的协助下征收社会保险税或社会保障费，再经过公共财政的预算安排把其拨付出去以满足对社会保障的公共需要。同时，公共财政还可以对社会保障资金的收支运行情况进行管理和监督，比如说现实中建立的财政专户、收支两条线管理、最后兜底职能等。所以公共财政是社会保障资金收支运行过程中的桥梁和纽带。
2.3公共财政是发展社会保障事业的财力后盾
社会保障主要分为社会保险和除社会保险以外的其它保障项目。这两大块都离不开公共财政的经常性预算财力支持。中国最近用于社会保障方面的公共财政支出逐年增加。
表11995年OECD有关国家社会保险项目的拨款比例单位：%
"
资料来源：社会保障管理署（1995）
2.4在社会保障体系内部，国家、企业和个人三方当事人中，公共财政的主导地位是其它各方所无法替代的
社会保障作为一项社会安全制度，需要公共财政代表国家履行相应的宏观管理职能。
企业和个人是资金缴纳者，无力进行社会保障资金的保值增值运作管理，难以在社会保障体系中居主导地位。社会主义市场经济下的企业是自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体，其经营目标是企业利润最大化。它只有依法缴纳社会保障税（费）的义务，而没有义务和能力经管社会保障体系的运转。个人仅有缴纳社会保险税（费）的义务，也无力成为社会保障体系的主体。
其它社会组织如商业保险公司和各类民间福利团体也不具备管理社会保障事务的能力。商业保险与社会保险在性质、经营目标、保险对象及资金来源和运行机制等方面完全不同决定了商业保险只能是一项商品经营活动。而商业保险公司作为商业保险业务经营活动的载体，实质上也是企业法人，无法在社会保障体系中居主导地位。各类民间福利团体提供的保障具有很强的救济和民间互助的性质，实施范围有限，并不是现代意义上的社会保障。因此该类组织也无法在社会保障体系中居主导地位。
2.5发达市场经济国家的实践中，公共财政大多居主导地位
国外社会保障的模式主要包括国家福利型、自保公助型和自我积累型。国家福利型社会保障以英国和瑞典为代表，它最大的特点就是个人不缴纳或低标准缴纳社会保障费，福利开支基本上由企业和政府负担。企业负担的弊端表明国家的公共财政必然要在社会保障体系中居主导地位。自保公助型社会保障模式以美国和德国为代表。随着人口老龄化的加剧和整个社会福利水平的提高，社会保障占公共财政支出的比重也在逐年上升。自我积累型的社会保障以新加坡和智利为代表。新加坡通过设立个人账户强调个人缴费义务和享受保障权利的统一。但是个人缴费形成的积累基金由公共财政来组织管理，主要用于基础设施建设。所以公共财政还是扮演了组织者和领导者的角色。智力模式实行养老保险基金的私营化运作，但国家公共财政兜底，并且还承担了改制过程中的转轨成本。
3确立公共财政在社会保障体系中主导地位的措施
3.1进一步明确公共财政在社会保障资金分配和管理中的职责
3.2适时开征社会保险税，充分发挥公共财政在社会保障资金筹集中的主体作用
3.3建立社会保障预算，对社会保障资金实行全面公共财政预算管理
社会保障预算是体现公共财政分配关系和履行公共财政职能的年度财政收支计划。建立社会保障预算是适应社会主义市场经济体制、加强社会保障基金管理、完善预算制度的客观要求。目前由于社会各界对建立社会保障预算基本达成共识：社会保障制度改革是当前经济体制改革的前沿阵地之一，社会保障预算可以和当前经济体制改革同步进行，以反映社会保障制度改革中存在的问题；有统一的社会保障管理机构，且近年社会保障改革取得了一定成效；财政预算部门也在着手研究完善复式预算和单式预算问题；并且还有国际经验可以借鉴，所以已经具备了建立社会保障预算的可行性。
建立社会保障预算应从预算编制、执行和监督3方面同时入手。预算编制的核心是推行部门预算下的复式预算和零基预算。社会保障预算收入主要由3部分组成：一是原来经常性预算安排的、用于社会保障支出的一般性税收收入；二是社会保险基金收入；三是其它收入，主要包括国有资产增值划拨收入、捐赠收入等。社会保障预算支出也由3部分组成：一是有经常预算安排的社会保障经费支出，主要用于社会救济、优待抚恤和社会福利；二是由社会保险基金形成的基金预算支出，主要用于各项社会保险项目支出；三是其它支出，主要用于提高社会救济、社会保险和社会福利的支出水平。按照复式预算的要求，今后应当将一般性税收收入安排的各项社会保障经费收支和社会保险基金的收支单独设“类”来反映。在此基础上，复式预算与零基预算相结合，对社会保障资金的预算结构进行对比分析，部分地改变社会保障部门支出刚性，以实现社会保障资源利用的效率化。预算执行"的核心是生财有道，聚财适度，用财得当。生财有道主要是在基金运营中引进竞争机制。聚财适度主要是要合理确定社会保险税率等缴费水平。用财得当，目前主要应将资金用在养老保险、医疗保险、失业保险和低保上。预算监督的核心是完善预算法制，依法全面监督。此外，必须把加快政府机构改革、调整财务制度及加强培养复合型预算管理人才作为社会保障预算的配套改革。
3.4理顺财政部门和其他有关社会保障职能部门之间的关系
目前主要是理顺财政部门与社会保障部门、税务部门、统计部门之间的关系。首先应进一步明确各职能部门在社会保障工作中的职责，理顺执行、管理与监督关系。公共财政部门在社会保障工作的职责在前面已经讨论过了。社会保障部门主要负责制定社会保障事业的发展计划、重大政策法规和指导性管理工作及其它业务工作。税务部门主要负责社会保险税的征缴。统计部门主要对涉及社会保障有关的数据进行统计整理和分析。财政部门和社会保障部门之间应相互监督、相互制约，要定期、不定期向社会公布收入户、支出户和财政专户资金收支和结余情况，以接受各方面的监督，同时要定期不定期地对收入户、支出户和财政专户资金收支和结余情况进行监督检查，发现问题及时纠正，并向政府和基金监督组织报告。二者都要明确社会保障基金是政府受托管理的专项基金，二者都有对资金的监管权，都没有对资金的自我分配权。财政和税务部门要配合做好社会保险税收的及时足额入库工作，以保证公共财政对社会保障支出预算的顺利实现。社会保障部门和税务部门在人员编制和资金分配上要进行调整以做好社会保险税的收缴工作。财政、社会保障、税务、统计部门要联合起来，主要运用保险精算学、人口学、统计学中的相关方法，测准“老”、“中”、“新”人口（这部分数据在测算的同时可以借助于公安系统获得），失业人口、低保人口等基础数据，这是做好一切社会保障工作的前提和基础。
参考文献：
〔1〕麦履康，黄挹卿中国政府预算若干问题研究〔M〕北京：中国金融出版社，1998
〔2〕刘仲藜，桂世镛，项怀诚，唐铁汉中国财政改革与发展〔M〕北京：中国财政经济出版社，1998
1.社会保障起点低、覆盖率仍需扩大人口众多是我国的基本国情，2010年11月份人口普查数据显示我国的人口已接近十四亿。2012年据不完全统计我国的养老保险人数已接近三亿，比2002年的八千多万增长了近四倍，但相对于近十四亿的人口这个数据远远不够。截止2012年新农村社会保障人数增长到三亿多；城镇医疗由十年前的不到一亿，增长到四亿多，其医疗费用的报销率也在不断的增加，当前农村、城市最大保险额度可达到90%。社会保障制度的成绩是有目共睹的，但相对于众多的人口社会保障体系还需要快速的、持续的发展，其资金仍是发展的重大问题。
2.社会保障资金的可持续性支出不足我国的社会保障在不断的实践和改革中发展，当前，社会保障资金缺口问题严峻，当期支付是财政制度研究的重点，对于长期支付制度建设的研究相对滞后，现收现付模式难以有效的消除社会保障账户的巨大缺口。当前，河南省地区的养老保险支出基本是三人养一人，一个人的退休需获得三个人缴纳的社会养老金，退休获得基本达不到规定标准。社会保障的支出主要来源于财政投入（约占社会保障资金来源的40%）；另有37%左右来源于单位缴费；个人缴费不到20%；其他社保资金来源所占比例更是微乎其微。随着城市困难人口增加，城乡居民最低生活保障等问题给财政补贴带来了巨大负担，而社会保障资金的投资保值政策难落实，造成社会保障资金的日益缩水，给我国社会保障的发展造成了严峻的考验。
3.人口老龄化问题严峻我国进入人口老龄化阶段，这就意味着退休的人口在不断增加，养老问题日益严峻，社会保障将面临着更多的问题。例如，延长退休年龄，一方面，为推后、放缓人口的老龄化问题。另一方面，为缓解社会保障资金日益严峻的资金缺口问题。人口老龄化带来的诸多社会问题是我国社会保障制度面临着巨大的考验。“四二一”的家庭结构模式使我国的养老问题需要更多得到国家的支持和帮助，此外，“失独老人”、“空巢老人”等引发的一系列社会问题，亦需要社会保障制度重视。总之，人口老龄化使我国社会保障的财务问题更加严峻。不平衡现状严重影响我国社会保障的不平衡因素来自多个方面。首先，生产力水平发展的不平衡。一些发达地区，其生产力水平较高，人民的生活质量也较高，社会保障等制度较为完善。一些落后地区，信息闭塞、生产力水平低下，社会保障制度执行困难重重。其次，城乡差距大，城市社会保障与农村社会保障存在较大差距。再次，地域差距大，不同地域社会保障标准存在较大差距，其政策也存在着一定差异。
二、我国社会保障财政制度的分析研究
1.社会保障财政制度的责任内容社会保障财政制度建立的责任是：聚集社会保障资源、承担社会保障资金的管理责任、执行社会保障预算、确保社会保障收支平衡、实现社会保障执行的监督等。涵盖了社会保障资金的筹集、分配、管理等各方面工作。我国社会保障资金大部分用于基本社会保险，如养老、医疗、失业等。另有一部分用于维持城乡贫困居民的最低生活保障、自然灾害生活救助等方面。社会保障财政制度的责任首先是筹集社会保障资金，依法负责社会保障资金的收缴、分配等，资金缺口由中央财政或地方财政支持。其次，参与制定社会保障政策，使资金的筹集、分配更为合理，确保社会保障收支平衡。再次，将社会保障的各项资金纳入统一管理，进一步规范社会保障资金的收支环节，完善其监督职能。
2.社会保障财政制度的分析研究完善各种制度我国的基本国情决定了我国社会保障制度面临着严峻的考验，对财政制度的研究可以促进一系列社会保障问题的解决，使我国社会保障制度更加规范化、法制化。第一，完善完善社会保障的筹资制度，缩小社会保障资金缺口，使财政投入科学化、规范化，逐渐的减轻财政投入的负担。第二，完善社会保障资金的预算制度，实现资金的统筹管理、分项预算，以确保社会保障的全面性、公平性。第三，完善社会保障的支付制度，更好地发挥财政制度的优势，使每一笔社会保障资金都能用到实处，切实地为我国的广大人民服务。第四，完善社会保障资金的投资，确保社会保障资金的安全和增值。第五，完善政府的社会保障服务职能，促进政府机构的职能转换，使其更好地为社会大众服务。在各种制度的完善中，首先，要搞清社会保险与社会福利的关系，做好社会保障资金的性质划分。带有缴费性质的是社会保险，而不用缴费的是社会福利，两者划清界限、理清层次，才能确保国家资金的安全和有效利用，才能更好的发挥财政投入在社会保障中作用。其次，加快相关立法，使社会保障资金来源、管理、支付等更加规范化，确保社会保障财政制度在实施中不断完善。再次，深入研究先进国家社会保障体系，结合我国国情对其先进制度加以利用，有效的卸下财政的沉重包袱，使社会保障能够在市场经济环境在良好运营、协调发展。
3.完善筹资和预算资金是我国社会保障制度发展的重点问题，结合我国基本国情，社会保障覆盖率窄、起点低、人口众多、人口老龄化问题严峻等，这些问题解决的根本在于社会保障资金的充足。第一，拓宽社会保障资金来源，在财政投入和单位缴费的基础上，积极吸收个人缴费、调整税收政策等等，使社会保障有充足的资金来源。第二，利用各种手段减少社会保障资金的流失。例如，采用先进的征税手段，减少税收流失，提高社会保障的缴费率。又如，规范政府收费行为，提高财政收入，使政府能够为社会保障提供更多的支持。第三，重视社会保障资金的积累。一方面，扩大国家预算范围，使资金的筹集、使用更加科学化、合理化，提高资金流通效率。另一方面，重视宣传，提高广大人民群众对社会保障制度改革中各项政策的支持，以确保社会保障资金的积累。此外，应注重社会保障资金的安全和增值，利用社会保障支出剩余进行有效投资，以提高社会保障资金的收益率，减小财政补贴，提高社会保障资金积累。第四，充分考虑我国基本国情的各种不平衡状态，将社会保障支出与物价指数挂钩，确保我国社会保障水平的整体提升。第五，重视社会保障预算的全面性、广泛性，使其能够真实的反映整个社会保障执行过程中的收支情况，完善社会保障资金管理的独立性、专用性，加强财政制度管理对社会保障资金的监管职能，使社会保障资金的安全性及增值得到保障。
三、结语
审计署所提事件，涉及中央一些部委总计59.34亿元社保资金的运作，必然地引起了各界高度关注。《财经》特派出记者详细调查事件过程，穷究相关专业环节，力图解读出我国养老保险资金转移支付过程的个中堂奥。
中央财政管理三类社保资金
在我国现行社会保障体制之下，社会保障资金的统筹主要集中在地方，中央财政也管理着一部分资金。
财政部社会保障司路和平司长对《财经》介绍说，中央财政所管理的社会保障资金主要分为三类，每一类的资金性质不同，具体的管理和分配方式也不相同。
第一类用于中央级单位，通称为中央本级支出，包括劳动和社会保障部、卫生部、民政部、国家中医局、国家药品监督管理局、中国残联、中国红十字总会等七个部门的部门预算，以及中央级行政事业单位离退休经费等。
对于这部分资金的管理，财政部根据国务院每年确定的预算编制原则，实行基本支出按照定员定额核定、项目支出实行滚动项目库管理的方法，同时加强对预算外资金的管理，编制综合预算。
第二类用于补助地方，包括医疗卫生经费、抚恤和社会福利救济费、社会保障补助支出等。目前社会上比较关注的基本养老保险补助、国有企业下岗职工基本生活费补助、就业补助均属于社会保障补助支出范围，最低生活保障补助资金和救灾资金属于社会福利救济费范围，“非典”防治资金则属于医疗卫生经费范围。
对于这部分资金的管理，财政部采取因素法和公式法，会同劳动和社会保障部相关主管部门，通过规范的转移支付公式进行分配。
第三类是纳入中央级社会保障基金财政专户管理的资金，包括原实行基本养老保险行业统筹企业基本养老保险基金结余（以下简称行业养老基金）、仍实行行业统筹的中国人民银行和中国农业发展银行上缴的基本养老保险基结余，以及在京中央级卫生医疗单位上缴的药品结余资金。审计报告中所提及的“由11个行业基本养老统筹交移到地方后所形成的59.34亿闲置资金”，主要指此类基金。
对于这部分纳入中央级社会保障基金财政专户进行管理的资金，根据财务制度规定和资金需求，由财政部会同主管部门审核后办理拨付。
11个行业养老保险统筹移交地方
劳动和社会保障部养老保险司焦凯平司长介绍说，1986年，我国进行了企业职工基本养老保险制度改革，实行了社会统筹。但是由于改革初期地方基本养老保险统筹层次较低，基本实行的是市、县级的统筹，而电力、铁道等行业具有全国统一管理和核算的特点，有的行业还实行跨地区、甚至跨国界流动作业，纳入地方统筹有一定的困难。因此，国务院先后批准11个行业实行基本养老保险行业统筹。
到了20世纪90年代后期，中国社会保障制度改革进一步深入。为加强国家对养老保险制度有效的宏观管理和调控，建立起全国统一、规范的基本养老保险制度，国务院于1998年下发文件，决定从1998年9月1日起，除个别保留行业统筹外，原实行行业统筹部门的基本养老保险工作按照属地原则移交地方管理。
仍有3.52亿元行业养老基金未及清理
行业统筹移交地方管理后，原行业养老基金如何分配和使用，便成为非常敏感的问题。
按照国务院规定，“原行业统筹企业积累的基本养老保险基金中存在省、区、市以下社会保险经办机构的，随同行业统筹移交地方管理一并移交给地方；存在中央部门的，主要用于解决移交过程中的地区不平衡问题。”
各个行业基金的存储及保值形式非常复杂，“有的把钱存在不同的银行，还有存在非银行金融机构；存款形式也不同，有存活期的、有存定期的、也有买国债的。”财政部社会保障司有关负责人说。
清理如此庞杂的资金是一件复杂艰巨的事情。原来管理这笔资金的相关机构有的已经撤消，清理难度相当大。据《财经》了解，清理中的行业养老基金纳入中央级社会保障基金专户有三种方式：
对于各原行业统筹部门的银行活期存款，直接划入中央级社会保障基金财政专户。
对于存入国有商业银行的定期存款和购买的国家债券，委托中央级社会保障基金财政专户开户行总行营业部代为保管，到期后转入中央级社会保障基金财政专户。
对存入非国有商业银行等机构的资金或通过这些机构购买的有价证券以及进行其他直接或间接投资的，限期全部清理收回，存入中央级社会保障基金财政专户；对于在规定期限内不能收回的，要逐笔登记报财政部、劳动和社会保障部备案，并由原行业统筹部门负责制定清理回收计划。
关于中央级社会保障基金财政专户开户银行的选择，按《社会保险基金财务制度》规定，这笔资金只能存在国有银行。这位负责人说，“原行业统筹企业基金养老保险基金划归中央社会保障基金财政专户管理前，各行业已在有关商业银行分别开设了账户。我们把各行业分散到很多家银行的钱收到财政专户以后，在原有的基础上逐步清理规并。随着原行业过去购买的国债和定期存款逐步到期，以及应缴未缴资金逐步纳入财政专户，财政部将按照《社会保险基金财务制度》的规定，进一步归并账户。”
目前，财政部与劳动和社会保障部仍在继续进行应缴未缴资金的清理工作。该负责人告诉《财经》，清理工作从1998年开始，到目前为止，还有3.52亿元没有清完，部分应缴未缴资金回收难度很大。
2002年12月，财政部会同劳动和社会保障部曾经向国务院汇报了清理工作的进展情况，并建议已收回中央财政专户的资金，继续用于对地方基本养老保险基金的补助，重点解决地方养老保险方面突出问题和特殊困难。这一意见得到了国务院同意。
清理出的资金缘何闲置
按照养老保险制度改革的原意，行业养老基金结余收缴到中央财政养老保险基金专户，应用于转移支付，平衡地方的缺口。
要求是明确的，但付诸现实却并不容易：至审计署审计时，这笔资金仍然存在财政部的中央财政养老保险基金专户上，尚未用于转移支付。
据财政部社会保障司有关工作人员介绍，财政部和有关部门在对行业养老基金的管理和使用方面，始终按照国务院的规定和要求进行工作，并耗费了相当大的精力清理回收，努力保证基金的完整和安全。
至于这笔基金没有进行转移支付，财政部对此提出的解释是，要动用财政专户的社会保险基金，首先要由经办机构提出用款申请，经财政部门审核后才能发生支出。《社会保障基金财政专户管理暂行办法》更是作出严格规定：“财政专户内社会保险基金未经经办机构提出用款、购买国债或转存定期存款申请，一律不得随意动用。”
按此规定，财政部似乎无权自行安排支出。要动这笔钱，需要由劳动和社会保障部提出来，两家共同商议。
劳动和社会保障部有关人士对此事作出的解释是，地方养老保险的缺口每年都达数百亿之多，不是几十亿就能弥补得了的。而且这数十亿的资金不是马上能提出来的现钱，要“经过一定程序”才能动用。
“我们还希望把这笔款项作为应急储备，去应付现养老保险资金暂时调度不灵的情况。但这两年一直都没有出现这种情况。”劳动和社会保障部养老保险司司长焦凯平对《财经》说。
应该说，对于这笔资金的管理，财政部和劳动和社会保障部共同制定了规章制度；为加强内部监督制约，财政部还专门制定了中央级社会保障基金财政专户内部管理办法。但是，这笔资金的闲置，毕竟成为现实。
养老保险资金转移支付难题犹存
59.34亿元社保资金的留滞现象，凸现出我国养老保险资金在转移支付上存在的问题。
从总量上看，我国养老保险资金收大于支，但是因为没有实行全国统筹，不能把有节余的省市的钱去补有缺口省市，所以每年都要由中央财政对有资金缺口的地方进行专项补助。劳动和社会保障部养老保险司司长焦凯平告诉《财经》，国务院非常重视地方的养老保险缺口的问题，每年中央预算都能拨出比较充足的资金来填补缺口。
据介绍，中央财政对地方的养老保险专项转移支付资金的安排及分配原则，每年均由财政部会同劳动和社会保障部共同协商提出意见后报国务院审定。最近几年，中央所负担的转移支付在逐年增加。1998年当年转移支付仅为20亿元，1999年，国务院作出明确规定，对基本养老保险基金的收支缺口，各地要切实调整财政支出结构加以补充，对于财政确有困难的中西部地区和老工业基地的资金缺口，经劳动和社会保障部、财政部核实后，由中央财政给予补助。几年来，转移支付的数额逐步增加，2002年有408亿元，而今年中央财政安排的转移支付将达到470亿元。
有统计显示，从1998年到2002年，中央财政共安排对各地的基本养老保险专项转移支付资金1279亿元，给中央财政带来了不小的压力。
财政部科学研究所研究员杨良初正在对此问题进行研究，他告诉《财经》：“到目前为止，我国还没有进入老龄化社会，我国的社会保险交费率又很高，按理说社会保险资金应该有大量的节余，而不应该是现在这种状况。”
杨良初认为，目前我国的养老保险资金由地方进行管理，但是地方却过于依赖中央的转移支付。这样财权和责权划分不明晰，容易产生低效率的问题。他认为，应该将养老保险费由中央财政集中征收，统一管理，统一发放；将医疗和失业保险则继续留在地方进行管理，中央不再为地方财政进行专项养老保险转移支付。
财政部门的考虑则更为现实一些。财政部社保司有关负责人说，每年财政部与劳动和社会保障部在综合考虑各地基本养老保险基金收支缺口情况、财力状况、地方财政投入状况、养老保险工作等实际等因素之后，通过规范的转移支付公式进行分配。地方财政的努力程度成为分配公式中的一个重要部分。而财政部每年在向地方下达专项转移支付资金的同时，也将全套的转移支付公式及各项因素的说明随同下发，以体现公平公正公开的原则。
但该负责人认为：“我们不认为这项转移支付越多越好。”在他看来，按照我国现行基本养老保险制度，由参保单位及个人缴费形成基金，用于支付离退休人员的基本养老金。这就要求养老保险基金的收支要努力实现自求平衡。但目前基金缺口逐年增加。除人口老龄化等客观原因外，企业依靠政府、地方依靠中央，也是一个重要原因。按照国务院的要求，各地政府应当努力调整财政支出结构，加大投入。