关键词国库制度；风险控制；思考与构想
最优的国库制度与风险控制办法设计必须超前于国库业务发展。国库制度与风险控制设计的思考与构想基于对国库业务发展趋势以下基本判断：①国库业务电子化发展必然使国库传统岗位发生质的变化。②国库工作必然从核算型向综合管理型转变。③国库服务范围不再局限于财税部门，将逐步面向社会，国库资金风险加大。④国库资金清算趋势是资金直达而快捷，同时也将带来高风险。上述国库业务发展趋势，必然要提前控制相应业务发展国库制度与风险的控制办法。
一、适应业务发展的国库制度与风险控制设计思路
(一)国库制度设计概念
国库制度应从履行职责，业务发展，资金风险控制需要出发进行设计，是对综合管理，会计核算、资金风险监控等全方位的制度设计。
(二)国库制度分类与设计原则
按上述国库制度设计概念，国库制度应分为综合管理、会计核算、业务监管三大类。制度设计原则应符合实际、简便易行、严密有效。
(三)国库综合管理制度设计思路
综合管理制度包括人员管理及业务管理制度、岗位分工及岗位责任制度、计算机及业务系统管理制度、业务调研及统计分析制度等综合性管理内容。人员及业务管理应侧重于从管理角度进行设计，如：人员上岗资格、业务逐级管理等管理制度等。国库岗位设置及职责应分三类：核算岗、监督岗、综合管理岗。核算岗设置应同时考虑核算电子化发展及服务功能拓展两个方面给核算业务带来的变化，岗位职责仅限于做好国库会计核算工作。监督岗可以把目前的柜面监督、事后监督合二为一，专门负责业务事前、事后合规性与风险性的监管职责。综合管理岗包括业务主管岗、调查与统计分析岗等，职责上侧重于业务管理与业务调查分析反映。
(四)国库业务监督管理制度设计思路
1国库资金风险控制制度
从事前、事中、事后三个阶段设计风险监控制度，应考虑高度电子化核算下的资金风险点，考虑国库服务功能的拓展带来的国库资金新的风险；重点设计资金出口的风险监控制度，做到系统风险自动监控与人工主动监控相结合、岗位互相制约与逐级管理逐级监控相结合、内部风险监控与外部风险监督相结合。
2预算执行合规性监督制度
从预算收入的收纳划分报解各环节监管、财政开户监管、国债发行兑付业务监管、库款支拨收入退库及收入更正监管四方面进行设计合规性监管制度。
(五)国库会计核算制度设计思路
包括两个方面：《国库会计管理规定》、《国库会计核算办法》。目前的《国库会计管理规定》等三个办法的内容重复繁琐，未来的会计管理规定应结合未来国库会计核算变化，侧重于从会计核算管理角度进行设计，业务操作流程与核算手续可以合二为一，从未来国库具体核算办法方面进行详细设计。
二、部分国库制度与风险控制的设计构想
(一)综合管理制度设计构想
仅谈其中国库岗位及职责设计构想。如县支库岗位设置构想如下：未来国库明细核算、资金核算及综合核算整合一起，国库会计核算实行柜员制，设立会计核算岗2人：职责：按国库会计核算办法规定做好核算工作。设国库监管岗1人，职责：按国库业务监管制度规定对事前事后国库核算业务的风险性合规性进行监管。外来凭证都由业务监管员事先审核，后交核算员办理，实行柜面监督与会计核算相分离。核算员处理过的业务凭证由监管员事后监督审核，监管员应报告发现的问题，督促整改，检查问题整改情况，负责经收处业务检查工作、负责国库对账工作等。设调查统计分析员1人，负责国库调研的组织与安排，负责国库收支统计分析报告与报表报送、负责国库统计调查、分析资料收集及分析档案的建立与保管，同时可以兼任同城票据交换工作。设立国库主管1人。职责：制订完善落实国库各项制度、做好国库人员与业务管理工作、做好国库业务的指导督促把关工作，促进国库工作从核算型向综合管理型转变。
(二)国库业务监管制度设计构想
重点设计事前及事中资金出口方面的风险监管制度，事前风险监管制度设想实行柜面审核与业务经办相分离办法，两者岗位不得相互兼任，库款支拨、收入退库及业务更正、收款单本息兑付这些资金出口业务由监管员事先审核，再交核算员办理。事中风险监控制度实行换人复核与计算机系统自动控制相结合办法。计算机系统自动控制应结合电子化核算发展后的资金风险点进行设计。事后监督应重点应对办理业务手续合规性、核算的正确性等工作进行审核，纠正不合规业务及差错，发现或提示国库风险。
(三)国库会计核算制度设计构想
国库会计管理规定内容包括：①会计核算岗位设置与职责。②会计核算管理：国库会计总账、分户账以及预算收入的收纳、划分、报解，库款支拨，收入退库、业务更正等内容。③会计监督检查：报表与账务的内外核对、会计核算手续、会计核算业务的自查及检查等。④会计重要物品管理：会计印章、印鉴，密押机、CA认证证书等保管使用规定。
现已组建运作及今后组建的，具有独立财务的各类临时机构，一律实行以会计制为基础的财务会计集中核算，由县财政局在县政务服务大厅会计核算窗口集中办理会计核算和资金结算业务（第一批实行财务会计集中核算的临时机构名单见附件）。
二、集中核算的基本原则
（一）统一核算原则。
采取按核算单位单独建账、分户核算、集中管理、一站式办公、程序化操作、电算化记账的办法，将临时机构的所有财务收支实行统一核算。
（二）规范管理原则。
各临时机构要依法依规实行会计核算，规范列支标准，节约财务费用，严格财经纪律，接受县财政局及有关职能部门的监督。县财政局要严格按照《中华人民共和国会计法》等法律法规和县委、县政府有关专项资金管理办法的要求进行核算、监督。
（三）权责不变原则。
实行会计集中核算后，保持四个不变”，即：不改变资金来源渠道，不改变资金原有性质，不改变资金的使用权、管理权和审批权，不改变项目业主（投资主体）对项目的管理体制及其所有者权利。
三、纳入会计集中核算的资金范围
（一）上级和本级财政拨款；
（二）中央、省、州专项资金拨款和其他资金拨款；
（三）地方政府债券、银行贷款以及投融资资金；
（四）其他资金。
四、会计核算窗口的主要职责
会计核算窗口具体负责会计集中核算工作。主要职责是：
（一）按资金性质统一设置会计账户，分户进行会计核算；
（二）审核单位原始凭证、编制记账凭证、登记会计账簿、编制财务会计报表；
（三）使用统一的会计核算软件，按规定的会计科目、核算口径、会计报表格式，实行规范的会计电算化核算；
（四）定期向集中核算单位提供统一的财务会计报表，协助单位分析财务收支情况；
（五）办理各项资金结算，及时与代办银行、核算单位核对资金增减变动情况及余额；
（六）检查、监督集中核算单位的财务收支活动；
（七）归集、整理、保管会计档案资料。
五、集中核算的要求
（一）实行会计集中核算的单位，保留临时机构银行账户，取消会计核算岗位，原由各单位分散办理的会计事项，改由县政务服务大厅会计核算窗口统一承办。
（二）会计集中核算单位确定一名专职或兼职报账员，配合县政务服务大厅会计核算窗口做好会计核算工作，并对结报事项设置备查簿”。
（三）对会计集中核算单位实行备用金制度，具体限额为1万元。备用金由集中核算单位报账员按现金管理要求进行专人管理。
（四）切实维护核算单位合法权益，支持和尊重核算单位正常的财务收支行为，及时与核算单位沟通财务信息，提高管理和服务水平。
（五）严格执行财务会计集中核算相关政策和规定，任何单位和个人不得干扰财务集中核算工作，不得转移资金和物资，不得设账外账，不得突击花钱。
（六）实施集中核算过程中、、的，将按有关规定给予党纪政纪处分，涉嫌犯罪的依法移送司法机关处理。
六、其他事项
（一）县财政局负责县政务服务大厅会计核算窗口的业务指导，其窗口工作人员由县政务服务中心、县财政局共同管理。
（二）县财政局要针对临时机构财务的特点及规律，进一步完善会计集中核算业务操作程序，制订切合实际的管理制度，确保集中核算工作顺利进行。
一、机构设置要规范
财会集中核算制要设立独立的办事机构，直接隶属于各级财政部门，由各级财政部门领导和管理。机构名称各地要尽量统一规范，其名称一般应由“行政区划名”、“核算对象的单位性质”、“财务会计核算中心”三部分内容构成，如“某某县（市）行政事业单位财务会计核算中心”以下简称核算中心）。核算中心应作为全额财政拨款的事业单位。
二、岗位设置要科学
要在各单位设置单位报帐员岗位；在核算中心一般应设置原始凭证审核岗位、出纳岗位、会计核算岗位、总稽核岗位、主任岗位。其中，单位报帐员岗位负责办理本单位的款项缴存、原始凭证初审、定额备用金领报管和核算、与核算中心的财务报销和原始凭证移交手续；原始凭证审核岗位、出纳岗位负责办理核算中心的前台服务业务，分别办理对各单位的原始凭证审核、资金收付结算业务；会计核算岗位负责办理核算中心的后台核算业务；总稽核岗位负责核算中心的内部稽核工作；主任岗位负责核算中心的全面工作。此外，核算中心还可以根据实际需要设置计算机管理岗位、工资管理岗位、会计档案管理岗位等。
三、人员配备要合理
核算中心的每个工作岗位都承担着繁重的工作任务，责任重大，因而，对工作人员的政治素质、业务素质、身体素质、综合协调能力要求很高很严。核算中心工作人员的配备要根据以岗定人、精减高效、公开招考、择优录用的原则，配备必要的、高素质的、符合会计法规定的会计人员。一般地，核算中心的工作人员应从各单位的现职在岗的会计人员中通过公开、公正地统一考试和考察，录用调配。单位报帐员的配备也要符合会计法的规定，也要进行严格考核，以适应开展业务工作的实际需要。
四、运作程序要规范
核算中心的工作要公开透明，要普遍实行“一厅式办公、柜组式作业”的服务组织形式，方便各单位办理财会业务；凡有法定开支标准的财务项目，要将法规、制度依据，具体开支标准全部上墙公开；各个岗位的职责范围、各种业务的经办程序、各个环节的操作规则、会计档案的保管查阅等都要制度健全，有章可循，明确具体，一目了然。
五、要确保资金安全
核算中心统一开设银行帐户既要符合国家有关法规、制度的规定，又要便利各单位存取款项，便利核算中心加强管理。核算中心内部要按照《会计法》、《内部会计控制规范——基本规范（试行报和纳部会计控制规范——货币资金（试行）》的规定，结合核算中心的实际情况，建立健全核算中心内部控制制度并严格执行，落到实处，确保各项资金的存取有条不
紊，处于有效的控制之下，确保各项资金的安全完整。
六、会计核算要合规
实行财会集中核算制后，并未改变各单位的会计主体资格，因此，核算中心必须严格按照行政单位会计制度。事业单位会计制度、会计基础工作规范和会计档案管理办法等国家统一的会计制度的规定分单位建帐，分单位核算，分单位编制财务会计报告，分单位装订会计档案。
七、实行会计电算化
核算中心承担着一定地区各单位的资金结算、会计核算、会计档案管理等会计业务，工作量大，事务繁重，因此，从一开始运作就必须全部实行会计电算化，以确保提高会计工作效率，提高会计核算质量，为各单位及时准确地提供会计信息。核算中心要根据会计业务量的大小，结合未来会计业务量的发展变化趋势，选择配备相适应的计算机硬件和财务管理软件，保证会计电算化工作的顺利开展。
八、加强对实物监管
实行财会集中核算制后，核算中心只集中管理各单位的货币资金和会计记录，不直接管理各单位的实物资产，而各单位只直接管理单位的实物资产，不管理实物资产的相关会计记录，造成各单位实物资产的会计记录与实物管理相对脱节，价值管理与
实物管理相对分离，容易发生帐实不符问题。为了克服这一弊端，把会计记录与实物管理、价值管理与实物管理有机结合起来，确保各单位各项实物资产的安全完整，保证帐实相符，核算中心除利用总帐帐户对各单位的实物资产进行价值总量的控制和监管外，还必须对各单位的各项实物资产（尤其是固定资产）建立明细帐，对各项实物资产的增减变动进行详细具体地记录，实施严密监控，并将明细帐的记录定期（每年至少一次减不定期地与各单位的实物资产进行核对，发现帐实不符时，应及时查明原因，按照国家财会制度的规定进行处理。各单位要建立健全实物资产的原始记录制度、卡片记录制度和实物管理负责人制度，使各项实物资产的增减变动有凭有据，使各项实物资产都有明确的实物负责人，都有人负具体保管、维护之责。各单位绝不能因实行财会集中核算制而放松或放弃对本单位实物资产的管理，使国家财产蒙受损失；核算中心也不能只管理各单位的货币资金利会计记录，放弃对各单位的实物资产的监控，造成国有资产流失。
九、要明确会计责任
实行财会集中核算制后，核算中心对各单位会计信息的合法性、真实性也要承担一定责任，但会计法规定的会计责任主体并未变更，各单位的负责人仍然要对本单位的会计信息的真实性、合法性负责，不过需要划清核算中心与各单位的会计责任界限。核算中心主要是对各单位原始凭证的合法性、准确性、报销手续的完整性负审核责任，对本中心会计人员进行的会计核算是否符合国家统一的会计制度的规定承担责任，各单位则应对本单位原始凭证所记载的经济业务的实质内容的合法性、真实性承担全部责任。核算中心的会计责任与各单位的会计责任不能相互减轻、代替或免除。