“城中村”的存在，为本地农民增加收入、以房租分享城市化带来的级差收益提供了机会，为外地人口以低房租成本和生活成本在城市谋生提供了方便。但是，城乡结合部的自我无序蔓延，也带来大量社会问题，滋生越来越严重的“城市病”。巨量流动人口在“城中村”栖居，无法融入城市，也使得这种“城市病”在各类城市的局部区域加剧。
在中国城市化的进程中，“城中村”问题能否解决好，越来越成为地方政府治理的重要课题，成为城市健康发展的头等大事，也是影响社会稳定与政治安定的关键问题。
为了找出破解“城中村”问题的方案和路径，本调研组从北京2010年启动的50个重点村改造入手，寻求“城中村”问题的解决方案，并提出相关的政策建议。思路与做法
北京市城乡结合部地区主要分布于朝阳、海淀、丰台、石景山四区与大兴、通州、顺义、昌平、房山、门头沟六区相接壤的地区，涉及77个街道乡镇和1673个社区（村），本市户籍人口326.7万人，流动人口404.07万人。城乡结合部地区的流动人口占到全市流动人口总量的52.63%。
北京市政府于2008年在海淀北坞村和朝阳大望京村进行试点后，2010年启动50个城乡结合部重点村建设工程，为破解城乡结合部难题进行探索。
此次改造的目标为：以保护农民利益和原住农民彻底融入城市为前提，使农民成为有住房、有产业、有就业、有股权、享受社保和均等化基本公共服务的新市民，实现城乡结合部地区的完全城市化。1.整合土地
在重点村改造中，政府并没有直接把农村集体土地全部征为国有，在城市化改造后拆迁整理出来属于农村的集体剩余土地，即安置房、集体产业所占土地，可以不改变所有制性质，直接参与城市建设，用于农民安置的产业项目可以定向出让供地，允许农民在建设用地上建租赁房。
土地也是重点村城市化改造的重要资金来源。政府通过优先安排用地指标、统筹融资抵押物及土地储备上市来实现城市化建设项目的资金平衡。
通过土地融资和集体所有制不变，“城中村”既能实现土地重新安排用途、集约利用，也能获得未来的集体土地收益，有利于农民的生存和发展。
50个重点村改造，拆迁整理出45平方公里土地，其中7.8平方公里建回迁安置房，3.3平方公里建集体产业，13平方公里回建绿地，4平方公里建设基础设施，16.9平方公里出让后用于平衡建设资金。拆迁后高楼层回迁房的建设实现土地集约利用，同时留出来大量绿地，绿地占各村总面积占到五分之二左右。这既有利城市环境质量，也为未来的开发留下潜在留备土地。
同时，土地也不影响社会保障水平。政府按照不挂钩土地管理政策，不区分遗留集体剩余土地多少，不改变剩余土地的产权属性，制定“农转居”的工作方案，探索城乡一体的社会保障制度。2.拆旧建新
由于旧村的各方面问题，进行城市化建设必然会遇到旧村拆除的问题。
在50个重点村改造中，旧村拆除面积2530万平方米，其中住宅产权院面积1290万平方米，非住宅单位面积1240万平方米。
拆迁方式从总体政策上来说，是在土地储备、绿化隔离建设等模式下明确资金平衡规划，确定拆迁主体、委托拆迁企业启动、实现的。
在一村一策规划指导下，各村的拆迁面积和片区由各村根据实际情况设计规划方案，审批后实施。其中朝阳区注重土地资源统筹利用，打破了乡域界限，在更大范围内规划房屋拆迁和土地利用，实现了土地优化管理和集约利用。
因为拆迁面积与补偿紧密相关，为了预防通过各种手段侵街占道、加盖房屋，利用违法建设等不当得利行为，政府通过明确拆迁房住宅和非住宅认定标准、拆迁补偿奖励标准来遏制违章、抢建、抢装的问题。
具体规定如下：被拆迁宅基地的权属及面积、被拆迁住宅房屋的权属及面积以《集体土地建设用地使用证》、审批文件作为确认依据，有异议的由村委会审核。被拆迁非住宅建筑以《房屋所有权证》、审批文件作为确认依据，农业设施、农村集体公共设施也分别需农业主管部门审批文件、镇政府（街道办事处）的确认作为依据。
同时，政府实行“多建不多得，少建不少得，老实人不吃亏”原则，对于违法高层建筑不予补偿，鼓励少建，对于闲置宅基地进行奖励。例如，昌平区对房屋占地面积超过宅基地面积85%的部分，不再通过评估作价方式给予补偿；未达到宅基地面积85%以内的宅基地闲置面积，按每平方米1000元给予奖励。
同时，各重点村可根据实际公议补偿方案，具有较大的自主性。一般的做法是，村支书、村干部先深入每家每户进行利益调节、处理争议，然后再确定具体的拆迁补偿方案，以实现大多数人都认可的目标。
例如，唐家岭村如果仅按照宅基地面积补贴，一些有着大面积宅基地的家庭将获得远远多于一般人家的拆迁补偿，但村里大部分宅基地面积在160平方米以下，为了让大部分人同意补偿方案，大于160平方米的宅基地不再纳入补偿范围。以前通过违法建设高层房屋获得的暴利性租金收入（改造前部分村民一年的租金收入可达20万-30万元，甚至数百万元）不复存在。
拆迁的补偿方案确定了定向补偿、实物补偿、留地安置等多种补偿安置方式。北京各城区的重点村拆迁可以灵活创新确定补偿方式。例如，朝阳区各乡具体制定住宅腾退补偿政策，就考虑了居住面积小的困难户等情况，具体补偿方式由农民自主选择。石景山区创新提出“1∶1.2房屋实物面积安置”“院地补助”，并举办拆迁困难户联席会评议实施办法。
在重点村改造中，将建设1181万平方米回迁安置房，计划在动迁后两年时间内回迁。
截至2013年6月，已有48个重点村回迁安置房已开工建设，其中33个村已经全部开工建设，15个村部分开工建设。其中，有16个村已全部竣工并陆续回迁，另有5个村部分竣工。作为回迁安置房的配套工程，已规划4平方公里用于水务、交通、医疗、学校等公共设施，实现公共服务与城市接轨，提高生活水平。3.产权改革
农村城市化的关键问题是产业发展问题，农村集体经济得到长足的发展，农民利益得到保障，农村城市化才是健康的。
在重点村改造中，政府将拆迁整理的土地按照每个劳动力人均50平方米标准，共规划620万平方米产业用房，统筹重点村产业与周边高端产业功能区协调发展。
同时，试点集体土地上建设租赁房，加强对农村集体土地出租和使用的管理。拆迁中留地安置的补偿方式也为集体产业留下发展空间。
同时，政府全面启动集体经济产权制度改革，提出“资产变股权，农民当股东”的要求，让农民拥有股份，成为集体经济的收益者。
目前，各重点村产业建设前期准备工作已经完成，各重点村基本都进行了集体资产量化处理、所有成员界定及农龄登记工作。
至2013年6月，50个重点村中已有44个村完成产权改革，其余6个村也已启动改革。4.转农为居
50个重点村现已全部启动整建制农转居工作。通州区和昌平区都将改造与区人力社保局、民政局、公安分局对接，将整建制农转居与社会保障挂钩。而在丰台区，农转居则是与征地工作同步进行的。
目前，市政府已批准丰台、石景山、通州、顺义、昌平、房山区的28个重点村整建制农转居工作方案，部分村完成了整建制农转居。
在农转居过程中，确定了实行城乡制度衔接，社会保险及一次性就业补助等由征地、项目投资承担的原则。也就是说，征地补偿等“收入”必须先支付村民的社保和就业补偿，然后再考虑他用。
农民转为居民后，全面接轨城市社保体系，搬迁村民城乡居民养老保险参保率和新型农村合作医疗参合率稳步提升，实现各类救助群体社会保障全覆盖。各村也在尽快落实社会保险补缴工作。比如，大红门村2815名村民均可参加“新农合”及“城乡居民养老保险”。
此外，政府还着手推进农民转移就业培训，多渠道拓展就业渠道，力争有就业愿望的人员100%就业，从而使农民的技能有所提高。
比如，大兴区出台了一系列文件，抓住了和北京经济技术开发区行政资源整合的机遇，加强两区就业工作融合对接，使得瀛海镇、旧宫镇大部分劳动力在开发区实现就业。实践中的制度创新
北京50个重点村建设改造工程，通过制度创新消除了城乡二元体制，为实现城乡一体化进程进行了重要实践，为其他需要改革、重建的村落提供了借鉴和经验。1.城乡统筹理念
“一村（乡）一策”的城乡统筹理念，首先为重点村起到极大的指导作用，赢得了宝贵时间，且充分利用本村的优势资源，对症下药，明确自身的优势与不足。
在城市化改造中，各重点村按照一村一策的政策，根据自身资源进行了规划和改造，采用的模式主要有土地储备、绿隔建设政策模式。
土地储备模式即由村里向土地储备机构贷款，开始拆迁和回迁楼建设，整理出的部分土地交由土储部门列入土储上市，实现资金平衡。
绿隔建设模式则是由各村委会的农工商联合公司、农民出资合作建房，集体和政府也投入，项目享受绿隔建设的优惠政策。
此外，重点村对自身土地规划与建设拥有一定的自主性。如丰台区大红门村的土地改造规划，虽然日后作为森林公园的土地所有权归于政府，但使用权依然属于大红门村，这一模式对其他村日后改造具有重要的借鉴价值。
另外，在行政审批上，由于北京市发改委下放了重点村建设的立项核准权和招投标核准权，直接指导重点村的科学立项，不断加快项目实施进度和效率，进而使得拆迁、建设、产业发展、整建制农转居工作得以落实。2.土地管理与所有权改革
创新土地资源统筹利用及所有制改革是制度创新的一大方面。由于农民集体的剩余土地在调整规划后可不改变所有制性质直接参与城市建设，且允许在集体土地上建租赁房，将重点村一定比例的土地列入土地储备，某种程度上实现了集体建设用地与国有建设用地的同地同权。
非农产业的增加，则提高了土地的流动性，使土地利用向更有效率的方向发展。
例如，海淀区唐家岭村，除回迁房之外，村里还拥有不少的写字楼、租赁房屋，为该村提供了重要的土地租金收入。
由于改造方案结合各个村的实际情况，个别村的成功经验也很有借鉴意义。如朝阳区建设用地不足的龙爪树村，在保持建设用地总量不变的前提下，打破乡域界限，与其他乡适当置换用地性质，实现双赢。
按照“资产变股权、农民当股东”的思路，进行农村集体经济产权制度改革，在吸引外来资金的同时，最大程度地利用自有资金，让农民真正成为有资产的市民。农民真正参与建设，才会更有积极性。3.基础设施建设融资
基础设施建设是实现城乡一体化的重要且必要的步骤，旨在缩小城乡在生活方式、居住环境等方面的差距，而建设资金是首先要解决的问题。在此次重点村改造中，北京市各部门都积极为重点村改革搭建融资平台，保障建设资金需求。
北京银监局对融资政策进行专门指导，并对重大项目融资进行具体指导和协调，这保证了融资的方向和效率，让有限的资金资源产生最大的价值。另外，市政部门建立的应急风险资金能够有效缓解资金筹集压力，在关键时能有力地支持重点村建设投资。
值得一提的是，融资计划优先满足的是重点村基础设施资金需求，这与中发展非农产业相吻合。如道路交通，从大红门村的改造经验来看，用自己的钱搞道路建设，借政府之力贷款融资，既缓解了道路建设的燃眉之急，又提高了资金使用效率。政策建议
（一）政府要对“城中村”改造给予足够的重视，并推进实施。
我们在调研中发现，在50个重点村改造中部分村的政策落实不到位，甚至没有开始改造。
比如，昌平区东三旗村就没有开始原计划的改造。据村民反映，政府在改造计划后没有落实后续改造工作。鉴于此，政府应加强督促、落实各重点村改造工作，而不是只完成方案和政策设计，就不管了。
此外，重点村回迁安置房和基础设施建设的资金问题也应引起重视，部分村出现了资金紧张、无法完成建设任务的局面。主要原因有集体自有资金不足、土地融资困难、后期融资受到严格限制等问题，因此政府应该对资金问题予以重视。
（二）进一步落实改造后的农民权益。
调研中发现，村民的权利意识较为淡薄，对本村的改造意图、改造后权益不甚了解，因此可能会成为改造的阻力。建议加强宣传教育，让村民对自身权益有充分了解，从而支持“城中村”改造进行。
在改造过程中，每个村几乎都划出很大一部分土地被征用为绿地，但这部分土地补贴并不按照市价，补贴资金极少。虽然一些重点村较好地解决了这一问题，即把绿地所占土地无偿交给政府，但是村子保留该土地将来用作其他用途的收益权。
建议今后接受改造的村庄借鉴此方法，维护村子和村民的土地权益，保留土地收益。就总体而言，部分村出现了用地减少、农民权益受损的问题。
整建制农转居进程也有一定困难，主要原因在于资金紧缺，难以完成社会保障对接的费用，以及程序上限制条件过于苛刻，要求必须完成拆迁任务、集体产权制度改革和集体资产处置工作以及社会保障保险衔接费用筹集到位，因此离整建制农转居的实现还有一定距离。
（三）真正落实农民产业用地。
在现实中，重点村改造后的产业及回迁房用地实际比例过小。
参照台湾“城中村”改造方法，其村子留用土地占到原村总面积45%左右。但此次改造的留用土地占比远远小于该比例，农民的权益受到了一定损害。
建议在“城中村”改造中充分考虑农民的权益，增加回迁房和产业用地比例。
此外，虽然每个重点村都留下了产业用地，但由于审批过程复杂，加上村庄自有资金短缺，这些土地迟迟不能开工建设。
同时，因为产业用地的用途并没有合理、详细的规划，资源短缺的村子多数将此地用作物流等用途。
建议各村综合自身实际情况对产业用地进行良好规划，有条件的可以多个村连成产业区，这将有助于集体产业壮大以及未来的发展。
（四）落实农民房屋产权。
公租房产权只有70年，改造之前农民拥有宅基地的永久使用权，巨大的权益落差会加大改造的难度，引起农民的反感抵触。
建议政府充分考虑农民权益，给予70年后公租房补贴承诺，让农民权益得到明确保障，也让农民安心上房。并且在改造过程中还出现了小产权房问题，也需要引起相关部门重视。
（五）重视外来人口居住成本问题。
原居住在“城中村”中的大量外来人口在改造时被迫离开村子，改造后由于房租升高不能回到原村继续居住。因此这些人的去向将成为很大的问题，可能加重其他未改造地区的压力，造成新的“城中村”问题，从而抵消改造效果。外来人口居住成本的上升，也会抬高城市雇工成本，给城市长期发展造成负面效果，必须引起重视。
（六）增强农民在“城中村”改造中的自主性。
“城中村”的改造是以政府为主导进行的，政府投入大量的人力、物力进行宣传、拆迁、回迁，造成了政府与农民处于对立面的表象。
但实际上改造对于村庄和村民的未来长远发展是有利的，也是“城中村”融入城市客观上必经的阶段，是村民变居民、自身发展的客观需求。
因此，建议提高农民的自主意识，提升农民对“城中村”改造的理解，给农民一个较长时间的反应阶段，而不是进行运动式的突击改造。这样农民才会支持“城中村”改造，减少争端，并积极地参与。
【关键词】城中村村改居农村集体资产改制社区管理
一、“村改居”改革重要性
实施“村改居”，是城市化进程的必然选择，随着城市开发建设步伐的加快，大部分城中村村民逐步告别平房、住进楼房，广大村民居住生活环境明显改善，物质文化需求日益增长，渴望享受到均等化的“市民待遇”，真正过上像城里人一样的生活，只有实现“村改居”才能从根本上将农村管理体制和服务模式向城市化转变，实现真正意义上的城乡统筹、一体发展；“村改居”是转方式、调结构的现实需要，在村居改制之前，原来的“城中村”仍延用农村社会的基本结构和管理体制，实际工作中不可避免地产生“一地两制”的管理格局，制约了生产要素流通和产业转型发展，实施“村改居”可以更好地提高劳动者的科技文化素质，促进农村劳动力向非农产业转移，加快推进经济发展方式转变；通过实施“村改居”，能够加快推进集体资产改制，使集体经济的产权更加明晰，运作更加规范，村民在享有集体资产共有权的同时，通过集体积累和分配，获得更多长期稳定的福利收益；“村改居”还是保障和改善民生的重要举措，只有实施“村改居”，才能实现农村转变为新型社区，加快城市和谐社区建设，进一步提升城市发展的整体水平，把城市资本、人才、文化、管理等资源要素延伸覆盖到农村，提高人民群众的生活质量。
二、“村改居”工作基本原则
实施村改居改革，不是简单形式上的“翻牌”，而是针对城市化进程中出现的城中村现象而进行的一次系统改革工程。改变居民的居住方式、生产生活方式、社会管理方式，提高居民的社会保障标准，享受城市化发展成果，是村改居的根本目的。实现农民市民化、管理社区化、服务均等化是村改居的目标要求。因此，村改居必须体现全面性、彻底性和惠民性。“村改居”过程中需要贯彻的主要原则有：
（一）坚持依法办事，规范操作。严格按照法律法规和政策规定，精心组织改造活动，严格程序，依法推进民主自治，规范操作；（二）坚持普惠民生，均等服务。加大政府投入，全面落实城市居民政策，优化配置服务资源，实现居民公共服务均等化，将改革发展成果惠及广大人民群众；（三）坚持分类指导，整体推进。加强调研论证，根据各地特点，科学制定符合地方特色的“村改居”工作实施方案；（四）坚持广泛宣传，营造良好氛围。利用多种形式，宣传村改居的目的、意义、政策、措施和方法步骤，调动广大村民支持改革、参与改革的主动性、积极性。
三、“村改居”改革建议
（一）农村集体资产管理体制改革
实施农村集体资产改制，转变居民的生产生活方式，是进行“村改居”的关键环节。这项改革涉及群众切身利益，大多数城中村资产积累较多，村民非常关心自己能够分到多少“蛋糕”。改革之前，村民最担心的问题是村财务管理不规范、不公开；改革实行时，他们希望改革实施方案中能够保障他们自身利益的最大化；改革之后，他们在乎的是公司（股份合作社）的发展和自己应得的红利。在整个改革过程中，如果存在实施方案漏洞或者改革行为的偏差，一定会引起村民的不理解与反抗，甚至影响整个项目的继续进行，因此，在这一项各个活动中建议健全完善集体资产监管体系，加强对集体经济组织负责人的道德、技能、经管知识培训创造条件；吸纳职业经理人管理运营集体资产。
对于集体土地的处置问题，按现有土地的不同性质可以采取不同的处置方式。对其他集体资产的处置，可分三步走：一是清产核资。按有关规定查实各种资产、负债和所有者权益，界定权属，明确产权关系。二是界定股东资格。根据各地实际，确定改制基准数，统计在册人员，并经居民大会或居民代表大会确认后公布。股东资格应按照“依据法律、尊重历史、实事求是”的原则进行界定。三是设置股权，量化资产，理顺发展。建议相关组织能够从保障居民长远利益和有利于社区发展的角度，合理规划“村改居”社区的发展，确保村改居后居民收入保持合理增长，保障改革的平稳有序进行。
其中，股东资格认定是农村集体资产改革最核心的部分，也是群众最关注的环节。因此，保证股东资格认定的准确性和合法性十分必要，在制定《股东资格认定办法》时，建议严格按照法律、法规要求，结合实际，经专业机构论证、把关、审核，做到合法、合情、合理，公开、公正、公平，以得到村民的信任和认可，避免由于村民情绪问题对改革工作的影响。
（二）提高社区管理服务水平
在提升社区管理服务水平问题上，建议按照社区建设多元化、管理网格化、服务信息化、党建区域化的“四化”发展模式，全面推动“村改居”后新、老社区架构接轨，构建互促并进、融合发展的城市社区管理服务新格局。
建议把社区服务业纳入全区国民经济和社会发展总体规划，社区基础设施建设纳入城市建设规划。一是保障社区服务的基本用房和场地。落实社区办公用房和开展公共服务、社区文体活动、便民利民服务等方面的配套公建用房及设施。二是搞好网点布局规划。谋划好功能片区设置和服务网点布局，避免盲目设点，造成资源分布不均，影响群众生活。
提升产业层次。积极引导有实力的品牌连锁企业参与社区服务业，采取资金、网点等一系列政策支持措施，积极引导企业运用连锁经营方式，实施品牌战略；发挥“村改居”社区自身的优势，在坚持“为民、便民、利民”的基础上，创办社区服务实体，培育社区服务业组织，优化整合辖区资源。
参考文献：
[1]罗艺，深圳“村改居”社区建设模式，特区实践与理论，2011/03
[2]杨贵华，我国城乡社区组织发展与“村改居”社区组织建设，福建行政学院学报，2011/03
[3]牛君，“村改居”社区建设的发展思路，党政干部学刊，2010/07
一、扩大农民的知情权
当前,城中村农民在拆迁补偿方案上相互攀比,要价过高,很大程度上是由于知情权不够造成的。要进一步完善城中村拆迁改造的组织形式,全面推行拆前听证,扩大城中村农民在拆迁改造中的知情权。首先,要告诉广大农民城市规划确定的用地性质和开发强度。其次,帮助农民算好账。容积率既定,地块面积既定,房子就只能盖这么多,如果大家所要的拆迁补偿过高,可能就没有开发商参与开发建设,自己的居住环境就没法改变。在扩大农民知情权的同时,如果各市能够进一步加强对城中村拆迁补偿方案的指导,适当降低城中村拆迁补偿成本还是能够做到的。
二、城中村改造与优化城市用地布局相结合
相当一部分城中村处于城市的中心区或者历史风貌地区。大城市的中心区由于城市职能过分集中、土地开发强度过高,需要在规划建设过程中逐步疏解,以缓解空间拥挤、交通拥堵的压力。历史文化名城城市,为保护城市的传统风貌,需要对开发建设的高度、体量、容积率进行严格控制。在这些地区,如果城中村改造采取就地平衡的方式,势必与城市用地布局调整的方向相背离,不利于完善城市的整体功能。解决这一问题,一是建议各城市政府特别注意引进品位一流、业绩优秀、实力雄厚的战略投资者参与城中村改造,对相邻的城市重要地段进行集中成片的开发建设,在保证城中村开发建设品位的同时,实现城市用地布局的优化调整。二是建议各城市政府把城中村改造项目和新区开发的项目统筹运作,打捆进行招拍挂。三是要切实加强城中村改造的规划管理,严格依照城市总体规划、分区规划确定的功能分区进行改造,严格依照国家技术规范和控制性详细规划确定规划设计条件,切实保证城中村开发建设的空间环境。
三、积极探索城中村改造新模式
在近年来城中村改造的实践中,各地采取了不同的拆迁安置和开发建设模式,归纳起来主要有四种:一是村集体以城中村改造的名义,自行组织开发建设。除部分土地用于安置村民住宅以外,规避土地和房地产市场管理,对其余土地进行变相的房地产开发,向社会出售。这种模式虽然有利于调动村集体和村民城中村改造的积极性,但既违反国家的土地和住房政策,又造成低水平的重复建设。二是农村集体经济组织实力比较强的城中村,自行组建开发企业进行改造。三是由开发企业独资或者由开发企业和农村集体经济组织合资合作,进行城中村改造。四是名义上由土地储备机构实施拆迁,实际由土地储备机构委托开发企业垫资拆迁,开发企业、土地储备机构和被拆迁人签订拆迁补偿安置三方协议,形成净地后通过招拍挂出让,出让后再用土地出让金支付原开发企业垫付的资金,获得土地使用权的新开发企业自行组织开发建设。上述四种模式,普遍存在一个严重的弊端,就是在城中村改造过程中政府没有真正能够实现土地收储,不利于合理把握市场上的土地投放量,不利于持续促进城中村改造,不利于从根本上改造城市环境。为此,我们建议积极探索新的城中村改造运作模式:实行政府收储后统一拆迁安置,净地招拍挂后由开发企业进行开发建设。这种模式有利于在当前形势下加快城中村改造步伐,加快城中村的拆迁安置和实现土地收储,也有利于政府合理把握开发建设的节奏,实现村民赢环境、开发商赢利润、政府赢形象。
四、城中村改造要实现四个转变
城中村改造是一项复杂的系统工程。空间形态的转变是城中村改造的基础,但城中村改造绝不是单纯的空间形态转变。在城中村改造过程中,必须统筹解决好村民住宅的补偿安置、村民就业和生活来源、村民生活的社会保障、集体经济积累的合理处置等四个方面的问题。广州在本世纪初的城中村改造,就是首先解决这些城中村改造的关键问题,先改制后改造,合理确定村民住宅补偿标准,采取留地和政府扶持等多种方式解决村民就业与生活来源,统一将城中村居民纳入社会保障范畴。其中很重要的一条,就是推行农村集体经济组织资产股份固化,保留村民在集体经济组织中的分配权,解除了农民城中村改造的后顾之忧,形成了有利于改变城乡二元结构的新机制。承德的雹神庙村拆迁改造速度很快,在很大程度上也得益于这四方面关键问题解决得好。
城中村改造在实现空间形态转变的同时,还必须推进农村集体土地向城市国有土地、农民身份向市民身份、村委会向社区居委会、农村生活方式向城市生活方式的转变。
解决好四方面的关键问题,同步实现四个转变,涉及经济体制改革、国土资源管理、户籍管理、基层政权建设、劳动就业和社会保障等各个领域,必须在城市政府的统一领导下,组建一套专门班子,形成一套完整的改造规划,并区别不同情况,在政府指导下做到一村一策。
五、合理把握城中村开发建设目标
一、全南县城中村的现状
全南县地处江西省最南端，素有“江西南大门”之称，总面积1535平方公里，总人口21万，辖9个乡（镇）86个行政村，1057个村民小组。大部分城中村集中在县城周边规划区内的金龙镇、城厢镇等两个乡镇。
（一）主要特点
一是城中村面积大人口多。全南县城中村共涉及金龙镇河背村等9个行政村，93个自然村。其中：处于县城建成区，已经完全没有农业耕地的一类村庄有46个村小组，村民约1745户，人口约6280人；处于县城建成区周边，还有少量农业耕地的二类村庄有10个村小组，村民约376户，人口约1456人；处于县城建成区郊区，还有较多农业耕地的三类村庄有37个村小组，村民约1546户，人口5772人。
二是经济发展基础弱。目前，县城建成区内的许多城中村，为了县城的发展，已将大部分赖以生存的土地奉献给了县城建设，由此也产生了许多失地农民。这就使得这些村委既没有集体经济发展资金，又失掉了土地这一赖以生存的基本生产资料和最可靠的生活保障，导致集体经济发展乏力，失地农民没有就业保障，群众生活水平日益下降。
三是社会保障待遇低。县城建成区内的村民大部分仍然为农业户籍，由于大部分农用地已被征收，成为“种田无地、就业无岗、社保无份”的边缘群体，生活在城市的边缘，处于社会保障的真空地带，已影响到城乡社会稳定。
四是群众生存环境差。城中村范围的市政基础设施不完善，致使生活污水横流、垃圾随意堆放、道路交通不畅。城中村范围内的房屋建筑建设年代久远，大多数已成为危房，严重危及群众身体健康和生命财产安全。城中村范围缺少公建或公益设施，给群众的居住、出行、休闲带来较大不便，居民的生存居住环境与党的“十”提出的推动城乡发展一体化，促进城乡共同繁荣的要求不相符。
（二）存在问题
一是土地“瓶颈”问题难以突破。土地问题事关规划、拆迁和安置补偿等问题，涉及村民的根本利益，是城中村改造工作中公认的“瓶颈”问题。因“城中村”现有村落的房屋建筑密度大，道路体系凌乱且宽度小仅容人行通过，城中村改造必然需增加村庄建设用地，一方面由于村庄周围少部分空地均为村民个人所有，村集体基本上无自留地，新增建设用地必须从村民之中征收，相当多的村民对失去自留地后的就业、经济收入等问题十分担忧，在实际土地征收中存在一定难度；另一方面村民原宅基地占地面积大小不一，如对城中村进行整体拆迁改造，部分村民不愿腾让宅基地，要求拆一补一予以安置，使得原本就不足的建设用地难以满足安置要求。
二是农村传统的居住理念阻碍居住方式的转变。许多村民特别是一些中老年人，把“单家独院、有天有地”视为理想居家。他们对新颖、集约化的多层住宅怀有一定的畏惧心理，害怕在新的居住环境和社会关系中生活不能适应。
三是城中村改造中的违章建筑处理问题。由于村庄内的违章建筑大多为乱搭乱建，对村庄原有布局造成了较大的破坏，如对城中村整体改造，必定涉及到违章建筑的拆除和补偿问题；对一部分保留的违章建筑户在依法办理相关审批手续后，按照“一户一宅”宅基地的规定必须收回原老宅基地，实际操作过程中对原老宅基地难以收回，造成土地资源分配不公平，对城中村整体改造工作造成较大的阻碍。
二、城中村改造的必要性
实行城中村改造是贯彻落实党的十提出的统筹城乡发展的具体举措，也是抢抓政策机遇、借势城市建设的一项紧迫任务，更是推动城镇化建设提质的一个重要载体，对于提高县城城市化水平，实现经济社会又好又快发展具有重要意义。
（一）实行城中村改造有利于加快城市化进程。县城是全县的政治、经济、文化中心，也是一个县的对外窗口。而城中村的存在直接影响县城形象，影响城市化水平的提高。城市化水平的高低又直接影响着全县的形象，影响着全县经济的发展。所以积极稳妥地解决城中村问题，促其经济管理体制和社会管理体制向现代化城市管理体制和方式转变，使城中村直接融入城市，对于加快城市化进程具有举足轻重的作用。
（二）实行城中村改造有利于高效利用土地，提升城市承载能力。目前国家实行严格的土地政策，地方土地资源日益紧缺，而县城建设又需要大量的建设用地，城市的发展正逐渐从粗放的外延式扩张向内涵式集约发展转变，在这种情况下，改造城中村，盘活效益低下的城中村土地，腾出更多建设用地，缓解土地供求紧张矛盾，已成为历史的必然，因此科学合理的城中村改造，将会大大促进城市土地潜力的提高，拓展县城发展空间，提升城市的承载能力和经济发展水平。
（三）实行城中村改造有利于改善居住环境，提高居住生活质量。通过高标准的规划设计和改造，会使原来的城中村融入县城，从根本上解决原来城中村基础设施建设薄弱、建筑密度大，居住环境脏、乱、差，生产生活质量低劣等问题，改造后配套绿化、休闲、健身、环卫、物业等基础设施，这将会极大地提高村民居住生活质量，让他们更好地共享县城发展带来的成果。
（四）实行城中村改造有利于提升县城形象，促进招商引资。城中村改造不是简单的拆旧村建新村，拆平房建楼房，更不是低水平的重复建设，而是通过高标准规划，高标准建设，将落后的村庄建设成为凸现城市现代化气息的文明社区，将会变成县城一道独特的风景扮靓县城，提升县城品位，使县城容貌得到显著改观，城市形象得到显著提升，城市现代魅力进一步显现。这样以来，县城环境质量的改善，城市化水平的提升必将对招商引资、项目建设产生极大的推动作用。
（五）实行城中村改造有利于城中村自身发展。加快城中村改造是城中村自身经济和社会发展的需要。城市化发展也需要城中村在环境卫生、城建、治安等方面向社会化转变，需要村民向市民转变。对城中村改造，将其城市化，是城中村经济社会发展难得的一次机遇，也是实现又好又快发展的必然选择，无论是从城市整体发展还是从城中村自身发展来看，目前的存在形式都有其严重弊端，如果不加以改造，必然对经济、社会、环境等各方面发展带来严重制约。
三、城中村改造模式探讨
在调研过程中，由于各“城中村”地理位置、经济实力、房屋状况等情况不同，经听取较大多数村民及有关乡镇的意见建议，建议采取以下几种模式进行改造较为合理。
（一）拆旧建新型。即在政府引导下，由村委会组织，由村民自行筹资建设，完成原有旧房拆除，在原宅基地上回迁建设的全部工作。拆旧建新改造模式的优点有：一是不需增加村庄建设用地，村民按原有宅基地面积进行重建；二是不改变村民原有的“生存、生产、生活”模式；三是该改造村民普遍较愿意接受，实施难度相对较小。存在的缺点有：一是由于保持村庄原有建筑布局，村庄道路、排水等设施用地维持原貌，对于布局凌乱的村庄将无法从根本上改变村民居住环境，出现仅有新村没有新貌；二是部分宅基地面积小的村民，由于满足不了新建宅基地的需求，对改造缺乏积极性。拆旧建新改造模式仅适用于村庄建筑布局较为整齐，原有村庄道路满足要求的村落。
（二）原址重建型。即由村委会统一组织，对原有村落进行整体拆除，在不严重违反规划的前提下，对原有宅基地重新合理分配给村民自行进行房屋建设。其优点有：一是对村庄布局进行科学合理规划，能够从根本上改善村民居住和生活条件；二是不改变村民原有“生存、生产、生活”模式。存在的缺点有：一是需要得到全体村民的积极支持，同意全面拆除；二是对村庄无房户、多房户的宅基地合理分配存在一定的难度。此模式适用于村庄规模小，原有村庄用地面积满足村庄整体新建规划用地需求的村庄。
（三）原址商业开发型。即由村委会统一组织，对原有村落进行整体拆除，在不严重违反规划的前提下，对原有宅基地在满足规划条件下进行多层住宅或专业市场建设，由村民按原房屋面积比例进行分配。其优点有：一是对村庄布局进行科学合理规划，能够从根本上改善村民居住和生活条件；二是对有条件的村庄，可利用地理优势，开发商品住宅或商业店面，从一定程度上解决失地村民的经济来源问题。存在的缺点有：一是需要得到全体村民的积极支持，同意房屋全面拆除；二是所建房屋为多层住宅或专业市场，为确保工程质量，必须严格执行工程建设程序。此模式适用于原有村民接受居住多层住宅方式的转变，村庄位于县城中心区域或靠近主要道路附近，具有一定商业价值的路段。
（四）异地新建型。即在原有村庄附近另行征收一定规模的建设用地，用于城中村改造用地。其优点有：对村庄布局进行科学合理规划，能够从根本上改善村民居住和生活条件。存在的缺点是：必须解决新建村庄建设用地问题。此模式适用于：一是户数较少的村庄进行整体搬迁，将其并入附近较大规模的村庄进行改造；二是对原有村庄建筑密度大，实行拆旧建新、原址重建等改造模式无法从根本上解决村民居住和生活条件的村庄，对一部分村民进行易地建设，腾让出的宅基地由国土部门收回，用于安置另一部分村民的改建和公共设施建设用地。
（五）新征预留型。即政府在征收集体土地中，按照所征农用地面积的10%左右留做村庄建设用地，其余征为国有。块内土地除优先安置原“城中村”范围内村民，剩余土地按照规划确定的用地性质进行商品房开发，办理土地证和房屋产权证。其优点有：对有条件的村庄，可利用地理优势，建设商业店面，从一定程度上解决失地村民的经济来源问题；存在的缺点是：已完成土地征用的村庄村民意见较大，可能要求政府按相同条件解决。此模式适用于目前还保留有较多农业耕作的村庄。
四、推进城中村改造的对策与建议
对县城城中村进行科学合理的改造，是县城建设扩容提质的重要方面，更是全面建成小康社会的客观要求，对推进城乡统筹发展，做美做精县城，提高城镇化水平具有十分重要的意义，推进城中村改造重点要抓好以下五个方面。
（一）提高认识，深化理念。城中村改造表面上是一个城市建设问题，实质上是社会组织变革问题。城中村改造的本质是经济耕作方式的变化，随之而来的是社会身份的变更，建筑形态的变化是这种经济形式变化带来的一种表象而已。实践中由于对城中村改造问题的这种艰巨性和关联性认识不足，往往简单地着眼于建筑形式的变化而忽视了对经济耕作方式的变革，结果改造工作总是遇到这样那样的阻力，旧的问题一边在解决，新的问题又随之产生，政府规划在执行中往往走样，致使改造效果有时不理想，有时一改再改，造成很大的浪费。城中村改造的实质就是要改掉城中村，让村庄与城市融为一体。城中村改造的目标就是要实现“农民变居民、村庄变社区、集体土地变国有土地、集体经济转为混合经济”。要实现这一目标，需要在城市规划、土地制度、组织形式、社会保障等方面同时努力，需要民政、劳动、规划建设、国土资源等各个部门协同做好相关工作。
（二）加强领导，高位推动。城中村改造涉及社会各个方面，要加强对城中村改造组织领导，成立县级层面的城中村改造建设领导小组，组织城中村改造调查研究，制定出台相关政策、规定和措施，协调解决城中村改造建设过程中的各种矛盾和问题，推动改造工作顺利有序地进行。
（三）拓宽思路，探索模式。城中村改造是一项艰巨任务，要根据城中村不同实际确立合理的改造模式，坚持从实际出发，分步实施改造，争取广大群众的理解和支持，做到条件成熟一个，审批改造一个，真正成为民心工程，保证城中村改造的顺利进行与社会和谐稳定。城中村改造应从实际出发，统筹考虑，合理调配，兼顾中长期发展，实行“一村一案”。政府要加强引导，鼓励有条件的、城郊结合部的村集体经济组织参与改造和自行改造。
关键词：城中村；拆迁；东部城市
中图分类号：F29文献标识码：A
收录日期：2012年3月31日
“城中村”是指伴随产业分散化以及乡村城市化的迅猛发展，为城建用地所包围或纳入城建用地范围的原有农村聚落。“城中村”是中国城市发展过程中普遍存在而又具有中国特色的特殊现象，与中国城乡二元结构体制密切相关。其中，城市的发展与扩张是城中村形成的主要外部推动力，所以城中村的突出问题主要存在于东部比较发达的城市中。在城市发展过程中，为了扩大城市面积，整治城市容貌，许多东部城市都对城中村进行了拆迁与整治。在整治过程中由于各方面的利益冲突，因此出现了很多问题。
一、城中村拆迁过程中存在的问题
（一）拆迁政策不统一、拆迁行为不规范
1、拆迁协议的签订问题。按照《城市房屋拆迁管理办法》规定，在拆迁期限内拆迁人应与被拆迁人签订书面协议。但是在实际运作中由于种种原因，被拆迁人有时处于弱势地位，签订的拆迁协议对自己以后的生活帮助不大，甚至有时会出现因不签订协议而进行强拆的情况。
2、拆迁过程中不依法办事。其中，最为明显的则是因为拆迁人与被拆迁人因利益冲突没有达成协议，拆迁人采取强制手段进行拆迁。从而导致拆迁人与被拆迁人产生矛盾甚至是摩擦，酿成惨剧。
（二）拆迁安置没有统一标准，补偿不合理
1、征地补偿标准不合理。首先，征地的补偿费标准过低，不能保证城中村拆迁户的生活水平；其次，给予被拆迁人的补偿没有依照《物权法》进行评定与估价，没有给予合法补偿；第三，城中村房屋拆迁后村民户籍被划入城市管理，身份变为城市居民，补偿却仍是按照村民的标准进行。
2、“城中村”房屋拆迁补偿程序混乱。由于“城中村”房屋在地理位置、房屋性质方面具有特殊性，也就是这些房屋地理位置上与城市房屋毗邻，但在房屋性质方面则属于农村集体土地上的房屋，不属于城市房屋，所以一般没有办理房屋所有权登记。而在这些房屋需要被拆迁时往往被划在与被拆迁的城市房屋的同一拆迁地段。所以，在实践中，对于需要被拆迁的“城中村”房屋究竟是否按照《城市房屋拆迁管理条例》或将来的《征收与拆迁补偿条例》规定的程序进行拆迁补偿，拆迁人没有做好慎重的选择，导致“城中村”房屋拆迁补偿程序混乱。
（三）拆迁后的安置工作不到位。城中村改造成功与否最关键的问题是村民失去土地、出租屋之后没有了稳定的收入来源，生活来源应该如何解决。房屋拆迁后，村民从户籍上成为城市市民，但他们与城市市民又存在着一些差距。竞争力不如原本的城市市民，受教育水平也比较低，不能够保证自己失去房屋后的生活水平。另外，村民的医疗、教育、劳动保障等社会福利也没有得到妥善的解决。
其次，城中村中居住的除了本地村民外还有很多外地民工，房屋拆迁后他们很难再找到租金低廉的住处，很多地方城中村拆迁后没有考虑到外来务工人员的安置问题。
在城市建设与发展过程中毫无疑问会出现很多问题，城中村房屋拆迁也是其中一个，采取适当的措施解决问题才能更好地促进城市的建设。
二、解决措施
（一）完善拆迁编制，规范“城中村”房屋拆迁及补偿程序。作为拆迁房屋的所有人和使用人，其合法权益都应受到保护。要使拆迁工作顺利进行，就必须完善立法，使拆迁以及补偿问题有法可依，同时也要统一拆迁的方法，所有的拆迁行为都要做到合理合法。
在对城中村房屋进行拆迁前应对城中村的基本情况进行全面调查，在建立“城中村”的基本数据的基础上，按人均占地面积的多少，分别完善“城中村改造规划”的安排，并计划性地做好城中村分批改造规划图、用地规划图的科学编制工作，使基层干部、群众了解相关情况，熟悉办事程序，为拆迁改造创造条件。
（二）提高城中村房屋拆迁的补偿。“城中村”改造之所以那么困难，主要是因为利益问题没有协商解决好，安置或补偿没有达到村民的要求。对于房屋拆迁的补偿工作应在对房屋进行评估与断定之后，结合本地物价以及生活水平对被拆迁人作出赔偿。补偿基本上应做到能够保证被拆迁人一定的生活水平。
同时，补偿方式应该多样化，除了现金补偿外，还可以由企业或政府对村民进行长期补偿，或者让农民入股分红等。
（三）妥善安置城中村村民，保障村民权利。城中村村民的房屋被拆迁后，户籍划入城市管理，身份变为城市居民，给予合理补偿，应按照城市居民的管理标准保障村民的利益，解决好医疗保险、养老保险、失业保险、就业、子女上学问题等。
在安置过程中，把失地农民的当前利益与长远利益结合起来，综合考虑多种因素并结合不同年龄段的失地农民的情况，可以进行技能培训，就业培训，解决市区房屋后的生存问题等。
（四）完善争议解决机制，依法救济被侵害的权利。根据《物权法》，“城中村”房屋如果被国家征收，被拆迁人享有合法补偿的权利，“城中村”房屋如果属于个人住宅，则应该保障被拆迁人的居住条件。但如上所述，当“城中村”房屋被拆迁人的这些权利被侵害时却不能得到很好的救济，缺乏法定的争议解决机制。有时甚至因为强拆出现自焚等激烈行为，因此建立完善的争议解决机制势在必行。
同时，也应对征地实施进行监管，保证拆迁行为和拆迁过程的公平合理。如果因房屋拆迁确实导致被拆迁人原有生活水平下降的，当地国土资源部门应积极会同政府有关部门，切实采取行之有效的措施，多渠道解决好被拆迁人的生产生活，维护社会稳定。
在城市化进程中，城中村集体土地房屋拆迁补偿问题是每个城市都会存在的。由于自然地理条件和历史文化的差异，各个地域房屋拆迁补偿问题存在一定的差异。因此，解决措施需要结合地区特点，分析补偿政策及执行情况和存在问题。总体而言，推进城市化进程、促进城市发展应当与城中村村民的个人利益实现进行综合平衡，不应使农民利益受损，从而为构筑和谐社会创造有利的经济环境。
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会议认为，水污染防治是我省环境保护工作的重中之重，历届省人大常委会对此高度重视，先后制定东江水系水质、珠江三角洲水质、韩江流域水质、跨行政区河流交接断面水质、饮用水源水质、西江水系水质保护的地方性法规，实行省市县人大联动监督，连续重点督办淡水河、石马河、广佛跨界河流、茅洲河、练江、小东江污染整治，着力推动国家水十条”落实、饮用水源及主要江河水质保护、重点跨市域河流污染整治、跨省域河流污染整治、河长制实施、城中村污水治理等工作，以此全面推动全省水环境保护及水污染防治，基本实现了人大监督对水污染防治工作的全覆盖，形成了人大推动水污染防治的基本工作格局，为全省水污染防治工作创造了良好的法治环境。
会议指出，城中村污水是城市建成区黑臭水体的重要来源，是改善人居环境、争创国家绿色发展示范区、率先全面建成小康社会的重要制约性因素，推进城中村污水治理十分必要和紧迫，要总结广州等城市全面截污、因地制宜、一村一策、直接纳入城市现有污水处理系统、进行排水接驳改造、就地建设分散式污水处理设施等城中村污水治理经验，全面深入推进全省城中村污水治理工作。
会议提出，通过治理，到2022年要实现城中村污水全收集、全处理的目标，并按照国家、省有关城市建成区黑臭水体整治目标的要求，完成城中村黑臭水体整治工作任务。
会议要求，各级政府要加强对城中村污水治理工作的领导，将其纳入河长制实施的重要内容，建立健全治理工作责任制；要加强规划引领，省有关部门要制定全省城中村污水治理总体方案，各城市要制定具体工作方案；要统筹推进治理工作，坚持全面统筹与一村一策”相结合、集中处理与分散处理相结合、城中村污水治理与城中村旧村整体改造相结合；要保障治理资金投入，选择适用、可行、稳定的治理技术，按雨污分流的要求有序推进城中村污水收集管网、排水管网、分散式处理设施等治理设施建设，推进城中村黑臭水体治理和河涌整治，加强城中村环境执法监管，增强治理的科学性、精准性；要充分发挥城中村居民主人翁的作用，推动治理工作信息公开，形成全社会共同治理的良好氛围。
会议强调，推进城中村污水治理，是水污染防治工作的一次深化，今后应针对农村污水治理、跨省域河流污染整治等薄弱环节，不断深化水污染防治工作，努力实现我省水污染防治行动计划目标，为补齐短板、确保我省率先全面建成小康社会作出新贡献。