2001年9月11日，恐怖分子劫持民航飞机撞击美国的世界贸易中心的两座大楼，在美国首都华盛顿，白宫、五角大楼、国务院和国会山也相继发生爆炸事件，整个美国处于极度的恐慌之中。随后，10月初美国即以“打恐”为由，展开了对阿富汗塔利班的军事行动。美国的“9.11”事件让世人目睹了当代国际恐怖主义最血腥的一幕，其践踏人道主义与国际公认的规范、准则，漠视无辜民众生命的残酷手段是向全人类发起的挑战，是对世界和平的破坏。所以，防止和打击恐怖主义，已经成为整个国际社会刻不容缓的任务。一，恐怖主义的定义及其争论（一）各种关于恐怖主义的定义由国际联盟主持制订的1937年《防止和惩处恐怖主义公约》是国际社会所制订的第一个针对恐怖主义的专门公约。公约的第1条第2款将恐怖主义定义为：针对一个国家所进行的犯罪行为；该行为意在或者是用来在某些特定人、某一部分人或公众当中制造恐怖。这是国际社会就如何定义恐怖主义所作的第一次尝试。此后，针对武装冲突中所发生的恐怖主义活动，1949年的日内瓦4公约以及1977年针对公约的2个补充议定书从国际人道法的角度做出了规定。在上述日内瓦公约和议定书中，有两个基本标准用于区分合法与非法的作战手段因而与禁止恐怖主义有关。第一个标准与从事暴力行为的人员的身份有关：一方武装力量的成员有权利直接参与敌对行动。其他任何人都不具有这项权利，如果他们仍然诉诸暴力，则违反了法律，他们的行为可能构成恐怖主义。另一个标准是由有关保护特定类型人员的规则和在武装冲突中的作战手段或方式的规则而来。为了合法，在武装行动中使用暴力必须尊重战争法所施加的限制。因此，即使是可以合法使用暴力的武装力量的成员，如果违反战争法，也可能成为恐怖分子。有关战时平民保护的日内瓦第4公约指出；任何受保护人员不应因其未曾从事的违法行为受到惩罚。集体惩罚以及所有类似的凌辱或恐怖主义措施都是被禁止的。该公约第33条还禁止对受保护人员及其财产的劫夺或报复。第34条增加了：“禁止劫持人质”。作为对这些规定的改进和补充，有关国际武装冲突的1977年第一议定书在第51条第2款中规定：群体的平民以及单独的平民不应成为攻击的对象。禁止主要目的是为了在平民中散布恐怖的行动或暴力威胁。冷战期间，在两个超级大国核威慑平衡的恐怖阴影中，特殊性的作战手段，甚至包括恐怖主义对某些国家和准国家组织（如民族解放运动组织）成为一个越来越具有吸引力的政策工具。这类工具成本低，相对而言风险也比较小，而就对削弱对方，渗透甚至控制对方而言，这些方法却可能获得很高的回报。而且，相比常规战争而言，这种方式在防止事态恶化方面，成本更低，风险更小。国家支持的国际恐怖主义对其背后的支持者而言，更具吸引力，因为这类活动可以秘密进行，如果被发觉了，有关的国家可以轻易的否认可能存在的任何联系。但是，“恐怖主义”这一用语显然被滥用了，许多国家的政府将“恐怖主义”一词随便用于谴责不仅是真正的恐怖主义，同时也用于他们不喜欢的合法的民族解放运动。正如Beres所言：“美国将任何针对亲苏政权的反政府武装定性为合法的，不管反政府武装在其反政府活动中采用了什么手段。相反，任何针对亲美政权的反叛活动都被自动的定性为恐怖主义。而苏联领导人则认为美国在使用”恐怖主义“一词诬蔑苏联所认为的争取民族自决和人权的合法运动。”因此，是将非洲人国民大会或巴勒斯坦解放组织视为争取民族自决民族的合法代表还是视为恐怖组织，并不看重这些组织为了实现自己的目标所采用的手段或方式。而是完全出于政治考虑，而这些考虑中反映的是特定的意识形态倾向和国家的私利。另一方面，国际恐怖主义活动的频繁发生，尤其是重大恐怖主义活动的发生，如1972年发生的针对参加奥运会的以色列选手的恐怖行为，使得国际社会切实感到对付国际恐怖主义的必要性。在这种背景下，1972年12月18日联合国大会通过了对付恐怖主义的3034号决议，开始介入防止和消除国际恐怖主义的国际努力。但是，自那时以来，由于各国在所处地位、政治立场和利害关系相差很大，出发点和目标不尽一致，国际社会一直未能就“国际恐怖主义”一词的含义达成普遍一致的看法，也未能就预防恐怖主义暴力行为的有害表现所必需的措施共同取得充分的一般意见。联合国国际法委员会制定的“危害人类和平与安全治罪法草案”1991年文本的第24条对恐怖主义作了如下规定：“代表一国或受其指使的个人从事或命令从事下列行为：进行、组织、协助、资助、鼓动或纵容反对其它国家的，以人员或财产和类似性质的事物为对象的活动，以在某些公共人物、某一类人、或公众中制造恐怖。”上述该24条只适用于国家代表，或受国家指使的人员所从事的恐怖活动，而不适用于一般的个人。第24条的假设前提是由国家支持的恐怖主义威胁更大，因此只有这种更为严重的形式应被定性为“危害人类和平和安全的”的犯罪。可以仰仗国家支持的恐怖组织在进行跨国恐怖活动的时候确实有着更大的能量。一个国家可以以非官方的方式给予恐怖分子假护照，并帮助其逃避有关国家的检查。另外，国家可能滥用外交地位、特权或豁免。给予有关人员以外交护照以支持位于国外的恐怖组织。在对1991年文本的审议过程中，好几个国家的政府认为该24条的有关规定未能满足就实现国际刑法的目的所必需的确切性。澳大利亚政府认为，有关国际恐怖主义的定义未能明确提及“暴力”，而这使得规定并不清晰，就规定此种理解，连进行威胁性的宣传也可以被认定为恐怖主义。而俄罗斯、丹麦、芬兰、冰岛、挪威、巴拉圭、瑞典和英国的政府又认为规定过于狭窄，因为定义只涉及国家，而私人所从事的恐怖主义活动同样可以威胁人类和平和安全。荷兰政府则认为就国际刑法的目的而言，规定过于模糊。这种对恐怖主义定义的不同看法，即使在国家的内部也可能存在。例如美国在反恐怖主义活动方面的实施部门主要涉及国务院，联邦调查局和国防部。而这三个部门各自都有着对恐怖主义或国际恐怖主义的定义。联邦调查局是这样定义恐怖主义的：对人员或财产非法使用武力或暴力以强迫或恐吓政府，民众或其组成机构或部分以实现其政治或社会目标。而国际恐怖主义则是指与外国国家或政府有着一定关系的组织或个人（或者这些组织或个人的活动跨越了国家边界）针对人员或财产非法使用武力或暴力以恐吓或胁迫政府或民众，以实现其政治或社会目标。在美国法典第22部分第256条第f款d项中，美国国务院是这样定义恐怖主义和国际恐怖主义的：恐怖主义指由准国家组织或秘密组织针对非战斗目标所犯下的有计划的，具有政治动机的暴力活动，其通常是为了对周围的人施加影响。国际恐怖主义是指涉及一个以上国家的公民或领域的恐怖主义。美国国防部是这样定义恐怖主义的：对个人或财产非法使用（或威胁使用）武力或暴力，以恐吓或强迫政府或社会，经常被用于实现政治、宗教或意识形态方面的目的。综上所述，就目前的情况而言，不管是条约法还是习惯法都未就“恐怖主义”的定义提供一个完整的概念。正如有的学者所指出的：考察目前人们所实际使用的众多“标准”定义，我们可以发现这些定义对学者或政策实施者而言，并不具有多少操作性。这一用语已变得如此的宽泛和模糊，以至把最具争议的一些情形也包括在内。（二）恐怖主义的构成要素而韩国学者柳炳华则认为国际恐怖主义具有以下几个要素：（1）使用恐怖主义的的手段，即使用暴力或暴力威胁；（2）具有恐怖主义的动机，即具有政治性的目的，要求修改特定政策或中止特定状态；（3）具有国际性，即直接涉及两个以上国家的国民、或者恐怖分子不具有罪行发生地国国籍。RobertA.Friedlander认为判别某种情形是否属于国际恐怖主义有以下标准：恐怖性暴力，不管是国际性的还是跨国性的，必须至少包括以下要素的一项：（1）有关的活动或一系列的活动必须在一个以上的国家发生；（2）有关的活动或一系列的活动必须涉及一个以上国家的公民；（3）有关的活动或一系列的活动必须针对受国际保护的人员；（4）有关的活动或一系列活动必须发生在国家的专属管辖之外；（5）有关的活动或一系列活动必须针对受国际保护的财产。如果有关的活动具备了一个或一个以上的这些要素，则将不再仅仅是普通的刑事犯罪而是涉及国际公共秩序的国际犯罪。美国在向国际恐怖主义委员会提出的“防止及惩处国际恐怖主义公约草案”针对国际恐怖主义的国际性指出，在罪犯的国籍国、罪行发生地国、犯罪结果发生地过、犯罪指向的目标国和受害人所属国等五个要素中，如果涉及不同的国家，即认为是属于国际恐怖主义。（三）现阶段对恐怖主义作出统一定义的难度就概念而言，现阶段有关国际恐怖主义的法律含义是模糊的，首先，在与国际恐怖主义有关的国际法律文件，特别是联合国已有的法律文件中缺乏有关恐怖主义的定义性说明。其次，有关国际恐怖主义的含义，主要集中在学者们的讨论中，而这些看法中突出表现的是恐怖主义所具有的政治动机或目的，而对它的具体表现形式往往含糊其辞。而作为法律概念，尤其是涉及国际刑法的概念，尤其需要清晰明确的表述。而对动机或目的的强调则涉及另外一个重要的问题，即在确定国际恐怖主义活动的可罚性时，是否应考虑到有关行为的动机。这种情况使得从法律实施的角度要对国际恐怖主义有一明确的定义变得十分困难。从国内法的角度来讲，把恐怖主义单单作为一种罪名加以规定罕见出现。而恐怖主义的行为动机更是超出了普通刑法对犯罪行为动机的理解。动机、目的对恐怖主义的划分归类方面具有显著意义，关系到如何确定某个行为的性质。但是在定罪方面却不应作为要件。法律概念是法律制度中用来对社会生活中多种现象和事件进行分类的专门观念。在法律制度领域，法律概念以一种简略的方式对那些具有相同或共同要素的典型情形进行辨识。由于法律的首要目的之一就是将人的行为置于某些规范标准的支配之下。又由于不对某一特定标准所旨在适用于的行为种类加以划分就无法确立规范标准。而不完成分类这一首要任务，法律制度就不可能创制出任何会得到公认的审判和诉讼方式。更直接的针对国际反恐怖主义行动而言，国际反恐怖主义行动能否成功，取决于国际合作，而国际合作的效率在很大程度上取决于在共同定义上的一致。运用法律概念对具体情形进行解释和分类是法律实践的必经阶段。为此目的，法律的实施者必须在某一时期内有大致相同的意见。考察在国际恐怖主义的定义问题上所发生的争议，人们难以发现这种一致。这也表明针对国际恐怖主义尚未形成明确的法律概念，这也可以用来证明在国际反恐怖主义方面尚未形成一个成形的国际法律制度体系。因此，当各国用一种国际法的眼光来看待当前的国际反恐怖主义行动时，会发现其把现代的国际法律体系的缺陷和弱点暴露无遗。正如当前国际反恐怖主义实践的发展所显示的，许多国家已经认识到打击恐怖主义亟需有效的国际合作。在恐怖主义的威胁面前，所有国家都是脆弱的，然而由于恐怖主义活动所涉及的政治性，许多国家不愿支持在国际法内针对恐怖主义就确立个人的刑事责任取得卓有成效的进展，除非首先确定“恐怖主义”的法律定义.只要没有完整的多边协定对“恐怖主义”进行定义，则在国际层面这一问题将可能仍然无法得到解决。事实上，一定要为国际恐怖主义确定一个明确的定义在国际立法技术上是困难的，对打击国际恐怖主义也没有多少直接的好处。而提及国际恐怖主义的意义更多的是在增强推动有关国际立法、在打击相关国际恐怖主义活动的国际合作所需要的政治氛围和舆论导向上。（四）关于恐怖主义定义的新发展针对国际恐怖主义活动这一国际犯罪，有关国际恐怖主义活动的法律概念应反映犯罪构成的基本要素。国际犯罪构成是指国际刑法所规定的决定行为的严重国际危害性而为该行为构成国际犯罪所必须具备的客观要件和主观要件的有机统一。作为法律概念，国际恐怖主义活动的定义应体现这一特点。而当前争议主要集中在行为的主观要件方面，即行为人的主观心理状态出了蓄意，明知或轻率过失外，是否还需要考虑行为目的。相关的立法则着重从国际恐怖主义活动的客观方面，从行为的表现形式来确定要加以惩罚的国际恐怖主义活动。作为一个犯罪构成要件，恐怖主义活动把犯罪构成的各个要件有机的联系在一起，从而最容易认定其在国际犯罪中核心地位，是对其定罪量刑的客观依据。考察有关针对恐怖主义及其相关问题的国际公约和文件，可以发现，这些公约中缺乏对一般恐怖主义定义的规定，往往是对特定的“恐怖主义罪行”加以规定。联合国通过了一系列的公约禁止：劫机；危害民用航运安全的非法行为；针对受国际保护人员的犯罪；劫持人质；危害海运安全的非法行为；危害海上固定平台（如石油钻井）安全的非法行为；恐怖爆炸行为；为恐怖主义提供资金融通。这些公约都与非常确定的情形或场所相关。从国际上已有的针对国际恐怖主义的公约，协定，议定书，决议来看，现在的趋势是不去关注行为的动机，而是从行为的方式及其所造成的后果来认定应该予以防止和惩罚的某些具体行为。1994年，联合国大会通过了49/60号有关消除国际恐怖主义的措施的决议，特别谴责了基于“政治、思想、意识形态、种族、民族、宗教或其它任何理由从事恐怖主义活动”。1995年11月11日联合国大会通过了第53号决议，名为“消除恐怖主义的措施”，该决议谈到了需要进一步的国际合作以和恐怖主义作斗争。“重申具有政治性目的意在或用以使公众，一部分人或某些特定的人处于恐惧之中的犯罪行为在任何情形下都是非正义的。不管是出于政治的、思想的、意识形态的、种族的、民族的、宗教的、或任何其它性质的用来使其正当化的考虑。”这也影响了国家的立法。例如，中国1979年《刑法》在反革命罪一章中规定有以反革命为目的的劫持飞机罪，其主观方面规定有特定的犯罪意图（以反革命为目的）。到了1992年中国全国人大常委会通过的《关于惩治劫持航空器犯罪分子的决定》，对刑法有关条款做出了修改，删除了“以反革命为目的”的构成要件。二，打击恐怖主义的对策（一）、有关打击恐怖主义的国际合作目前，在世界各地，有关打击恐怖主义的国际合作得到迅速推进。具体而言，可分为两个部分，从参与主体来看，不仅有各国之间包含了国际组织所做出的努力；而从合作形式来看，主要是对于恐怖组织活动信息的交换以及国际司法协作。1、全球性和区域性国际组织所作的工作（1）区域性与次区域性国际组织在这方面较早起步的有美洲国家组织1971年在华盛顿达成的《关于防止与惩治恐怖主义公约》，1977年欧洲理事会倡导制定的《打击恐怖主义的欧洲公约》。此外，世界各地近期以来也在反恐怖这方面进行了有效的相关立法工作。这其中有南亚地区合作组织。1985年在达卡峰会上，该组织成员国领导人认识到恐怖主义对地区安全与稳定所带来的严重问题。其后1986年在班加罗尔峰会上，各国领导人更进一步就开展防止和消灭恐怖主义的地区合作达成共识。1987年各国领导人在加德满都共同签署了《打击恐怖主义的地区公约》。而在原苏联境内，原先的各加盟共和国1999年也在明斯克达成了《在独联体成员国之间开展合作以打击恐怖主义的公约》。在非洲，非洲统一组织1999年在阿尔及尔通过了《防止与打击恐怖主义公约》。另外，阿拉伯国家联盟1998年在开罗会议上通过了《打击恐怖主义的阿拉伯公约》。伊斯兰大会组织1999年也通过了《打击国际恐怖主义公约》。2001年6月，在上海合作组织成立会议上通过了《反对恐怖主义、分裂主义、极端主义公约》。（2）联合国及其各个机构联合国大会1994年第49/60号决议附件《关于消除国际恐怖主义的措施的宣言》第10条规定了联合国秘书长在采取实际措施以推进国际反恐合作方面的相关职责。（1）在从相关公约的保存方和成员国那里获取的资料的基础上，收集有关现存的涉及国际恐怖主义的多边、区域和双边条约地位及执行情况的信息，也包括恐怖事件及刑事控诉和判决的信息。（2）在从成员国获取的资料的基础上，汇集关于防止和打击各种形式的国际恐怖主义的国内法律和条例的摘要介绍。（3）对现存的有关国际恐怖主义的国际法律文件进行分析与评价，以便协助各国确定还未被现存公约覆盖的领域，并进一步发展出一个针对国际恐怖主义的综合性的条约法律框架。（4）在各国组织有关打击与国际恐怖主义有关的犯罪的机构和培训课程方面，对在联合国体制内提供有关协助的可行性进行评价。联合国安理会1999年的第1269号决议主要内容就是在打击国际恐怖主义方面的国际合作问题，其中强调了联合国在促进这种国际合作中的主要作用，同时呼吁各国通过双边或多边条约加强在打击国际恐怖主义方面的合作，防止和打击在其境内为恐怖主义行动进行准备和融资的行为，确保对恐怖事件制造者进行抓捕、起诉或引渡，避免给予恐怖分子以受庇护地位，交换信息和在行政司法方面加强合作以杜绝恐怖行为。在2001年的安理会第1373号决议中，由于出现了新的形势，安理会着重强调了对于恐怖活动资金来源和人员及武器装备供给方面的打击，要求冻结所有与恐怖主义活动有关的资金及其他金融财产，加强边境控制，防止恐怖分子流入一国境内或通过该国窜入他国境内。可以看到，这些措施都是针对恐怖主义活动的人力和资金的来源，也就是恐怖主义得以发展的后备力量，因而如果各国能够有效地将这些措施推行下去，相信恐怖主义的势力必然会受到重大打击。值得一提的是，目前的国际公约远远未能达到囊括各种恐怖主义罪行的程度，所以，国际习惯法还是能继续发挥很大的作用。2、有关恐怖主义活动的信息交换与国际司法协作（1）相关信息的交换与共享1994年联合国大会《关于消除国际恐怖主义的措施的宣言》强调了各国应对有关防止和打击恐怖主义的信息交换实行机制化。而在众多的反对恐怖主义的公约中，这一内容往往也成为公约首先要加以规范调整的。《制止危及海上航行安全非法行为的公约》中第13条第1款b项、《打击恐怖爆炸的国际公约》第15条b项就有关于缔约国这方面义务的规定。在安理会的上述第1373号决议中，它再次呼吁各国应加强和加快行动信息的交换，特别是有关恐怖分子或恐怖网络行动的信息、伪造或错误的旅行文件、携带上交通工具的武器、炸药或敏感材料、恐怖组织使用的通讯技术以及恐怖组织拥有大规模杀伤武器所造成的威胁等方面的内容。（2）国际刑事司法合作1997年《制止恐怖爆炸事件的国际公约》10条第1款规定缔约国应在调查、刑事诉讼或引渡进程中相互提供最大程度的协助，特别包括了获取相关证据方面的协助。《制止向恐怖主义提供资金的国际公约》第12条第1款也有相同规定。而其第2款则更进一步要求缔约国在提供银行相关账户信息时忽略保密法规的规定，这是针对发达市场经济的银行系统的一个很严厉的要求，尤其是对一些很注重保密义务的大银行。当然该条第3款是对前一要求的一个制约，它要求获得协助的国家只能将相关资料用于提出请求时所涉及的案件的侦查、控诉或诉讼程序中。第4款则要求缔约国为方便提供相关信息和证据，应考虑建立一个制度化的程序和方式。在其他相关的反恐怖主义公约中，各缔约国也都承诺在调查、取证、抓捕罪犯等方面相互提供协助，从而构成了一个世界性的打击恐怖主义的刑事司法网络。（二）、对国际恐怖主义的刑事制裁1、各国对国际恐怖主义的刑事管辖权在国际法中，一般情况下被认可的刑事管辖权主要属于犯罪行为发生地国（包括船旗国管辖和飞行器注册地国管辖）、罪犯国籍国（积极的属人原则）、被害人国籍国（消极的属人原则）以及犯罪结果发生地国（效果原则）。而对于一些国际犯罪又可以行使普遍管辖权，最早的如海盗罪、贩卖奴隶罪，此后又包括了种族灭绝罪、战争罪、反人类罪和侵略罪等。然而在反恐怖主义领域内，除了针对受国际保护人员包括外交代表的行为可能包括普遍管辖权，其他的恐怖主义罪行还不能达到这种程度。但通过反恐怖主义条约的缔结，尤其是其中的“或引渡或起诉”原则的确立，各缔约国就对公约所涉及罪行有了管辖权，这可以说是另一种不同形式的普遍管辖权。此外，许多公约在这些传统的原则之外还增加了一些新的规范。以《制止恐怖爆炸事件的国际公约》为例，其第6条规定了缔约国的管辖权。该条第1款指定了三种管辖权的连接点，一国加入该公约时就自然具有了这三种管辖权。其后则规定了五种任择性管辖权，一国在成为该公约缔约国时，应通知联合国秘书长它在第2款中所选择的管辖权的依据。这五种管辖权中，后四项具有不同于一般国际刑法公约的特殊之处，其中b项将缔约国国外的政府机构包括大使馆或领事馆当做建立本国管辖的连接点；c项则给予惯常居所地国对无国籍人的管辖权；d项指出受到恐怖分子威胁的国家也有管辖权；e项则没有回避国家所有或使用的飞行器，将在其上犯下的罪行也纳入该国管辖范围之内。这样附加上的管辖权将可以大致覆盖恐怖主义犯罪的大部分行为。由此可见，为了更好地打击恐怖主义，选择适应恐怖主义特点的管辖权连接点是很有益处的，其他公约也应吸取这一经验。2、“或引渡或起诉”原则的建立“或引渡或起诉”意味着在引渡和起诉这二者之间选择一种方式来对恐怖分子进行处置。从引渡角度而言，目前的公约中一般都有四个方面的要求，即在现有的和未来的引渡条约中将所涉及的恐怖主义罪行视为可引渡罪行；在请求国与被请求国之间不存在引渡条约时可将本公约视为引渡的依据；不以存在引渡条约为前提的国家应将公约所涉及罪行视为可引渡的罪行；为便利行使管辖权，可将请求国也视为罪行发生地。《制止恐怖爆炸事件的国际公约》第9条就是这样规定的。而为了防止恐怖主义罪行因其相关的政治目的而被划为“政治罪不引渡”范围内，许多公约规定不将这一罪行作为政治犯罪，在《恐怖主义提供资金行为的国际公约》中，还特别附加了一条，即不将该公约所管辖的犯罪作为财政犯罪，同样也是为了便利引渡。另一方面，在不引渡的情况下，罪犯所在国应毫不迟延地将罪犯送交本国法庭进行审理，适用本国刑事法律对恐怖分子进行审判与惩罚，也就是说法庭应将此种罪行视同具有严重性质的普通刑事罪行来进行判决，例如《制止危害民用航空安全的非法行为的公约》第7条就是这样规定的。综上所述，对于恐怖主义活动最有力的打击应当是有效的惩罚与制裁措施，也就是各国的刑事制裁，由于目前尚缺乏一个针对恐怖主义的国际刑事法庭，各国依其国内法对恐怖分子进行的惩罚将在长期内担当打击恐怖主义的主要任务，这也是目前国际反恐怖主义立法所重点关注的问题。（三）、安理会依其职权所采取的行动1、安理会处理危及国际和平与安全情势特殊权力在联合国的机构中，安理会处于一个非常特殊的地位，因为它在处理涉及国际和平与安全的事项时拥有很大的权力，不仅可以就这一问题决定所应采取的措施，而且可以直接据此实施行动。联合国宪章关于安理会职权的第24条第1款指出：为保证联合国行动迅速有效起见，各会员国将维持国际和平及安全之主要责任，授予安全理事会，并同意安全理事会于履行此项责任下之职务时，即系代表各会员国。第39条规定：安全理事会应断定任何和平之威胁、和平之破坏或侵略行为之是否存在，并应作成建议或抉择依第41条及第42条规定之办法，以维持或恢复国际和平及安全。第49条则要求：联合国会员国应通力合作，彼此协助，以执行安全理事会所决定之办法。2、非军事化的制裁措施联合国宪章第41条授权安理会“决定所应采武力以外之办法，以实施其决议，并得促请联合国会员国执行此项办法”。2000年12月19日安理会通过的1333号决议为督促塔利班政权交出本·拉登，规定了对阿富汉塔利班政权所采取的制裁措施，要求各国严格执行决议，这其中包括禁止向塔利班控制地区销售或运送武器弹药、军用汽车及装备、准军事装备以及前述物资的零配件，禁止提供与塔利班军事活动有关的技术咨询、帮助或培训，同时撤出所有为塔利班服务的军事与安全顾问。另一方面，各国必须关闭塔利班政权在其境内的办公机构，关闭阿富汉航空公司在其境内的办公机构，并冻结本·拉登本人以及所有与其联系的个人和组织的资金和其他金融资产。除了特设委员会所许可的例外之外，各国应禁止飞机在塔利班控制区域内起飞、降落或飞过其上空。3、军事打击联合国宪章第42条在其前项的基础上进一步指出：“安全理事会如认为第41条所规定之办法为不足或已经证明为不足时，得采取必要之空海陆军行动，以维持或恢复国际和平及安全。”而“9.11”事件后，2001年9月12日安理会即在其第1368号决议中声明“决心以各种方式来应对恐怖行动对国际和平与安全所带来的威胁”，同时又指出“承认依据宪章（成员国）所享有的单独与集体自卫的自然权利”。在随后的第1373号决议中，安理会“进一步重申这种行径，如同任何国际恐怖主义行动，构成了对于国际和平与安全的威胁”，“重申1368号决议中重述的被联合国宪章所承认的单独或集体进行自卫的自然权利”。如此看来，安理会已经断定恐怖主义行为构成对国际和平与安全的威胁，从而也就属于安理会管辖的范围，安理会可以采取包括授权使用武力在内的任何适当的措施。从美国方面来看，它在对塔利班进行军事打击时所依据的就是安理会决议中所反复强调的“单独或集体的自卫权”，这也正是美国声称其行动已获得安理会批准的原因所在。从目前局势的发展来看，美国的这一权利的主张也得到了初步的国际认同。在后续发展上有一点应该强调的是，美国对塔利班政权动武，应该严格的在安理会的安保体制下进行，而不能擅自扩大战争范围或改变打击目标。三、中国与反恐怖主义问题（一）、中国在反恐怖主义问题上的原则立场当今的世界处在以和平与发展为两大主题的时代。中国人民热爱和平、向往和平、积极维护和平，深切地希望能够在一个各个国家和平共处、各个民族和睦相处友好往来的和平的国际环境中发展建设自己的国家、实现国家现代化的目标。中国政府历来反对各种形式的恐怖主义，反对将恐怖活动作为实现政治目标的方式和手段，反对任何国家、组织、团体或个人采取违反公认的国际法准则的恐怖主义暴力活动。在美国的“9·11”事件后，国家主席江泽民在致电美国总统布什对美国遭受恐怖主义袭击表示慰问的同时，重申了中国政府对于恐怖主义的原则立场，即中国一贯谴责和反对一切恐怖主义的暴力活动。中国政府一贯主张，在预防和制止国际恐怖主义的同时，国际社会必须深入探讨国际恐怖主义产生、发展的根源和社会基础，不应忽视消除国际恐怖主义根源的重要性。帝国主义、殖民主义、霸权主义和种族主义，侵犯别国主权、入侵别国领土的非法行为是更为严重的国际恐怖主义行为，而且往往是引发其他国际恐怖主义活动的直接原因。中国政府反对任何国家假借反国际恐怖主义的名义侵犯他国主权、领土完整和国家统一，干涉别国内部事务。中国政府同时也主张，不能将国际恐怖主义和民族解放运动相提并论，二者的性质完全不同，被奴役和被压迫民族和人民为了争取独立、自由和生存权利而进行的正义斗争，理应得到世界各国的支持与援助。中国政府希望通过国际社会的共同努力，使得制止和最终消除一切形式的恐怖主义活动取得实际效果，这包括在法律上确立一个各国普遍接受的恐怖主义的定义，将打击国际恐怖主义的行动真正纳入国际法的轨道。（二）、中国在国际反恐怖主义上的实践在国际事务中，中国作为世界上有重要影响的国家之一，始终以对国际事务负责任的态度参加到国际活动中。中国积极参加反对恐怖主义的国际立法活动，希望与国际社会一道，通过共同努力以达到预防、惩治、消除国际恐怖主义。到目前为止，中国已经谈判，签署或批准了一系列的国际反恐怖主义的公约。中国于1987年8月5日加入了于1973年12月14日在纽约制定的《关于防止和惩处侵害受国际保护人员包括外交代表的罪行的公约》。该公约目前有107个成员国。该公约在保护外交官不可侵犯权方面规定的较为具体和有效。主要包括：1、明确规定应受惩罚的行为。其中包括对外交官进行绑架、谋杀、或其他侵害人身或自由的行为；可能危及外交代表人身或自由的对使馆、私人寓所或交通工具的暴力攻击；也包括上述行为的威胁和未遂。2、缔约国应将上述行为定义为国内法上的故意犯罪，并一起严重程度处以适当的刑罚。3、确立了缔约国对上述行为的管辖权，即对在本国领土或在本国登记的船只或飞机上所犯上述行为的管辖；对本国国民犯有上述行为的管辖；以及针对本国外交代表所犯上述行为的管辖。4、确立了“或起诉或引渡”的原则，罪犯所在地国可以将此种罪犯引渡给有管辖权的国家，或在不予引渡的情况下，必须将罪犯交由本国主管当局，按照本国法律规定的程序提起刑事诉讼。5、要求缔约国间相互合作以防止和惩罚上述行为，包括提供情报和证据，协调各种措施等等。1993年1月26日，中国加入了《反对劫持人质公约》。1979年12月17日联合国大会通过第34146号决议采纳该公约。1983年6月3日生效。目前有96个成员国。该公约规定了缔约国在对待具有国际因素的劫持人质的行为时，当事国在采取必要措施惩治劫持者的同时，还必须采取适当措施保障人质的安全，改善人质的处境，解救人质使人质脱离劫持者的控制。在民用航空方面，中国于1978年加入《关于在航空器内进行的犯罪和其他某些行为的公约》（简称“东京公约”），1980年加入《关于制止非法劫持航空器的公约》（简称“海牙公约”），1980年加入《关于制止危害民用航空安全的非法行为的公约》（简称“蒙特利尔公约”）。这三个反劫机公约构成了当今世界防治和惩处危害国际民航安全的法律体系，主要包括了空中劫持罪和危害民用航空安全罪。在海洋活动方面，中国是1982年制定的《联合国海洋法公约》的缔约国。海洋法公约中涉及的犯罪处治问题包括了海盗罪、破坏海底电缆罪、公海上非法广播罪等。中国还参加了有关危害海上航行安全的两个公约和议定书，即《制止危及海上航行安全非法行为的公约》和《制止危及大陆架固定平台非法行为的议定书》。依据《中英关于香港问题联合声明》和《香港特别行政区基本法》中的有关规定，中国政府声明对于香港特别行政区参加的《关于为检测目的而标记塑胶炸弹的公约》承担相应的权利义务，该公约将继续在香港特别行政区得到执行。另外，作为联合国安全理事会的常任理事国，中国还参与制定了一系列的为了反对恐怖主义的联合国安理会决议。包括：第1373号决议（2001），关于开展国际合作以对付恐怖活动对国际和平与安全的威胁；第1368号决议（2001）：就2001年9月11日发生在美国纽约、华盛顿和宾夕法尼亚的恐怖活动进行谴责；第1269号决议（1999）：关于在打击恐怖主义方面的国际合作问题，等等。特别需要指出的是，2001年11月举行的“上海合作组织”成员国政府总理会晤期间，中、俄、哈、吉、塔、乌六国总理发表声明，表示“上海合作组织”将打击恐怖主义、分裂主义和极端主义视为最重要的任务之一，该组织成员国愿与国际社会一道密切配合，采取有效措施，为根除恐怖主义带来的全球性危机而进行毫不妥协的斗争。（三）、中国有关反恐怖主义的刑事立法中国1997年颁布的新刑法中虽然并未单独规定恐怖活动罪，但是根据国际上其他国家及国际公约中对恐怖活动的规定，如果行为人实施了恐怖行为，可以依据刑法中相关条文的规定予以处罚。可以看出，中国刑法针对恐怖行为和参加恐怖活动组织有明确的定罪、处罚的规定。恐怖活动通常表现为暴力或暴力相威胁，它的实施方式和手段可能包括我国刑法中的下列行为：1）刑法第114条、115条第1款规定的放火、决水、爆炸、投毒及以其他危险方法危害公共安全罪；2）刑法第116条至119条第1款规定的破坏交通工具、破坏交通设施、破坏易燃易爆设备罪；3）刑法第121条规定的劫持航空器罪；4）刑法第122条规定的劫持船只、汽车罪；5）刑法第123条规定的危害航空安全罪；6）刑法第124条第1款规定的破坏通讯设施罪；7）刑法第125条第2款规定的非法买卖、运输核材料罪；8）刑法第232条、第234条规定的故意杀人、故意伤害罪；9）刑法第239条规定的绑架勒索、绑架人质罪；10）刑法第120条规定的组织、领导、参加恐怖活动组织罪等等。特别需要注意的是，我国刑法第120条规定的“组织、领导、参加恐怖活动组织罪”是专门针对恐怖主义的立法规定。通常，恐怖活动组织是由三人以上为了长期、有计划地进行恐怖活动而建立起来。所谓组织恐怖组织，是指行为人首倡、发起和建立恐怖活动团体的行为。所谓领导恐怖组织，是指在恐怖组织中处于领导地位的人，制定恐怖活动的纲领、计划、指挥恐怖组织的成员实施恐怖活动的行为。所谓积极参加或参加恐怖组织，是指自愿加入恐怖组织，并积极参与谋划和实施，或者参加实施恐怖活动的行为。只要实施组织、领导、积极参加或者参加恐怖组织行为之一的，即可构成本罪；同时实施两项以上行为的，仅构成一罪，不实行数罪并罚。只要组织、领导、和积极参加或者参加恐怖活动组织，不论是否进行恐怖活动入杀人、爆炸、绑架等等恐怖主义行为，都构成本罪。依照刑法第120条第1款的规定，组织、领导和积极参加恐怖活动组织的，处3年以上10年以下有期徒刑；其他参加的，处3年以下有期徒刑、拘役或者管制。从此条的规定以及其他条款的规定可以看出，我国的刑事立法对恐怖主义的处罚是很严厉的，因为无论行为人是否有具体的恐怖行为，只要他参与了恐怖活动组织就要受到刑事处罚。这也从另外一个侧面反映出我国打击恐怖活动犯罪的决心。因为从刑法学的原理来看，组织、领导、积极参加和参加恐怖组织的行为是为实施恐怖活动犯罪做准备，处于犯罪的预备阶段，但我国新法鉴于恐怖活动的严重危害性，为将有关恐怖活动犯罪消灭于萌芽之中，明文规定组织、领导、参加恐怖活动组织即构成既遂。如果行为人在组织、领导、参加恐怖活动组织后又实施杀人、爆炸、绑架等犯罪的，即要实行数罪并罚。结语“9.11”事件的伤痛在很长一个时期中不会逐渐被世人淡忘，由此引发的对“反恐怖主义”国际法研究将日益深入而全面开展下去。作为一个国际法的新领域，它有很大的拓展空间；作为反恐怖主义的理论基础，它是一个强有力的法律武器。希望更多的中国学者投入到该领域的研究中来，为创建和平、安定的世界环境积极献计献策。LyalS.Sunga，TheEmergingSystemofInternationalCriminalLaw（developmentsincodificationandimplementation），KluwerLawInternational，c1997，at191.柳炳华（韩国），《国际法》（下卷），中国政法大学出版社，1997年版，396页。同上引E.博登海默著，《法理学－法律哲学与法律方法》，中国政法大学出版社，1999年1月版，487页。德沃金著，《法律帝国》中国大百科全书出版社，1996年版，83页。在2001年9月x日召开的，有关国家仍未就国际恐怖主义的定义问题达成一致。林欣主编，刘楠来副主编，《国际刑法问题研究》，中国人民出版社，2000版，29页。同上，33页。刘恩照：《国际恐怖主义》，《中国国际法年刊》（1988年）
关键词：恐怖主义；反恐立法；国际条约
从20世纪下半叶开始，愈演愈烈的国际恐怖主义活动严重影响和危害了世界和平与安全及人类的生存环境，已造成无数平民牺牲及财产重大损失。面对日益增长的恐怖主义威胁，国际社会并非无动于衷。1937年3月17日国际联盟在日内瓦制定并通过了《防止和惩治恐怖主义国际公约》。尽管该公约未能批准生效，但它为国际社会制定反恐怖主义的现代公约奠定了基础，开了国际法与国际恐怖主义较量的先河。从那以后，国际社会越来越意识到国际恐怖主义的危害性以及规范国际反恐斗争的重要性，并在不同的领域制定了一系列国际公约。这些公约主要有：1963年《关于在航空器内犯罪和其他某些行为的公约》、1970年《关于制止非法劫持航空器的公约》、1971年《蒙特利尔公约》及其1988订于蒙特利尔的《制止在为国际民用航空服务的机场上的非法暴力行为的议定书》、1973年《关于防止和惩处侵害应受国际保护人员包括外交代表的罪行的公约》、1979年《反对劫持人质公约》、1988年《禁止危害航海安全的非法行为公约》、《禁止危害大陆架固定平台安全的非法行为的议定书》、1977年《制止恐怖主义爆炸的国际公约》、1999年《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》等。目前的反恐条约已初具规模，有力地打击了国际恐怖主义犯罪的嚣张气焰，但由于国际反恐立法在很多方面并不完善，在实施中也存在很多问题，因此，并未从根本上有效地遏制国际恐怖主义犯罪的发展势头。国际反恐立法及实施过程中存在的问题主要有以下几个方面：
一、对恐怖主义在认识上存在分歧
国际社会从20世纪20年代就开始努力控制国际恐怖主义，为界定恐怖主义的定义做出了不懈努力，但迄今为止，无论是过去的国际联盟还是现在的联合国都没有能够给国际恐怖主义下一个国际社会普遍接受的定义，也没有相对公正的、国际性的认定机构和程序，各国只能依据自定的标准和程序自己认定某一行为是否是恐怖主义行为。据统计，截止1999年，世界上关于恐怖主义的定义多达108种。没有一个统一的、确切的、普遍接受的恐怖主义定义，会给打击恐怖主义带来随意性和不确定性，会导致一些国家滥用打击恐怖主义的权利。
二、反恐立法实际运作的成效并不理想
尽管目前的反恐条约初具规模，但在实际运作中的成效并不理想。造成这种现状的原因主要有：
第一，有些条约缔约国稀少，没有足够的影响力，不利于统一的国际反恐法制的建立。一定数量的国家签署、批准公约，是公约所构建的法律机制在国际社会有序运行的基础，更何况有些条约至今尚未生效。[2]
第二，公约一般只对缔约国有所约束，并不能够对所有国家形成强行规定。比如《海牙公约》、《蒙特利尔公约》及部分的反恐公约只要求缔约国对公约所称之罪行应采取必要之措施。如果这些公约中所规定的拥有管辖权的各个国家，如航空器登记国、降落国或劫机犯出现国并非公约之缔约国，公约的规定对这些犯罪行为显然缺乏约束力，那么也就只能寄希望那些非缔约国的国家，以维护国际和平和安全的诚信与善意，惩治那些犯罪的恐怖活动分子。[2]
第三，利益分歧与立场对立。少数西方国家习惯于从追求本国利益的最大化出发，运用“双重标准”处理恐怖主义问题，对符合或不危害到其本国利益的恐怖主义行为，就给予支持、放任或默许，而对有害于其本国利益的恐怖行为，则给予打击和制裁。
第四，恐怖分子利用刑事管辖权逃避法律制裁。刑事管辖权是国家主权的重要组成部分，其通常只能在本国领土内行使，没有他国的同意和协助，就不能及于本国领土之外。任何国家基于其国家主权的独立性，都有权禁止别国在本国领土内行使刑事管辖权。由于当今国际社会没有任何一个国家的刑事司法系统可以超越国家主权的管辖范围，在他国领土上自由地追诉犯罪，因此，国际恐怖分子往往利用国家主权造成的刑事管辖空隙，在不同国家组织间实施国际恐怖主义犯罪，逃避法律制裁。
第五，司法合作在实践中存在困难。虽然许多公约都确立了“或引渡或起诉”原则，但在实践中，犯罪人所在国或许因为自身的利益，滥用“政治犯不引渡”原则或以不引渡本国公民为由，拒绝引渡犯罪人，变相为恐怖分子提供安全的栖息地，而且当有理由认为被告人被引渡后会受到不公正审判的情况时也可以不引渡。就以洛克比空难为例，因为利比亚对劫机者的包庇，使相关各国为将肇事者绳之以法花费无数金钱，调动各种外交、经济、政治、法律手段，耗时十几年。
三、反恐立法内容缺失，滞后于恐怖主义的发展
(一)国际恐怖主义犯罪中的国家责任问题悬而未决
国家责任问题是当前反恐斗争中的一个难题，由于反恐国际法制不全面，此领域无法可依，如不妥善解决后果将不堪设想，很可能为少数大国以反恐为名干涉他国内政甚至大打出手留下可乘之机。国际社会必须创制国际法制以解决国家在恐怖主义犯罪领域的法律责任问题：何为国家恐怖犯罪情形?当一国防患于未然，惩治于事后仍不能阻止恐怖主义犯罪的发生时，该国是否应该承担国际法律责任?若该国惩治力度被他国指责为不力时，该国是否要承担相应的国际法律责任?当国家从事、参与或教唆、支持、协助、纵容恐怖犯罪时，该有关恐怖犯罪行为在上述各种情形下是否算作国家行为，该国应该承担什么样的法律责任，可否由受害国对其进行军事打击或由国际社会限制其国家主权(类似二战后盟军对日本及德国所采取的措施)?国家应以何种方式承担国际法律责任?限制国家主权的方式可否用于反恐等，这些问题都丞待解决。
(二)未能涵盖各种形式的恐怖活动
目前，公约只适用于特定的恐怖活动，未能涵盖各种形式的恐怖活动。目前的证据显示，核生化恐怖袭击的危险性明显增大。美国国务卿鲍威尔也说，大规模杀伤性恐怖主义将是21世纪美国国家安全面临的战略性威胁。此外，许多先进国家都把电厂、水坝以及大众运输的操作系统计算机化，利用网络攻击电力或大众运输系统，引起社会恐慌等的国际恐怖活动亦并非是不可能的。这些有别于以往的犯罪行为其严重性并不亚于爆炸、劫持人质、妨害飞航安全等的恐怖活动。但是目前国际公约并不能涵盖这些日新月异的国际恐怖活动，在使用这些新手段的国际恐怖活动上将存在打击上的困难。
论文摘要：面对日益增长的恐怖主义威胁，国际社会并非无动于衷。从1937年国际联盟通过了第一个反恐国际公约开始，国际社会在不同领域制定了一系列的反恐国际公约。尽管反恐立法已初具规模，但并未有效遏制国际恐怖主义犯罪的嚣张气势。本文分析了国际反恐立法的缺陷及在实施中存在的一些主要问题，为今后的反恐国际法建设指明了方向。
从20世纪下半叶开始，愈演愈烈的国际恐怖主义活动严重影响和危害了世界和平与安全及人类的生存环境，已造成无数平民牺牲及财产重大损失。面对日益增长的恐怖主义威胁，国际社会并非无动于衷。1937年3月17日国际联盟在日内瓦制定并通过了《防止和惩治恐怖主义国际公约》。尽管该公约未能批准生效，但它为国际社会制定反恐怖主义的现代公约奠定了基础，开了国际法与国际恐怖主义较量的先河。从那以后，国际社会越来越意识到国际恐怖主义的危害性以及规范国际反恐斗争的重要性，并在不同的领域制定了一系列国际公约。这些公约主要有：1963年《关于在航空器内犯罪和其他某些行为的公约》、1970年《关于制止非法劫持航空器的公约》、1971年《蒙特利尔公约》及其1988订于蒙特利尔的《制止在为国际民用航空服务的机场上的非法暴力行为的议定书》、1973年《关于防止和惩处侵害应受国际保护人员包括外交代表的罪行的公约》、1979年《反对劫持人质公约》、1988年《禁止危害航海安全的非法行为公约》、《禁止危害大陆架固定平台安全的非法行为的议定书》、1977年《制止恐怖主义爆炸的国际公约》、1999年《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》等。目前的反恐条约已初具规模，有力地打击了国际恐怖主义犯罪的嚣张气焰，但由于国际反恐立法在很多方面并不完善，在实施中也存在很多问题，因此，并未从根本上有效地遏制国际恐怖主义犯罪的发展势头。国际反恐立法及实施过程中存在的问题主要有以下几个方面：
一、对恐怖主义在认识上存在分歧
国际社会从20世纪20年代就开始努力控制国际恐怖主义，为界定恐怖主义的定义做出了不懈努力，但迄今为止，无论是过去的国际联盟还是现在的联合国都没有能够给国际恐怖主义下一个国际社会普遍接受的定义，也没有相对公正的、国际性的认定机构和程序，各国只能依据自定的标准和程序自己认定某一行为是否是恐怖主义行为。据统计，截止1999年，世界上关于恐怖主义的定义多达108种。没有一个统一的、确切的、普遍接受的恐怖主义定义，会给打击恐怖主义带来随意性和不确定性，会导致一些国家滥用打击恐怖主义的权利。
二、反恐立法实际运作的成效并不理想
尽管目前的反恐条约初具规模，但在实际运作中的成效并不理想。造成这种现状的原因主要有：
第一，有些条约缔约国稀少，没有足够的影响力，不利于统一的国际反恐法制的建立。一定数量的国家签署、批准公约，是公约所构建的法律机制在国际社会有序运行的基础，更何况有些条约至今尚未生效。[2]
第二，公约一般只对缔约国有所约束，并不能够对所有国家形成强行规定。比如《海牙公约》、《蒙特利尔公约》及部分的反恐公约只要求缔约国对公约所称之罪行应采取必要之措施。如果这些公约中所规定的拥有管辖权的各个国家，如航空器登记国、降落国或劫机犯出现国并非公约之缔约国，公约的规定对这些犯罪行为显然缺乏约束力，那么也就只能寄希望那些非缔约国的国家，以维护国际和平和安全的诚信与善意，惩治那些犯罪的恐怖活动分子。[2]
第三，利益分歧与立场对立。少数西方国家习惯于从追求本国利益的最大化出发，运用“双重标准”处理恐怖主义问题，对符合或不危害到其本国利益的恐怖主义行为，就给予支持、放任或默许，而对有害于其本国利益的恐怖行为，则给予打击和制裁。
第四，恐怖分子利用刑事管辖权逃避法律制裁。刑事管辖权是国家主权的重要组成部分，其通常只能在本国领土内行使，没有他国的同意和协助，就不能及于本国领土之外。任何国家基于其国家主权的独立性，都有权禁止别国在本国领土内行使刑事管辖权。由于当今国际社会没有任何一个国家的刑事司法系统可以超越国家主权的管辖范围，在他国领土上自由地追诉犯罪，因此，国际恐怖分子往往利用国家主权造成的刑事管辖空隙，在不同国家组织间实施国际恐怖主义犯罪，逃避法律制裁。
第五，司法合作在实践中存在困难。虽然许多公约都确立了“或引渡或起诉”原则，但在实践中，犯罪人所在国或许因为自身的利益，滥用“政治犯不引渡”原则或以不引渡本国公民为由，拒绝引渡犯罪人，变相为恐怖分子提供安全的栖息地，而且当有理由认为被告人被引渡后会受到不公正审判的情况时也可以不引渡。就以洛克比空难为例，因为利比亚对劫机者的包庇，使相关各国为将肇事者绳之以法花费无数金钱，调动各种外交、经济、政治、法律手段，耗时十几年。
三、反恐立法内容缺失，滞后于恐怖主义的发展
(一)国际恐怖主义犯罪中的国家责任问题悬而未决
国家责任问题是当前反恐斗争中的一个难题，由于反恐国际法制不全面，此领域无法可依，如不妥善解决后果将不堪设想，很可能为少数大国以反恐为名干涉他国内政甚至大打出手留下可乘之机。国际社会必须创制国际法制以解决国家在恐怖主义犯罪领域的法律责任问题：何为国家恐怖犯罪情形?当一国防患于未然，惩治于事后仍不能阻止恐怖主义犯罪的发生时，该国是否应该承担国际法律责任?若该国惩治力度被他国指责为不力时，该国是否要承担相应的国际法律责任?当国家从事、参与或教唆、支持、协助、纵容恐怖犯罪时，该有关恐怖犯罪行为在上述各种情形下是否算作国家行为，该国应该承担什么样的法律责任，可否由受害国对其进行军事打击或由国际社会限制其国家主权(类似二战后盟军对日本及德国所采取的措施)?国家应以何种方式承担国际法律责任?限制国家主权的方式可否用于反恐等，这些问题都丞待解决。
(二)未能涵盖各种形式的恐怖活动
目前，公约只适用于特定的恐怖活动，未能涵盖各种形式的恐怖活动。目前的证据显示，核生化恐怖袭击的危险性明显增大。美国国务卿鲍威尔也说，大规模杀伤性恐怖主义将是21世纪美国国家安全面临的战略性威胁。此外，许多先进国家都把电厂、水坝以及大众运输的操作系统计算机化，利用网络攻击电力或大众运输系统，引起社会恐慌等的国际恐怖活动亦并非是不可能的。这些有别于以往的犯罪行为其严重性并不亚于爆炸、劫持人质、妨害飞航安全等的恐怖活动。但是目前国际公约并不能涵盖这些日新月异的国际恐怖活动，在使用这些新手段的国际恐怖活动上将存在打击上的困难。
四、制裁恐怖犯罪行为规范的不统一，甚至相互冲突
目前国际反恐立法与各国国内反恐立法各有各的规定，相互之间的衔接和协调仍然存在一定的缺陷。比如以对资助恐怖主义犯罪的量刑为例。德国修改后的《刑法》将参加或资助外国恐怖组织视为非法，可判处1至10年的刑期；法国《刑法》规定，资助恐怖主义犯罪可判处10年徒刑和150万法郎罚款；意大利在刑法中规定了“国际恐怖主义罪”，对参与恐怖组织犯罪活动判处5至15年徒刑，对协助或庇护者判处4年有期徒刑；欧洲理事会对通过任何形式资助恐怖主义的行为规定的刑期是8年。[3]我国刑法规定，“资助恐怖活动组织或者实施恐怖活动的个人，处5年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利，并处罚金；情节严重的处五年以上有期徒刑，并处罚金或者没收财产”。这些对同一类犯罪行为所做的不统一的量刑规定，给恐怖主义犯罪分子试图通过规避或选择法律来减轻自己应受的惩罚，带来了可乘之机。这种立法现状在一定程度上导致了国际反恐怖主义斗争不能取得有效的成果。
五、反恐立法分散，缺乏统一性
反恐立法分散主要表现在目前只有一些专门性反恐条约，还没有全面性的反恐国际公约，这些已有的公约分别对特定的恐怖主义犯罪，例如，劫持航空器罪、侵害受国际保护人员罪、劫持人质罪、恐怖主义爆炸罪、向恐怖主义提供资金罪等作了规定。它们具有部门法的性质，在整体上缺乏全面性、统一性以及协调性。另外，制定反恐国际公约机构也具有不统一性，即不存在固定的机构来处理恐怖主义活动，包括制定有关公约。比如相关的某些公约是由联大设立的机构起草的，某些公约是由联合国专门机构(例如：国际民用航空组织、国际原子能机构、国际海事组织)起草、制定并通过的。反恐立法的分散、不统一，既不利于实践操作和形成统一的国际反恐法制，也让恐怖分子有机可乘。
综上所述，尽管反恐国际法在打击国际恐怖主义中起到了重要作用，但它的缺陷也是显而易见的，新世纪一系列的国际恐怖犯罪证明，现行的反恐国际法律控制已远远不能满足新的国际形势的需求，无法应对当今国际恐怖活动的日趋猖獗。因此，国际社会必须要加强合作，不断完善反恐国际立法。
注释：
[1]李薇薇，《国际恐怖主义与国际法上的使用武力》，《华东政法学院学报》2003年第5期。
[2]梁淑英，《国际恐怖主义与国家自卫》，《中国政法大学学报》2003年第21卷第4期。
[3]Internationalencyclopediaofterrorism，fizroyDearbornpublishers，1997。
参考文献
[1]李薇薇，《国际恐怖主义与国际法上的使用武力》，《华东政法学院学报》2003年第5期。
[2]梁淑英，《国际恐怖主义与国家自卫》，《中国政法大学学报》2003年第21卷第4期。
(1)《宗教事务条例》第40条规定，对利用宗教进行以下活动并构成犯罪的，应追究刑事责任:危害国家安全、破坏公共秩序;侵害公民人身、民主权利;妨害社会管理秩序;侵犯公私财产。对上述犯罪则可根据其具体的行为按照刑法的相关罪名进行认定和追究。第二，《宗教事务条例》第42条规定了出版破坏不同宗教之间和睦以及宗教内部和睦的出版物，构成犯罪的，将追究刑事责任。对上述犯罪可以按照《刑法》第250条“在出版物中刊载歧视、侮辱少数民族罪”来认定和追究。第三，《宗教事务条例》第45条规定了假冒宗教教职人员进行宗教活动，构成犯罪的，将追究刑事责任。对此刑法没有规定确切的罪名，可根据其具体的行为按照刑法的相关罪名进行认定和追究redlw.com。
（2）除《宗教事务条例》中规定的上述犯罪行为之外，利用宗教实施的犯罪还包括宗教极端主义犯罪、利用宗教进行的恐怖主义犯罪等。1997年《刑法》在分则第2章“危害公共安全罪”部分专门规定了“组织、领导恐怖活动组织罪”，开创了中国反恐怖主义刑事立法的先河。另外，第300条还规定了组织、利用会道门、邪教组织或利用迷信破坏国家法律、行政法规实施罪及其刑罚。2001年12月通过的《刑法修正案(三)》第120条，提高了组织、领导、参加恐怖组织罪的法定刑，加大了对组织者和领导者的打击力度;增设了资助恐怖活动罪;对191条洗钱罪进行了修改，将恐怖活动罪规定为洗钱罪的上游犯罪;增加了“编造、故意传播虚假恐怖信息罪”。2011年2月通过的《刑法修正案(八)》，对特殊累犯的规定进行了修改，将“恐怖活动犯罪”列入特殊累犯成立的前提条件之一。2015年8月通过《刑法修正案(九)》，该修正案对利用宗教实施的犯罪规定主要有三项重要的突破。第一，修改“资助恐怖活动罪”，将为恐怖活动组织、实施恐怖活动或恐怖活动培训招募、运送人员的行为也列为该罪的客观方面。第二，修改“拒绝提供间谍犯罪证据罪”，将拒绝向司法机关提供恐怖主义、极端主义犯罪证据且情节严重的行为纳入该条犯罪。第三，增设了以下几种新罪名:“准备实施恐怖活动罪”、“宣扬、煽动实施暴力恐怖活动罪以及宣扬极端主义罪”、“利用极端主义破坏法律实施罪”、“非法持有宣扬恐怖主义、极端主义物品罪”、“强制穿着、佩戴宣扬恐怖主义、极端主义服饰、标志罪”redlw.com。
(3)2015年7月修改《国家安全法》，该法第27条将利用宗教实施威胁国家安全的违法犯罪行为列入了国家必须依法防范、制止和惩治的范畴。该法明确指出，反对国外势力干预国家宗教事务，对邪教组织及其活动应当严加防范、打击和消灭。]另外，根据该法第28条的规定，国家坚决反对任何形式的恐怖主义和极端主义，增强防止和打击恐怖主义的能力，按照相关法律法规进行情报、调查、防范、处置以及资金监管等工作，坚决取缔恐怖组织，惩处和打击暴力恐‘饰活动。
(4)2015年12月通过《反恐怖主义法》，该法第4条明确指出，国家依法打击任何形式的极端主义，包括以歪曲宗教教义等方法煽动仇恨和歧视、宣扬暴力等。为加强网络安全防范，该法第19条规定，电信业务经营者、互联网服务提供者需按照法律法规，将网络安全维护、信息内容监控以及安全技术防范等措施予以有效落实，从而避免包含恐怖主义、极端主义的信息传播。一旦发现包含相关内容的信息在网络中传播，必须即刻停止传播输送，将有关记录进行保存，并删除包含相关内容的信息，及时向公安机关或其他有关部门上报。该条还明确提出，网信、电信、公安、国家安全等政府主管部门在处理含有恐怖主义、极端主义的信息方面，需明确各部门之间的权责分工，及时要求相关单位迅速停止传播输送并删除信息，或责令其停止网站的运营、停止服务。相关单位也应当积极配合，立即依照执行。（本文由论文平台网提供，如有更多需要，可登陆redlw.com咨询客服。）
恐怖主义一般具备如下四个特征：（1）实施恐怖犯罪活动的主体通常为恐怖主义者个人、组织，在特殊情况下有个别国家及其机构实施、参与或者支持了恐怖活动；（2）恐怖主义的手段多为对不特定公众、无辜平民实施暴力或者其他严重破坏性、毁灭性手段；（3）实施恐怖主义活动的直接目标是在公众中制造恐怖，造成社会的动荡与不安；（4）实施恐怖主义活动的目的背后往往包含着某种政治动机。
任何形式的恐怖主义活动，都严重地威胁着世界的和平与安全，威胁着世界各国的经济发展、社会繁荣，威胁着人民的生命安全。实施恐怖主义活动侵犯了人之所以为人所应当享有的并为法律所确认和保障的最基本的权利-生命权、健康权、财产权、发展权、自由权等权利。因此，从根本上讲，恐怖主义活动极大地侵犯了人权。所以，惩治恐怖犯罪符合世界各国人民的共同利益。国际社会打击恐怖犯罪最根本的目的之一就是要保护人权免遭恐怖犯罪的侵犯。
我们反对一切恐怖主义，既反对危害我国国家与人民利益的恐怖主义，也反对国际上一切形式的恐怖主义。无论恐怖犯罪发生在何国，无论恐怖犯罪是何人所为，无论恐怖犯罪采取何种形式，都必须坚决反对。这是我国的基本立场。同时，我们认为，尽管恐怖犯罪极大地侵犯了人权，但是，简单地否定恐怖主义不等于就保护了人权。恐怖主义活动作为一种犯罪，如同在法治的基本原则下所惩治的所有其他犯罪活动一样，即使在惩治恐怖犯罪过程中，也应当注意人权保障问题。不能因为惩治恐怖犯罪而违背法治原则，忽视人权保障。具体说来，我们认为，惩治恐怖犯罪中的人权保障问题应当注意以下几点：
一、惩治恐怖犯罪应当遵循法治原则，这是依法保障人权的前提
恐怖主义活动威胁公众的生命安全，危害正常的社会秩序，本质上是一种犯罪行为。国际社会已经达成共识：打击恐怖活动是当今世界上人权保护的当务之急，而依照法律惩罚恐怖犯罪是打击恐怖主义的基本手段。将打击恐怖活动纳入法治的轨道，依法惩治恐怖犯罪活动，是世界各国和平与发展的根本利益的需要，也是真正实现人权保护的唯一正确道路。只有这样，才能在法治的基本原则下正确运用国家的权力，维护国家与社会的基本秩序。只有严密惩治恐怖犯罪的刑事法网，严格执行罪刑法定原则和无罪推定原则，才能保障无罪的人不受法律追究和保障犯罪人不受法外刑，依法保护人权。相反，如果反恐脱离法治轨道，搞法外制裁，或者“以暴制暴”，甚至用恐怖主义手段打击恐怖主义，虽然可能奏一时之效，但最终只能适得其反。例如，1983年7月23日，斯里兰卡恐怖主义组织泰米尔猛虎组织策划了一次大规模伏击，对正在贾夫纳半岛执行例行巡逻任务的政府军巡逻队猛烈射击，杀死了13名士兵。“贾夫纳事件”引发了斯里兰卡政府的报复，他们用恐怖主义的方法对付泰米尔人，短短十几天中，有1000余名泰米尔人被残酷地杀死，18，000幢房屋、商店、工厂被烧毁或洗劫一空，10多万泰米尔人无家可归。由于斯里兰卡政府反恐方法不当，激起了泰米尔人的仇恨和反抗，他们纷纷加入“猛虎”组织，使它从原来的30多人迅速发展到3，000余人。此后，泰米尔猛虎组织的恐怖主义活动愈益严重。
应当说，为了更为有效惩治恐怖犯罪，保护国际社会整体利益，不仅需要国际社会不断完善惩治恐怖犯罪的国际立法，还需要各国家不断完善其惩治国际犯罪的国内立法。为此，国际社会制定了一系列反恐怖主义的国际公约，主要有：《关于航空器内的犯罪和其它某些行为的公约》（1963年），《关于制止非法劫持航空器的公约》（1970年），《关于制止危害民用航空器安全的非法行为的公约》（1971年），《反对劫持人质国际公约》（1979年），《关于防止和惩处侵害应受国际保护人员的包括外交代表的罪行的公约》（1973年）、《核材料实物保护公约》（1979年）、《万国邮政公约》（1979年）、《制止恐怖主义爆炸的国际公约》（1997年）、《制止为恐怖主义主义提供资助的国际公约》（1999年）等国际公约都对惩治恐怖犯罪作了规定。一些区域性的国际组织也制订了反恐怖主义的国际公约，如《美洲国家组织关于防止和惩治恐怖主义行为的公约》（1971年），《欧洲制止恐怖主义公约》（1976年），“上海合作组织”通过的《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》（2001年）。上述国际性文件规定了缔约国有义务制定反恐怖主义的必要措施，采取严厉的惩罚措施防止和打击恐怖活动，确立了惩治恐怖犯罪的普遍管辖、“或引渡或”、“政治犯罪例外”[②]等原则，这对于加强国际合作惩治恐怖犯罪，从根本上保护人权提供了有力的法律武器。
为了有效打击恐怖犯罪，各国还制定反恐怖主义的国内立法。如美国有《综合性犯罪防治法》和《反国际恐怖活动法》，具体规定了对恐怖活动犯罪的处罚规定；英国在1988年颁布了对付的《机密行动条例》和《反恐怖法案》，在2001年又颁布了新的《反恐怖法》；俄罗斯在1999年颁布了《关于反恐怖主义措施的决定》；意大利、日本等国也均以修正法案或颁布单行法令的形式在立法上对恐怖犯罪活动做出了界定。我国为打击恐怖主义活动，积极加入了《关于制止非法劫持航空器的公约》和《关于制止危害民用航空安全的非法行为的公约》等有关惩治恐怖犯罪的国际公约。在履行这些国际公约规定的义务的同时，我国还在国内刑法中加大了打击恐怖犯罪的力度。1997年修订后的《中华人民共和国刑法》规定了组织、领导、参加恐怖组织罪，2001年12月29日全国人大常委会又通过了《中华人民共和国刑法修正案（三）》，提高了对恐怖犯罪的量刑幅度，增设了资助恐怖活动罪，编造、传播恐怖信息罪等罪名，从而使反恐怖的国内立法更加完善。上述国际与国内立法活动，已经为反恐怖行动建立了必要的较为充分的法制前提。
可见，国际社会和各国正努力在世界范围内建立一个以国际法和国内法相结合的惩治恐怖犯罪的法网，以从根本上实现对人权的保护。
当然，在国际社会打击恐怖活动的行动中，所采取的措施往往超越一个国家的范畴，国际关系中的许多问题常常受到政治、外交因素的直接影响，因而很难严格地贯彻国内法中的罪刑法定原则。我们认为，这些因素不能成为否定罪刑法定原则的借口，只要把恐怖活动看成是一种犯罪行为，那么对这种犯罪行为的法律追究也必然地受到法制原则的限制和约束。即使是以战争的姿态来处理恐怖主义的问题，[③]也同样要受到自古以来国际法中战争法等国际法律法规及国际惯例的约束。
二、惩治恐怖犯罪与公民权利的克减及救济
由于恐怖犯罪危害的严重性和反恐斗争的特殊性，世界许多国家为了有效打击恐怖犯罪，都采取了非常手段。例如为了监视恐怖主义活动，收集恐怖犯罪的情报和证据，广泛采用电子监听、秘密搜查、放宽拘捕嫌犯条件、拦截邮件、银行查账等方法。有的甚至以重大恐怖犯罪引起紧急状态事由，大范围克减公民权利。这些措施可能会侵犯公民隐私权、通信自由、住宅不受侵犯、人身自由等基本人权。因此必须研究打击恐怖犯罪的措施中公民人权保障的问题，将反恐特别措施限制在合理、合法的范围之内。
我们认为，依法惩治恐怖犯罪必须正确理解和运用《公民权利和政治权利国际公约》第4条规定的克减措施。克减条款是国际人权条约中的免责条款，即缔约国面临紧急状态能够减免履行其依据公约所承担的保护人权的义务。但是，克减条款的最终目的不是为了限制人权，而是允许缔约国在合法有限制的条件下减免履行人权条约的义务，同时仍要最大限度地保护人权；这种允许本身也是为了便于缔约国应付非常之情势，恢复民主与法治秩序，从而有益于人权的保护。采用克减措施的前提是：1、事态威胁着国家生存。2、紧急状态的暂时性。3、紧急状态须经有关当局正式宣布。采用克减措施应遵循的原则是：1、相称原则，即缔约国采取的克减措施必须严格为紧急状态的危急情势所必需。2、无歧视原则，即缔约国采取的克减措施，不得含有基于种族、肤色、性别、语言、宗教或社会出身的歧视。3、一致原则，即缔约国采取的措施不得与根据国际法承担的其他义务相违背。[④]公约第4条第2款还规定了不可克减的权利原则，该条款在赋予各国有克减权的同时，也规定即使在威胁国家生存的紧急状态下，有些权利如生命权，免受酷刑的权利，不受奴役的权利，不受刑事溯及处罚的权利，思想、良心和宗教自由权，不得仅仅因为违背合同义务而遭受拘禁的权利等，也是明确的不可克减的权利。可见，不可克减原则为缔约国的克减权规定了明确的限制，克减措施不得针对不可克减的权利，在紧急状态中也要保护人权是人权的国际保护不可分割的重要内容。
2001年7月，人权委员会在其所作出的非常重要的《关于〈公民权利与政治权利国际公约〉第4条的综合评论》第29条指出，为了保障对于非歧视义务、习惯法义务或其它国际人道法义务的遵守，还有许多其它权利应当在紧急状态下得到维护，包括：禁止劫持人质；禁止强迫人们离开家园；少数民族的权利；所有被拘禁者的人格应当得到尊重的权利；公正审判权利的基本要素，比如无罪推定，尤其是在可适用死刑的情况下；人身自由权利不得任意剥夺。这些权利虽然未被上述《公约》明确列举为不可克减的权利，但被认为属于国际公约有关规定所隐含的不可克减的权利。[⑤]
如前所述，在国际反恐行动中，出现了将反恐视为战争行为的思潮，某些大国甚至提出了“先发制人”的反恐战略，从而打破了传统上将恐怖主义活动视为犯罪行为而因应以法律追究程序的规则，甚至也打破了传统的自卫战争权的规则，但是，我们认为，无论如何，反恐行动的规则底线，是不能以恐怖的手段对付恐怖活动，反恐措施也不能以克减公民的基本人权为代价。任何行动，只要其目标对准了无辜的平民，无视人民的基本人权，就自然地失去了正义性。
同时，在恐怖犯罪中，受害人的人权往往受到极大的威胁，除了有恐怖犯罪带来的人身威胁，有关的解救行为也有可能造成受害人的人权损害。如俄罗斯2002年10月23日发生的莫斯科轴承厂文化宫人质事件虽然获得了最终解决，但是解救行动中的释放毒气措施却导致100多名被劫人质的死亡和更多的人质健康受损。如何在反恐行动中最大限度地避免伤及无辜，以及给无辜的受害者以适当的救济和合理的补偿，是一个值得重视的问题。
《公民权利和政治权利国际公约》第2条第3款规定：“本公约每一缔约国承担：（甲）保证任何一个侵犯了本公约所承认的权利或自由的人，能得到有效的救济，尽管此种侵犯是以官方资格行事的人所为；（乙）保证任何要求救济的人能由合格的司法、行政或立法当局或由国家法律制度规定的任何其他合格当局断定其在这方面的权利并发展司法救济的可能性；（丙）保证合格当局准予此等救济时，确能付诸实施。”我们认为，根据这一规定，缔约国有责任对在其领土内任何人的权利受侵犯时予以救济。在惩治恐怖犯罪过程中，由于措施不当或者因事态紧急不得不采取极端手段而损害无辜者人权，也应当予以救济。其方法主要是国家赔偿和司法救济。对受殃及的无辜者、恐怖犯罪的被害人、作为恐怖犯罪嫌疑人而被关押其后又无罪释放的人，都应当适用相关的司法救济途径，并获得一定的社会救济或国家赔偿。如美国在9.11事件以后抓获了一批犯罪嫌疑人，其中不免有错捕的情况，如果对这些人不给予补偿，就无法体现法律的公正。
可以理解，由于恐怖主义活动的特殊性和危险性，有关国家采取一些特殊措施是必要的，但是必须合理、合法、有效，同时必须对相应的代价进行谨慎的评估与衡量，有关国家的政府也必须负担相应的责任，并为公民为此而做出的牺牲给予充分而有保障的补偿与救济。
三、惩治恐怖犯罪，也要重视依法保障恐怖犯罪分子的人权
由于恐怖犯罪分子往往残害无辜民众，深受公众憎恶。他们一旦落网，执法者无视其合法权益，甚至施以酷刑或其它非人道待遇的情况极易发生，社会对此谴责之声亦较弱。因此如何严格依法保障其合法权利，是一个应当引起重视的现实问题。恐怖犯罪分子作为对他人人权的侵犯者，人身自由等权利理应受到一定的剥夺与限制，但这种剥夺与限制不是可以任意施加的，也不是无限度的。罪犯也应享有作为人应该享有且未被依法限制或剥夺的那部分权利。当罪犯被依法拘捕或关押时，不仅丧失了犯罪的条件，而且易于受到不公正的待遇。国家和国际社会在惩罚恐怖犯罪分子的同时，也应严格依法保障其合法权益。
一系列国际公约规定了对罪犯人权的保障问题，集中体现在罪犯有获得人道主义待遇和公正审判的权利。如：《反对劫持人质国际公约》第8条第2款规定：“任何人因第一条所称任何罪行而被时，应保证他在诉讼的所有阶段受到公平待遇，包括享有他所在地国家法律规定的一切权利和保障。”[⑥]《联合国打击国际恐怖主义措施》附件第N部分“罪犯待遇”规定：“各国应设法减少在对恐怖主义罪行实行判刑方面的现有差别。”“必须按照《世界人权宣言》、《公民权利和政治权利国际公约》、《禁奴公约》、《废止奴隶制、奴隶贩卖及类似奴隶制度与习俗补充公约》、《废止强迫劳动公约》、《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格待遇或处罚公约》及《囚犯待遇最低限度标准规则》中所阐明的各项国际公认的人权标准和规范，对被控或被判犯有恐怖主义罪行者不可给予歧视待遇。”[⑦]《关于防止和惩处侵害应受国际保护人员的包括外交代表的罪行的公约》第9条规定：“任何人因第二条所列举的任何罪行而被提讼时，应保证他在诉讼的一切阶段中受到公平待遇。”[⑧]《美洲国家组织关于防止和惩治恐怖主义行为的公约》第4条规定：“由于实施本公约而被剥夺自由的任何人，均享有关于适用正当程序的法律保障。”[⑨]此外，《禁止酷刑公约》要求各缔约国应采取有效的措施防止在其管辖的任何领土内出现酷刑行为，对于已发生的任何酷刑行为都应按刑事罪行予以惩罚，对参与司法活动的执法、医务及其他工作人员，要进行有关防止酷刑教育及监督。关于罪犯的监管，《囚犯待遇最低限度标准规则》（1955）、《执法人员行为守则》（1979）及《关于医务人员、特别是医生在保护被监禁和拘留的人不受酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚方面的任务的医疗道德原则》（1982）等都进行了规定，以维护罪犯的人格尊严。对于死刑犯，《关于保护面对死刑的人的保障措施》（1984）要求，未废除死刑的国家应本着从旧兼从轻原则，死刑只适用于具有致命或其他极其严重后果的故意犯罪；对于犯罪时未满18岁的人不得判处死刑，对孕妇或新生婴儿之母或精神病患者不得执行死刑。可见，国际社会在惩罚恐怖犯罪分子侵犯他人人权行为的同时，也保障其基本人权的实现，从而维护了国际刑法在保障人权方面的公正性。
结语
恐怖主义犯罪对国际社会具有极大的危害性，采取各种措施和手段打击恐怖主义犯罪是国际社会的共同利益之所在，也是人权保护之所需。但是，必须正视的是，惩治恐怖主义犯罪中的人权保护的内容是多方面的，既有广大公民的人权，也有犯罪嫌疑人、被告人的人权，还有被害人的人权。所以，我们认为，不能因为惩治恐怖犯罪而违背法治原则，忽视人权保障。这是在国际社会严惩恐怖主义犯罪的高潮中必须冷静注意的问题。为此，必须严密惩治恐怖犯罪的刑事法网，严格执行罪刑法定原则和无罪推定原则，依法保护人权；不能用恐怖主义手段打击恐怖主义；反恐不能以克减公民的基本人权为代价；必须采取合法、合理、有效的方法和措施惩治恐怖犯罪，最大限度地避免伤及无辜，保障公民的人权，同时给予受害人适当的救济；惩治恐怖犯罪，还要重视依法保障恐怖犯罪分子的人权。只有这样，惩治恐怖主义犯罪中的人权保护才是完整的。
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*中国社会科学院法学研究所研究员，博士生导师。
**中国社会科学院法学研究所副研究员，法学博士。
[①]参见蔡高强：《反恐怖主义国际公约与完善我国刑事立法》，载《湖南公安高等专科学校学报》2002年第2期。
[②]“政治犯罪例外”是对“政治犯不引渡原则”的新发展。由于“政治犯罪”的概念模糊不清，很多犯罪分子利用各国的政治观点不同，在实施犯罪后逃往他国，给自己的犯罪行为披上“政治犯罪”的外衣，寻求庇护，这使得许多犯罪得不到应有的惩罚。“政治犯罪例外”的排除是指将某些罪行排除在政治犯不引渡之外，并将其规定为可引渡的罪行。目前，“政治犯罪例外”主要包括两方面的内容，一是“行刺条款”的排除。1856年，比利时在其《引渡法》中加入了一个“行刺条款”，规定杀害外国元首及其家庭成员，无论既遂或未遂，都不得视为政治罪行。这个条款后来逐渐为许多国家所接受。到1935年，在欧、美、亚各洲的近50个双边和多边引渡条约中都规定了这一条款。1973年12月联合国大会通过的《关于防止和惩处侵害应受国际保护人员包括外交代表的罪行的公约》进一步确认了“行刺条款”的内容，并将其保护的范围扩大到不仅在外国的国家元首，而且还包括在外国境内的政府首脑、外交部长、外交代表以及他们的随行家属。“行刺条款”的确定有力地打击了这一类犯罪。二是把国际犯罪行为排除在政治犯罪范围之外。这是国际法发展的一个新趋势。1948年的《防止及惩治灭绝种族公约》、1973年的《禁止并惩治种族隔离罪行的公约》、《海牙公约》、《蒙特利尔公约》都把实施了灭种罪、种族隔离罪、劫机罪等罪行视作普通的严重刑事罪行论处，而不得将其视为政治犯罪。国际法中关于引渡问题上排除“政治犯例外”的规定，缩小了“政治犯罪”的范围，在一定程度上弥补了“政治犯罪”概念的模糊，完善了“政治犯不引渡”原则的理论与实践，更有利于国际社会同国际犯罪行为作斗争。参见黄芳著：《国际犯罪国内立法研究》，中国方正出版社2001年版，第205页。
[③]美国总统布什在911事件之后涉及反恐政策的历次讲话中，把反恐行动称为一场长期的特殊的战争。事实上，美国的反恐政策是以这种战争姿态为基础的。
[④]参见梁淑英：《关于〈公民权利和政治权利国际公约〉的克减条款》，载陈光中主编：《〈公民权利和政治权利国际公约〉批准与实施问题研究》，中国法制出版社2002年版，第80-82页。
[⑤]ContributiononRemediesandDerogations，StephenLivingstone，SeminaronInternationalLawandDomesticLawfromICCPR‘sPerspective，BRITISHEMBASSY，December2002BeijingChina.
[⑥]赵永琛编：《国际刑法约章选编》，中国人民公安大学出版社1999年版，第398页。
[⑦]赵永琛编：《国际刑法约章选编》，中国人民公安大学出版社1999年版，第408页。
关键词:国际法;国际恐怖主义;国际合作;对策
中图分类号:D815.5文献标识码:A文章编号:1005-5312(2010)17-0202-01
一、恐怖主义的定义及其发展历史
恐怖主义是指国际社会中某些组织或个人采取绑架、暗杀、爆炸、空中劫持、扣押人质等恐怖手段,企求实现其政治目标或某项具体要求的主张和行动。国际恐怖主义的真正形成是在第二次世界大战之后,直到60年代末这一时期完成的,手段日趋多样,劫机、爆炸、绑架与劫持人质都有,袭击目标和活动范围已经超出国界,越来越具有国际性,逐渐形成了国际恐怖活动。
国际恐怖主义的出现和泛滥,是全球化的一个负面结果。全球化使得恐怖主义超越国境,给地区和世界和平与发展造成了巨大的破坏。同时,也给打击国际恐怖主义带来了更大的困难,一国的力量往往难以达到打击和歼灭恐怖活动的目的,因此,各国在面临共同的恐怖主义的威胁时,基于共同的利益需要,纷纷加强了反恐的国际合作。国际关系的历史反复证明,两国建构以反对共同威胁为基础的双边合作关系要比建构以寻求共同利益为基础的双边合作关系容易得多,同时这种合作关系也脆弱得多。
二、各国对恐怖主义的处理
其实目前各国都对本国范围内的恐怖主义活动加以限制与处理,主要体现在:
1、成立反恐部队,对恐怖主义活动加以打击。例如俄罗斯的阿尔法反恐怖部队。该部队的“阿尔法”别动队,成立于1974年7月,俄罗斯独立后,特别是车臣战争爆发以来,该部队的“阿尔法”行动小组逐步走到反恐斗争的前台,成为其特种部队的中坚力量。2002年10月,该部队参与并成功处置了莫斯科轴承厂剧院劫持人质事件。
2、颁布针对恐怖主义的法律和相关的法律法规。我国本身就对反对恐怖主义持积极态度。2005年公安部配合有关部门,进行了治安管理处罚法、反恐法、出入境管理法、禁毒法、护照法、消防法、公安机关组织管理条例等7项与百姓密切相关的法律法规的制订和修改工作。
我们需要加强的方面有很多。首先,将最新技术成果尤其是网络技术等日新月异的研究成果应用于反恐的预警、监测和打击中。其次,各国应该重视对反恐情报的收集与交流,将恐怖主义扼杀在襁褓之中。再次,可以积极开展各种反恐宣传工作,加深民众对反恐的理解和支持,同时消除恐怖主义的民众基础。最后,加强对政府要员、军事设施、电力部门、标志性建筑、政府要害部门等容易成为恐怖主义分子目标的人和事物的保护。我们还可以尽可能多的培养反恐方面的人才。
三、国际上应对恐怖主义的手段与方法
恐怖主义本来就是一个日趋严重的国际问题,要从根本上防治它,我们必须加强国际上的合作与交流。从国际的角度来反对国际恐怖主义主要包括两方面的内容:充分发挥联合国及安理会的作用以及加强各国之间的国际合作。
国际恐怖主义是人类的公敌,又被公认为是全球性问题,那么联合国作为全球最大的、最有权威性和最有代表性的国际组织在反恐中当然是义不容辞的。根据《联合国》和国际法,只有联合国才有权在世界范围内采取打击恐怖主义的行动。而安理会是维持国际和平与安全的行动机关,统一管理对一个国家采取强制性行动。联合国第七章明文规定:首先,由安理会断定任何对和平的威胁、破坏和平的行为或侵略行为是否存在;为了防止情势恶化,安理会可以促请有关当事国遵循安理会认为必要或适当的临时措施,可以通过决议或决定采取不牵涉到使用武力的措施,如认为上述措施不够,可以通过决议采取必要的武力行动以维持国际和平与安全,也就是说,安理会对国际和平与安全遭到破坏或可能遭到破坏都有权采取包括武力在内的强制行动。
国际社会应该在以下几点上做好准备。首先,统一各国对恐怖主义的认识,防止国际反恐怖斗争政治化。我们由于经济发展水平不同、思想文化不同,各国对于恐怖主义的认知有着很大的差异性。国际社会就什么是恐怖主义达成共识,是联合反恐的首要前提。