[关键词]旅游经济；生态环境；协调发展研究
[DOI]10.13939/ki.zgsc.2016.51.214
开展旅游经济与生态环境的协调发展研究，研究的根本目的，就在应用旅游业促使城市经济快速发展的同时，对于城市生态环境给予足够的重视和保护。只有城市在发展经济的过程中，注重旅游经济与生态环境的协调性，才能促使城市在发展经济的同时，保护城市居民的生活环境，并且获得持久的经济发展力[1]。
1关于旅游经济与生态环境协调发展的研究的重要性研究
随着社会经济的不断发展和开放，旅游业已经成为了很多城市发展经济的重要产业之一。只有建立良好的生态环境，才能保证旅游业的可持续发展。城市是人们进行生产生活的重要环境之一。随着城市综合实力基础的不断提升，各项城市设施的配置也逐步地于完善。开展城市旅游业促使城市获得更大的发展动力的同时，城市文化也可以被广泛地传播。但如果旅游经济与生态环境协调发展的重要性被忽视，则城市的环境遭受破坏的同时，也会降低城市居民的生活质量，甚至威胁城市居民的身体健康。
旅游经济和生态环境协调发展的重要性，随着人们环境保护意识的逐渐增强，也被越来越多的人群所关注。生态保护研究专家，也将旅游经济和生态环境的协调发展，作为环境保护的重要研究课题之一[2]。生态保护研究学者认为，旅游经济与生态环境协调发展的基础内容，就是旅游经济系统与生态环境系统协调的、稳定的统一。因此，建立生态环境友好型的旅游经济发展模式，是旅游城市可持续发展的基本理念。
2旅游经济与生态环境协调发展的基础理论研究
2.1旅游经济与生态环境协调发展的理论
（1）旅游经济与生态环境协调发展概念。“协调”和“发展”的概念和含义是不相同的。
旅游经济与生态环境的“协调”的主要内容是指旅游经济和生态环境之间能够保持一种较为良好的关系，能够在同一个系统下，相互调节得当，保障相互的共存性，达到互不干扰甚至是良性循环的状态，是一个城市在发展旅游业时保持健康状态的基本要素[3]。
旅游经济与生态环境的“发展”的主要内容则是指系统不断地扩张，由小到大、由局部到全面、由低级到高级、由部分到整体的发展过程。与“发展”概念相对立的是“负发展”又可以称为零发展过程。而处于中间状态的，则是“零发展”。“零发展”意味着旅游经济与生态环境的环境维持现状，既没有互相阻碍，也没有起到互相促进的作用。
因此旅游经济与生态环境协调发展，是旅游业经济与生态环境协调和旅游业与生态环境互相促进发展的两个概念集合的交集。指的是城市在开展旅游业发展经济时，能够将经济发展理念与环境保护理念相互协调一致，有效地保障城市发展的经济类型为环境友好经济。由上述分析也可知，旅游经济与生态环境的协调发展是一种综合性的、整体性的经济发展理论。因此旅游经济和生态经济的协调发展，要求发展过程中两个因素“旅游经济”和“环境保护”都能够得到良好的保障。协调是“环境保护”概念对于“旅游经济”概念的条件约束，发展则是“环境保护”概念对于“旅游经济”概念的条件促进。
（2）旅游经济和生态环境协调发展度的概念。根据上述对于旅游经济和生态环境协调发展的概念可知。“协调”和“发展”都指的是同一系统内的两种元素，可以互相影响并且彼此关联的现象。而旅游经济和生态环境协调发展度的概念的主要内容技术描述“旅游经济”和“生态发展”两种元素互相影响以及彼此关联的程度[4]。旅游经济和生态发展度的概念的研究可以有效地探究以及掌控“旅游经济”和“生态发展”两种元素的关系区间，做到“旅游经济”和“生态发展”两种元素之间的关系的动态平衡的保持。通过探究旅游经济和生态环境协调发展度，可以有效地将“旅游经济”和“生态发展”两种元素保持在相对平衡的状态内，促使城市在发展过程中，综合两种元素的共同特性。在旅游经济和生态环境之间保持一种较为良好的关系，能够在同一个系统下，相互调节得当，保障相互的共存性的同时，也能够保障旅游经济和生态环境保护两种元素互相促进，共同发展。
探究一个城市的旅游经济和生态环境协调发展度，可以作为判定该城市环境友好型旅游业发展程度的判定标准。一个城市的旅游经济和生态环境协调发展度越高，则表明该城市的旅游业的发展规模越合理，市场竞争能力以及可持续发展的能力也便越强。
2.2旅游经济与生态环境协调发展的判定方式研究
根据探究旅游经济和生态环境协调发展度的概念，可知判定城市的旅游经济和生态环境协调发展度，是判定该城市环境友好型旅游业发展程度的重要标志之一[5]。因此研究旅游经济与生态环境的协调发展状况，也应当从探究旅游经济和生态环境协调发展度的角度出发。建立旅游经济和生态环境协调发展度的模型以及模型计算方式则是判定旅游经济与生态环境的协调发展状况的有效的、科学的方式之一。
通过建立综合旅游经济效益评价函数来判定城市旅游经济与生态环境协调发展，可以促使城市经济与生态环境的关系保持更加协调、友好、稳定的状态。
3结论
探究关于旅游经济与生态环境协调发展，首先应当明确旅游经济与生态环境协调发展的研究的重要性。进而开展旅游经济与生态环境协调发展的基础理论研究：旅游经济与生态环境协调发展的理论（旅游经济与生态环境协调发展概念和旅游经济和生态环境协调发展度的概念）以及旅游经济与生态环境协调发展的判定方式研究。通过探究关于旅游经济与生态环境协调发展，可以促使城市建立环境友好型经济，引导城市旅游业获得更加生态化、可持续化的发展方向和发展前景。
参考文献：
[1]程晓丽，张乐勤，程海峰.中小城市旅游经济与生态环境协调发展研究――以池州市为例[J].地理与地理信息科学，2013（5）：102-106.
[2]石惠春，刘鹿，汪宝龙，等.兰州市旅游经济与城市生态环境协调发展研究[J].西北师范大学学报：自然科学版，2012（4）：108-114，120.
[3]王东红，.伊宁市旅游经济与生态环境协调发展评价[J].西昌学院学报：自然科学版，2015（3）：53-56.
论文关键词生态文明环境法治建设
建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式，是党的十七大提出的重要战略任务，是实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求。生态文明是资源节约型社会和环境友好型社会的文明形态和文化形式，在生态文明建设的各项措施中，法治建设居于核心的基础地位。因此加强环境法治建设，对于实现生态文明的新跨越意义重大而深远。
淄博市作为老工业城市，重化工业所占比重较大，经济结构战略性调整和发展方式的根本转变还需要较长时间。全市总量减排、环境质量改善和环境安全防范面临的形势十分严峻。因此加强环境法治建设，对于实现淄博市生态文明的新跨越，意义重大而深远。
一、淄博市环境法治建设的主要成效
近年来，淄博市高度重视环境法治的重要作用，环境法治建设取得积极成效，为生态文明建设提供了基本条件和法律保障。初步走出了一条老工业城市依托环境法治促进生态文明建设的路子。
（一）环境立法成效显著
淄博市结合本地实际，制定了一系列环保法律规范，为生态文明建设提供了有力的法律支持。一是制定了一系列环保法律规范。目前已经制定了《淄博市节能减排综合性工作实施方案》、《淄博市节能降耗奖励办法》、《淄博市主要污染物减排实施意见》、《淄博市节能降耗目标考核办法》和《淄博市环境保护“一票否决”工作实施细则》、《淄博市工业炉窑大气污染防治办法》、《淄博市人民政府办公厅关于印发淄博市节能降耗奖励办法通知》、《淄博市机动车排气污染防治管理办法》、《淄博市扬尘污染防治管理办法》、《环境生态补偿管理暂行办法》，等二十几部法规规章。二是注重地方环境立法的区域性、实践性。紧扣淄博市环境保护和生态建设的中心任务，明确地方环境立法的重点。立足全市产业结构和污染防治重点，先后出台了建陶企业、化工企业、石灰和碳酸钙企业、焦化行业、钢铁行业、露天矿山、煤炭经营等7个领域的《环境保护管理规范》。三是注重地方环境立法的创新性和前瞻性，在全省率先出台了节能降耗目标考核办法，明确了对区县、重点用能企业的考核内容和要求。
（二）环境执法能力显著增强
淄博市环境行政执法能力进一步加强，已基本形成了较为完备的执法监管体系。一是以环境问责为龙头，强化官员的环境政治责任。《淄博市环境保护“一票否决”工作实施细则》明确各区（县）委书记、区（县）长是辖区内环保工作的第一责任人和直接责任人，把污染治理作为各级政府、领导干部政绩考核的重要内容，对各区（县）政府、市直各部门、企事业单位在评先树优、年度考核等方面实施环境保护“一票否决”。二是形成了环保执法的长效监管机制。切实加大环保执法力度，对各类违反环保法律法规的“土政策”进行了全面清理。立足于环境违法案件的超前预防、及时发现、果断处置，对各类环境违法行为依法实施“顶格处罚”。三是构建了政府与社会联动的监管新格局。全面启动了绿色环保志愿者行动，建立了环境污染有奖举报制度。四是专设机构全省领先。在全省第一个成立了环境保护工作委员会、市政府节能办（挂市节能执法大队牌子）；全省第一家在市统计局设立了能源统计科；全省率先成立节能标准委员会。
（三）公众环保意识明显提高
通过宣传引导，公众保护环境的自觉性有了很大提高。一是加强环境法律法规的宣传，提高环境法治意识。在报纸、电台、电视台、市政府网站等媒体设立专栏，深入宣传节能环保政策法规。二是培育典型，以点带面。集中报道全市节能、节水、循环经济、资源综合利用、清洁生产等方面的先进典型。三是开展环保宣传活动，营造珍爱环境的良好社会氛围。通过实施“节能宣传周”、“降耗增效月”、“节能减排农村行·淄博在行动”等系列活动，推进了节能减排进社区、进家庭、进学校，增强了全社会的节能环保意识。
二、从构建生态文明的角度看环境法治建设存在的问题
（一）环境立法不完善
一是地方综合性环境保护法缺位。环境立法的发展战略研究不够，头痛医头、脚痛医脚的问题比较突出，环境方面的具有支架性作用的法律至今仍没有制定出来。地方综合性环境保护法缺位，导致地方环境单行法规缺乏统一性和协调性。二是立法内容过于倾斜。注重污染防治和节能减排，而自然资源和生态保护的法律太少。三是环境立法缺乏可操作性。例如，《淄博市扬尘污染防治管理办法》共有十六条，大部分内容规定的是企业和管理部门应当怎么做，如果不这么做，相应的法律责任却只有第16条做了个原则规定：“违反本办法规定，导致环境污染的，由相关部门依据有关法律法规进行处理”。法律规范只有行为模式，缺乏相应的法律后果，使得看似很好的法律在执行中表现出显著的不足。另外国家的环境立法往往比较粗糙、框架性的内容多，需要地方立法做出细化的规定。
（二）环境执法能力较弱
一是环保部门统一监管职能薄弱。横向职能分散，上下级环保部门纵向分离，难以发挥整体监管效果，部门之间的联动机制尚不完善。二是环保部门自身的不足。环境执法部门人员数量少，素质不高。行政执法队伍存在着执法不公、执法不严、执法不力等现象。个别单位仍然存在乱执法、乱罚款，甚至以罚代教、以罚代刑等问题。三是环境执法能力较弱。淄博铁鹰钢铁有限公司事件就是一个显著的例子，该公司属于未经环保审批的违法建设项目。淄博市环保局于2005年曾对铁鹰公司进行了处罚，并限期整改。但直到2008年环境保护部环境监察局依法督察前，该公司的环保状况并无明显改观。四是环境法律监督机制不够完善。公众参与的广度和深度不够；社会监督机制也不完善，难以发挥应有的作用。
（三）环境司法面临的困境
一是强制执行难保障。环保部门对企业违法行为的处罚，企业若不执行，环保部门可申请法院强制执行。但由于这类执行案件收益少，且不纳入法院的考评机制，所以强制执行难以到位。二是司法救济不到位。由于污染企业能向地方贡献GDP，许多环境损害赔偿案件在立案之初就遭遇重重困难，再加之取证难、鉴定难、胜诉难、执行难等实际困难，一般污染受害者宁愿选择上访通过行政处理，而不愿耗时耗力去打环境诉讼。三是环境公益诉讼存在立法空白。我国对于公益诉讼没有明确的法律规定，以至于在社会环境公共利益遭受污染侵害时，没有适格的主体为其主张权利，击鼓伸冤。司法作为解决污染问题的最后一道屏障，理应具有很强的威慑效果。然而我国目前的现状是司法保护环境的力度远远不够。
（四）环境法治中的公众参与不足
在政府环境管理活动中，公众参与在平衡各利益群体的诉求、促进决策的科学化和民主化、弥补行政资源的不足等方面起着极其重要的作用。但我国环保中的公众参与没有和环保执法形成良好的互动态势。一是公众参与意愿缺乏。公众对于其自我理解的与切身利益密切相关的环境问题可能有较高的参与度，而在那些与自己并不直接存在利益关系环境问题上参与的意愿似乎并不是很高。二是公众参与深度不够。公众参与的深度比较低，主要局限于利用地球日、世界环境日等各种节日开展宣传教育或者组织环保人物评选等，而较少触及政府环境决策领域。而且，公众参与的阶段比较滞后，往往是末端参与，在源头参与方面表现薄弱，处于被告知的地位。这其中固然有公众自身环境法治意识不高有关，但主要原因还是政府在环保执法的过程中，没有足够的勇气“发动群众”，以致法律规定中的公众参与有名无实。
三、以生态文明为导向，着力强化环境法治建设
法律作为社会治理的工具，对于实现生态文明起着非常重要的作用。环境法治建设不仅可以通过自身体现生态文明的内在需求，而且还可以通过法律的强制手段、激励手段来建设生态文明。以生态文明为导向，我们主要应从以下几个方面加强环境法治建设。
（一）完善环境法律法规，为生态文明建设提供法律保障
健全的生态法律制度不仅是生态文明的标志，而且是生态保护的最后屏障。一是制定地方综合性环境保护法，保障地方环境单行法规的统一性和协调性。二是注重增强法律的可操作性。如环境保护的公众参与在整个环境法中是被作为一项基本原则来对待的，但是这个原则在中国的环境立法中有原则条款而无制度规定。再如，环境影响评价法规定，国家鼓励公众以适当的方式参与环评。什么叫适当方式？如何参与？参与的效力如何？这些都可以在地方立法中予以细化，使法律规定落到实处。三是注重环境法与自然资源法之间的沟通与融合。改变立法内容过于倾斜；注重污染防治和节能减排，而自然资源和生态保护的法律太少的状况。四是根据实际情况，出台切实可行的法规。
（二）加强环境执法，为生态文明建设提供行动支持
一是强化环保部门统一监管职能。一方面强化环保部门的职能和地位；另一方面，地方可以尝试将林业、水利等与环保有关的职能纳入“大环保”体系中，以期提高环保机构对淄博经济社会发展规划、政策和重大问题的参与权、话语权和统筹协调能力，强化环保执法的权力。二是提高执法人员的素质。要通过法律培训不断加强对环境保护行政执法机关的执法能力建设，增强执法人员的法治观念，提高执法人员的执法水平。三是完善环境执法监督机制，建立健全环境问责机制以及行政执法错案追究制度。扩大公民行使参政权的途径，监督环境行政主体公平实施行政权，保护行政相对人的合法权益。
（三）完善环境司法，为生态文明建设提供司法保障
一是加大司法机关对环保执法的支持力度，保障环保部门作出的合法决定得以不折不扣的执行。二是强化司法机关处理环境争议纠纷的途径和方法。三是建立环境公益诉讼制度。8月刚刚修订的《民事诉讼法》首次以法律的形式规定了环境公益诉讼。建议在司法领域进行一些必要的尝试，明确公益环境诉讼的受案范围并建立以有关机关和社会组织为主体的公益诉讼制度，从而解决环境污染损害的对象众多且不特定和不利于提起诉讼的难题。
河南省软科学研究计划项目课题“基于区域环境承载力的环境审计研究”（项目编号：142400410331）
中图分类号：F239.6文献标识码：A文章编号：1002-5812（2015）22-0012-03
摘要：生态文明建设审计作为一种新的审计类型，能有效监督和评价我国生态文明建设过程中的资金使用情况和治理效果。本文从生态文明治理的角度研究生态文明建设审计理论，对生态文明建设审计内涵、生态文明建设审计目标体系、思路、审计内容及实现路径进行探讨，以充分发挥审计的免疫系统功能，促进我国经济发展和生态环境效益相协调发展。
关键词：生态文明建设审计内涵目标实现路径
012年，党的十把“生态文明建设”纳入中国特色社会主义现代化建设事业“五位一体”的总体战略布局。2013年，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步强调要加强生态文明制度建设，用制度保护生态环境。十报告和十八届三中全会决定为未来一个时期的生态文明审计指明了方向。为了实现生态文明建设战略，实现经济可持续发展，一方面要求政府加强生态环境保护力度，另一方面要加大对生态环境保护的审计监督。因此，开展生态文明建设审计理论分析、确立生态文明审计的目标和思路、探讨生态文明审计的实现路径对促进经济和生态环境协调、可持续发展有着重要意义。
一、生态文明建设审计内涵
（一）生态文明建设内涵
生态文明整合了“生态”和“文明”两大概念内涵，其核心是统筹人与自然的和谐发展，在保护生态环境的前提下发展，在发展的基础上改善生态环境（李建国、李博等，2000；姬振海，2007）。生态是自然界的存在状态，文明是人类社会的进步状态，生态文明是人类文明中反映人类进步与自然存在和谐程度的状态，其要义就是要处理好人与自然的协调发展。按照党的十关于生态文明的论述，生态文明建设是中国特色社会主义建设事业“五位一体”中的一个，其主要内容包括资源节约、环境保护和生态建设。具体来说就是要以科学发展观为指导，以生态系统的良性运行为目标，形成人与自然的全面、协调和可持续发展。
（二）生态文明建设审计内涵
生态文明建设审计不同于环境审计，它与环境审计最大的区别在于，环境审计只评价人对自然环境的影响，而生态文明建设审计作为一种双向机制，是对人与自然环境相互作用的评价（王芸、黄艳嘉，2014）。二者的不同主要在于审计的对象和侧重点不同，具体表现为以下几个方面：首先，产生的背景不同。环境审计上世纪六七十年代产生于西方发达国家。当时由于这些国家的企业在经济发展过程中，出现严重的环境污染，促使1972年联合国环境会议通过了《人类环境宣言》，为环境审计的产生奠定了基础。而生态文明建设审计则是根据我国经济社会发展中存在的生态破坏、环境污染、资源消耗等问题，按照生态文明建设的实际需要提出的。其次，动因不同。环境审计更多地是从人类受到水、空气、土壤等环境污染，而开展环境治理，减少环境污染程度的角度形成。而生态文明建设审计则是从人与资源消耗、人与生物、人与自然环境等因素之间相互影响、相互作用的角度形成，因而起点更高，视野更宽。再次是审计的侧重点不同。环境审计主要以环境保护专项资金使用以及相关政策执行情况为审计重点。生态文明建设审计则是以科学发展观为指导，以环境审计内容为基础，更加关注与国土空间开发、节能资源利用、环境保护和生态文明制度建设有关的生态环境政策执行情况及生态绩效审计。
综上所述，生态文明建设审计作为新形势下一种新的审计类型，是维护生态平衡、建设生态文明的工具，是对某个生态系统内的经济发展、社会状况、生态环境和生态制度进行系统的、客观公正的评价，并提出审计意见和建议的过程，以达到促进人与自然和谐发展的目标。
二、生态文明建设审计的目标与思路
（一）生态文明建设审计的目标
近年来，国家审计理念不断转变，审计实践不断深化。生态文明审计作为国家治理的重要组成部分，应当在生态文明治理中发挥预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能。基于生态文明审计的本质和功能，其审计目标包括终极目标、总体目标和具体目标三个层次。
1.终极目标。终极目标是指生态文明审计活动最终要达到的目标，属于最高目标。终极目标应当是维护国家生态安全，服务国家治理，确保经济、社会和生态协调平衡发展。
2.总体目标。总体目标是指生态文明审计在一定时期的整体性目标。总体目标应当建立在对国家环境保护政策要求、经济社会发展和生态环境状况充分调研基础上，正确认识中长期生态环境保护工作的问题与任务。根据国家审计的本质和功能，生态文明审计的总体目标包括两个方面：一是促进生态环境保护各种重要政策的贯彻落实，推动解决重大生态环境保护问题和风险隐患，促进持续改善生态环境质量；二是促进规范生态文明建设资金管理，提高资金使用效益。
3.具体目标。具体目标是指针对具体生态环境工程项目或某一具体组织生态环境问题的审计目标。例如，针对某重点生态工程项目的审计，其审计目标可以理解为通过审查生态重点项目资金筹集和管理使用情况、重点防治项目建设与运行情况，揭示该生态工程项目建设中存在的问题，深入分析其原因，提出针对性建议，促进生态文明建设工程的顺利开展。
（二）生态文明建设审计的思路
根据生态文明建设审计的目标定位，并综合考虑生态文明建设的内涵和特点，生态文明建设审计的基本思路是：将生态文明审计融入中国特色社会主义建设事业“五位一体”的总体战略布局，从国家经济发展战略、产业布局的层面着眼，以“绿色发展、循环发展和低碳发展”为抓手，以关注国家有关生态环境保护政策制度贯彻落实和各政府及其他组织生态环境责任履行情况为主线，在政策执行、项目优化、资金管理、生态绩效、责任落实、指标评价、制度健全和完善法制等方面开拓新路径，深化审计内容，优化审计方式，发挥审计实效。
三、生态文明建设审计的实现路径
由于生态环境保护的公共物品特征及政府审计机关的权威性，目前绝大多数的生态审计都是由政府审计机关来执行的。而生态文明建设是一项系统性工程，在治理中需要政府、企业、全社会等多元化主体共同参与。因此，生态文明建设在发挥政府审计机关监管的同时，需要企业内部审计部门、注册会计师审计组织的多方参与，逐步形成生态环境保护的监管体系。一般来说，政府审计、内部审计和注册会计师审计三大主体职责各异，而在生态文明建设中，三者应该协调一致共同为生态环境绩效服务，建立政府审计、内部审计和注册会计师审计各司其职、协调高效运转的生态文明审计体系。
（一）政府审计：生态文明建设审计的主导者
政府的生态文明审计属于宏观层次，由国家审计机关来进行，主要是评价政府制定的环境政策的执行情况，审查环境项目的实施情况，调查环保专项资金的投入使用情况，最终完善环境政策，促进生态和环境的改善。
1.生态环境政策执行审计。在生态文明治理中，中央和地方政府均制定了一系列生态环境政策，生态环境政策包括政策制定、政策执行、政策监控和政策终结等环节，环境政策的运行是一个动态过程，每一个环节都需要有政策评估为其提供判断依据。从国际范围来看，现在越来越多的各国最高审计机关增加了一个新的角色，实施公共政策评估，据此帮助国会或总统决定哪些政府计划和政策仍然是重点，哪些需要改进，哪些在新形势下已经不再适用。据统计，美国审计总署（GAO）目前的大部分工作是负责对联邦政府进行业绩审核、项目评估和政策分析等，而财务审计只占其目前工作量的15%。生态环境政策执行情况的审计本质上是一种政策评估活动，除了为决策者服务外，也会影响资源的再分配。
生态环境政策主要包括财政政策（国债、转移支付及补贴政策），税收政策（环境税、资源税政策），金融政策（绿色信贷和环境污染责任保险等），产业政策（产业结构调整指导目录），产权政策（碳排放权、排污权交易制度等），价格政策（资源价格形成合理机制）以及环境信息披露政策等。
政府审计机关应重点关注国土空间开发利用、资源节约、生态系统、环境保护和生态文明制度建设等方面政策落实情况，揭示国家生态环境保护领域政策法规执行不到位或者缺失不完善等问题。围绕国土空间开发和土地利用情况，审查是否严格按照土地利用总体规划和有关审批制度审批征地和农用地转用，是否按用地合同规定合法使用土地，审查各地区是否严格按照主体功能区的定位发展，城市发展格局与农业发展格局和生态环境安全格局是否协调合理。在资源节约方面，政府应重点审查国家有关节能降耗、水资源节约、耕地保护、矿产资源开发等监管政策的执行情况，揭露和查处乱采滥伐等导致资源损失浪费和破坏生态环境的问题。在生态系统方面，政府审计机关应审查国家生态保护、维护与修复政策的有效性，重点关注水土流失、土地荒漠化和沙化、生物多样性减少等问题。在环境保护方面，政府审计机关要审查水、大气、土壤、固体废物等污染防治政策的执行情况，揭示环境污染影响环境安全和人民身体健康的问题。在生态文明制度建设方面，政府审计机关应重点审查国土空间开发保护制度、水资源管理制度、环境保护制度、资源有偿使用制度、生态补偿制度等的完善和执行情况。
政府审计人员通过调查国家生态环境法规、规章和政策的执行情况，开展生态环境治理情况的政策评估，为维护生态安全提出意见和建议，促进政策制定部门进一步建立完善生态环境政策，充分发挥审计监督在维护生态环境安全方面的预警和建设性作用。
2.生态环境绩效审计。生态环境绩效审计是当代世界政府资源环境审计的主流和发展方向，也是资源环境审计参与国家治理的更高层次。结合我国生态文明建设的进程和实际，政府生态绩效审计的内容包括：注重生态环境政策绩效审查，重点评价生态环境政策和行政控制的经济性和效果性；注重法律法规执行绩效检查，重点评价国家资源环境监管部门督促公众和企业遵守环境法律法规的效率性；注重生态建设财政资金绩效检查，重点评价资金预算分配的合理性、资金管理使用的经济性、效率性和效果性；注重生态环保投资项目绩效检查，重点评价项目建成后的社会效益和生态效益；注重生态建设项目绩效检查，重点评价生态环保工程设施建设成本和运行效率。生态环境绩效审计通过找出影响生态环境效益的各项主客观因素，有针对性地提出审计意见和建议，促进生态环保资金的节约、科学和有效使用，建立合理的审计公告和问责模式，实现生态文明的良好治理。
3.生态环境项目审计。政府生态环境项目审计，是指审计机关对政府投资的生态项目开展审计，从项目立项、建设施工和建成后效益分析三个方面对生态项目环境保护情况进行全方位的审计。生态项目审计重点关注生态环境保护重点项目建设情况。对国家组织实施的生态环境保护项目，如主要污染物减排工程、生态环境保护工程、重点领域环境风险防范工程、环境基础设施公共服务工程、改善民生环境保障工程等项目必须重点审计。而且要把生态环境保护工程项目建设的合规性与生态环境设施运行的有效性结合起来进行审计，一方面关注生态环保重大工程和重大项目有没有擅自变更、资金用途有没有擅自改变，另一方面要定期开展工程项目绩效评价，确保工程投资到位，确保重点环保建设项目顺利实施，维护生态环境安全。
4.生态环境责任审计。开展生态环境责任审计是受托责任范围不断加强的必然产物，是指对各地区、各政府部门、企业履行生态环境保护责任情况进行的审计。主要关注生态环境保护工作问责、责任追究等制度建立、工作绩效考核情况以及生态环境保护目标和任务分解、落实情况，并通过完善规划，加强监管，建立并落实节约资源、保护生态环境的目标责任制和行政问责制，促使领导干部形成正确的政绩观，揭示经济发展中急功近利和为求速度而不惜牺牲生态环境的短视行为。防止和纠正“重经济增长轻生态环境保护”“重经济指标轻社会指标”“重短期绩效轻长远利益”倾向，给地方、部门、单位和企业领导人套上“绿色”安全阀。
（二）内部审计：生态文明建设审计的微观基础
在我国生态文明建设过程中，各类企业和组织的运营活动，从计划、预算、决策、实施到完成，内部审计均可以直接介入进行事前控制、过程控制和事后控制，为生态文明建设战略的实施提供生态风险预防、控制和追踪反馈以及时纠错，制止偏误，使其运营活动与国家的生态文明建设战略相协调。
1.企业环境管理系统的审计。根据国际标准化组织制定的环境管理体系国际准则ISO14001的定义：环境管理体系是一个组织内全面管理体系的组成部分，包括为制定、实施、实现、评审和保持环境方针所需的组织机构、规划活动、机构职责、惯例、程序、过程和资源，还包括组织的环境方针、目标和指标等管理方面的内容。内部审计人员需要对企业及其他组织的环境管理系统进行了解，分析企业在环境管理活动中的记录数据。通过持续评价企业环境政策、检查环境管理系统的执行情况，以确保企业的运营活动、环境政策符合国家的政策和生态文明建设的需要。
2.企业环境风险管理和内部控制的遵循情况审计。内部审计参与生态文明建设监督可以向企业特别是重点污染的企业以及其他组织的管理层提供生态环境责任风险管理和内部控制的“增值”服务。内部审计对企业环境风险管理和内部控制遵循情况的审计内容包括：对企业管理层承担生态环境责任相关的政策、计划和表现进行评价；对企业的环境风险进行评估，找出未被风险管理系统识别和控制的潜在风险，确保剩余风险在企业承受的范围内；对企业环境责任内部控制设计的有效性和执行的有效性进行评估，找出生态环境责任内部控制方面的弱点和缺陷，并对存在的薄弱环节提出建议和咨询意见，从而帮助企业管理层树立生态保护意意识，改善环境社会责任履行质量。
（三）社会审计：生态文明建设审计的有力补充
根据我国生态文明建设的需要，政府审计和内部审计还不能承担所有生态文明审计任务，因此社会审计作为政府生态文明建设审计的有益补充，应得到关注和重视，以实现生态文明建设审计主体的多元化，提高审计效果。
1.企业环境报告的鉴证。随着我国生态环境法律法规体系的健全、资本市场的发展和完善、企业生态环境保护意识的不断提高，会有越来越多的企业披露生态环境信息，而生态环境信息对企业各利益相关者经济决策的影响也会越来越大，自愿聘请注册会计师对环境信息进行鉴证的企业会越来越多。尤其是对纳入国家重点污染源监控企业和上市公司，已要求其必须对环境信息进行披露，为了提高其环境信息报告的透明度，同时必须聘请独立的第三方对企业环境信息披露进行审核。其重点审查评价企业在杜绝生态环境污染破坏，减少资源浪费，使用清洁能源、提高能源利用水平，产品绿色生产程度等方面管理控制措施的有效性和相关信息披露的真实性、完整性和合规性等，出具生态审计报告和结论并提交给利益相关者群体。
2.生态认证服务。随着生态我国生态文明建设的快速发展和市场化改革的加速，特别是随着污染物排放许可制、碳排放权、排污权、水权、矿业权交易制度的建立和推广，生态认证将是一项新的业务，包括组织生态足迹认证、产品碳足迹认证、碳排放权认证、排污权认证等。这些都需要独立的第三方来对生态、环境的交易制度做出评价。与国家审计、内部审计相比，社会审计组织，无论从其专业胜任能力、独立性和市场适应能力方面，都有其明显的发展优势。
一、人格权制度的生态化
传统民法中的人格权制度主要是指社会性人格权制度，当然也包括了部分自然性人格权制度。但是，全部的完整的自然性人格是一个人作为社会性的人的必要前提。离开了清洁的、宁静的、安全的、甚至舒适的环境，人不可能有身心的真正健康与幸福。医学专家认为，就环境污染与生态破坏给人体生命健康造成的现实损害与潜在威胁问题而言，现在很多疾病无疑与环境污染和生态破坏问题密切相关，医生只能解决身体上已经发现的疾病，但是无法阻止环境污染与生态破坏，减少疾病应该注重从保护与改善环境问题入手。因此，我国法律应当规定公民享有环境人格权。使得环境人格权获得必要的尊重、保护与实现。尽管环境人格权理论存在着不少弊端而遭受各种质疑，但随着科学技术的不断进步，只要以国家规定的符合人体生存健康需求的环境质量标准为初步判断基准，就可以逐渐解决其法律适用上的技术难题。环境人格权是围绕着传统民法上的自然人的生命权与健康权发端而来的。正如马骧聪先生所言，我国《民法通则》第90条规定了公民的生命健康权，这一规定对环境保护具有极为重要的意义，因为它实际上确立了公民的环境权———公民在清洁、安静、适宜的环境中生活的权利。或者说，可从生命健康权引申出公民的环境权，即公民的环境权是公民的生命健康权的必然产物［2］。因此，可以说自然人环境人格权是在地球生态环境已经遭受严重的甚至极度的破坏而对自然人的生命权与健康权的实现造成了现实的威胁的基础上而产生的一种正当的、合理的、必要的法权诉求。
二、物权制度的生态化
物权制度的生态化是物权制度社会化的重要内容。基于生态文明社会建设的要求，传统的经济理性人”应向生态理性人”转变，以最终实现经济理性人”的全面发展。按照经济理性人”假设，物权人没有意识到物具有生态价值，也无追求生态价值的冲动，物权人追求物的经济性而牺牲其生态性。因此，本质上传统物权法是对物的非生态性方面的使用价值与交换价值进行控制性规范的法律，其目的在于充分发挥物的非生态功能。而传统物权法所设定的各种权利使得物权人在利用物时必然会对其周围的环境与资源产生影响，因此有必要对传统物权法进行必要的适度的改造与创新。但是，如何将生态价值转换为可以度量的经济价值，如何将生态环保义务融入物权制度，是一个极富挑战性的课题。有学者认为，物权制度生态化就是指对物权的行使施加生态环保的限制，将有效利用资源与环境保护的义务通过适度的可行的方式纳入物权制度中，使这种公法上的义务规范成为界定物权行使的内容与方式的边界［3］。本文以为，这种对物权制度生态化概念的解释只是一种狭义的解释，其可进一步扩展解释成为:物权制度的生态化是指在物权法制度中新添生态性物权，也称环境物权，比如排污权、碳容量消解权等，并对原有的物权予以生态环保义务上的限制。
物权制度的生态化构建，不仅利于将物权人的资源节约义务与环境保护义务纳入法定范畴，而且将某些环境容量的占有、使用、收益、处分等控制权利物权化，促使环境物权在物权法上得到应有的承认，从而为排污权交易活动及碳汇交易活动提供必要的制度支撑。生态化的物权制度构建可能有以下三种路径选择:(1)采取最为抽象的原则性规定，即在物权法中加入物权人应自觉遵守国家环境资源保护法律法规及相关政策，积极履行环境保护的义务”等宣言性规定。如《越南民法典》采用的就是此种路径。这种路径从总体上确立了物权人的环境保护义务，不涉及具体的制度，具有一定的指导意义，但操作性缺乏。(2)以法律的解释标准为切入点，比如:可以规定物权法的解释必须符合资源节约与环境友好的需要，或必要时物权法的解释应着重考虑物的生态价值。这种路径可能给物权制度带来了根本性的变革，但是必要时这种路径应对物的主导功能给予重新的定位，将物的生态放在物的经济功能之上，也与物权法作为市场经济交易基本法之一的属性难以做到真正的协调一致。(3)在物权法中新添生态性用益物权即环境物权如排污权、碳消解容量权等。应该说，这是一种扩大化的生态化物权制度构建路径，也是一种较为理想的路径。
我国民法上的物权制度主要包括所有权制度、用益物权制度、担保物权制度以及占有制度四个方面。其中，由于土地用益物权制度以及房屋区分所有权制度与社会公共利益具有更为紧密的联系，因此这些制度的设计不仅涉及平等主体之间的私人利益的平衡而产生的权利义务的合理划分问题，还涉及民事主体的私人利益与社会公共利益之间的平衡而产生民事主体的权利边界与国家有关主管机关的权力边界之间的合理分配问题。我国过去的民法理论对于民事主体的权利与义务界定更多的只是从一个侧面即私人之间权利义务的分配角度去考虑问题，但现代社会出于大规模风险防范的需要以及环境有效保护与资源合理利用的要求，不仅需要民法理论从已有的那个侧面即私人之间权利义务的分配角度去考虑问题，还需要民法理论从另一个侧面即民事主体的权利边界与国家有关主管机关的权力边界之间的合理分配角度去考虑问题。事实上，任何财产权都是法律所界定的，任何财产权的框架、限制与保障均由法律予以规定。正如学者指出，如果没有立法者的活动，所有权是无法想象的，因此其是法律框架之下的所有权，法律规定了谁能够在什么形式下，在什么条件下，在什么边界之内，以什么样的物为载体，这些都是由法律规范所确定的［4］。事实上，对于自然资源物权，由于其生态性与经济性以及其他非经济性并存、私人利益性与公共利益性并存的属性，因此其呈现出较为鲜明的公共行政限制与生态环保强制义务限制的色彩，因而其定位(内容和限制)涉及环境资源法与民法之间众多的关联与重叠［5］。总之，自然资源物权的规范就不应当只是民法所关注的对象，也应当是土地利用规划法与环境法等其他法所关注的对象。对于土地权益问题，现代的立法者已认识到，权利人土地资源的使用已经脱离了过去民法所彰显的绝对自由的状态，公共限制已经成为法律共识和常态。我国的土地所有和使用制度正处在改革深化的过程中。如何认识和把握土地权益，尤其是如何看待法律的限制，就成为时代的重要课题［4］151。发达国家的经验提醒我们，研究自然资源物权的公共限制，尤其是有关土地所有权和土地使用权的土地利用规划法时，必须加深对土地所有权和土地使用权的研究。总之，对自然资源物权制度尤其是对土地所有权和土地使用权制度的研究，不仅要注意权利人生态环保与资源节约方面的消极义务的合理界定，还要注意权利人生态环保与资源节约方面的积极义务的必要设定，以充分发挥自然资源的经济效益利用、生态价值利用及环境损害防治的多重价值，使其最终朝着生态环保与资源节约这一具有重大社会公共利益的价值目标靠拢。此外，条件成熟时我国民法还应考虑将环境要素比如对空间、环境容量、二氧化碳消解量等的物权问题纳入自身体系中，通过将空间用益权(也称空间权)、环境容量用益权或排污指标用益权(排污权)、二氧化碳消解量用益权等定位为准物权性质，以建立符合生态文明建设与市场经济可持续发展时代需要的环境物权制度，这也是我国民法物权制度生态化课题中的重要内容之一。#p#分页标题#e#
三、合同制度的生态化
在没有环境保护意识与理念的时代，合同所考虑的社会公共利益与私人利益也仅仅是经济上的利益，无论对民事主体的意思自治的限制，还是对国家普遍意志的介入而言都是如此。在这样的情况下，合同当事人的义务中难以贯彻保护环境的内容［6］。但是，在生态文明建设时代，物权、知识产权以及其他无形财产权都附有环境保护义务，这是一项强制性义务。物权、知识产权以及其他财产权的交易使这些生态环境保护义务从静态的民事领域向动态的民事领域转化，即生态环境保护义务经由一个个民事合同缔结在不同的物权主体之间进行权利义务配置———当合同的一方当事人向对方转让负载了生态环境义务的权利的时候，一方面受让方获得的权利自然也就内涵了生态环境义务，另一方面转让方保留了监督受让方履行生态环境义务的权利和义务，以此实现分散市场主体的生态环境保护目标［7］。此外，环境法律制度也要求民事合同主体应承担环境保护义务。根据预防原则，任何主体在实施有可能破坏生态环境的法律行为时，应当避免生态环境的损害，由此任何民事合同主体都有预防义务，这种认识也为民事合同的生态化提供了一种合理的解释。但在合同制度生态化的各种命题中，最为关键的问题是如何把握民法合同的经济目的性与私人自治特征受到生态环保义务的限制的度”，即在意思自治与公共利益之间具体应如何衡平，又如何能适应当代中国经济快速发展趋势的问题。现实生活中，无论是合同权利的转让方还是合同权利受让方受个人利益最大化驱动不一定愿意接受上述生态环境保护义务的约束［7］。在民法合同生态化技术路径问题上，学界至今也没有达成一致的意见。本文以为，首先，应对传统民事合同进行必要的生态环保义务限制:(1)对于可能破坏生态环境的合同履行行为，合同权利受让方应承担生态环境之污染与破坏的预防义务，合同权利的转让方应监督合同权利的受让方履行生态环境之污染与破坏的预防义务。如果合同权利转让方对受让方因合同行为造成的生态环境污染与破坏有重大过错的(比如明知受让方缔约的目的是从事国家禁止的污染活动而转让自然资源权利的)，在对受让方造成的生态环境污染与破坏追究责任的同时，也应对转让方的重大过错行为追究责任。(2)通过民事合同范本加强市场交易指引，使民事合同中的权利转让方承担起谨慎选择交易对象的义务。(3)建立健全民事合同生态环保备案审查制度，明确民事合同生态环境监管职责、程序、监管内容，并规定合同主管部门和环境保护部门是合同备案机关，这些机关对合同中可能涉及生态环境污染与破坏的部分进行必要的登记、审查与提示［7］。(4)在司法裁判中，将生态环保诚信理念与公序良俗理念以及权利不得滥用理念纳入合同解释范畴，从而建立合同履行公平的新型的评判标准，或者通过合同的先契约义务”、履行中的附随义务”以及后契约义务”等的生态化拓展性解释来完成，义务的扩张相当于强加义务给不愿意接受他们的当事人”［8］。其次，应建立狭义的环境物权交易合同制度，即将与生态性物权合同交易有关的内容集中起来，设立专门的环境物权合同制［9］。有学者认为，环境合同是国家与个人以及个人与个人之间就环境资源使用权的确定与转移所达成的协议［6］50。笔者以为，所谓环境物权合同，是指国家(以政府为代表)与私人之间以及私人与私人之间就特定环境资源特定价值之产权的转移所达成的协议。比如，排污权交易合同、碳汇交易合同、污染物回收利用交易合同、废弃物回收利用交易合同等。有人认为，污染物回收利用交易合同、废弃物回收利用交易合同是传统民事经济合同［7］。这种观点有其合理的一面，但如果我们把这种合同看作是特殊环境合同，则其自然被赋予一种新的价值与使命，在国家政策态度上就可能与其他传统民事合同有所区别。在环境物权交易合同制度中，应明确国家在必要时的积极义务与辅助责任比如财政补贴以及税收优惠、技术支持、贷款优惠等。
此外，有学者认为当今人类存在着四种新型的契约关系，即当代人之间平等享用环境资源的契约关系，全体人民与国家之间的委托契约关系，当代人与后代人之间平等享用环境资源的契约关系，人类与其他生物物种之间平等享用环境资源的契约关系［10］。事实上，这四种新型契约关系就是生态合同关系。从道德角度考虑，这种认识有重要的价值意义，但从技术层面来观察难有规范可操作性，因此这不是本文所论及的合同制度的生态化命题中的内容。
四、侵权责任制度的生态化
就自然环境对人类生存健康与可持续发展的公益性地位而言，环境损害不仅对环境安全和自然资源的危害巨大，也由此引发了群体性环境与资源冲突事件、地区性环境与资源冲突事件乃至国家间环境与资源冲突事件，这无不表明环境侵权而导致的人类冲突已经成为当代环境资源危机背景下的重要社会问题。而环境侵权损害预防与救济赔偿制度缺位给日益严峻的环境形势雪上加霜，进一步完善环境侵权责任立法具有迫切性和重要意义。简言之，随着人类社会经济的飞速发展，环境污染与生态破坏现象日益严重，环境污染侵害民事责任就成为当今研究的一个主要课题。
目前，学者对于侵权法的归责原则主要有四种见解。(1)认为只能实行一种归责原则，即过错责任原则。(2)认为应实行两种归责原则，即过错责任原则与无过错责任原则。(3)认为应实行三种归责原则，即过错责任原则、过错推定责任原则以及无过错责任原则。(4)认为应实行四种归责原则，即过错责任原则、过错推定责任原则、无过错责任原则以及公平责任原则。本文以为，我国侵权责任法在环境实际损害侵权赔偿责任追究问题上，应该采取无过错责任与过错加重责任并用的原则。所谓无过错责任原则，是指环境实际损害侵权赔偿责任追究不考虑侵权人主观上是否有故意或重大过失，只要造成实际损害均得以承担赔偿责任。所谓无过错责任与过错加重责任并用的原则，是指尽管环境实际损害侵权赔偿责任追究不考虑侵权人主观上是否有故意或重大过失，只要造成实际损害均得以承担赔偿责任，但是，如果侵权人主观上存在着故意或重大过失，则侵权人还应当承担加重赔偿责任即惩罚性赔偿责任。我国侵权责任法中规定一般民事侵权责任的赔偿原则为同质赔偿即填补性赔偿原则，但由于环境侵权的特殊性决定环境民事侵权责任采取同质赔偿已不能满足适当补偿被侵权人、保护自然生态环境以及警示环境侵权人的现实需要，因此环境民事侵权责任的赔偿原则应该是补偿性和惩罚性相结合的原则，在环境侵权民事责任问题上，恰当配用惩罚性赔偿制度。#p#分页标题#e#
与传统民事侵权相比，环境侵权存在着两个不确定性”难题:(1)环境侵权中涉及的环境要素范畴与损失程度的不确定性，(2)环境侵权行为与损害后果之间因果关系的不确定性。因此，构建完善的环境侵权责任制度，必须破解这两个难题，即环境侵权是否发生、何时发生、环境侵权的损失范畴、规模、后果等量化问题。本文以为，随着科学技术的进步，环境侵权涉及的环境要素的范畴与质量损失及环境侵权行为与侵害后果间因果关系问题在一定程度上可得以合理解决。
环境侵权引起的损害包括:(1)环境资源本身受到的损害，即环境资源品质损害，这是一种客体性损害，有人称为直接损害，这种损害本质上是对公民享有环境利益的损害;(2)由环境资源品质损害所引发的公民人身伤害及所有民事主体的财产损失，这是一种主体性损害，有人称为间接损害，这种损害本质上是对公民以及其他民事主体的传统民事权利的侵害。目前，我国侵权责任法规定的损害只是第二种损害，第一种损害责任追究问题没有纳入，这对于环境保护是非常不利的。从环境科学的角度来看，环境损害本质上是一种生态损害，但并不是所有的环境损害都能纳入立法范畴。法律中的环境损害，应当是通过科学技术手段可以定性定量的损害，难以通过科学技术手段来定性定量的损害不能进入法律规制的范畴，只有等到条件成熟即通过科学技术手段可以定性与定量处理时，其才能进入法律规制的视野。此外，目前侵权责任法律关注的重点是造成环境质量明显下降或生态功能明显退化的突发型环境损害，以及造成环境质量明显下降、生态功能明显退化的积累型环境损害。当然，在认定与评估环境损害时，除主要借助环境科技水平对环境损害的认定与评估外，还应根据社会经济发展的实际情况做出原则性的规定。生态环境损害赔偿制度的核心应该是赔偿损失、恢复原状。［11］总之，我国现行侵权责任法在环境侵权问题上有进一步修改完善的必要。
【摘要】加强生态文明制度建设成为了十的最强音之一,生态补偿的制度建设是其中的一个重要方面。本文在简析什么是生态补偿制度和建立生态补偿法律制度必要性之后，从宪法、部门法、环保法等法律体系的相关方面对生态法律制度的完善进行了构建。
【关键词】生态补偿制度环境保护
一、什么是生态补偿制度？
生态补偿，顾名思义就是弥补生态系统的消耗和损失，恢复生态平衡和生态功能。生态补偿从生态学或者环境科学上来讲，是指自然生态系统由于外界活动而遭干扰、破坏后的自我调节、自我恢复，我们把这种状态称为生态系统的自补偿。它属于生念系统的内部补偿机制。生态系统除了内部补偿机制外，也可以由人类建立外部补偿机制。据此，我们认为生态补偿是对在恢复和重建生态系统、修复生态环境的整体功能、预防生态失衡和环境污染综合治理中发生的成本费用的经济补偿的总称。如对天然林保护工程、退耕还林(草)、小流域治理等生态系统恢复和重建工程的成本和费用的补偿。
根据这一概念，可以看出生态补偿具有以下特点：
1、生态补偿具有生态和法学双重目的性
首先，生态补偿具有“生态”目的性。生态补偿的生态目的是恢复和重建生态系统的生态价值，创造生态效益。生态补偿中的“生态”是指生态系统。人类总是处于地球生态系统之中，生态系统中的生态因子(环境因子)如气候因子、土壤因子、水因子、生物因子等是人类赖以生存和发展的物质基础。人类在生产和生活过程中过量从环境中索取自然物质并向环境中排放各种污染物质，这使生态系统遭到污染和破坏而失去平衡，导致环境功能受损和生态价值减少。生态补偿就是为了弥补生态价值的损失而由人类投入一定的人力和物力，设法使生态系统恢复或重建，使生态系统重新具有生态价值和生态效益。其次，生态补偿具有法学目的性。生态补偿的法学目的性是实现环境公平。环境公平包括代内公平、代际公平和权利公平。代内公平体现了代内所有人有公平利用生态系统的权利。滥用环境资源使生态系统失衡，导致他人无法正常享用生态环境，或者环境资源利用人白白享受环境保护活动带来的好处，都是不公平的，因此，恢复和重建生态系统，恢复环境功能，补偿受害人的损失和支付享受环境保护活动好处的费用，实现了代内环境公平。代际公平体现为每一代人在开发利用环境资源方面的权利是平等的，求取发展的权利是平等的，当代人进行生态补偿，恢复和重建环境资源，实现自然资本和人造资本之间的平衡，就是“为了公平地满足今世后代在发展和环境方面的需要”，以实现环境的代际公平。“环境法上的权利公平鼓励提倡人类尊重一切物的权利，特别是动物的权利。”生态补偿通过对生态系统投入物力和财力，使生态系统得到恢复和重建。这不仅为人类创造了良好的生态环境，也为动植物创造了良好的“生境”，体现了人类对自然的尊重，体现了环境公平。
2．生态补偿具有工具性
生态补偿的工具性表现在三个方面：首先，生态补偿是一种经济调节手段。它通过公平地分配环境成本和费用，提高人们恢复和重建生态环境的积极性，抑制破坏生态平衡的行为。其次，生态补偿是“外部性内部化”的工具。生态补偿通过环境损害的致害者向生态建设者支付恢复和重建生态系统的费用，使外部不经济性内部化，这正如《里约环境与发展宣言》原则16指出的：“考虑到污染者原则上应承担污染费用的观点，国家当局应该努力促使内部负担环境费用，并且适当地照顾到公众利益……”同时，生态环境的受益者向生态建设者支付享受环境保护活动好处的用，也实现了外部经济性内部化。第三，生态补偿是可持续发展战略实施的有效工具。生态补偿的目的是恢复和重建生态系统，维持或者提供环境功能和环境资源的自然存在，保护人类赖以生存和发展的生态环境基础，所以它是实施可持续发展的有效手段。
3．生态补偿具有经济补偿性
在市场经济条件下，基于人们对货币的强烈认识，谈到补偿，人们首先想到的是货币给付。对于生态环境的补偿，我们没有办法直接向大自然支付货币，但这也不排除生态补偿给付物质和货币的经济补偿性。因为引起生态补偿的原因是生态建设，即生态系统的恢复和重建活动。而恢复和重建生态系统要采取一定的经济、技术措施，要投入一定的财物和劳务，如植树造林，投入了树种和劳务，通过树种和劳务补偿森林的生态价值。这正是人造资本和自然资本可以互相转化、互相补充。环境资源保护就是要求人造资本回归自然，补偿自然资本；补偿的结果往往是为了获得更好的生态价值和生态效益。所以生态补偿总是表现为一定的经济投入，表现为一定的物质和劳务的消耗，这些物质和劳务就是生态补偿的成本费。这正是我们征收生态补偿费、建立生态补偿基金的原则。
4．生态补偿在实质上是对物(生态)的补偿。但在法律形式上表现为对人的补偿
生态补偿是国家和社会投入一定的物力和劳务对因生态系统失衡而导致的环境功能减损和资源存量减少的综合补偿过程，其实质是人对物(生态)的一种补偿过程，是生态系统的恢复和重建过程。然而这种补偿过程在环境法上反映出的是一种人对人的补偿过程。
5．生态补偿具有广泛性
生态补偿有狭义和广义之分。狭义的生态补偿仅指对生态建设者在恢复和重建生态系统时所发生成本费用的补偿。广义的生态补偿不仅包括对生态建设者成本费用的补偿，还包括对预防生态环境恶化的预防性费用的补偿，对因生态建设活动而遭受损失和丧失发展机会者的补偿。我们所说的生态补偿是广义的生态补偿。
6．生态补偿的形式具有多样性
生态补偿的形式可以是货币补偿，也可以是实物补偿，还可以通过提供优惠贷款、减免税收、税收返还、提供技术援助、帮助受损地区发展经济和进行异地开发、提供生态移民基金进行补偿。机会成本的补偿有安排就业、培训、异地安置等方式。
二、建立生态补偿法律制度的必要性
（一）生态补偿法律制度的缺失或不完善成为制约我国生态维护与建设的关键因素
生态补偿是维护生态利益平衡的最后一道防线。虽然我国的生态补偿有所成就，但我国的生态补偿法律制度仍落后于生态补偿实践的发展，不能满足新形势下生态维护与建设的需要。对生态资源的无偿使用与“搭便车”行为经济制约不足，刺激了恶意的“掠夺性”生态资源利用；同时挫伤人们改善生态环境的积极性，限制了公众对于生态建设投入的努力，直接是导致了生态利益的失衡和生态状况的恶化。
（二）生态补偿不到位，生态利益失衡，滋生不满情绪，影响社会安定
由于生态补偿法律和政策的不到位，我国生态建设中出现了现有法律无法解决的新的问题，发生了一种利益失衡、不公平状况，即生态建设者、保护者的投入无法得到回报，其权益得不到维护。这种不公平的现象发生在生态各个要素的领域，如森林、草原、湿地等领域，也发生在流域内上下游之间和不同地区之间。这样产生的利益失衡、不公平状况，容易导致生态维护与建设者的心理落差，滋生不满情绪，甚至影响社会主义建设的安定局面。
（三）生态破坏严重，触动生态危机，影响国家生态安全
生态安全是国家安全的重要方面，如果生态安全问题不解决，不仅造成当代巨大的生命、财产损失、社会安定无法保证，还会造成生态问题的代际转嫁，给子孙后代带来不可逆的深重灾难，可持续发展便无从谈起。我国人口多，人均生态资源较少，且生态破坏严重。生态
破坏严重必然引起大自然的惩罚，近年来自然灾害频发，生态危机的迫近引起人们对生态安全的重视。在这种情况下建立生态补偿法律制度，以生态补偿促进生态维护与建设，不仅是为增强自身综合国力，确保国民经济和社会可持续发展创造重要条件，也是维护国家生态安全与世界生态安全，对全人类环境事业负责的精神状态与切实行动。
三、构建我国生态补偿法律制度的思考
（一）确立生态补偿的宪法地位
宪法是我国的根本大法，而生态补偿是推进可持续发展的重要举措，所以只有明确生态补偿的宪法地位才能顺利实现可持续发展。宪法关于生态保护的规定，是生态补偿的立法依据。在对生态危机的法律对策中，越来越多的国家把生态保护条款列人宪法。
我国《宪法》对生态环境的保护作了明确规定。《宪法》第9条规定:“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”。
确立生态补偿的宪法地位主要是对生态环境的产权进行严格的界定。所以，建议对国家和集体所有的自然资源应在原所有权不变的前提下，应当尽可能的分散自然资源的经营权和管理权，将因生态保护所得的补偿直接分配给自然资源经营者和管理者，并建立起责权利相协调的竞争和激励机制。
（二）完善相关部门法
由于我国各政府部门之间存在利益纷争，生态环境建设地区与生态环境受益地区之间的发展差距也在日益扩大，所以我们还需要建立一套生态补偿法律与非环境资源法的法律共同形成的法律体系。建议应该由国务院制定关于生态补偿的行政法规，使参与生态补偿工作的执法者的行为和行政执法过程受法律约束，这样不仅有利于实现生态补偿的程序化和法制化，还有利于提高政府补偿的效率。
对于《民法》，其作为保护财产的基本法，应建立适应生态补偿的物权制度。建议在特殊的生态功能区，如我国西部地区，实行特殊的物权制度，特别是土地、草原、山林、水面的所有权和使用权制度，如延长森林和草原的承包期，将承包权物权化等。
对于《刑法》，按照生态补偿的要求，主要是完善其立法目的，要从保护生命、健康和财产安全转向包括对生态系统的保护。如果法律中对破坏环境的处罚规定没有达到一定的威摄力，就难以预防破坏环境和生态的行为。而生态资源的效益在人类社会发展中起着举足轻重的作用。尤其是在环境问题日益成为全球问题的今天，其作用不容置疑。
（三）完善我国环境保护法，明确对生态补偿的规定
《环境保护法》对生态环境保护明显忽视。目前，作为综合性基本法的《环境保护法》存在着结构性缺陷，其实际上是防治污染的法律，并没有明确规定保护自然资源的基本原则、基本制度和监督管理机制，关于生态环境补偿方面的规定更不够具体明确。由于当时的立法背景，《环境保护法》的基本原则、具体制度、法律责任等方面都偏重于污染防治，只规定了对排污行为所产生的外部不经济进行收费，而没有考虑对生态环境保护行为所产生的正外部性进行补偿。
因此要对现行的《环境保护法》作必要的修改：对《环境保护法》的立法理念进行更新，引进生态保护的思想。将生态环境补偿制度上升为环境保护法基本制度的范畴,使国家生态环境补偿机制法制化。并完善生态环境补偿制度的相关内容，增加保护自然资源和生态环境的比重，改变其偏重于污染防治的现状，从整体上对环境和自然资源进行综合保护和利用，强调环境生态功能的保护、恢复和整治。
（四）修改环境保护单行法，建立起一套生态环境保护与自然资源利用相统一的环境资源法律体系
自然资源保护单行法对生态环境保护的力度不够。如：资源有偿使用原则未体现生态效益价值，对开发利用者应承担的保护环境的义务未作规定；有的单行法未将维护生态平衡作为其立法目的；有的法律立法措施过于抽象化，法规之间缺乏协调性，存在立法空白；另外有些规定法律偏重于经济利益，不利于生态环境保护。这些都在一定程度上影响了生态补偿的充分实施。
生态补偿法律应与其他环境资源法形成体系，建立起一套生态环境保护与自然资源利用相统一的环境资源法律体系，避免“头痛医头，脚痛医脚”的片面性，减少各部门法之间的适用冲突。对《森林法》、《草原法》、《野生动物保护法》、《水土保持法》等自然资源法已确立的生态补偿制度要进一步具体化、完善化，使之具有可操作性和科学性。对其它自然资源保护和污染防治法要增加生态补偿制度，尤其是生态补偿要融入《环境影响评价法》中，因为环境影响评价能解决和满足生态补偿融入环境保护实践所需各种条件，又具备独特的优势和便利。同时，修改环境保护标准中的某些环境质量标准和污染物排放标准，为生态补偿的顺利开展奠定坚实的技术基础。
（五）制定《生态补偿条例》
关键词国际旅游岛生态环境保护立法完善建议
一、国际旅游岛与环境保护
我国旅游综合实力居世界第五，但是与世界公认的旅游强国相比有明显的差距，这种差距的核心是旅游产业的国际化水平低和旅游业的开放水平低。此时，建设我国的国际旅游岛成为发展我国经济、提升国际地位和国际形象一个重要的途径。海南省作为我国唯一一个热带省份，有着得天独厚的优势：独特的热带海岛风貌、海洋生态景观以及丰富的油气资源、海洋渔业资源，优越的地理位置使这里的空气、水体等环境质量一直处于全国一流水平。海南省如此巨大的资本和优势使其成为当仁不让的国际旅游岛建设目标。但建设国际旅游岛只有这些先天性的优势是远远不够的。在近几年的经济发展中，由于忽略了环境的保护，海南岛的生态环境受到了一些人为破坏，自然资源受到掠夺，出现如：森林面积锐减，生物多样性惨遭破坏、西部土地荒漠化严峻、污染情况突出、生态服务功能不断下降等等的环境问题，而现有的环境保护法律不足以应对建设国际旅游岛所面临的问题，建设一个世界水平的国际旅游岛需要更有针对性的生态旅游环境保护立法来保障。根据国际旅游岛的含义和标准，海南省不仅需要拥有国际标准的服务体系，更需要加强自身生态环境保护和建设，来保证国际旅游岛成为拉动经济增长、扩大我国在国际的影响力的关键。因此，完善建设国际旅游岛过程中的旅游环境保护立法问题便成为最重要的一笔。
二、海南省旅游环境保护法制现状分析
（一）旅游环境保护专门性立法缺失
从数量上来说，有关旅游生态保护的立法达到了一定标准，从海南建省至今，有关机关共制定的有关生态环境保护的法规8件，其中海口市地方法规2件，与生态环境保护相关的法规6件。海南省的生态保护立法具有与其他地方不相上下的普遍性，海南本身生态系统脆弱，加之国际旅游岛是一个新起的建设项目，因此在专门针对海南省国际旅游岛建设的有关旅游环境保护的立法稍显不足，没有专门性法律规范来针对国际旅游岛发展中出现的破坏旅游生态环境的现象，总体来说达不到建设国际旅游岛应有的标准。且有关环境保护立法仅着重正面的保护性立法，而忽略了禁止性立法和引导性规范，在防治以及惩治破坏生态环境方面的立法很少，行政管理的强制手段单纯，对环境破坏的责任承担方面略显单薄，因此并不能起到很好的防治和惩罚作用。
（二）缺少因地制宜
海南省要建设国际旅游岛必须针对旅游生态环境来完善相关法律规范，但是现存的规范多是具有最普遍性的环境保护法律法规，缺少对旅游环境现有状况的针对性。首先，随着海南工业的崛起，缺少相关的法律法规来规范工业发展中对环境的保护问题，使海南工业在自身发展的情况下对环境的破坏减小到最弱，与生态环境协调发展；其次，海南是一个农业资源丰富的大省，应该利用起这个先天资源开发热带观光休闲农业来为建设国际旅游岛增加海南特色旅游项目，因此需要有关法律来规范；最后，随着经济发展和人们观念的革新，旅游业发展兴盛，越来越多的人选择来到海南岛旅游，但海南岛旅游资源仍在开发中，导致旅客流量大与景区合理容量的矛盾，从而对旅游生态环境造成了一定破坏，对此并没有相关环保法律来规范。
（三）可操作性弱
由于着重正面的保护性立法，而忽略了禁止性立法和引导性规范，通常对于轻微的违法行为运用罚款的方式，而罚款的数目不高，难以达到法律的威慑作用，加之部分民众环保意识以及守法意识薄弱，对于此种情况权衡得失后，在利益的驱使下，更容易导致以身试法，同时居民低弱的生态意识反过来容易影响旅游者的生态意识而导致景区内不文明破坏环境的情况出现。因此，应该加强禁止性立法，保护性与禁止性立法双管齐下。另一方面，有关破坏旅游环境的责任问题没有得到很好的重视，对各种环境违法问题查处不严格，对于《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》中第二部分所重点倡导的严格实行生态环境保护制度，完善生态环境保护责任制和问责制没有贯彻落实。因此对于有关旅游环境保护的管理制度的执法不到位，立法体系可操作性弱，旅游生态环境遭到破坏的情况亟需有完善的法律法规进行全面规范。
三、完善的具体建议
（一）因地制宜完善立法
总体来说，应继续实施贯彻《海南省生态建设规划纲要》，突出海南生态旅游，确立可持续发展的立法理念，强调建设国际旅游岛需以旅游资源的可持续性、循环开发利用为前提，使其发展必须遵循循环经济的发展要求，以提高资源利用效率为核心，建设资源节约型和环境友好型社会。同时制定配套的政策、相关标准和评价体系，在科学有效的适用旅游资源的同时改善自然环境和人文环境，保持生态旅游的可持续性。具体上，其重点发展海南热带农业观光休闲旅游、度假休闲游，同时发展海洋生态游、热带雨林游、动植物观赏等生态型旅游，划定特定的区域为环境保护区域，即“采取严格的环境保护措施并引进世界先进的环境治理技术和机制，治理各种污染，采用严格、科学、有效地环境保护标准进行工农业生产和从事经济运行、城市环境的特定区域。”为此制定相应的生态旅游法规来规范，如《海南生态旅游去保护条例》、《生态旅游景区服务条例》等等，另一方面，根据海南独特的人文习惯，可以通过对生态环境有辅助作用的其他方面规范，如对海南本地居民住宅区的设计规划应如何合乎生态型发展，形成生态示范区、对海南的学校教育开设生态教育辅助课程，使本地居民树立保护生态环境的观念等等。
（二）重点突出、全面规划
环境保护规划应完善且全面，做到多方位协调规划，既考虑到环境效益，还要考虑到经济效益、社会效益以便获得最佳的综合效益。生态旅游的目的不仅是促进消费，还要提升民众的环境保护意识，从而更好的落实各项生态环境保护法规。因此，海南省应针对旅游环境完善生态保护立法。
首先，不仅要制定正面的鼓励性质以及引导性的法律法规，例如鼓励各地依据自身优势发展特色旅游项目，吸引多层次的游客，鼓励发展热带观光休闲农业、可持续发展的工业产业、品质优良的服务业，鼓励投资“三废”治理等，以引导性经济刺激的手段鼓励环保产业等等；还要完善禁止性、惩罚性的法律法规，对破坏生态环境的行为明文禁止，做到事前防范，对于政府失职行为、旅游机构和游客破坏旅游环境的违法行为制定明确的权责制度，严格惩罚，责任明确，做到事后惩罚，双管齐下，全面规范。
其次，注重政府对环境的监督管理行为，使政府起到监督和引导的作用，对各种破坏环境的行为作出规定、指正，具体规划各种行为，如通过补偿补贴鼓励环保产业的发展、引导公民参与环境保护；扩充相关机构行政职能，落实旅游发展委员会统领地位，统一指导各个机构发挥环境保护作用等等。正确引导游客的旅游环境保护观念，重视公众参与，注意对旅游保护区当地居民的教育工作，加强财政支持，使人们成为保护区的主要信息来源和自然资源保护的主力军。
（三）加强执法与监督
政府不仅要在立法规划方面做到全面完善的制定符合海南省建设国际旅游岛的各项规范，使海南省的生态旅游做到确实有法可依、有法必依，而且要加大执法力度，切实保障生态省的良好社会环境，建立一套全面的执法监督管理体系，切实保证生态旅游环保立法的可行性。
首先，执法是旅游法律保障的关键，决定了旅游法规是否能切实发挥作用。执法不仅要依法，还要有针对性和准确性，即依据海南建设国际旅游岛中的自身情况，形成一套结构合理的动作机制，健全执法机构，充实人员，清理不具有执法主体资格的执法部门和执法队伍，净化执法环境；重新审定行业公安、企业公安执法权限；执法公开透明，将各单位执法的范围、办事程序、法律依据、收费标准和投诉报警途径于网上、报纸等形式公开，晓之于民，以更好的促进公正公平。
除此之外，更要加大生态环境保护工作的监督和管理力度，监督管理体系应该是由政府和民众相结合的。从政府方面，首先要运用法律手段来规范调整建设国际旅游岛过程中有关环境保护的行为，建立健全旅游行政执法监督机构；其次要切实重视生态环境状况的考核，将考核标准作为党政领导政绩的重要指标，使党政人员从思想上真正重视起生态环境保护，充分调动其积极性；最后完善行政管理部分的处理方式，改善单一落后的处罚方式，除罚款外，可以实施各种行政处罚手段，如责令改正、吊销营业执照、拘留、诉讼等等，加大对破坏生态环境行为的惩处力度，完善责任制度，落实《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》，严格实行生态环境保护制度以及更加严格的生态环保标准，完善生态环境保护责任制和问责制，把生态环境保护纳入经济社会发展综合评价体系和领导干部综合考核评价体系。在民众方面，总体来说要建立健全全民参与制度，保证民众充分参与建设国际旅游岛中环境保护所带来的切身的利益，以促进其积极持久且自觉地维护生态环境资源。首先要重视思想教育，加强生态环境保护的法制宣传，完善法律教育机制，树立起民众对保护生态环境的责任感，全民身体力行的投入到环境保护中去；其次，考虑建设推广旅游股份合作制，并给予立法保障，使民众成为旅游开发经营的股东，优势旅游经营的劳动者，激发其保护生态环境资源的自觉性，达到旅游可持续发展的目标；再次，注重政府与民众监督的互动，例如建立全省性质的生态环境保护协会，包容结合社会上一些松散的力量，集众人之力扩大影响，不仅成为保护生态环境的一个权威机构，更能成为沟通政府与民众之间最有效的桥梁，自上而下对生态环境进行全面有效地监督与管理；最后，为保障群众监督全面落实，应从各个方面为民众实施监督权提供实际有效地途径，如开通举报电话、设立专门信箱、建立网上举报，让群众的监督无处不在，同时为了提高群众监督的积极性，应对有突出贡献致人给予实际的物质奖励。
参考文献：
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近30年来，我国城镇化快速发展，城市数量急剧增加。城镇化率由1978年的17.92%上升到2010年的47.5%，根据第六次人口普查，2010年11月1日，中国城市人口已经达到6.6亿人，占人口总数的49.27%。城镇化已经成为我国解决就业、实现市场扩展、推进新型工业化的重要举措，城市地区逐步成为经济发展的基本空间单元。十二五”期间，我国城镇化率将达到53.5%以上，中国城镇人口将首次超过农村。十二五”规划纲要提出，要坚持走中国特色城镇化道路，科学制定城镇化发展规划，促进城镇化健康发展。环境是城市健康、可持续发展的基础，为了保障城市健康发展和环境安全，《国家环境保护十二五”规划》提出要研究编制城市环境保护总体规划。因此，研究城市生态环境保护总体规划的内涵与基本特征、理顺城市环境规划体系、明确试点思路与方式就成为当前环境保护规划研究的一项重大课题。城市环境保护规划制度发展及问题城市环境保护取得积极进展，但环境质量不容乐观经过30年尤其是十一五”期间的大力投入，城市环境设施建设取得重大进展，到2010年，全国城市污水处理率达到77%以上，比2005年提高了25个百分点，生活垃圾无害化处理率达到72.06%，比2005年提高了12.35个百分点。环境质量也有所改善。2010年，全国地级及以上城市空气中二氧化硫、二氧化氮和可吸入颗粒物达到国家环境空气质量二级标准的城市比例为83.9%，比2005年提高27.7个百分点；但城市空气中的可吸入颗粒物、二氧化硫浓度依然处于较高水平，流经城市河段水质较差，环境质量总体不容乐观。城市环境问题发生重大转变一是基于自身效益最大化的城市发展定位与区域流域环境功能要求不协调，产业和城镇布局缺乏对环境健康安全的全面考虑，高危企业布局性环境风险十分突出，2006年开展的大排查行动结果显示，7555个化学工业与石油化工建设项目中，81%布设在江河沿海水域、人口密集区等环境敏感区域，其中45%项目为重大风险源。十一五”期间47起重大环境污染事件中，有11起属于布局不合理造成。二是城乡建设布局与生态安全格局不匹配，生态重要区与敏感点（带）处于被动、补救性的保护之中，被挤占破坏现象普遍。三是城市建设布局、规模与经济发展目标、模式未充分考虑资源环境承载能力，城市建设与经济发展缺乏基于资源环境的约束性控制。四是城市发展的环境质量控制目标较少，反映生态系统、人居环境健康的指标更为缺乏。五是城市环境保护要求缺乏强有力的保障机制，与城市建设、土地利用、经济发展等相关规划缺乏充分衔接等。城市环境规划制度滞后于城市发展城市环境保护规划经过二十多年的发展，形成了一系列规划制度，如创模”规划、生态市建设规划、城市环境综合整治规划、城市五年环境保护规划等，对城市环境保护开展有重大作用，但总体上偏重于环境保护本身任务设计，滞后于城市发展。首先，城市环境保护规划作为城市建设的一项专项规划，被动依据国民经济和社会发展规划、城市总体规划和土地利用总体规划等编制，难以从区域或者流域范围内，合理确立城市环境的功能定位；难以从区域生态环境格局和资源环境承载力的角度，预先确立城市发展的红线”，合理调控城市发展规模与格局。其次，环境保护规划的对象覆盖水、土壤、大气等要素，实施部门除环保部门外还涉及到农、林、水利、城建、海洋等部门。目前城市环境保护规划重点在于污染防治和环境治理，对环境实施被动保护和补救修复。各环境要素之间分割隔离，难以对城市环境系统保护与优化进行系统性、整体性、综合性考虑，也难以协调和应对复合型、交叉型的环境问题。再次，现行环境保护规划期限短、范围小，难以对全市域长远发展提供环境保障。城市建设、土地利用、主体功能区、产业发展、工业园区建设等开发建设规划期限一般都在10～20年以上，从中长期角度对资源开发和经济建设活动做出安排，但现行的城市环境保护规划期限一般只有5～10年，难以对中长期开发建设活动提出长远的、系统的控制引导要求，规划缺乏长远战略，导致城市环境保护头痛医头、脚痛医脚”。另外，与其他具有类似基础性作用的规划相比，我国城市环境规划在规划效力、规划体系、规划实施力度方面还相对薄弱。城市生态环境保护总体规划的基本特征与核心要求城市生态环境保护总体规划是城市人民政府维护人民群众生产、生活环境安全，保障生态系统健康，促进城市可持续发展的基础性、战略性安排，是实现城市健康发展的重要公共政策之一。城市生态环境保护总体规划是环境参与城市发展综合决策的平台，与主体功能区规划、城市总体规划、土地利用总体规划等同属城市基础性规划，从不同角度对城市发展规模、布局、方式、产业等发挥调控和引导作用，优化城市发展、提供宜居环境，提高城市可持续发展能力。城市生态环境保护总体规划与其他基础性规划在编制实施中要相互协调衔接，应在同一级别审批，确保城市发展与环境功能、环境承载力相协调。基本特征基础性地位体现在先导性、约束性、长期性、基础性方面。先导性是从维护环境安全与生态系统健康的角度，提出城市环境战略定位，环境保护总体布局、环境质量要求，从环境的角度提前对城市定位、建设规模与布局、经济发展方式等做出引导性要求。约束性一是强调城市建设与社会经济发展应该在人口和资源环境承载能力范围内，对城市资源能源消耗、污染物排放量提出分阶段控制要求；二是根据区域和城市生态环境结构特征，制定环境功能区划，实行分区指导，分类控制，有序开发，尤其是对生态环境红线”区域，实行严格保护，建立规划的硬约束指标。长期性是强调规划立足于城市未来中长期经济社会可持续发展，基于国家、流域、区域环境保护战略要求，系统制定城市环境保护中长期方案。基础性是指规划强调从环境、资源、社会、经济、文化等多个维度，尤其是资源环境的角度确立规划定位与基本思路，作为衔接协调经济规划、城市规划、土地规划等基础规划的平台，同时对环境保护、污染防治、生态恢复、资源保护等专项规划提出维护和改善要求，需要各个部门联动，采取综合措施实现规划目标。提高规划审批行政层级，建立法规保障机制，提高规划的公定力、确定力、约束力和执行力。#p#分页标题#e#核心任务要求城市生态环境保护总体规划是以保障城市健康发展为目的，以人口与环境资源承载力为基础，以环境功能区划和环境质量目标为核心，以污染减排、质量改善、风险防范、健康维护、生态恢复为手段，对人民的经济和社会活动进行科学引导、合理约束，促进城市与环境协调发展的总体部署。规划的范围包括城市和乡村在内的全部市域范围，规划期应着眼中长期，至少与城市总体规划与土地利用总体规划保持一致。规划的主要内容包括：一是确立以城市健康发展为核心的目标指标体系。立足于城市环境安全与可持续发展，根据城市环境系统特征，建立分阶段环境目标指标体系，重点是环境质量、环境健康和环境安全指标。二是建立与区域环境系统协调的环境功能区划体系。与国家、区域、流域环境保护战略相协调，明确城市环境战略定位。制定城市环境功能区划，制定分区环境质量与环境管理目标指标，作为引导城市发展、人口布局的基础。三是界定保障城市生态环境安全的红线”空间。基于城市环境系统敏感性、重要性评估，划定城市生态红线”，不容逾越，保护城市生态安全格局。四是明确基于人口、环境承载力的城市发展阈值。基于城市资源承载力、环境容量和规划期内社会经济发展阶段、技术水平，合理确定城市人口、经济发展规模，提出优化调整要求。五是制定重点领域重点区块的环境保护总体要求。从污染减排、环境治理、生态恢复等重点领域以及河流水系、重要产业聚集区、人口聚集区、生态功能区等重点区块，制定环境保护的总体要求，指导专项资源环境保护行为。六是建立内外兼顾主动防控的环境安全保障机制。树立牢固的环境安全意识，辨析区域环境影响与污染物传输模式，识别城市建设与产业发展的环境风险，积极主动防范区域性环境事件和城市内部突发性环境事件。七是完善引导和约束相结合的规划实施保障体系。建立完善规划实施机制与政策体系，落实对社会经济发展的引导性要求，明确城市环境质量目标的法制保障。明确规划实施的组织领导、评估修订机制、相关规划的协调衔接机制等要求。与相关规划的关系城市生态环境保护总体规划是环境规划体系的关键环节，起着承上启下、左右衔接的作用。一是落实部级、省级五年环保规划、重点区域、流域环境保护规划的落脚点，在宏观尺度上落实国家和区域环境战略要求，在时间尺度上落实五年规划要求，在中长期尺度上长远谋划、主动调控、分阶段评估修订的基本思路。二是协调城市规划、土地规划的平台，城市生态环境保护总体规划与属于同一层级的城市总体规划、土地利用总体规划和主体功能区规划各负其责、分工协作，从环境安全、生态系统健康角度，发挥保障城市可持续发展的基础性作用。三是指导环保专项规划、治理规划的纲领，城市生态环境保护总体规划对下一层级的污染防治、生态保护、资源保护等专项规划发挥宏观引导、综合统筹、指导约束的作用。推进城市生态环境保护总体规划的建议选择典型城市推进试点工作试点城市选取应突出代表性和全面性，区域上应覆盖东中西部，城市规模以大中城市为主，应覆盖不同城市化和工业化发展阶段，沿海和内陆城市兼顾。对试点城市，建议考虑给予一定优惠政策，在能力建设和污染治理专项资金投放、环境保护相关工作技术指导等方面进行适度倾斜，以激励机制形成示范效应。制定城市生态环境保护总体规划技术指南建议制定城市生态环境保护总体规划技术指南，建立规划编制技术流程，明确规划范围、规划期限、规划目标指标、重点任务、政策机制等部分的具体内容和技术要求，明确规划文本说明和图集的技术要求。技术指南还应针对我国不同区域、不同发展阶段和规模的城市，编制城市生态环境保护总体规划提出差异化的技术要求等。逐步建立城市生态环境保护总体规划的法律保障和管理规范建议在修订环境保护法等法律中，确立编制城市生态环境保护总体规划的法律要求，规定国家环境保护重点城市的人民政府，应组织编制城市生态环境保护总体规划”。明确规划编制与报批制度，规定城市生态环境保护总体规划通过省、自治区人民政府审核后，经国务院环境保护行政主管部门审查同意，报国务院审批”。明确规划的衔接要求，规定城乡规划、土地利用规划等的制定和实施，应与环境保护规划相衔接，并确定保护和改善生态环境的目标与任务”等。建议制定出台开展城市生态环境保护总体规划试点工作的指导意见”，明确开展城市生态环境保护总体规划试点的重要意义、基本原则、规划编制管理要求等。制定城市生态环境保护总体规划实施管理办法（试行）”，细化规划编制、报批、实施、评估、修订的具体程序和要求。同时，建议国家环保重点城市的生态环境保护总体规划由环境保护部或国务院审批。
论文摘要:我国西部的生态建设虽然取得了积极进展,但目前生态环境仍呈不断恶化趋势。因此,必须尽快完善立法,建立起有效的生态补偿法律机制,才能确保西部生态补偿工作得以长期、稳定地实施。生态补偿机制是自然资源有偿使用原则的具体体现,针对我国生态补偿中存在的问题,分析我国建立生态补偿制度的可能性与必要性,对我国生态补偿法律制度的建立提出几点建议。
生态补偿起源于德国1976年开始实施的Engriffsregelung政策和美国1986年开始实施的湿地保护No-net-loss政策。我国是世界上开展生态补偿工作较早的国家之一,1992年底,原林业部提出必须尽快建立我国森林生态补偿机制,1998年修改后的《森林法》第8条明确规定国家建立森林生态效益补偿基金,2000年,国家《森林法实施条例》规定防护林、特种用途林的经营者有获得森林生态效益补偿的权利。除此之外,《水法》、《矿产资源法》、《渔业法》、《土地管理法》等相关法律法规对生态补偿制度也作了相应的规定。从2001年起,国家财政拿出10亿元在11个省区开展生态补偿试点,还拿出300亿元用于公益林建设、天然林保护、退耕还林补偿、防沙治沙工程等等。一些地方政府也制定了政府规章,同时,各地方也积极开展了生态补偿的试点工作。
但是,除国家财政少量的转移支付外,我国迄今没有建立起有效的生态补偿法律制度。而且,西部的生态补偿处于无法可依的困境,特别是相关的环境经济、法律手段严重短缺,无法解决西部生态环境保护问题。因此,应尽快完善立法,建立起有效的西部生态补偿法律制度,确保西部生态补偿工作得以长期、稳定地实施。
一、西部生态补偿法律机制存在的问题
当前中国和中国西部的生态补偿机制无论是理论还是实践都处于探索阶段,关于生态补偿的经济、技术手段、管理模式等都很不成熟,亟待完善。仅就生态补偿的相关法律而言,存在很多问题。笔者以为,最为严重的当属以下几个方面:
1.缺乏综合性制度安排。我国目前生态环境管理涉及林业、农业、水利、国土、环保等部门,环境管理体制存在严重缺陷,横向管理体制不健全,部门分头管理现象严重,没有统一的法律框架和实施规划,生态补偿基本上是部门性、地方性的,缺乏部门间的、中央与地方的统一和协调,尤其是缺少跨省市的协调体制,无法解决跨省市的生态环境补偿问题,也无法整合生态保护与建设资金。生态系统作为特殊资源,其功能的发挥有赖于内部各构成要素间相互联系与制约所形成的动态平衡发挥作用,仅对其中某个要素或部分要素进行补偿并不能真正达到生态补偿的最终目的。而我国现有的规定恰恰陷入了这个“整体等于部分之和”的误区,未能采用整体系统的认识和做法,导致仅有的生态补偿制度局部公平,整体不公平。如果这些状况得不到改变,西部生态补偿法律制度就将无所依托、难以建立。
2.对各利益相关者的权利、义务、责任界定及对补偿内容、方式和标准都缺乏明确的法律规定。生态补偿是多个利益主体(利益相关者)之间的一种权利、义务、责任的重新平衡过程,涉及复杂的利益关系调整,而目前涉及生态保护和生态建设的法律法规,都没有对利益主体做出明确的界定和规定,对其在生态保护方面具体拥有的权利和必须承担的责任仅限于原则性的规定,导致西部生态补偿各利益相关者无法根据法律界定自己在生态环境保护方面的责、权、利关系。此外,因学界对生态补偿资金来源、补偿渠道、补偿方式和标准还存在争议,故也没有明确的法律规定可遵循。
3.立法远远落后于生态问题的出现和生态破坏的发展速度,许多新的管理和补偿模式没有法律法规给予肯定和支持,对利益主体没做出明确的界定和规定。中央立法中仅《森林法》中有生态效益补偿的不成熟的原则性规定,《水法》、《矿产资源法》、《渔业法》、《土地管理法》等相关法律法规中只有一些零星的规定,西部地方立法也欠缺可操作性。由于中央立法整体性缺少关于生态补偿的法律规定,西部地方立法探索缓慢,所以对于相关利益主体的法律规定仍然是一片空白。生态税、发行国债、生态、BOT融资方式、东部发达省份对西部的援助资金等方式筹集资金等还未被法律所肯定。这些都不足以应对西部日益恶化的生态需求。
二、建立西部生态补偿法律制度的必要性和法理依据
(一)建立西部生态补偿法律制度的必要性1.日趋严峻的西部生态环境形势急需生态补偿立法随着经济的发展,西部将面临比中东部更为严峻的环境资源形势,西部生态总体仍在继续恶化,生态环境所呈现出的脆弱性、不确定性、反复性和艰巨性,必须引起我们高度关注。西部生态功能的价值长期没有被认同和接受,这一巨大生态价值在经济建设和市场交换中不能体现出来,同时,生态效益目前还难以成为商品进入流通市场,以致西部许多地区陷入贫困、人口增长、环境退化恶性循环中,据了解,全国有一半的生态脆弱县和60%左右的贫困县集中在西部。
喀斯特地区过度开垦导致的水土流失和沙漠化问题,西部生态屏障的建设与投入的矛盾,草原过度放牧或过度耕种带来的草原“三化”(退化、沙化、碱化)以及土地荒漠化(土地荒漠化被称为“地球的癌症”),人均森林面积和蓄积量急剧减少,作为“地球之肾”的湿地面积大幅退化和减少(直接影响陆地生态系统多种独特生态功能)等问题,以及每年席卷几乎大半个中国的沙尘暴在向人们证明,西部的生态危机不再是局部问题,已经发展成为全局性的大问题,事关全民族未来发展的自然与社会的大问题。它不是一时之因造成的,而是历史的长久积淀形成的,它固然是多种复杂因素共同作用的结果,但与生态补偿制度的缺位是有直接关系的,西部严峻的生态危机昭示了生态补偿立法的紧迫性。
2.生态补偿地方立法卓有成效,为西部生态补偿立法奠定了实践基础
随着人们对环境和生态保护认识的深入,人们对生态效益也给予越来越多的关注,某些省市地方政府亦先行一步,出台了具有地方特色并符合地方生态、经济协调发展的区域生态补偿规定,并取得较好的实施效果,为进行西部生态补偿立法奠定了实践基础。其中,浙江省是我国较早注重并开展生态补偿建设的几个省份之一。2005年8月,浙江省政府下发了《关于进一步完善生态补偿机制的若干意见》,确立了浙江省建立生态补偿机制的基本原则,即“受益补偿、损害赔偿;统筹兼顾、共同发展;循序渐进、先易后难;多方并举、合理推进原则”,同时提出了开展生态补偿的主要途径和措施。在此之前,浙江省杭州市也曾下发了《关于建立、健全生态补偿机制的若干意见》,明确了生态补偿机制的基本内涵和基本原则,将结合政府调控与市场化运作,逐步建立公平、公正、权责统一的生态补偿机制。同时,明确提出要建立健全生态补偿的公正财政制度,明确生态补偿标准、制定生态补偿产业扶持政策,建立生态补偿、环境管理制度及生态补偿的市场化机制,逐步建立责权
统一的生态补偿行政责任的要求。还在全国率先出台《浙江省市、县和党政工作部门领导班子和领导干部综合考核评价实施办法》、《进一步完善生态补偿机制的若干意见》等,加大生态投入,“十五”期间累计投入占同期GDP的2.06%。截至目前,“百亿生态环境建设工程”已累计完成总投资401亿元,使浙江省生态环境质量得到了显著改善。地方省市经过长期的摸索与环境管理实践,探索到的许多行之有效的管理手段和工具,尽管其中不乏局限性,但对其他省市、西部以至全国生态补偿法律制度的建立都具有借鉴价值。
(二)建立西部生态补偿法律制度的基本法理依据关于生态补偿的理论基础,我国学界已基本达成共识,并形成了称为“三大理论基石说”的外部效应理论、公共产品理论、生态资本理论,这为我国的生态补偿立法奠定了坚实的理论基础。除此之外,笔者认为,从法律层面看,建立西部生态补偿法律制度,有其深刻的法理依据。
环境经济学家安德雷·维斯特认为,一些人多占了环境资源,另一些人占得远远不够,国家应在他们之间进行平衡和调整,这种平衡和调整指的就是生态补偿。西部生态补偿就是西部多个利益主体之间的权利、义务和责任的重整与平衡,其间不可避免地会产生权利冲突,它集中表现为国家和社会的“整体环境权”、发展权与西部尤其是西部各个体的生存权之间的冲突。这种冲突,确切说来,是现代性引发的危机,对经济利益的最大限度的追求,使人们忽视了生态环境资源的优先承载,如果说,在现代社会发展初期,这种冲突还不成其为冲突,那么,随着科技进步和生产力的发展,现代性所造就的人类强大的开发、攫取能力,最终使潜在的危机变成显性的危机,使人类的环境权,这项基础性、前提性的、不言而喻的权利遭受侵害。环境权是每一个个体的“天赋人权”,如果连这一起码的权利都得不到保障,其他权利就如同空中楼阁,是无法真正实现的。地域性、区域性环境权问题,只是现代性危机的延伸。
如何在国家和社会范围内保证环境权的公正享有,首先,应把以前不认为是权利的环境权视为一种不可追问的人人享有的前提性权利加以肯定,而任何相关的法律制度仅仅是实现这项权利公正的手段。同样,生态补偿的法律制度也是该手段中的一种,把生态环境受益者、破坏者与受害者、保护者两方面的法律责任、法律权利作合理设定,使保护者与受益者之间和破坏者与受害者之间的环境利益和经济利益分配不再发生扭曲,这是从国家和社会的“整体环境权”层面上作的界定,这样生态补偿就有法理上的支持。其次,要对生态补偿法律制度本身的公正性谨慎安排,在具体的法律关系中,对于法律关系主体实体性的权利、义务进行对等设定、确保享有,在诉讼程序上,充分地保证诉讼主体通畅行使相关诉讼权利,从而保证法律关系主体的相关权利、义务得以在结果上真正公正实现。当然,这不是仅靠生态补偿法律制度、环境法就能够解决的,还要靠其他法律制度和其他部门法的支持。
“在法律上,每一个主体都有在法律的限度内追求和获取自己最大利益的正当权利,也有在法律的限度内维护和保护自己利益的正当权利,而每一个主体的利益追求是不同的,因此,利益追求呈现多样化。”[1]在以上意义上,环境权是一项生存性的权利,同生存权存在交叉关系,也是生态补偿的首要原因。对于西部来说,同样,生存权应该摆在首要的位置,没有起码的生态环境,西部难以生存,更不要说发展,西部的生存权又是由各具体的个体的生存权所构成,不能因为某些阶层、团体的经济发展而置西部个体生存权于不顾;也不能忽视个体生存权而谈“整体环境权”,这是有悖法律公平正义精神的,其实质结果是沦为强势群体的环境法西斯主义。所以,严格明确的生态补偿制度,既补偿过去、现在和将来国家经济社会发展中对西部生态环境的损耗,又充分补偿西部为生态环境的保护和改善所承受的额外负担以及进行西部生态建设的社会性劳动,保障西部整体的和各个体的生存权和发展权的实现。
西部是维护我国生态环境安全的生态屏障区,西部地区的生态环境状况直接决定了中部地区和东部地区人们的生活质量。西部搞好生态保护,中部、东部同样能获得生态效益,西部牺牲眼前经济发展可资利用的资源来搞生态保护,是为了全局的长远发展,因此造成的发展机会的损失和经济损失如果全部由西部来承担,显然不符合公平正义精神的,所以,“国家和社会受益者应对西部地区进行生态补偿,让生态环境保护活动产生的正外部经济性———生态服务价值、或生态环境的破坏活动所产生的负外部经济性内化到行为主体的私人成本中去”[2]。最大程度地减少西部地区因贫困和生存压力而破坏生态环境的活动,平衡经济发展与生态保护、西部与中部东部的关系,从而有效维持甚至增值西部生态功能。
三、建立西部生态补偿法律制度的思路
我国虽然建立了较为完备的资源法和环境保护法体系,许多法规和政策性文件中都规定了对生态保护与建设的扶持、补偿的要求及操作办法,但这些规定缺乏综合性的制度安排,而且多是不成熟的原则性规定,缺乏可操作性,所以,在实践中生态补偿更多的是依靠政策和行政的手段而不是法律来推动的,如何使生态补偿成为一项持续而又稳定的法律制度,获得全社会一体遵行的法律效力,笔者以为,应该从以下几个方面考虑。
(一)建立和完善西部生态补偿的法律法规体系生态补偿在我国作为一项新生制度,迫切需要立法来确立它在法律中的地位,各社会主体也需要有法可依,由相关法律来指导和调整自己的行为。建立和完善西部生态补偿的法律法规,势在必行。
1.修改《中华人民共和国环境保护法》,并在其中确立生态补偿法律制度和受益者补偿原则。作为环境保护综合性基本法,制定已近20年,这20年中,我国的生态破坏、环境污染问题以及公众对环境问题的感受和认识都发生了翻天覆地的变化。现在看来,“这部法律确立和体现的基本原则存在一些缺陷和不足,对生态环境保护明显忽视,偏重于污染防治。只规定了对环境污染所产生的外部不经济进行收费,而没有考虑对生态环境保护行为所产生的正外部性进行补偿”。所以应对现行的《中华人民共和国环境保护法》作必要的修改,增加保护自然资源和生态环境的比重,增设生态补偿制度,使其与征收排污费制度一样成为环境保护基本法律制度,以确立其在环境保护基本法中的地位。同时建议将受益者补偿原则明确定为环境法的基本原则,受益者(包括自然资源的开发利用者)、污染物的排放者、资源产品的消费者和其他生态利益的享受者,均应按照“谁受益、谁补偿”的原则对生态环境的自身价值予以补偿,使《中华人民共和国环境保护法》所确立的环境责任原则能够体现消费者最终承担和受益者负担两个符合现代市场经济规则的基本准则。其对应面环境权利,在现行《中华人民共和国环境保护法》和各专门的环境法律法规均只体现了控告、检举和参与环境影响评价的权利,应加强对环境权利的确认和保障。
2.修改单行资源法增加生态保护的立法目的,对一些资源法中已确立的生态补偿费制度要进一步具体化、完善化,使之具有科学性和可操作性。同时,在其他资源法中,也应建立生态补偿制度。同时强化有关生态保护的法律义务,加强对破坏生态环境,违反生态补偿制度的行为的处罚力度。此外,环境保护的综合性、整体性、全过程性、合作性以及风险预防等也要得到基本法和除《大气污染防治法》以外的专门环境法律法规的确认或体现。
3.制定生态补偿的自然资源单行法,同时对西部地区生态补偿作出明确规定。在各资源保护法中明确规定生态补偿费制度之后,为了使这一制度以国家行政法规的形式确定下来。国务院应进行立法,专门就生态补偿的目的、方针、原则、主体和对象、方式和标准、重要措施、生态效益的评估、补偿额的确定以及监督管理和法律责任等作出详细而明确的规定。同时,针对西部地区这一特殊的地域情况和补偿的重要性,可以分出一章对西部生态补偿作出特别规定,或者授权国家环保总局针对西部生态环境的特殊性制定专门的办法对西部生态补偿作更具可操作性的规定,对西部的生态环境建设做出长期性、全局性的战略部署,尤其要对在生态补偿制度中如何协调西部地区与其他区域的关系、如何使生态补偿制度确保全国公正的前提下实现局部公正等方面作详细的规定。
4.开征新的环境税,建立以保护环境为目的的专门税种,完善现行保护环境的税收支出政策,调整和完善现行资源税。“有关专家认为,将目前资源税的征收对象扩大到矿藏资源和非矿藏资源,可增加水资源税,以解决我国日益突出的缺水问题。开征森林资源税和草场资源税,以避免和防止生态破坏行为,对非再生性、稀缺性资源课以重税。”[4]将现行资源税按应税资源产品销售量计税改为按实际产量计税,对一切开发、利用资源的企业和个人按其生产产品的实际数量从量课征。通过税收手段,加大税档差距,把资源开采使用同企业和居民的切身利益结合起来,以提高资源的开发利用率。将土地使用税、耕地占用税、土地增值税并入资源税中,共同调控我国西部资源的合理开发。
(二)确定西部生态补偿重点,明确补偿次序年,国家环保总局下发的《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》为进一步探索做好生态补偿工作提供了政策依据。西部生态补偿点多面广,不可能面面俱到,因而亟须在一些领域重点突破,以点带面,提出各类生态补偿问题的优先次序及其实施步骤,推动生态补偿发展。以西部贫困和生态脆弱区为重点,合理选择试点地区,通过试点工作,研究建立三江源地区、自然保护区、重要生态功能区、矿产资源开发和流域水环境保护等重点区域生态补偿标准体系,落实补偿各利益相关方责任,探索多样化的生态补偿方法、模式,建立试点区域生态环境共建共享的长效机制,推动西部相关生态补偿政策法规的制定和完善。
(三)加强西部地区生态补偿执法工作据调查显示,“环境行政执法困难以及政府主管部门不作为的内在原因依旧是环保执法权受制于上级地方政府主要领导者的行政权力,即地方政府主要领导的行政权力的影响力远远大于法律赋予政府部门的执法权力”[5]。“在法律方面,目前中国环境保护在很大程度上依靠的是昂格尔意义上的习惯法和官僚法。然而,现代市场经济在某种程度上破坏了原有的环境保护惯例(习惯法),新自由主义话语霸权和西方法治国模式又从外部强烈地质疑中国改革开放以来制定的大量环境管制法律(官僚法)。”
因此,在严格执法方面,应特别强调在西部地区加大环境执法力度。提高依法行政的水平和效率。同时还要加强监督管理,强化司法的保障功能。中央有关生态补偿法律的规定,只是抽象的规定,这就要求西部地区在执行生态补偿法律时要进一步明确补偿目标、补偿时间、补偿标准、补偿方式和补偿对象。生态补偿法律是否有实效,关键是设计出能使贡献者得到补偿金的方案。为了保证把补偿真正地落实到做贡献者,必须解决如下问题:一是如何将补偿金直接发放给参与生态建设的农户和企业的手中,而不能对地区补偿;二是通过财政转移支付与税收减免等优惠政策对做贡献地区补偿时,如何确保落实转移支付部分归政府支配,而税收减免归农户和企业享有。通过立法和有效监督机构确保国家的生态补偿到农民手中,而不被中间的一些机构或个人截流他用,在实践中不断规范和完善生态补偿制度。
虽然环境适应性与可靠性都是生态环境的固有调节属性，但是二者之间仍然存在一定的区别。首先，尽管它们都强调生态环境的调节能力，但前者强调的是生态环境可能会遭遇的极端危险情况；后者强调的是生态环境的规定情况，并不一定是极端情况。其次，在陈述生态环境的破坏情况时，前者主要是通过定性方式从微观层面来诠释环境影响；后者一般是通过定量方式从宏观层面来诠释生态环境问题。当然，二者也有一定的联系。生态环境的环境适应性越高，其可靠性就越强。前者是后者的基本前提，后者是前者的延续。对于环境保护措施的试验中可靠性和适应性因素的考虑也要有相关的区别性。环境试验应该先于可靠性试验，是验证生态环境稳定和其基本属性的基础。然后模拟生态环境的各种变化对环境的适应性加以考虑和试探，这样检验一些环保措施的有效性。
2.环境预防和治理工程
从某种程度上来说，人类的很多活动都是以环境污染为代价的。虽然生态环境具备一定的自净功能，不过一旦污染物超过一定范围，环境就无法发挥自动恢复功能，无法保持其持续循环状态。而以上所提到的污染后的范围就是所谓的环境容量。在这个容量内，人类可以采取一系列的环境保护工程使生态环境得到净化，而尽可能的限制释放污染物质是环境保护的最有效方法。工业污染危害极大，其污染物大多为未被充分利用的物质。不过人们对于环境的污染与破坏是无法从根本上解决与预防的，所以限制环境污染物质的释放成为环境保护工程的重要目标。对于环境的各个方面展开的环境保护工程如下：
2.1水污染预防与治理
我国对于水资源的保护技术由来已久。在公元前两千三百年，凿井技术的出现使得大量人口集中在一起，也就形成了原始的村落。而后持刀守卫水井制度能够从武力、制度等方面给予当地的水资源必要的保护。之后顺次出现了地下排水道、明矾净水等在很大程度上预防与治理了水污染。而国外也不乏水污染预防与治理技术，漂白粉的出现极大地降低了生活中水污染的危害，活性污泥法的发明有效的降低了水污染中的污染物质，有利于水资源的自动恢复。这些技术的最终目的都是要尽可能的降低水污染中的污染物质，改善水质，从而实现治理效果。当然，通过法律明确限制污染物排放也是预防与治理水污染的有效方法。
2.2大气污染预防与治理
随着社会经济的发展，人们的生活质量也在提高。但是现代化生活所依赖的电器等不断排放出对大气不利的有害物质。冰箱与空调是人们夏天离不开的制冷工具，不过二者在使用中所释放的氟氯昂能够对臭氧层造成巨大的危害；汽车是人们生活中不可缺少的代步工具，但是它所制造的尾气中含有大量的有毒物质，污染生活空气，危害人身健康。为了有效的预防与治理大气污染，诸如除尘、工业气体净化等技术逐渐出现并得到广泛的应用。另外，各国更加重视无污染能源的开发与使用，力求通过大气自身的力量净化污染，恢复其正常循环状态。
2.3固体废物预防与治理
各国关于固体废物的预防与治理最早可追溯到公元前三千年，古希腊的填埋方式成功降低了固体垃圾的数量，有效改善了人们的生活环境。当前，这方面的研究获得了很大的成绩，工业废渣制造建筑材料等技术显著减少了工业生产中的固体废物。
3.环境适应性、环境工程、生态环境三者的关系
3.1环境工程对生态环境的重要作用
由于环境受到人类生活污染因素的制约与影响，环境工程对于生态环境的净化具有重要的作用。人与自然的和谐关系是人类长久以来梦寐以求的最佳状态。而目前人类为了追求短期利益，不断破坏环境，逐渐把自己放在与环境相对立的位置。环境工程的出现就是为了通过专业技术、经济、法律或道德的手段来来实现人与自然的和谐相处，进而实现人与自然的长远发展。
3.2环境适应性对环境工程的意义
有效的环境保护技术是加强环境适应性的重要屏障，而后期对环境保护技术的监察、分析与试验工作是为了改善和评价确定其对生态环境的保护能力。另外，环境工程合理的技术研发与管理协作工作也是保证加强保护生态环境的重要前提。对于环境的保护和污染治理工作是一个浩大的工程，需要各个环保工作人员的不懈努力和社会各界人士的大力支持。
4.总结
【关键词】环境审计，生态文明建设
改革开放以来，我国经济虽取得了飞速发展，但在人们一味追求经济利益的同时，带来的资源消耗和环境破坏问题却日益凸显，长此以往必将制约经济的发展。目前，保护生态环境的手段越来越趋向于多样化，不仅仅局限于科学技术方法，经济、行政、法律等综合手段和方法也在积极应用，环境审计作为一种新的生态环境保护监督手段日益为我国所重视，并在实践中逐步得到了推广。
一、资源环保审计的重要意义
近年来，我国经济取得高速发展，但由于长期以来粗放型的经济增长方式，资源环境遭到了严重破坏，能源紧张、资源浪费、环境污染等问题日益严峻，传统的发展模式已经给我国的生态文明建设带来巨大的压力和挑战。十七大以来，审计工作全面贯彻落实科学发展观，有效履行审计监督职责，作为审计工作的重要组成部分，资源环保审计在生态文明建设中发挥着不可替代的作用，继续加强资源环保审计，维护资源环境安全，推动生态文明建设，已经日益成为资源环保审计工作义不容辞的历史责任。
二、环境审计在生态文明建设中的四个作用
（一）有效保障专项资金的使用效益。主要是各项资源环境保护资金的筹集、分配、拨付、使用和管理是否合规、合法，促进规范资金管理，保证国家资源环境专项资金管理使用安全和完整。通过资源环境方面的专项资金审计，审查资金的拨付渠道是否畅通，预算执行中有无滞留、滞拨、截留、挪用等违法违规问题，重点揭露资金的分配、使用是否合规、有效，是否存在损失浪费、挤占挪用、骗取套取等问题，促进资金管理的完善和使用效益，提高资金的使用效率，切实为生态文明建设提供资金保障。与此同时，加强资源环境绩效审计。突出环境政策绩效审查，注重评价生态环境政策和行政控制效果和经济性。突出法规执行绩效审查，注重评价国家资源环境部门督促公众和企业遵守环境法规的效率。突出生态建设资金绩效审查，注重评价资金使用的经济性、效果性和效率性。突出环保投资项目绩效审查，注重评价项目建成后的社会效益和生态效益。突出被审计单位资源环境管理系统审查，分析资金管理和使用绩效。
（二）有效促进我国的资源节约和环境保护。改革开放以来，我国经济取得了飞速发展，但带来的资源消耗和环境破坏问题却日益凸显，资源节约和环境保护已经成为生态文明建设的重中之重，资源环保审计进一步发挥“免疫系统”功能，以资源节约和环境保护作为审计工作的主线，重点审计节能减排措施目标的完成情况。在经济运行过程中，一方面提高资源的使用效率，另一方面，更加注重环境保护的力度。重点关注资源环境保护重点项目建设情况，努力把资源环境保护工程项目建设的合规性与资源环保设施运行的有效性结合起来进行审计，揭示和查处工程项目建设、资源开发利用管理和环境保护工作中的浪费资源、破坏环境等问题，确保重点环保建设项目顺利实施，维护资源环境安全。
（三）有效监督国家资源环境政策的落实。重点审查国家环境保护政策的有效性，审查国家节能降耗、水资源节约、土地集约利用、矿产资源开发等资源监管政策的落实情况，审查资源性产品价格机制和资源环境产权交易机制的有效性，审查低碳经济、节能减排措施和资源节约环保型产品财税政策的落实，审查国家生态保护与修复政策的有效性，力促国家政策落实到位。通过“节能减排”等专项审计调查，资源环保审计有效监督地方政府及有关部门或单位对国家政策法规的执行情况，重点反映在政策执行过程中存在的国家责任履行、监督管理不到位、违反国家生态文明建设的相关法规和行业规定，提高相关单位有效执行国家资源节约和环境保护等可持续发展的政策方针，为生态文明建设提供坚实的政策支持，为我国的节能减排目标的实现发挥了重要的作用。
（四）推动我国资源环保制度体系的健全完善。伴随我国经济发展理念的转变，摒弃“先污染后治理”的做法已经达成共识，环境保护的法律法规从无到有得到建立，但是我国环保的法律法规还远远不能满足要求，资源环保审计应以实现“美丽中国”为理念，以生态文明建设体系为出发点，通过专项资金和重点行业审计，加强研究、勇于创新，深层揭露我国环境保护体制、机制、制度层面发现的矛盾和问题，并提出建设性的对策和建议，为完善和健全符合我国实际的环境保护法律法规体系提供依据和参考。
另外，加强资源环境保护责任履行审计。重点关注资源环境保护工作问责等制度建立、考核情况以及资源环境保护目标和任务的分解、落实情况，并通过完善规划，加强监管，建立并落实节约资源、保护环境的目标责任制和行政问责制等。
生态文明建设是全面建成小康社会的重要组成部分，也是实现科学发展、推动经济发展方式转变的具体体现，在今后的工作中，资源环保审计工作要不断积累审计经验，创新切实有效的审计方法，提高资源环保审计的现代化水平。在审计过程中，以促进节约资源和保护环境为首要目标，充分发挥“免疫系统”功能和“以审促改”的重要作用，为我国生态文明建设和“美丽中国”的实现做出更大的贡献。
尽管生态审计工作已在全国很多地区积极地展开，但就当前情况来看，生态审计仍然处于起步阶段，没有形成完整的生态审计制度。在实施生态审计过程中，也没有明确的法律依据。开展生态审计在政策支持、制度保障以及胜任的审计人员等方面依然面临着很大的问题。有专家分析指出，通过对领导干部进行自然资源资产离任审计，可以增强各级政府领导干部的环境责任意识。但政府审计人员多为会计、财务背景，对自然资源领域的了解远远不够，并不具备合理分析自然资源资产相关信息的能力。
(一)环境需求。当今世界,随着高科技的迅速发展与社会生产力的巨大进步,人类社会取得了巨额财富。然而,工业文明的迅猛发展是一把双刃剑,在为人类社会带来便捷和舒适的时候,也让我们饱受了因此而出现的各种不利影响。[1]环境破坏、资源紧张、生态失衡等一系列负面问题开始悄然逼近。人类的生存与发展环境也同样受到了空气污染、饮用水污染、气候变暖、雾霾等诸多威胁。巨大的环境压力和生态问题给人类敲响了警钟,人类开始深刻反思自身的发展方式、生产手段、生存环境等等,生态保护意识正在逐步觉醒。
(二)社会需求。从一定的角度理解,艺术可以说是将精神与物质有机统一起来的方法之一。把四周环境的形态与质量进行最佳的设计,将这一环境进行优化,并使其展现出最美的审美价值,是所有设计者所要考虑的重点。现代的人们提倡和谐进步,其中人与自然的和谐共处就是典型的一个主题。从特定的角度考虑,环境的审美感觉要次于环境质量的重要性,因此新时期的设计开始迎合社会发展的需求,逐步趋向于回归自然的态势。
(三)心理需求。当今社会正处于竞争异常激烈的发展阶段,很多行业都要面临着优胜劣汰的社会选择,人们所要承受的压力逐步加大,所以在这种压抑的生活环境中寻找到一个合理的发泄方法,让人们的神经得到舒缓放松就显得尤为重要。而生态的意识观念正好迎合了人们的这种情感需求,因为在自然的生态环境中人们能够更好地放松自己的身体和心情,并可以逐步舒缓由于外界而造成的心里压力。
(四)艺术需求。艺术从本质来看,产生于“生活”但高于“生活”,此处所指的生活并非经过加工、改动过的人为生活,而是原原本本的生活,从这原生态的生活现象透视生活的实质,从而获取创作的素材与灵感,并最终创造出所谓的艺术品。艺术归根到底是在追寻最真切的事物,将事物的原生态面貌呈现出来。因此,环境艺术设计中融入生态理念的做法,不仅是对优秀传统文化的发扬,更是对真正艺术的崇尚与尊重。
二、环境艺术设计中生态理念的特性
环境艺术设计中生态理念强调的重点是人与自然环境之间要确保和谐,而环境艺术设计的出发点则是保证人们的生活质量良好,而且与之相关的各项配套功能可以正常运转,并最终将资源进行最佳的配置及系统进入良性循环的状态。环境艺术设计中的生态观念在确保人与自然协调可持续发展中起着至关重要的作用,所以整个环境艺术设计过程都含有生态的理念。
(一)高效节约性。通常而言,节约性的环境艺术设计是指坚持最少的资源消耗的原则进行设计,或者是通过资源的重复使用达到节约的目的。然而,本文的节约性则注入了新的含义。[2]环境艺术设计中生态理念的节约性不但包括资源的最少浪费,而且还包括高效益的发展方式,高效性关键是防止在社会发展过程中浪费与粗放式的经营方式,使资源在最大程度上得到综合运用,特别是不可再生资源,坚持用最少的资源产生最高的效益。高效节约性并非简简单单的设计,而是要求在节省资源与简约设计的同时保证各项功能可以发挥出最佳的水平状态。
(二)生态自然性。环境艺术设计中生态理念的第一特性就是生态自然性,这是其最基本的构成要素,如果设计追寻的是精雕细刻的人为美而不是自然状态之美,那就远离了生态理念的设计本质,因为其原本就是按照生态发展规律,它产生于自然、表现于自然,研究的是生态的自然规律,这是永不改变的一大特征。生态主要是通过自然体现出来,它本身也完全顺应自然的客观规律,因此设计者通过对自然的了解而进行的环境艺术设计,其本身就融入了生态的理念,并通过设计出的作品使人们感受到大自然的生态之美。因此设计者需要细心地去体会与把握事物的生态自然性,做到返璞归真,重视人与自然的和谐之美。
(三)独特艺术性。环境艺术设计融入生态理念,本身就包含着追寻自然的艺术设计,而大千自然的万物最重要的特征就是独特性,因为世界上没有完全相同的树叶、人、动物等等,所以来源于自然的生态理念设计也就必然彰显出其独特的特性。而其所体现出的艺术性则是本身所具备的特性,因为设计和艺术是无法彻底分开的,设计的过程就是艺术的展现,贯彻生态理念的设计更是遵循了艺术的本意,因为其具备强烈的艺术感染力,充分地体现了其在人类社会中的重要作用。
三、环境生态设计中融入生态理念的途径
(一)坚持以人为中心。环境艺术设计的最终目的是服务于人类本身,进一步讲也就是为了打造更好的人类生存和发展环境,所以环境艺术设计的所有过程,都必须始终贯彻以人为中心这一基本原则。只有统筹考虑到了人类的多方面需求,才有可能保证设计出的环境艺术作品能为人们提供舒适、方便、安逸的生活。另外,设计师们在进行环境设计的时候,不仅要迎合人们的精神要求,而且要最大程度地保持生态、自然与环保。
(二)重视生态环保设计。生态环保设计,就是运用生态学的基本原理,指导环境艺术设计,其根本目的是为了保持生态自然环境的平衡性,确保生态环境中的自然物种的多种多样性,保证生态自然环境中的资源可以用之不竭。随着全世界环境保护的进步,人们的生态保护意识开始逐步加强,针对自然的一些应用技术也得到了重要改进,生态保护设计观念在保护自然生态环境中起着日益重要的作用,并且开始渗透到人们的日常生活之中。同时,生态环保设计的理念和设计方法都在不断地进步与发展,人为的自然环境破坏开始逐步减少,维护自然生态平衡的效果开始显现。
一、生态损害的基本特点生态损害是人们在生产、生活实践中未能遵循自然规律，开发、利用环境资源时超过了生态系统的承载能力，导致生态环境的恢复与增殖能力受到破坏，[1]是社会风险加剧的不利因素。具有以下基本特征：一是利害主体多样性。表现之一，权利主体多样。人类及其后代作为其他物种的权利人[2]均可担当；表现之二，义务主体多元。不仅有自然人、私法人以及公法人，还有广泛的非法人组织，正是这些人的相互作用最终导致生态损害的发生。[3]二是危害结果难估性。生态损害的发生导致生态系统的组成、结构或功能发生严重不利变化，[4]既包括显性损害，也包括隐性损害，而且，隐性损害往往潜伏期长、危害范围广、后果严重且难以量化、受害人数众多、因果关系举证困难。[5]三是致害行为可防性。生态损害产生的原因是人类在开发、利用环境资源的活动过程中，其行为活动超越了生态系统能承受的容许度，是因人的不当行为造成对生态系统的侵害。只要人们树立积极的预防理念，并加强事前保护，就可以有效避免或减少生态损害的发生。四是损害救济艰巨性。有权利必有救济”是法治社会的基本准则。然而，由于生态损害的发生具有复杂性、持续性，其结果又具有广泛性、滞后性，很难确定生态损害起止时间，也难确切损害波及的范围大小，[2]加上受立法、技术、观念等因素的制约，受害人利益往往难以全面有效得到保护。二、建构生态损害补偿制度的现实意义所谓生态损害补偿制度，就是以保护生态环境、促进人与自然和谐为目的，以落实生态环境保护责任、理清相关各方利益关系为核心，综合运用行政的、法律的、经济的、技术的手段，严格按照谁开发、谁保护，谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿，谁污染、谁付费”的基本原则，科学调整损害与保护生态环境的主体间利益关系的一种制度安排，是运用市场手段加强生态环境建设的一项重要措施。（一）建构生态损害补偿制度是贯彻落实科学发展的重要举措。总书记指出：生态环境问题，是重大的经济问题，也是重大的社会问题。如果生态环境不断恶化而又得不到有效治理，不仅会影响经济发展的可持续性，而且会严重影响人民群众的切身利益。”[6]随着经济社会的发展，随着生活水平的提高，人民群众对生活质量的要求变得越来越高，环境的利用和保护问题已越来越为公众所关注。各级党委、政府要从全面落实科学发展观的高度，持之以恒地抓好生态环境保护和建设工作，着力解决生态环境保护和建设方面存在的突出问题，切实为人民群众创造良好的生产生活环境。”[7]生态损害补偿遵循以人为本，尊重人民群众生存权和发展权的原则，建立生态损害补偿制度，有利于推动环境保护工作实现从以行政手段为主向综合运用法律、经济、技术和行政手段的转变，有利于推进生态资源的可持续利用，实现不同地区、不同利益群体的和谐发展。（二）建构生态损害补偿制度是全面加强生态建设的现实所需。生态损害是对生态利益的一种严重侵害。党中央、国务院对生态损害补偿极其重视，2005年3月,总书记在中央人口资源环境工作座谈会上的讲话中就曾明确提出，要加快建立生态补偿机制，重视生态产业的发展”。2005年12月国务院出台的《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》要求要完善生态补偿政策，尽快建立生态补偿机制。中央和地方财政转移支付应考虑生态补偿因素，国家和地方可分别开展生态补偿试点”。此后,《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》、党的十七大报告和国家十二五”规划，均对加强生态补偿机制建设提出了明确要求，通过建立生态损害补偿制度，全面推动生态环保建设。（三）建构生态损害补偿制度是科学调控资源环境的内在要求。资源环境对一国经济社会发展起着非常重要的作用。我国虽然号称地大物博，但大多数资源的人均拥有量低于世界平均水平，资源环境已经成为制约经济进一步发展的主要瓶颈。随着改革开放的深入和社会主义市场经济的发展，资源环境的压力变得空前增大，加强资源环境调控，提高资源环境使用效率已是势在必行。生态损害补偿制度是对损害生态环境的行为或产品进行收费，对保护生态环境的行为或产品进行补偿或奖励，对因生态环境破坏和环境保护而受到损害的人群补偿[8]的政策安排，是对资源环境进行科学调控的一种内在机制。建立生态损害补偿制度，有利于激励市场主体自觉保护环境，保持生态建设地区与生态受益地区之间的利益平衡，促进环境与经济协调发展。三、建构生态损害补偿制度的现实困境（一）法律支撑不足。近年来，我国对生态损害补偿制度的建立非常重视，党中央、国务院对建立生态补偿机制提出明确要求，并将其作为加强环境保护的重要内容。相关的法律与法规，如《森林法》、《草原法》、《渔业法》、《水法》、《土地管理法》、《水土保持法》、《水污染防治法》、《防沙治沙法》等，均对建立生态补偿制度做出了规定。但由于目前我国还没有一部统一的有关生态损害补偿的法律，现有的生态补偿的规定主要散见于有关自然资源及环境保护的法律、规章和规范性文件之中，立法比较零散、不全面，对利益相关者的权利、义务、责任界定及对补偿内容、方式和标准的规定均不够明确，可操作性不强，无法满足新形势下生态环境补偿的实际需要。（二）部门职责不清。早在1996年出台的《国务院关于环境保护若干问题的决定》（国发[1996]31号）就提出要按照污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复”的原则，开始建立有偿使用自然资源和恢复生态环境的经济补偿机制，特别是《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》明确提出要加快建立生态补偿机制。加大对重点生态功能区的均衡性转移支付力度，研究设立国家生态补偿专项资金。推行资源型企业可持续发展准备金制度。鼓励、引导和探索实施下游地区对上游地区、开发地区对保护地区、生态受益地区对生态保护地区的生态补偿。积极探索市场化生态补偿机制。加快制定实施生态补偿条例。”但时至今日，我国尚未形成统一、规范的生态损害补偿管理体系，生态损害的补偿和生态环境的调查、评估、恢复和治理，以及生态补偿制度如何建立，由政府哪一个部门主管，各个部门需分管哪一方面的职责，至今尚不明确，严重影响了生态损害补偿制度构建的进程。#p#分页标题#e#（三）社会重视不够。生态环境是经济社会发展的一种重要资源，但生态环境承载发展的能力与容量仍然十分有限，生态环境恶化不仅影响发展，而且威胁到人类生存。然而，由于受传统计划经济的影响，生态环境无价意识仍根深蒂固于少数领导干部和基层群众的思维之中，也浸透在社会和经济活动的体制和政策之中。少数地方政府、企事业单位对生态损害补偿和环境恢复在当今及未来对经济社会发展和人民生活环境改善方面的作用和地位认识不够，认为生态环境资源是公共产品无需付费，恢复治理生态环境的自觉性不强；少数基层组织、基层干部群众缺乏应有的生态利益观念，自我保护意识不强，主动参与监管的积极性不高，以至生态损害补偿机制建设未能摆到经济社会发展的应有地位。（四）制度设计欠缺。我国生态损害补偿机制建设尚处在一个探索实践阶段，仍有许多值得改进。其一，补偿范围界定不科学。补偿范围的确定没有明确的方法和标准，边界范围含糊，补偿目的模糊，导致补偿责任不明确，没能取得保障生态服务功能持续供给的应有效果。其二，补偿标准确定欠规范。缺乏独立、专业的评估机构，没能对生态资源损害作出科学、公允的评估，补偿标准普遍偏低，实际作用极为有限。其三，补偿政策效果不明显，生态损害补偿资金的使用与生态环境保护的效果没有直接挂钩，没有建立补偿资金的生态保护效果评估与监督机制，生态环境破坏问题仍未得到根本遏制。四、建构完善生态损害补偿制度的对策建议建构完善生态损害补偿制度，就当前而言，应当重点把握以下几个原则：（一）补偿机制法制化。生态损害侵害了人类生存、发展的根本利益，保护生态利益亟须法律保护，生态损害补偿制度的建立必须走法制化道路，通过法律法规进行约束和支持，而且，需要补偿的大多为弱势群体，更需要国家从法律上给予支援，为建立生态损害补偿制度提供法律依据。目前，我国已经具备了充分的政策基础、社会基础和经济基础。我们应在借鉴国际经验的基础上，尽快出台符合我国国情的《生态补偿条例》和《生态补偿法》，将生态损害补偿的指导思想、主要原则、基本框架、配套措施等以法律形式确定下来，并对生态损害的举证责任、生态损害补偿索赔的责任主体、赔偿范围、赔偿标准、程序以及补偿赔偿金的征收、使用、管理等进行明确界定，以使损害补偿在具体操作过程中真正有法可依、有章可循。（二）财政援助多元化。生态环境具有非竞争性和非排他性，生态补偿是公共财政的基本职能，当生态损害发生后，政府应当主动参与生态损害的解决和恢复，但不能搞一刀切，应走财政援助多元化道路。1992年6月在巴西里约热内卢召开的联合国环境与发展大会通过的《21世纪议程》明确提出，要设立各种国际环保基金，向发展中国家提供充足的财政资源，并处理国际债务，在一定程度上帮助发展中国家解决资金困难，提升可持续发展能力。在国内，除了传统的贴息贷款、税收减免、财政补贴等财政政策支持外，中央财政要加大对重点生态功能区特别是中西部重点生态功能区的均衡性转移支付力度，省级财政要完善省对下转移支付，建立省级生态环境补偿机制。同时，鼓励探索建立地区间横向援助机制。[9]（三）标准认定规范化。补偿标准是生态损害补偿的核心，关系到补偿的效果和补偿者的承受能力，如果没有具体的补偿标准，损害补偿就没有可操作性，建立生态损害补偿制度也只能成为一句空话。生态损害补偿最终目的在于修复和保护治理生态环境，补偿标准应以生态修复的成本为依据，并有科学的评估规则和专业的评估机构。[10]为增强损害补偿标准认定的科学性、公允性，有关部门应当制定科学规范的生态环境价值评价体系和客观公正的生态补偿标准体系，并储备一定的专业人才队伍，一旦发生生态损害事故，县级以上人民政府就能及时组织专业鉴定评估机构进行独立调查和论证，通过对生态损害价值的专门评估，确定生态损害赔偿范围和赔付标准。（四）监管执行透明化。生态损害是对生态环境本身的损害与破坏，侵害的是人类生存和发展所必须依赖的生态利益，威胁的是人的生存和发展安全，生态利益的公共性要求人们采取共同的行动，即使是出于自身长远利益的考虑，也应承担保护地球生态系统及其支系统的责任。[4]生态损害补偿不是简单民事赔偿，不能由三两句话就可以解决的问题。建立生态损害补偿制度涉及环境评估、损失补偿、生态修复、生态治理等系列工作，必须广泛听取民意，做到决策民主、透明公开，鼓励广大人民群众参与到建立生态补偿机制的全过程，努力实现生态损害补偿制度的公开化、透明化。