一、《条例》出台实施的意义
《条例》出台一是激活了《海洋环境保护法》，极大促进了海洋环境管理事业。《海洋环境保护法》是一部涉及海洋污染控制和海洋生态系统保护等诸多内容的综合性的环境法律。由于这部法律对海洋环境问题作了较为全面的规定，涉及海洋环境管理的诸多内容，诸如对陆源河口及排污口、海洋石油平台、海洋倾废、海洋工程、海岸工程、船舶及港口等六大主要污染源的控制，对海洋养殖业的合理规范，对珊瑚礁、红树林和海洋自然保护区等海洋生态系统的保护等等。但多是原则规定，可操作性不是很强，需要较多配套的行政法规对其中涉及的各方面内容予以明确具体的规范。而《条例》是自《海洋环境保护法》修改后出台的第一部配套的行政法规。这部法规的制定为具体、有效实施《海洋环境保护法》创造了良好的开端。二是更进一步实现以法规的强制力推广和强化人们的海洋环境保护意识。一个时期以来，海洋工程存在着较为严重的无序、不科学建设的问题。最为突出的是乱围填海、炸岛、违法设置排污口等，尤其是用垃圾填海，导致了海洋生态系统破坏严重的隐患，随着污染物在海洋中的不断扩散和污染物化学反应的不断加剧，将严重影响未来我国的海洋环境。《条例》的出台，将有助于依法严格管理和控制不合理的海洋工程项目建设，有利于教育人们热爱海洋，提高全民海洋环境保护意识。三是为建设海洋经济强省和实施海洋可持续发展战略奠定了良好而重要的基础。实践证明，不合理、不科学的海洋工程建设已经给我省的海洋生态环境系统造成了极为严重的损害和破坏，直接影响着我省海洋经济强省的建设与海洋可持续发展战略的实施。《条例》的出台，有利于遏制违法的海洋工程建设，养护海洋渔业资源，保障海洋生态系统安全，促进海洋经济与海洋环境相和谐。
二、《条例》的主要内容和实施中应当重视或解决的问题
《条例》共计八章59条，是在认真总结涉海工程环境污染防治实践经验的基础上制定的，从海洋工程污染预防、海洋工程建设和运行中的污染控制到海洋工程的排污管理、海洋工程造成的污染事故的预警和控制，实行了全过程的监督管理，并明确了相应的法律责任，即：事前评价（报告书编制内容、单位的相关资质、评价中的部门协作机制、环评权限、重新评价等），事中监视监测，事后监督（后评估、排污费征收、总量控制、三同时制度、排污报告制度、废弃拆除设施的报批制度），责任承担。针对实践中存在的问题，完善了海洋工程环境影响评价制度，加强了对海洋工程建设、海洋工程运行过程中污染损害海洋环境的监管，加大了对海洋工程运行后排污行为的监管，细化了有关海洋工程污染事故的预防和处理措施。从总体上讲，《条例》有几个方面的突破：一是明确了海洋与海岸工程界定（第三条内容）；二是落实了“一条龙”管理原则。实现海洋工程污染防治、环境保护的全过程；三是深化了监督检查的权限与范围。从操作层面上讲，将海洋工程环保管理的原则、内容都具体化、程序化了，可操作性很强。第一，关于海洋工程建设前的海洋影响评价制度。在海洋工程建设之前进行海洋环境影响评价，从源头上控制和减轻海洋环境污染。《条例》规定，一是要求海洋工程必须做环境影响评价，并明确规定了评价的原则和要求；二是明确了海洋工程建设环境影响报告书和核准的权限和期限；三是完善了海洋工程环境报告书重新核准的规定。第二，海洋工程在建设和运行过程中对它的污染损害的监管措施。加强对海洋工程建设运行过程中污染损害的监管，是防止海洋工程污染损害海洋环境工作的中心环节，因此《条例》做了四项规定。一是明确海洋工程保护设施“三同时”制度，二是对海洋工程环境的影响实行后评价制度。三是补充了对不同海洋工程污染损害海洋环境的特别管制措施，比如围填海工程的核准权限与听证要求等。四是明确凡是使用期满需要弃置、拆除或者改作他用的海洋工程要经过海洋行政管理部门的批准。第三，海洋工程运行后对它的排污行为要进行监管。这是防治海洋工程污染海洋环境中的一个关键，也是规范日常排污行为的需要。因此《条例》做了四方面的规定。一是明确要求海洋工程排污必须进行报告。二是海洋工程排污核定和排污费收支要实行严格的监管。三是对海洋油气勘探开发中的废物加强管理。四是对污染物的排放实行限排和禁排制度。第四，关于海洋工程污染事故的预防和处理。为了防止减少海洋重大污染事故的发生，及时处理海洋工程污染损害海洋环境的突发事件，提高应急反应能力，《条例》做了三方面的具体规定。一是明确海洋工程污染损害海洋环境应急预案的编制要求。二是规定了污染事故的报告制度。三是对污染事故的应急处理做了具体明确的规定。此外，《条例》还根据《海洋环境保护法》的规定，进一步深化了行政监督检查权，明确了违法行为的法律责任，强化了海洋主管部门的行政执法检查手段。为了有效的防止企业污染损害海洋环境，《条例》进一步明确了民事责任，要求造成海洋环境污染事故的建设单位必须排除危害，造成损失的要赔偿损失，以加大违法行为的成本。
但是回过来讲，尽管《条例》对海洋工程建设项目的污染防治问题做出了较为明确、具体的规定，但仍有一些不足与应注重之处。如①《条例》中没有明确定义海岸线，而海岸线是划分海洋工程和海岸工程的基础，也是明确海洋工程主管部门和海岸工程主管部门职责划分的依据之一。②排污口的设置管理。根据《海洋环境保护法》的规定，排污口应当深海设置、远距离达标排放。这样就涉及到离岸排放的管道，使得排污口的建设既涉及陆源污染控制也涉及海上污染控制，既涉及海岸工程管理的有关问题，也涉及海洋工程管理的有关问题，以及其他海洋环境监督管理部门诸如海事、军队等的有关管理职责。③围填海、滩涂改造、海上堤坝等工程。这些工程建设一是可能造成对海岛、海岸线的破坏，使海洋生物的栖息环境受到严重的恶化；二是造成海洋生态系统和海洋资源的严重损害，最突出的问题是破坏滨海湿地、红树林；三是可能造成对海洋环境或者海洋生态系统的污染。有些地方围填海工程使用的填海物质是工业固体废物或者城市垃圾，使得潜在的污染将会对海洋生态系统造成巨大的破坏。④挖沙、炸岛采石、海上水产加工船等问题。⑤公众参与、听证（对象、程序、内容、意见采信）制度和征求有关部门意见（第十条第二款）。⑥编制环境影响报告书所使用的调查监测资料应符合国家海洋主管部门的要求（我省海洋环保条例已有明确，要通过海洋计量认证的业务机构所采集的数据）。⑦《条例》实施初期环境影响报告书审核、核准的衔接。
三、《条例》实施过程中注意处理好的几个关系
在贯彻实施好《条例》中，应坚持①求真务实、勇于创新②把握新情况、研究新问题③体现连续性、提倡开创性④集思广益、群策群力等原则，处理好“三个关系”：
1、注意处理好《条例》和现行的有关法律法规的关系，深化理解，搞好衔接。《条例》是根据1999年新修订的《海洋环境保护法》来制定的，对海洋工程污染损害海洋环境专门做了一章，海洋工程这个概念在1999年《海洋环境保护法》修订之后作为法律的概念提出来的。但是和老的海洋环境保护法的配套条例，比如1990年出台的《海岸工程条例》正在修改尚未公布。因此，这就有可能出现新的海洋工程条例和海岸工程条例之间可能有些条文不一致。而《海洋环境保护法》与《建设项目环境影响评价法》比较，有些地方表述也不尽相同，如海岸工程项目的审核，在《海环法》中要有海洋主管部门审核的意见，而在《环评法》中只说了海洋工程项目的环评按《海环法》规定执行,没有提涉到海岸工程环评的程序，等等。因此，在贯彻实施《条例》过程中必须按照《立法法》的规定，专业法优于一般法、新法优于旧法，新的法规和旧的法规规定不一致时应该适用新的法规的要求来执行实施。
2、注意处理好行政管理部门之间的关系，协同合作，服务经济。海洋工程污染防治工作涉及的面比较广，影响因素也比较广，涉海管理部门也比较广，有环保、海事、渔业、军队等，这就更需要各部门按照各自的职责，各司其职，各负其责，陆海联动，军民共管，互通信息，密切配合，形成合力，确保《条例》的各项规定落到实处。
3、注意处理好与行政相对人的关系，即管理和服务的关系。《条例》对海洋工程项目环评的许可监督、执法部门赋予了很大的管理执法权，同时也对其的管理执法行为或者说行政行为做了很多规范，如核准内容、核准时间、环保设施验收、污染事故的报告与处理、排污费征收等等，明确了相应的法律责任，这些都为进一步加强对海洋工程的监督管理，有效防治海洋工程污染损害海洋生态环境，保障海洋经济可持续发展的提出了要求。一方面规定了很多行政审批，要加强管理，同时又要求行政实施人要严格按照《行政许可法》，为行政相对人提供更多、更好的服务。所以，我们各级海洋行政管理部门应当遵循依法便民的原则，提高办事效率，提升服务水平，为保护好海洋生态环境，促进海洋经济的健康、快速发展贡献智慧和力量。
四、当前需要做的工作
1、加强学习培训和宣传贯彻。一是《条例》与相关法律法规，二是《海洋工程环评技术导则》与有关环评规程、监测规范等。
2、加强配套制度的修改完善与调研建设。如：《浙江省涉海工程环境影响评价管理规程》、《浙江省海洋工程环保设施验收办法》和《海洋环保听证管理》、《海洋工程环境影响后评价》、《海洋工程设施弃置拆除管理》等。
3、加强海洋工程监控技术设备与人才建设。建设一个环评技术专家库和一支“三同时”监测、验收、监督的专家技术队伍；加大海洋环境监测台站调查监测仪器设备的改造、提升，加快业务技术人才的培养、引进。
五、加强“行政安全”。
溢油事故何以发生
蓬莱19―3溢油事故发生在B平台和C平台。国家海洋局公布的调查结论，对这两个平台发生溢油事故的原因是这样描述的：
“康菲石油中国有限公司在蓬莱19―3油田B平台的生产违反总体开发方案，没有执行分层注水的开发要求，长期笼统注水，导致注采比失调，破坏了地层和断层的稳定性，造成断层开裂，形成窜流通道，发生海上溢油。当B23井出现注水量明显上升和注水压力明显下降的事故征兆时，没有及时停止注水、查明原因，而是继续维持压力注水作业，进一步加剧了海上溢油的污染程度。康菲石油中国有限公司在蓬莱19―3油田的C平台C25井回注岩屑作业违反总体开发方案规定，数次擅自上调注岩屑层位至接近油层，造成回注岩屑层异常高压，形成向上部油层窜流高压源，造成C20井钻井至该层时产生井涌，同时，该井作业表层套管下深过浅，违反环境影响评价报告书的要求，降低了应急处置事故能力，发生侧漏溢油。”这就是蓬莱19―3溢油事故发生的原因。
法规缺陷与监管缺失
康菲公司何以敢于擅自变更开发设计方案？监管部门为何对康菲公司擅自变更开发设计方案一无所知？按照相关法律和行政法规的规定，任何建设项目都必须进行环境影响评价，据以对建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防和减轻不良环境影响的对策和措施。但是由于法律、法规对环境影响评价所作的规定存在缺陷，加之监管缺失，致使康菲公司敢于擅自变更开发、设计方案。
对环境影响评价文件的执行和监督缺乏明确的规定。环境影响评价文件既为决策者提供环境决策的依据，也为建设者提供预防和减轻不良环境影响的对策和措施。建设者应当严格执行环评文件提出的环保措施。但如果法律对环评文件的执行和监督没有做出明确和具体的规定，企业的逐利本性决定其不会主动采取措施保护环境，环评文件就得不到有效执行。此次事故中，正是由于法律对执行环评文件的执行和监督缺乏强制性的规定，康菲公司才敢于置环境影响报告书所规定的环保措施和对策于不顾，擅自变更开发设计方案。而在长达数年之久的时间里，监管部门对此却一无所知，足见监管缺失到了何等程度。
环境影响后评价制度形同虚设。环境影响后评价制度是指在项目建设、运行过程中产生不符合经审批的环评文件的情形的，建设单位应当组织环境影响后评价，采取改进措施。这是一项十分重要的制度。由于环境影响评价是在项目的可研阶段进行的，在这个阶段所提出的环保对策和措施未必准确、科学、合理，需要根据实际情况不断地进行调整，因此环境影响评价应当是一个持续的动态过程。然而，尽管《监管环境影响评价法》和有关行政法规对此制度做出了规定，却没有法律责任与之相对应，使之形同虚设，并且，指望企业主动进行环境影响后评价制度是不现实的。蓬莱19―3溢油事故就说明了这一点。康菲公司变更开发、设计方案，使生产工艺发生变化，属于“产生不符合经审批的环境影响评价文件的情形”，应当进行环境影响后评价。然而，康菲公司并没按照法律的规定履行环境影响后评价的义务，如果不是此次发生了溢油事故，这种状况不知还要持续多久。
海洋建设项目环境影响评价存在审批和监督的特殊问题。《海洋环境保护法》的第四十三条和第四十七条分别对海岸工程和海洋工程的环境影响评价做出了规定，比较这两条规定，就会发现存在这样的问题。
第一，环境影响报告书的“审批”机关不同。海岸工程的环境影响报告书由环境保护行政主管部门批准，海洋工程的环境影响报告书由海洋行政主管部门核准。
第二，行政许可的方式不同。海岸工程的环境影响报告书实行的是“审批制”，而海洋工程的环境影响报告书实行的是“核准制”。核准制无论是在法律地位还是法律效力方面均低于审批制，为什么会有如此差别？
第三，监管不明确。海洋环境保护法第47条规定海洋工程的环境影响报告书“报环境保护行政主管部门备案，接受环境保护行政主管部门监督”。这里就产生如下的问题：其一，环境保护行政主管部门仅是海洋工程环境影响报告书的备案机关，它有没有对海洋工程的环境影响报告书进行监督的积极性？其二，由海洋行政主管部门和环境保护行政主管部门共同监督还是由环境主管部门单独监督？环保部门没有对海洋工程环境影响报告书进行审查，对相关情况、细节以及专业不是十分了解，在这种情况下，怎样监督、监督什么、能否有效监督？
【关键词】浅海;石油钻井;环境保护;应用技术
一些现场实际做法,供同仁交流,合理开发好海洋石油资源。中石化胜利海洋钻井公司从事于海洋钻井和投产作业,具有30多年的施工经验,作业区域在辽河、冀东、大港、胜利等环渤海区域。公司下分八个施工平台,分为桩腿式和自升式两种平台。现在公司正在与国际接轨,先后与美国、韩国和尼日利亚等国的石油公司进行合作开发,积累了大量环境保护经验。
埕岛油田区块位于渤海湾中西部海域,是胜利油田海上产能的重要战场,也是海洋水产资源比较丰富的海区之一,海上钻井平台在生产和生活过程中,如果对废弃物管理不当或发生溢油污染将对海洋环境造成难以估量的损害。根据国家海洋主管机关对海洋环保的要求,海洋钻井公司对8条钻井平台从拖航移位到完井作业等施工工序逐一进行了环境影响因素分析,对作业风险程度进行评价,从而编制出相应的《海洋钻井平台环境保护管理规定》、《海上溢油应急计划》和《海上试油环保措施》等环保规定和措施,进一步明确各级环保责任,将环境管理的方针、目标和各项措施渗入到每个岗位。公司组织海上作业人员学习《海洋环境保护法》和《清洁生产促进法》等法律法规,并聘请国家海洋局北海分局检测中心的环保专家对平台HSE监督员和重要岗位操作人员进行环保专题讲座。
平台施工过程中采取的环境保护措施有:
1.施工前甲乙双方应认真进行施工场所环境交接,并在《现场施工环境保护交接书》上签署意见,分清责任,消除后患。
2.采用岩屑回注技术,所钻出的岩屑必须回注入井中,做到零排放,保证了无污染。
3.施工时,对井控设备的安装严格把关,不仅要求合作方提供防喷器出厂试压报告,每口井还要对所有井控设备进行现场试压。严防井喷事故和溢油事故发生。
4.施工中,在条件许可情况下可先不拆井口、装封井器,用三缸泵把压井液从套管闸门打入;把井筒内原油经油管压入干线。如当地层能量大于压井液能量时,可用高压软管线将井口与干线相联,进行重复压井,使井内的液体都进入干线,污染物不外排。
5.油井作业需要采取冲砂时,油管必须安装单流阀,配套安装使用循环冲砂流程,包括立管、导管、沉淀池和污液舱,冲砂液可以重复利用,把井内冲出的砂沉积在沉淀池内,原油进污液舱,施工完成后可把污水、油砂回收处理,严禁原油、污液入海。
6.作业完工后,对废油、垃圾和其他物料回收,抽油杆和油管桥下方污液清理干净,达到工完料净场地清,恢复原貌。
7.平台上设置废油桶和垃圾桶,禁止和中海里排放生活垃圾和工业垃圾。
8.废弃的油棉纱、油污布、棕绳、油手套、纸箱等易燃物品分类放入垃圾箱内存放。
9.漏天的设备、设施应无“跑、冒、滴、漏”的现象。
10.作业期间储存不少于3吨合格的消油剂;消油剂的存放避免与其物品混淆。
公司立足环境保护,向8条平台派驻安全环保监督,负责对平台生产进行全面监控,对不符合安全环保规程的施工按规定行使停产整顿权、经济处罚权和岗位罢免权,使安全环保管理监控由原来的管结果变为管过程。每季度组织一次HSE审核检查,对审核检查中发现的问题,形成HSE审核检查报告,在月度机动、安全、环保例会上进行讲评,对重大事故隐患提交公司讨论解决。由于环境保护得当,从1993年至今,公司先后荣获“全国海洋石油勘探开发环境保护先进集体”、“中国石油天然气总公司环境保护先进单位”和“北海区海洋勘探开发环境保护先进单位”等荣誉称号,连续10年被胜利石油管理局评为海洋环境保护先进单位。
参考文献
[1]景超.胜利海洋钻井安全环保同频共振.中国石化胜利日报.2004
[2]金瑞林.环境法―大自然的护卫者.时事出版社,1985-11-1