[关键词]基层内控权力制约内控机制建设
[中图分类号]F832.2[文献标识码]A[文章编号]1009-5349（2013）01-0055-01
一、内控机制建议的内容
加强内控机制建设是建立健全惩防体系的重要组成部分，也是落实党风廉政建设责任制的深化和具体化。国家税务总局把“着力完善部门内控机制”作为当前一段时期全国税务系统党风廉政建设和反腐败工作的主要工作任务之一。
规范权力运行，加强源头防控，是各级国税部门高度关注、亟待解决的重要课题。在国税部门开展内控机制建设，是由各级国税部门的领导班子、职能部门及其工作人员共同参与，通过明确权责分配、规范权力运行程序、强化风险管理法等各项权力运行中，形成内生的制约力的管理机制。
（一）建设基础是明晰的权责体系
“明确权责分配、正确行使职权”是内控机制的核心思想。
（二）主要内容是规范权力运行
内控机制建设强调以权力运行为主线，通过内部控制，保证权力运行不出轨、干部队伍不出事。
（三）表现形式是科学有效的管理机制
二、开展内控机制建设的方法
开展内控机制建设是一项系统复杂的工程，就国税机关而言，要时刻把握工作重点。
（一）梳理事项，绘制权力运行流程图
梳理权力事项是内控机制建设的一项基础性工作。在具体操作中，需要依据“定岗、定职、定责”的原则，对照有关法律、法规、相关文件精神和岗责要求，梳理每名干部所在工作岗位的所有事项，从中找出权力事项，进而规范、优化操作规程。
（二）查找风险，确定风险点源和风险等级
根据国税部门的实际工作情况，可将廉政风险定义为“税务干部在履行岗位职责，行使行政权力过程中可能发生的失职、渎职、贪污、受贿、行政不作为及其他违法违纪违规行为的风险”，进一步明确了廉政风险的范围，为风险等级的量化和风险点的排查奠定了基础。同时，将权力进一步划分为决策权、执行权和监督权，分析三项权力缺乏制约措施可能产生的后果。
（三）建章立制，强化各种风险防范
明确岗位职责、梳理权力事项、确定存在风险点的工作环节和风险等级的最终目的是为了有针对性地研究制定具体的监督制约办法和防范措施制度。要确立制定制度的原则。一是符合工作实际，具有可操作性；二是规范权力运行，实现分权制衡和流程制约；三是制定措施有制度作保障，订立制度有相应的法规作依据。
（四）探索信息化，推进整体应用和监控
内控机制建设是一项复杂的全局性、基础性的系统工程。开展明确岗责、梳理权力、查找风险、制定防范的工作的同时，应利用计算机技术加速内控机制建设信息化建设，着手软件编制工作，开发“内控机制信息系统”。
三、开展内控机制建设需要注意的事项
在国税系统开展内控机制建设，就必须正确地把握内控机制建设的基本原则、主要内容，选择科学合理的路径进行。这些工作，单靠某一级机关、单靠某一个部门、单靠某些税务干部的力量是无法完成好的。
（一）落实工作责任是做好内控机制建设的前提
加强组织领导、落实工作责任，对于做好内控机制建设其意义不言而喻。各单位“一把手”应作为内控机制建设的第一责任人，对全局工作负总责；其他局领导应对分管科室的内控工作负直接领导责任；各单位相关科室主要负责人应是本科室内控机制建设的第一责任人，应切实加强对本科室内控工作的组织领导。
（二）部门协调配合是做好内控机制建设的基础
内控机制建设工作涉及面广，工作量大，单靠一个部门的力量很难开展工作，内控不只是监察部门的工作，必须倾全局之力，集全体干部之智慧，相关部门互相协调，统一运作，才能达到理想的效果。纪检监察部门应认真履行组织协调职责，加强与各方面的联系和沟通，及时协调解决工作中的矛盾和问题；其他各部门应根据本单位的统一部署，结合工作实际，广泛发动，全员参与，抓好工作落实。
（三）加强思想动员是开展内控机制建设的先导
内控机制建设涉及每一个工作岗位，涉及到每一名同志。要通过加强思想动员，提高广大税务干部不断对开展内控机制建设重要性的认识，增强工作的自觉性和主动性，积极参与内控，自觉服从内控，切实把内控要求和责任落实到每个工作岗位和工作环节，以此形成整体推进的良好局面。
【参考文献】
[1]王中杰.公司内控治理.中国发展出版社，2011.11.
[2]朱建明.纳税服务实用读本.湖北人民出版社，2010.9.
【关键词】内部会计控制；授权；职务分离；保全；局限性
从某种意义上讲，在很大程度上公司失败系内部人内部控制和内部会计控制失灵，不能有效地识别、判断、化解、控制风险，从而导致公司经营失败。因此，健全和完善内部控制体系，强化企业内部会计控制是防范经营风险，确保经营管理合法合规、资产安全、财务报告及相关信息真实完整，提高经营效率，促进实现发展战略的目标之必需。
内部会计控制是为了提高会计信息质量，保护资产的安全、完整、确保有关法律法规和规章制度的贯彻执行等而制定和实施的一系列控制方法、措施和程序。在社会化大生产中，内部会计控制作为企业生产经营活动的自我调节和自我制约的内在机制，处于企业管理系统的重要位置。企业规模越大，其重要性越显著。可以说，内部会计控制的健全与否，是单位经营成败的关键。实施内部会计控制对保证会计信息的真实性和准确性、有效防范企业经营风险、维护财产和资源的安全完整和促进企业的有效经营具有重要意义。
一、内部会计控制的主要内容和方法
（一）授权批准控制
授权是针对某一大型业务或某项具体业务的政策决策，向经办部门或人员授予权力和责任的一种方法。授权分为一般授权和特别授权，一般授权主要是对日常业务活动的授权。这类授权通常以管理部门的文件规定一般易办理的条件、范围和对该交易的责任关系。如企业对各职能部门和职责的规定属于一般授权。该层次的授权过大，则风险不易控制，过小则效率降低。一般授权适用于经常发生的数额较大的交易，如赊销的价格表与信用额度。特别授权是对特定经济业务活动的授权，它适用于管理当局认为个别交易必须经批准的情况，如对于对外投资、资产处置、资金调度、资产重组、收购兼并、担保抵押、财务承诺、关联交易等重要经济业务事项的决策权，以及超过一般授权限制的常规交易，都需要特殊授权。这种授权只涉及特定的经济业务处理的具体条件及有关具体人员，且应保持在董事会较高管理层手中。无论是一般授权或是特别授权都应明确：
1.授权批准控制的内容。授权批准的范围，哪些业务和行为可授权；授权批准的层次，应该授权哪级人员执行，执行人员是否具备胜任能力；授权批准的责任，授权人和被授权人各自应承担什么样的责任；授权批准的程序，怎样授权，批准程序如何。
2.授权批准控制的基本要求。企业所有人员不经合法授权，不能行使相应权力，这是最起码的要求。不经合法授权，任何人不能审批；有权授权的人则应在规定的权限范围内行事，不得越权授权；企业的所有业务未经授权，不得执行；财务业务一经授权必须执行；授权人和被授权人，在授权范围内承担责任、行使权力；对执行情况的检查，是授权的核心，必须设计适当的程序，对授权执行进行事中检查、事后评估。
（二）职务分离控制
职务分离控制是指对处理某种经济业务所涉及的职责分派给不同的人员，使每个人的工作都是对其他有关人员的工作的一种自动检查。职务分离的主要目的在于预防和及时发现员工在履行职责过程中产生错误和舞弊行为。从控制的观点看，如果一位负有多项责任的人员在其正常的工作过程中就会发生错误或舞弊，并且内部控制制度又难以发现，那么就可以肯定他兼任的职务是不相容的，对于
不相容职务必须进行分离，包括在组织机构之间的分离和组织机构内部有关人员之间的分离。
1.职务分离的要求
（1）任何业务尤其是货币资金收支业务，绝对不能由某一岗位经办全过程，如：出纳与银行对账员、银行账记录员；（2）经济业务的责任转移环节，绝对不能由某一个岗位单独办理；（3）某一岗位履行职责情况绝对不能由其自己说了算；（4）任何权力的行使必须接受定期独立审查；（5）不能由某一个人完成两项作业，如会计中的出纳与记账，不能由一个人承担；（6）不能由某一岗位同时履行两项职责，如生产作业与生产统计职责不能由同一岗位去做；（7）不能由某一部门同时承担两个岗位，例如，销售与收款业务，必须由销售与财务部门分别承担。
2.职务分离的主要内容
（1）业务授权与执行职务相分离，例如，供应商的确定与采购业务的执行；（2）业务执行与记录职务相分离，例如，货币资金的收支与记账、对账；（3）业务授权与财产保管职务相分离，例如，采购业务与验收；（4）财产保管与记录职务相分离，例如，仓库保管与记账员；（5）记录总账与明细账职务相分离；（6）经营责任与记账责任相分离，例如，销售业务与财务部门；（7）财产保管与财产核对职务相分离，例如，仓库保管与实物盘点；（8）对一项经济业务处理的全过程的各个步骤也要分派给不同的部门和人员来负责。
（三）预算控制
预算是基于资源的企业战略，市场机会与企业资源的最佳组合。预算是以企业战略为基础，引导企业资源优化配置的过程。如何运用资源比获得资源更重要，战略决定资源配置，资源配置决定企业的未来。公司资源的优化配置，是管理层的责任(受托责任)，管理层应以“实现资源所有者（即股东）的利益最大化”为己任。
预算控制应遵循的规则：1.有限资源的约束规则。预算以经营目标为起点，公司的资源是有限的，所有的预算须围绕公司的经营目标，资源和目标的平衡。2.投入产出规则。以投入产出为主线编制预算。3.全面控制规则。预算应涵盖公司的所有部门、业务和环节，包括管理高层，以货币计件的一切资源，均为预算控制对象。4.唯一控制规则。预算为资源投入的唯一渠道，没有预算的项目不得执行，除非调整预算。5.事前控制规则。投入的资源必须事先审核。预算编制与资源投入在时间和空间上的非同一性，一切活动受控于预算。6.重要性控制规则。“28规则”指以20%的成本，控制80%的预算。7.事后考核规则。预算执行一定要有执行后的考核。8.过程控制规则。预算执行是动态的，而非静态的，跟踪重要投入资源的过程和产出，检讨和修正预算。介入业务活动的控制是预算存在的唯一形式，在过程中修正（预算编制），在过程中控制资源价值（资源运用），在过程中控制价值目标（投入产出）；按既定的规则行事，先规则，后行动，规则面前人人平等，预算控制借助规则渗透在业务活动中，一切活动均为受控。9.执行批准规则。预算执行必须事先批准。10.文本化规则。预算申请必须文本化。11.调整规则。例外控制，预算项目间的动态调整：预算项目绝对增加，行为调整：预算减少不调整，哪个变动调哪个，无形定期调整或滚动预算；调整数据：追求判断的精确性而非预算编制的精确性；责任调整：利润责任承担者拥有调整的最终权力。
（四）文件记录控制
健全、完整、正确的文件记录，既是组织规划控制与授权批准控制的手段，又是企业保持工作效率，贯彻企业经营管理方针的基础。文
件记录控制的内容主要有以下几个方面：1.建立企业组织机构职能图和授权审批权限一览表；2.建立全员岗位说明书；3.业务程序手册；4.统一会计科目；5.统一会计政策；6.凭证编号。
（五）员工素质控制
内部会计控制成败的关键，在于员工素质的高低。员工素质控制的目的，在于保证员工的忠诚、正直、勤奋、有效地工作，从而保证内部会计控制的有效实施。员工素质控制包括以下内容：1.建立严格的招聘程序，保证应聘人员符合招聘要求；2.制定员工工作规范，用以引导考核员工行为；3.定期对员工进行培训，帮助其提高业务素质，更好地完成规定的任务；4.加强考核和奖惩力度，应定期对员工业绩进行考核，奖惩分明；5.对重要员工（如销售、采购、出纳）应建立职业信用保险机制，如签订信用承诺书，保荐人推荐或办理商业信用保险；6.工作岗位轮换，可以定期或不定期进行工作岗位轮换，通过轮换及时发现存在的错弊情况，甚至可抑制不法分子的不良动机。
（六）实物保全控制
实物保全控制是指对实物资产的直接保护。主要内容有以下几个方面：1.限制接近；2.记录保护；3.财产保险；4.财产记录监控；5.定期盘点。
（七）风险防范控制
企业在市场经济环境下，不可避免会遇到各种风险，因此，为防范规避风险，企业应建立评估机制。企业常用的风险评估的内容包括以下几个方面：1.筹资风险评估；2.投资风险评估；3.信用风险评估；4.合同风险评估等。风险防范控制是企业的一项基础性和经常性的工作，企业必要时可设置风险评估部门或岗位来专门负责有关风险的识别规避和控制。
（八）内部报告控制
为保证企业内部管理的时效性和针对性，企业应当建立内部管理报告体系。内部报告体系的建立应反映部门（个人）经管责任，符合“例外”管理要求，报告形式和内容应简明易懂，并要统筹规划、避免重复。内部报告要根据管理层次设计报告频率和内容详简，通常高层管理者报告间隔时间长，内容从重、从简，反之则报告间隔短，内容从全、从详。常用的内部报告有以下几种：1.资金分析报告。包括资金日报表、借款还款进度表、贷款担保抵押表、银行账户及印鉴管理表、资金调度表；2.经营分析报告；3.费用分析报告；4.资产分析报告；5.投资分析报告；6.财务分析报告等。
（九）内部审计控制
建立由董事会或审计委员会直接领导的内部审计体制，提高企业内审人员的地位和待遇，建立健全内部审计技术规范和道德规范体系，将内审纳入规范化、制度化、法制化的轨道，科学定位企业内部审计的职能，开展增值型审计，建立上下结合，下审一级的内部审计体系。
（十）信息技术控制
信息是现代企业管理和决策的基础，信息技术控制要求信息及时、准确、有用。为此必须建立电子信息系统，固化信息的产生方式和渠道，保证信息的及时性；规范业务流程，保证信息的准确性；实施科学信息的分类更加细致的保证信息的有用性。
二、内部会计控制的局限性
上述表明，内部会计控制体系严密、内容丰富、方法多样、手段先进，具有突出的控制效果，但内部会计控制也存在一定的局限性，主要表现在：
（一）内部会计控制制度受成本效益原则限制
企业加强经营管理，提高经营管理的效率和效果，必须结合企业的具体情况，在能够识
别风险的情况下组织有经验的管理人员对内部会计控制设计专门的程序，同时还要配备人员、设置岗位去保证各控制环节的运行，而这些控制程序需要付出一定的成本，但在实践中内部控制的成本与效益却难以估计，需要根据个人主观判断。如果某些控制成本超过预期收益，就没有必要设置该项控制；如果由于判断的失误而对该设置的控制未能实施，那么也会给企业造成更大的损失。另外，企业经营规模的大小也限制了在内部会计控制方面必须考虑成本因素，不能为了追求控制的严密性而不顾控制成本。
（二）人为错误与串通舞弊的限制
在内部会计控制系统中发挥作用的执行人，受掌握信息量不完备、理解错误、曲解指令等因素的限制导致主观判断失误，也会导致控制失效。例如赊销商品中，受信用信息的限制而发生收不回货款的情况。同时，发挥内部会计控制作用的重要原则之一是不相容职务分离原则，如果设置在不相容职务上的人员素质不够高，受共同的利益驱使串通一气实施舞弊行为，在这个环节上内部会计控制就发挥不了它的作用，从而失去发挥作用的功能。
（三）管理越权的限制
高层管理人员本身就是内部会计控制制度的制定和执行者，他们处于企业管理的核心地位，权力较大，如果他们对经济活动、越权干预，那么任何控制程序都不能阻止其行为，事实证明许多重大舞弊和财务信息失真案件都是在高层管理人员的越权干预下发生的。
（四）适应性限制
经济活动的不断变化往往会使内部会计控制产生不适应性，在经济迅猛发展的市场环境中，企业为了生存和发展，势必要根据经常变化的内、外部环境而调整经营战略。外部，例如：施工企业会利用自身的资源优势成立房地产开发公司，为了发挥品牌优势而接受其他单位的挂靠，增加管理费收入等；内部，例如：为了提高工作效率实施财务、材料管理等环节的电算化，电算化情况下，会计核算的方法和手段都发生了根本性的变化，对内部会计控制的岗位、环节、程序等都提出了不同于手工核算的要求，电算化系统中只要录制凭证正确，在总账和明细账方面程序就会有同时过账的功能，并有双重核对程序，原有的手工操作复核程序就变为了多余，这就会导致原有的控制流程对新增的业务不适应，在变化过程中就有可能出现差错和不合规行为，给单位带来损失。从而影响内部控制的有效性，降低内部控制的作用。为了适应经济活动的不断变化，企业应不断调整内部会计控制，以增强其适应性。新晨
综上所述，各单位在建立内部会计控制系统时，必须视单位的规模大小、管理模式和单位内部存在的所有风险或失误可能造成的损失和浪费而定。在构建内部会计控制系统结构时，可以根据内部控制要素的内涵，结合企业的生产和管理特点，针对不同业务循环及其关键控制点确定相应的控制方式、方法和手段，并予以制度化，从而形成一套完整的内部会计控制系统。同时，各个单位还要根据内部、外部环境的变化，不断地修订内部会计控制系统，不断地调整内部会计控制的程序、方法、内容，不断地完善内部会计控制，使之适应单位的经营管理与发展变化。这样才能强化企业的管理，达到合理保证单位经营管理合法合规、资产安全、财务报告及相关信息真实完整，提高经营效率和效果，以提升企业核心竞争力，提高企业的经济效益，促进单位实现发展战略的目标。
【主要参考文献】
【关键词】会计监督内控机制思考
单位内部会计监督与控制机制问题，是个老话题，现又旧话重提，确有其必要，因为假账、国有资产流失等等问题在一些单位内部仍屡见不鲜，决非凤毛麟角，究其原因很多，但会计监督与控制机制弱化则是主要因素之一。《会计法》第十二条规定：“各单位应当建立健全本单位内部会计监督制度”，这就清楚的告诉我们：一个企业、一个单位要在当今的环境中求生存发展，健全内控制度和加强会计监督职能是企业单位必须经过的一道门槛，为保证单位目标的实现，必须不断地健全内控制度，完善会计监督机制，只有这样，才能做好会计工作，真正为管理者提供全面的高质量的信息。
内部会计监督机制是单位为了保护其资产的安全完整，保证其经营活动符合国家法律法规，提高经营管理效率，控制风险等目的而在单位内部建立的一系列管理方式，它包括单位负责人和财务、会计、审计各方面明确、相互制衡的监督机制。
内部控制是各项管理工作的基础，管理科学必须以客观真实的会计信息为依据，必须建立良好的会计工作基础上，在内部控制中，由于控制环境是最基本的构成要素，而人又是控制环境中的重要因素。
1.单位负责人是会计行为负责的主体
《会计法》第四条规定“单位负责人对本单位的会计工作和会计资料的真实性、完整性负责”，显然，这一条就是告诉我们：任何会计主体都是结构性的有机主体，它并不是一个无意识的“电线杆子”立于社会，它如果能够自身进行主动地监督，在自己的职责权限内按照工作程序法律要求办事，就能减少人为因素的影响，只有这样才能完善内部会计监督制度，理顺会计工作关系，保证会计工作有序进行，防范经营风险的发生。
由于会计工作的法制性和广泛的社会性，社会上所有的经济主体和从事人员的所有利益，毫无例外地都必须通过法定的会计核算、监督职能来实现，单位负责人有责任和义务建立健全单位的各项内控制度，实行权责明确，设置科学合理的组织机构，严格内部会计和审计制度，对重要的经济业务和岗位进行经常性的稽核，从而建立起合理的激励与约束机制，此外，根据会计工作涉及范围广泛，触及到的人际关系和社会关系有较为敏感的特点，作为单位负责人要从大局出发，支持会计工作，并创造良好的工作环境，保障会计人员的合法权益，在了解其工作时，帮助会计人员解决工作中遇到的困难问题，自觉带头维护国家财经纪律，切实履行好法律赋予的职责，不得干预、阻挠会计机构和会计人员办事的职责，更不能授意指挥、强令会计机构和会计人员违法违规操作，否则健全内控机制将是一句空话。
2.按照规定的程序，强化财务内控管理
内控制度包括内部会计控制制度和财务管理制度，而财务与会计实属两种不同的活动，他们应是相互联系相互依赖，那么，什么是财务管理呢？财务管理就是组织单位资金运动，处理资金运动中所体现的经济关系——项目经济管理工作，只有通过对经济活动过程的控制管理，才能确保单位资产的安全完整，要想实现这种有效的内控制度即将财务管理的重点由资金管理转向财务会计监督，关键要提高内控制度的科学性，其实，内控制度内容极为丰富，涉及单位经营管理的所有方面，所有的环节，它是一个十分复杂的系统工程，不能靠人治，要用管理制度来规范管理者的行为，让管理者在从事经营管理活动中，实施对经营资金运动过程中的控制，按照规定的程序来完成工作任务，接受规定的控制管理。如有计划的筹集资金，提高资金使用效益，参与经营决策，实行事前控制，对生产经营活动实行财务监督，按照规定正确处理好投资者、企业和职工之间关系等等，完成财务管理这个任务，就要从基本环节抓起，制定财务计划，组织财务控制，开展财务分析和财务信息反馈，实行财务考核等等，从而保证各个环节的衔接，保证经济活动的连续性。3.财会人员的综合素质仍需进一步提高
财会人员要真正担当起内部控制的责任，则更新知识，提高操作能力就变得刻不容缓，科学的内控制度，是对企业经营管理各个环节实施有效控制的制度，它大大突破了财务会计的范畴，大大超过了财务会计的知识领域，没有相应的知识把持，内部控制不可能完全到位，这就要求财务管理者、财务人员有相应组织、指挥和协调工作的能力，以及业务理论能力，处理问题能力，只有注重这些能力的培养，方能提高综合性素质。
4.遵守合理的操作程序，规范会计管理
在经济高速发展的形势下，必须高度重视单位内部会计控制建设，要保证单位内部涉及会计工作的机制、岗位的合理设置及其职责权限的合理划分来达到会计岗位按事设岗，按岗设人，人员精干，各司其职。
首先，会计岗位设置中应注意横向与纵向关系上的相互牵制，相互监督，相互制约作用，不然容易产生新的舞弊土壤，通过控制，防患于未然，保证会计记录真实与完整，保证会计过程管理的有效措施，其次，按照客观要求规定，把经济活动中与会计有关的重复出现的经济业务，按照一定程序处理好，规范好，因为会计核算工作是基础，要避免会计工作手续不严，职责不清现象发生，务使单位的会计工作限期达到规范要求，第三，要提供真实可靠的会计信息作为反映单位经济活动的记录体系，主要有会计凭证、会计账簿、会计报表、记录经济业务发生和完成情况的书面说明，并通过归类管理，逐步加工成有用会计信息，同时要加强手续控制、复核控制等，再加上规范的会计技术处理等措施，来确保会计信息质量达到真实、及时和完整。
5.强化内部监控，加强内部审计
建立内部审计制度有助于单位加强内部监督和管理，内部审计是由单位独立于财会部门之外的专职审计人员进行审计，主要是对本单位及其所属部门的财务收支和有关经济活动的合法性、合规性进行内部审计监督。
（1）规范审计行为，突出审计评价
内部审计是用来检查、评价内部会计控制和内部管理控制是否健全有效的重要手段，是一种再控制和再监督，在实际工作中，大量的企业经营决策依赖于对经济活动的执行及其结果的客观检查和评价等信息的反馈，因此要拓宽内部审计领域，规范审计行为，建立内部审计对企业估计报表的审签制度，突出内部审计的评价职能，以适应现代企业管理的需求。
（2）充分发挥内部审计的作用
内审机构和内审人员要积极参与单位经济活动的全过程，要从单位实际出发，突出决策审计，经济效益审计，内部控制系统审计和经济责任审计等，充分发挥内部审计的作用。
（3）做好后续审计，实施审计认定
关键词：会计制度内部控制制度内控系统
一个企业单位能否充分发挥会计人员的职能作用，能否提供真实、完整的会计信息，与其内部控制制度密不可分。因此，在当前部分单位的会计造假行为较为严重、财务会计信息失真的情况下，探讨会计制度设计中的内部控制制度显得非常必要。会计制度是为了规范企业的会计核算，保证会计资料真实、准确，保证会计信息的可比性而制定的，它是企业管理制度中的重要组成部分。企业会计制度中对企业的会计事项的确认、计量、报告以及会计核算等都作了规定，由于其可选择的会计政策和会计方法有多种，企业有必要设计一套既符合统一会计制度规定又适合企业自身状况的内部会计制度。而会计制度设计质量的高低直接着会计功能的发挥，因此会计制度设计应当以保证会计信息质量、满足企业经营需要、体现内部控制要求为原则，建立健全财务会计制度、成本会计制度、内部控制制度、管理会计制度、机会计制度，以内部控制作为内部会计制度设计的主线和关键。
一、内部控制制度
内部控制制度是企业内部各职能部门、各有关工作人员之间，在处理经济业务过程中相互联系、相互制约的一种管理制度。它是在化大生产出现之后，企业为强化内部管理、促进建立制约关系的产物，是企业为达到预期的营运效果、保证财务报告的可靠性和相关法令执行的过程控制制度。企业单位的经济业务往往涉及到多个管理职能部门，因此内部控制制度不仅仅是会计部门的制度，而是企业若干部门共同遵循的内部管理制度，是企业管理制度中的一部分。
企业单位的生产经营活动，始终是要涉及到现金和物资，由于现金、物资的流动性大、收支频繁，较容易发生损失浪费和贪污盗窃现象；一些重大经济业务的决策和执行如投资方向、资产处置、资金调配等容易出现差错和舞弊。因此，建立完善的内部控制制度是非常有必要的，它对于保护财产物资的安全完整，防止经济业务决策和执行中的差错和舞弊行为，具有极为重要的意义。对于国企改制分流中资产处置风险，也具有一定的规避作用。
二、会计制度设计中的内部控制
会计制度设计的目标决定了内部会计制度必须以保证会计信息资料的真实、完整为主线。因此，企业在会计制度设计中应贯穿内部控制的“制约控制”功能，使各职能部门和有关人员在经济业务处理过程中建立相互制约关系，一项经济业务不能完全由一人决断或完成。
（一）贯穿“制约控制”之本
1.分工要合理。把一项经济业务的全部过程分成若干部分或环节，由不同部门或人员完成，不得由一人自始至终的包揽，实现恰当的权利分割。
2.岗位间要牵制。内部牵制就是要求经济事项与会计事项相互分离、相互制约；企业内部不同职责岗位的相互分离、相互制约；重大经济事项的决策和执行相互分离、相互制约。会计工作中的内部牵制就是会计账务与事务分离，保证账钱分管、账物分管，会计人员不能既管账又管物，会计不得兼任出纳。
3.审核检查要严格及时。从原始凭证取得到凭证的制作再到最终的收付款和登记入账，整个过程的每一步都要有严格的检查、审核。实现下道会计程序对上一道会计程序进行有效的检查监督。同时要附之必要的内部审计机构或专职审计人员的审计稽查工作。
4.建立完善的经济责任制。经济业务的有关人员要有明确的工作职权和经济责任，附之相应的奖惩考核制度，责、权、利对等、统一。
5.注重成本效益关系。对那些反映生产经营活动和财务状况有重大影响的会计信息，设计内控制度时要严格细致、系统。但要权衡用于制定和执行控制制度的付出与其产生的效益关系。对非重要的、其制定和执行控制制度成本高的经济业务可适当简化程序。
（二）建立有效可控的内控系统
内部控制是一个大系统，受到企业单位内、外部环境的，涉及到企业方方面面。实现企业内部控制，首先要根据单位活动的特点、经营管理的目标和管理要求提炼内部控制目标，从明确职责权限、规范经济业务程序和手续、建立人员相互制约关系出发，建立完善的多项控制制度，组成一个严密的控制系统。
1.组织机构控制制度。它包括企业内部组织机构的设置及合理有效的职能分工控制制度。企业内部机构的设置和职责分工应当相互监控，各组织机构的职责权限必须予以授权，每类经济业务的运行必须经过不同部门，检查者不从属于被检者。
2.不相容职务分离制度。如果一项经济业务集中由一个人办理时容易发生错误或舞弊行为，这项业务需要制定不相容分离制度。使经济业务的授权职务与执行职务分离、执行职务与记录职务分离、记录职务与审核职务分离、保管财产职务与记录职务分离。
3.授权批准制度。企业应根据各级组织机构和负责人的岗位职责，确定其批准权限，使每项经济业务都有人把关，防止授权不当或滥用职权现象的发生。对于一般日常经济业务，通常作为一般授权，在单位的规章制度中予以明确；对于特定的特殊经济业务实行特定授权制度，只有经过授权批准后才能进行。
4.财产安全控制制度。为保护单位的财产物资安全，在企业内部建立各种控制制度，如限制财产接近制度、定期财务资产清查制度、组织机构控制制度、信息质量控制制度等。只有授权批准的人员才有接近资产的权力，实现资产的安全保护。
5.预算控制制度。企业在经营过程中都要根据市场经营预测和内部的生产经营状况，编制详细的各项经济业务预算或计划。企业要通过授权明确预算的执行控制权，预算内资金实行责任人限额审批，限额以上的资金实行集体审批，以严格控制预算外支出，保证预算或计划的顺利完成。因此，它是企业内部控制制度的重要构成部分。
6.会计监督制度。主要是通过会计人员规范的会计核算和会计反映来参与经济活动控制。以保证会计信息质量为目标，进行能动地自我调节、自我约束控制。
7.会计信息控制制度。一是建立完善的原始凭证生成与传递制度，保证原始凭证填制、取得和传递的正确规范，确保会计信息质量。二是实施严格的凭证审查制度。对原始凭证主要是审查其反映业务内容的合法性、合理性、正确与完整性。对记账凭证的审查主要是经济内容是否与原始凭证相符，使用的会计科目是否符合会计制度，编制的手续依据是否完备。三是建立规范的会计处理程序和账务核对制度，会计处理程序要严格执行不相容业务分离制度，定期或不定期地对账务核对，保证账证相符、账账相符、账表相符、账实相符。此外，还需建立文件记录制度、业绩报告控制制度等制度。
总之，企业单位的会计制度设计首先要明确设计的目标，充分考虑与会计法、会计环境和会计控制的关系，作好内部控制制度的建立与实施，使内部控制制度真正发挥其效能。
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【关键词】高校；内部会计；控制；问题
高校内部会计控制是指学校为了保证会计信息质量，保护资产的安全与完整，确保有关法律法规和规章制度的贯彻执行，应用会计的方法，对高校财务、会计工作和经济业务而制定和实施的一系列控制方法、措施和程序。高校负责人是本校内部会计控制的建立、健全及有效实施的主要责任人，各环节、各部门是高校内部会计控制的重要枢纽，经济行为当事人是高校内部会计控制的对象，业务经办部门是高校内部会计控制的被监督控制对象，财务、审计、纪检、监察等是实施高校内部会计控制的主要部门。在高校内部会计控制体系中，所有教职工既是监督控制者，同时又是监督控制的对象。
一、高校内部会计控制的目标和原则
(一)高校内部会计控制的目标
1.规范单位会计行为，保证会计资料真实、完整。
2.堵塞漏洞、消除隐患，防止并及时发现、纠正错误及舞弊行为，保护学校资产的安全、完整。
3.确保国家有关法律法规和学校内部规章制度的贯彻执行。
(二)高校内部会计控制遵循的原则
1.合规性原则，指符合国家有关法律法规、有关会计规范及实施办法的要求，符合本单位的实际情况。
2.广泛约束性原则，指约束学校内部涉及会计工作的所有人员，任何个人都不得拥有超越内部会计控制的权力。
3.全面性和系统性原则，指涵盖学校内部涉及会计工作的各项经济业务及相关岗位，并针对业务处理过程中的关键控制点，落实到决策、执行、监督、反馈等各个环节。
4.内部牵制原则，指保证学校内部涉及会计工作的机构、岗位的合理设置及其职责权限的合理划分，坚持不相容职务相互分离，确保不同机构和岗位之间权责分明、相互制约、相互监督。
5.遵循成本效益原则，指以合理的控制成本达到最佳控制效果。
6.不断完善原则，指随着外部环境的变化、学校业务职能的调整和管理要求的提高，不断修订和完善。
二、高校内部会计控制的内容
高校内部会计控制的主要内容包括：货币资金、实物资产、工程项目、对外投资、筹资、采购与付款、收入与支出、学生收费等经济业务的会计控制。
（一）建立严格的货币资金收支和保管业务授权批准制度
对办理货币资金业务的岗位，建立明确的职责权限，确保办理货币资金业务的不相容岗位相互分离、相互制约、相互监督。
（二）采取有效措施监督学校货币资金业务处理过程中的关键控制点
应指定会计人员定期核对银行账户，每月至少核对一次，并编制银行存款余额调节表，对未达账款，应查明原因，及时处理。每月的银行对账单和银行存款余额调节表经会计主管或主办会计审核签字后，与当月的会计凭证一同保存。会计主管或主办会计还应定期对现金进行盘点，如发现现金账面余额与实际库存不符，须及时查明原因，按规定作出处理。
（三）加强与货币资金相关的票据和印鉴章的内部控制
要明确各种票据的购买、保管、领用、背书转让、核销等环节的职责权限和程序。
（四）制定严格的借出款项审批制度，严禁擅自挪用、出借货币资金
应加强对债权债务的管理，明确相关部门的管理责任，建立债权债务的日常清理制度、定期分析制度、定期报告制度和问责追究制度等。
（五）加强银行账户的集中管理
校属各单位新开、增设或撤销银行账号，必须经学校财务部门审查同意。
（六）建立实物资产管理的岗位责任制度
要加强对实物资产的验收入库、保管、领用、发出、盘点、处置等环节的控制。授权批准、会计记录与实物保管之间须相互分离和制约，非实物保管人员不得领发实物资产，防止各种实物资产被盗、毁损和流失，做到账账相符、账实相符，确保各种财产的安全完整。
（七）建立规范的工程项目决策程序，明确相关机构和人员的职责权限
应建立工程项目投资决策的责任制度，加强工程项目的预算、招投标、质量管理等环节的会计控制，防范决策失误及工程发包、承包、施工、验收等过程中的舞弊行为。对于重大的基本建设项目，从立项到竣工，要实施全过程项目管理控制和业务跟踪审计。
（八）建立规范的对外投资决策机制和程序
高校要建立对外投资的归口管理部门，各项对外投资必须经过科学论证，应加强对外投资的立项、认证、审批、效益跟踪及责任追究等环节的会计控制。建立对外投资决策集体审议联签责任制度，防止对外投资决策失误和个人专断，避免重大投资损失无人负责的现象，严格控制投资风险。利用实物资产、无形资产等对外投资，应按规定进行资产评估，并按财政部《事业单位国有资产管理办法》的规定办理相关手续。
（九）加强对筹资活动的会计控制
要合理确定筹资规模和筹资结构、选择筹资方式，降低资金成本，防范和控制财务风险，确保筹措资金的合理、有效使用。凡是以学校名义向金融机构贷款的，必须报教育主管部门审批，并由学校财务部门按相关规定办理。学校的发展和建设要建立在学校财力许可的范围之内，切实防范和控制财务风险。单位负责人对本单位的债务风险负全部责任。
（十）合理设置采购与付款业务的机构和岗位
应建立和完善采购与付款的会计控制程序，加强请购、审批、合同订立、采购、验收、付款等环节的会计控制，堵塞采购环节的漏洞，控制采购风险。
（十一）实施预算控制，收支全部纳入预算管理
收入预算的编制应遵循合法性、完整性、准确性和真实性的原则，收入预算的执行应做到应收尽收，并及时入账,不得公款私存，私设小金库”，不得账外设账，严禁收款不入账。学校应明确预算支出项目，建立预算标准，规范预算的编制、审定、下达和执行程序，及时分析和控制预算差异，采取改进措施，确保预算的执行。学校应制定严格的支出审批制度，审批权限应当根据费用的数额大小和重要性程度合理确定。
（十二）财务部门参与学校重大经济活动的全过程，加强对学校重大经济事项的内部会计控制
（十三）加强对各种行政事业性收费票据的管理、建立、健全票据管理制度
应有专人办理购销、登记、领用等手续，不相容职责的岗位应分设，票据管理人员不得办理收费业务。
（十四）加强对学生收费的管理，收费项目和标准必须经主管部门批准，不得乱收费
学校应加强对应收款、开票、收款等环节的会计控制，及时提供准确的学生欠费信息，确保学费全额、按时收缴。
三、完善高校内部会计控制制度的对策
（一）加强控制环境建设，提高内部控制建设效率
控制环境是推动控制工作的发动机,是所有其他内控组成部分的基础。鉴于以上分析,笔者认为高校内部控制环境建设的关键在于以下几点：
1.树立正确观念，提高管理层对内控重要性的认识。《会计法》明确规定，单位负责人应对会计信息的真实、完整负责，建立、实施并完善内控制度是会计信息真实的制度保障，因而建立并实施和完善内部控制制度是高校管理层的主要职责之一。高校内部控制制度建设和执行的关键在于领导层，只有领导层高度重视，才能结合本单位的实际情况，制定出一套行之有效的内部控制制度，并认真贯彻执行。同时加强对高校管理层的内部控制宣传，提高他们自觉执行内部控制的意识。最终通过健全、有效的内控制度，加强对高校管理者的内部控制监督，建立重大决策集体审批制度，以杜绝个别领导权力过大或集体循私舞弊行为。承担内部控制职责的高校财会人员，要加强职业道德修养，增强工作责任心和使命感，使内控制度能够更好、更全面地贯彻落实。
2.合理组织机构控制制度，提高内控制度的效益性。组织结构是学校计划、协调和控制教育事业活动的整体框架。高校应建立组织机构控制制度，这是对学校内部组织机构设置、职务分工的合理性和有效性进行控制的制度。学校组织机构的设置和职责分工应当相互控制，明确职责和权限。应设置专门的稽核岗位，实行会计与稽核等不相容职务的分离和相互牵制；独立设置内部审计机构，只有组织独立才能保证工作独立，才能确保内部审计功能的真正发挥。
3.建立良好的信息与沟通系统，掌握电子网络技术发展的规律，适应电子网络环境发展的要求。随着电子网络技术的逐渐成熟与完善，高校会计信息系统的内部控制体系将发生深刻的变化，专业人员(会计师、会计人员、稽核人员等)应及时洞察环境变化及发展趋势，培养相应的技术能力。应通过设立专门的审核人员对系统每笔业务进行合法性和准确性的审核，从源头上防止错误和舞弊行为的发生，同时要加强对财务会计电子信息系统的开发与维护、数据输入与输出、文件储存与保管、网络安全等方面的控制，探讨网络技术对高校业务流程及内部控制制度的影响，建立安全、完备、崭新的会计控制体系。
（二）完善内部控制内容，创建综合性内部控制体系
就制度层面而言，高校可适当借鉴其他行业内控制度建设及规范，丰富和发展除财务会计内控制度以外的管理控制制度，实现由单一内部会计控制向综合性内部控制体系的转变。就内容层面而言，高校内部控制制度的内容，应涉及到管理的方方面面，包括：财务预算、货币资金、固定资产、对外投资、资金筹集、工程建设招投标、设备采购招投标、采购（包括教材采购）与付款、产业实体的销售与收款、费用控制等。就操作层面而言，对于高校这样一个复杂系统工程的控制，不能靠人治，也不能简单地靠出纳控制、财务管理来实现目的，而是要靠一套科学规范的内部控制制度，用制度来规范管理的行为。这就要求高校要根据具体的管理活动，结合高校的实际情况，制定出具体的标准，建立起涉及高校经营所有方面和所有环节的内部控制制度。
（三）构建高校内部控制评价指标体系，突出内控制度的合理性和有效性
高校内部控制评价主要是对其设计的合理性与运行的有效性进行的评价。内控制度设计是构建内部控制的前导性工作，其合理性直接决定着内部控制的构建效果和运行效果，是构建内部控制的基础。设计合理性评价就是要从整体上分析其构成以及各部分之间的有机联系是否合理，主要从内部控制的系统性、内部控制的充分性、内部控制的经济性几个方面进行评价。实施有效性评价就是对内部控制在特定的时点或时间内，在实际运用中是否发挥了应有的作用，是否达到了设计的意图而进行的评价。内部控制实施的有效性评价主要从时点有效性评价和时期有效性两方面评价，对所设计的内部控制既要评价在某一时点能否与高校的经营管理紧密结合起来，达到协调一致，发挥作用，又要评价内部控制在一定时期内能否持续发挥作用，从而评价高校内控制度动态适应性。
（四）全面进行风险评估，强化风险控制与财务预警机制
当前，高校的风险主要体现在学校优势学科的丧失、生源质量的问题、知名专家学者的流失、内部管理机制的僵化以及财务风险等。其中从财务角度对风险进行评估，就是要建立一整套财务预警系统。风险控制就是尽可能地防范和避免出现不利的结果。高校处在快速发展的市场经济环境中，客观上提供了广阔的发展空间和前所未有的发展机遇，同时不可避免地会遇到各种风险。高校应针对风险控制点，建立有效的风险控制系统，通过风险预警、风险识别、风险评估、风险分析、风险报告等措施，对风险进行全面防范和规避。
（五）加强预算管理科学性，提高预算管理执行力
预算编制是一项政策性、业务性很强的工作，在高等教育改革不断深化的今天，要做到合理组织收入，科学安排支出，加强预算管理科学性。科学的预算管理一要在充分细致的调查研究基础上保证预算编制的时间；二要制定收支预测模型，合理预测收支；三要科学制定定额标准，使预算落实到具体项目上；四要结合决算编好预算，提高编制质量。这样的预算才能实现学校整体的综合收支平衡与宏观控制，才具有一定的严肃性和良好的执行力。
（六）注重人员素质控制与提高，增强内控执行的自觉性
内部控制制度能否有效实施，关键取决于人员的综合素质。高校成员尤其是学校核心人员的个人素质、个人诚信和道德价值观，以及领导的风范等在学校内部控制建设中有着极其重要的作用与影响力。高校财务人员要遵守会计职业道德，包括爱岗敬业、诚实守信、廉洁自律、坚持准则、客观公正等。高校管理者应创造适宜的工作环境，调节调动职工工作的积极性和创造性，确保内控制度有效的执行。
（七）构建以内部审计为切入点的内部控制体系，发挥内部审计作用
内部审计是高校强化内部控制制度的最重要环节。为确保内部控制制度的有效执行和适应新情况，需要对内部控制建立和实施进行恰当的监督。监督的内容主要是检查评价内部控制制度的有效性，评价内部控制系统的运行效果和质量，监督学校内部经济活动是否符合内部控制制度的要求，确定内控制度或行为是否符合国家法律、法规的规定，并及时反馈有关执行结果的信息，帮助各部门有效地实现预期控制目标，是对其他内部控制的再控制。高校通过构建以内部审计为切入点的内部控制体系，依靠独立设置的审计机构和素质不断提高的审计人员，凭借其熟悉本单位情况、发现问题能够及时提出建议、采取措施的优势，可以减少管理成本，符合成本效益原则。
（八）强化外部监督，督促企业不断完善内部控制制度
强化外部监督与约束机制，充分发挥政府在建立内部控制方面的作用。在高校管理者内部控制观念普遍淡薄的情况下，依靠政府的权威性，加强对高校内部控制的检查与监督，加大执法力度，增强威慑力，按照有关法律法规来规范高校内部控制制度并使之有效实施。财政、税务、审计等部门要合理分工，建立岗位责任制，并注意加强彼此间的信息交流，定期互通情报，形成有效的监督合力；有关部门必须切实抓好对注册会计师职业质量的监管，使注册会计师的社会监督职责到位；鼓励与支持广播电视、报刊等新闻媒体对违法违纪行为曝光，以充分发挥舆论监督的作用。
【参考文献】
[1]王志亮.高校内部控制制度体系初探.事业财会，2006.1（总299）.
论文摘要：本文对内部控制审计与经济责任审计及问责制的概念、相互关系和作用、以及内部控制审计在经济责任审计问责制中的应用进行了探讨。
内部控制制度审计，是将控制制度理论与内部审计业务相结合，通过了解、测试和评价被审计单位的内部控制制度，确定审计方式、重点和范围的一种审计。它是内部审计工作的重要组成部分，是进行其他审计的基础。
一、内部控制审计与经济责任审计及问责制的概念
内部控制制度是指各企事业单位为保证实现特定目标，单位内部在因分工而产生的相互制约、相互联系的基础上，采取一系列具有控制职能的方法、措施和程序，并予以规范化、系统化，由此所形成的一整套严密的控制机制。
内部控制审计是内部审计机构为了促进完善内部控制，保证其有效执行而对本单位内部控制体系的健全性、有效性所进行的了解、测试和评价活动。随着社会主义市场经济的日益发展，内部控制审计在企事业单位经济活动监督中也越来越得到广泛运用。
领导干部经济责任是指领导干部任职期间对其所在部门、单位财政财务收支真实性、合法性和效益性，以及有关经济活动应当负有的责任。被审计领导干部的经济责任是其应当承担或履行的法定或约定职责或义务。
领导干部经济责任审计是指审计机构和人员通过对领导干部所在部门、单位财政财务收支以及相关经济活动的审计。经济责任审计是我国社会主义国家独有的特色，是中国审计制度的创新，是审计事业在我国经济建设灵活运用的重要体现。它对于促进领导干部正确履行经济职责、保护国家资产完整、防止渎职腐败都起到积极的作用。
问责制是党的十七大报告从加强社会主义民主政治建设的高度而明确提出来的。党的十七大报告明确指出“要完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。重点加强对领导干部特别是主要领导干部、人财物管理使用、关键岗位的监督，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度。”我国于2003年“非典”事件首刮“问责风暴”，标志着我国政府问责制建设正式启航，而2009年“三鹿奶粉”事件再次引暴社会公众对政府问责的强烈呼吁。
经济责任审计问责制，是指通过对领导干部经济责任审计，依据相关规定对领导干部该作为而不作为、乱作为的责任人给予相应的党纪、政纪及经济方面的处罚，是行政问责制的一种重要形式。国家审计署在《2008至2012年审计工作发展规划》里明确提出“推动建立健全问责机制和责任追究制度”。2009年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，在该规定里明确了审计问责的地位，审计问责逐渐成为有效的问责方式之一。
二、内部控制审计与经济责任审计以及问责制的相互关系和作用
1、内部控制审计是经济责任审计和经济问责制的基础
《内部审计基本准则》第十三条指出：“内部审计人员应深入调查、了解被审单位的情况，采用抽样审计等方法，对其经营活动及内部控制的适当性、合法性和有效性进行测试。”。开展经济责任审计是为了对领导干部贯彻执行国家方针政策法律法规情况，重大经济决策情况，依法履行经济职责情况，财务收支及资产管理情况，内部控制管理情况以及个人廉政情况等方面进行监督、鉴证和评价。目的是为了加强管理，提升领导干部执政水平。开展内部控制审计，审计人员可以充分了解单位内部管理控制制度的建立、执行和有效，掌握领导干部履行经济职责及执政的能力，促进管理科学化、规范化和制度化。责任必须通过管理者用单位部门规章制度的形式加以明细化，用制度和控制程序体现管理者的职责及责任，靠“问”的“制度”来保证“权责对等”，实现权利和责任的统一。明晰责任才能真正让问责问到责任人头上，才能让经济责任问责制得以实现。内部控制审计不仅在强化内部管理上发挥巨大的作用，而且也是夯实经济责任审计问责制的基础。
2、经济责任审计在问责制中发挥着不可忽视的作用
审计的职能主要是监督，通过审计监督，可促进已出台的问责措施制度执行到位。实践证明，经济责任审计有力地促进了问责制度的发展。经济责任审计将问责扩展到经济领域，扩大了问责的范围，极大地丰富和深化了问责的内容，将领导干部工作的绩效，尤其是经济决策的绩效和经济管理制度责任纳入问责的视野，促进了问责制度的常态化，促进将事后的追究与日常的科学管理结合起来，经济责任审计在经济问责制推进建设民主政治进程中，发挥了不可忽视的积极作用。
我国审计法等有关法律明确规定了我国政府审计机关的行政处罚权权限，国务院颁布的《财政违法行为处罚处分条例》也进一步规定，政府审计机关及其派出机构有权依法对财政违法行为做出处理处罚的决定。《审计署关于内部审计工作的规定》第十一条赋予了内部审计机构对正在进行的严重违法违规、严重损失浪费行为，作出临时制止决定；对可能转移、隐匿、篡改、毁弃会计凭证、会计账簿、会计报表以及与经济活动有关的资料，经本单位主要负责人或者权力机构批准，有权予以暂时封存；对违法违规和造成损失浪费的单位和人员，给予通报批评或者提出追究责任的建议，授予内部审计机构必要的处理、处罚权。这使审计监督具有了对一部分经济责任的直接和间接问责权力。再结合审计活动自身强大的信息披露功能，势必会使审计部门在问责制的建设过程中扮演着无可替代且举足轻重的角色。
发挥经济责任审计的建设性作用，可促进问责机制的完善。经济问责的目的是保证领导干部正确行使公共权力，如果问责仅仅停留在事后的处罚，那只能是加剧导致、形式主义、弄虚作假等严重后果，给经济秩序、社会道德带来巨大影响甚至冲击。必须通过经济责任监督来加强经济责任管理，通过考核实绩、评价效廉、监测风险、界定责任、树立导向，使经济责任管理科学化、规范化和制度化，明确领导干部经济权力的边界和责任标准，逐步使问责制实现常态化。
3、经济责任审计和问责制是内部控制制度得以有效执行的保障
经济责任审计问责制的实施是当审计人员发现领导干部存在着不履行职责、有过失、对国家经济造成损失等行为存在时，审计部门通过移送案件线索、建议给予党纪政纪处分等各种形式，追究被审计对象的责任。笔者发现，绝大多数违规违纪问题的发生很大程度上是由于内部控制体制上的缺陷造成的。经济责任审计和问责制的实施最终还是要问到内部控制体制上，经济责任审计和问责制实施的最高目标是“惩前毕后，治病救人”，是要从内部控制体制的根本上解决问题。内部控制审计的最终目标，是健全完善内部控制体系，做好“关口前移”。因此，经济责任审计和问责制与内部控制审计的目标一致，严格经济责任审计和问责是内部控制制度得以有效执行的保障。
三、内部控制审计在经济责任审计和问责制中的应用
我国行政问责制执行以来，业界的分歧争议主要集中在问责的依据、责任界定、问责的普适性、问责的范围等方面，如何在经济责任审计问责制的实施中，避免出现这些问题，笔者认为，应从以下几个方面重视内部控制审计在经济责任审计问责制中的应用。
1、内部控制审计在构建制度体系和明确责任界定方面的应用
明确责任是实施经济责任审计问责制的前提，责任的界定依赖一定的基础，与组织机构、岗位设置、制度规范、手段方法、信息记录等息息相关。完善有效的内部控制体系里，责任也必须通过各部门以规章制度的形式加以明细化，每一岗位职责有权限就有相对应的责任和检查考核评价标准，要求单位人员行事有标准，一切按规章制度办事，违反规定就负有相应的责任。内部控制审计在审查单位内部控制制度健全性有效性的同时，从制度层面有助解决经济责任问责制中由于职责不清责任落实和责任追究中责任界定的困境。
2、内部控制审计在推动全民参与的民主问责方面的应用
民主行政有二大特征，一是每个人都有资格参与公共事务的处理，二是所有重要的决定由所有的成员以及他们所选的代表决定。民主问责理念的一个显要特点就是全体人员的参与，建立评议机构以及评议制度。民主问责需要全民参与，内部控制也需要全民参与，需要在控制环境、会计系统、控制程序等方面全民参与。对单位实施内部控制审计，在审计过程中建立和推动了全民参与的民主问责文化理念，将更多的经济责任审计对象纳入民主监督和舆论监督范围，有效地解决经济责任审计问责制的启动是迫于媒体和社会舆论等外部压力的应对性问责的问题，使经济责任审计问责由“权力问责”向“制度问责”发展，程序透明化，解决“屡审屡犯，屡纠屡犯”的审计顽症。
3、内部控制审计在扩展经济责任审计和问责的空间范围的应用
问责的范围不仅仅只针对发生重大事故的问责，而且要对责任人的决策失误、执行不力、管理不当、等不作为、乱作为等危害公共利益的行为问责。经济责任审计己不满足于从最初的财务收支审计的看帐查账方法和手段来开展审计，目前更是要关注领导干部经济职责的履行和权力运行的过程来开展审计工作，对被审计对象单位实施内部控制审计，能有效的地解决这一问题，坚持内部控制评审与经济责任审计的有机结合是做好干部经济责任审计的有效举措。内部控制制度在经济管理中有着举足轻重的地位，内部控制制度设计的好坏和被有效执行的情况，能反映出领导干部的综合管理水平和管理控制能力，建立健全内部控制制度并使之有效执行是领导干部应尽的经济责任，也是领导干部履行经济职责的重要体现。经济责任审计问责制的意义在于预防和防患，应重视事前提醒。审计部门在开展内部控制审计过程中，发现体制、制度、管理上的问题，会及时督促相关部门及责任人建章立制，规范经济秩序，形成制度补救的审计整改模式。内部控制审计是经济责任体系的前置防线，助推经济责任审计问责制问责常态化，避免“风暴式”问责。
参考文献：
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第13号
《中央企业总会计师工作职责管理暂行办法》已经国务院国有资产监督管理委员会第37次主任办公会议审议通过，现予公布，自2006年5月14日起施行。
国务院国有资产监督管理委员会主任李荣融
二六年四月十四日
第一章总则
第一条为加强对国务院国有资产监督管理委员会（以下简称国资委）所出资企业（以下简称企业）总会计师工作职责管理，规范企业财务会计工作，促进建立健全企业内部控制机制，有效防范企业经营风险，依据《企业国有资产监督管理暂行条例》和国家有关规定，制定本办法。
第二条企业总会计师工作职责管理，适用本办法。
第三条本办法所称总会计师是指具有相应专业技术资格和工作经验，在企业领导班子成员中分工负责企业会计基础管理、财务管理与监督、财会内控机制建设、重大财务事项监管等工作，并按照干部管理权限通过一定程序被任命（或者聘任）为总会计师的高级管理人员。
第四条本办法所称总会计师工作职责是指总会计师在企业会计基础管理、财务管理与监督、财会内控机制建设，以及企业投融资、担保、大额资金使用、兼并重组等重大财务事项监管工作中的职责。
第五条企业及其各级子企业应当按规定建立和完善总会计师管理制度，明确总会计师的工作权限与责任，加强总会计师工作职责履行情况的监督管理。
第六条国资委依法对企业总会计师工作职责履行情况进行监督管理。
第二章职位设置
第七条企业应当按照规定设置总会计师职位，配备符合条件的总会计师有效履行工作职责。符合条件的各级子企业，也应当按规定设置总会计师职位。
（一）现分管财务工作的副总经理（副院长、副所长、副局长），符合总会计师任职资格和条件的，可以兼任或者转任总会计师，人选也可以通过交流或公开招聘等方式及时配备。
（二）设置属于企业高管层的财务总监、首席财务官等类似职位的企业或其各级子企业，可不再另行设置总会计师职位，但应当明确指定其履行总会计师工作职责。
第八条企业总会计师的任免按照国资委有关规定办理：
（一）已设立董事会的国有独资公司和国有控股公司的总会计师，应当经董事会审议批准，并按照有关干部管理权限与程序任命。
（二）未设立董事会的国有独资公司、国有独资企业的总会计师，按照有关干部管理权限与程序任命。
第九条企业可以按照有关规定对其各级子企业实施总会计师或者财务总监委派等方式，积极探索完善总会计师工作职责监督管理的有效途径和方法。
第十条担任企业总会计师应当具备以下条件：
（一）具有相应政治素养和政策水平，坚持原则、廉洁奉公、诚信至上、遵纪守法；
（二）大学本科以上文化程度，一般应当具有注册会计师、注册内部审计师等职业资格，或者具有高级会计师、高级审计师等专业技术职称或者类似职称；
（三）从事财务、会计、审计、资产管理等管理工作8年以上，具有良好的职业操守和工作业绩；
（四）分管企业财务会计工作或者在企业（单位）财务、会计、审计、资产管理等相关部门任正职3年以上，或者主管子企业或单位财务、会计、审计、资产管理等相关部门工作3年以上；
（五）熟悉国家财经法规、财务会计制度，以及现代企业管理知识，熟悉企业所属行业基本业务，具备较强组织领导能力，以及较强的财务管理能力、资本运作能力和风险防范能力。
第十一条具有下列情形之一的，不得担任总会计师：
（一）不具备第十条规定的；
（二）曾严重违反法律法规和国家有关财经纪律，有弄虚作假、贪污受贿、挪用公款等重大违法行为，被判处刑罚或者受过党纪政纪处分的；
（三）曾因渎职或者决策失误造成企业重大经济损失的；
（四）对企业财务管理混乱、经营成果严重不实负主管或直接责任的；
（五）个人所负企业较大数额债务到期未清偿的；
（六）党纪、政纪、法律法规规定的其他情形。
第十二条具有下列情形之一的，总会计师任职或者工作应当回避：
（一）按照国家关于干部任职回避工作有关规定应当进行任职回避的；
（二）除国资委或公司董事会批准外，在所在企业或其各级子企业、关联企业拥有股权，以及可能影响总会计师正常履行职责的其他重要利益的；
（三）在重大项目投资、招投标、对外经济技术合作等工作中，涉及与本人及本人亲属利益的。
第三章职责权限
第十三条企业应当结合董事会建设，积极推动建立健全内部控制机制，逐步规范企业主要负责人、总会计师、财务机构负责人的职责权限，促进建立分工协作、相互监督、有效制衡的经营决策、执行和监督管理机制。
第十四条总会计师的主要职责包括：企业会计基础管理、财务管理与监督、财会内控机制建设和重大财务事项监管等。
第十五条企业会计基础管理职责主要包括：
（一）贯彻执行国家方针政策和法律法规，遵守国家财经纪律，运用现代管理方法，组织和规范本企业会计工作；
（二）组织制定企业会计核算方法、会计政策，确定企业财务会计管理体系；
（三）组织实施企业财务收支核算与管理，开展财务收支的分析、预测、计划、控制和监督等工作，组织开展经济活动分析，提出加强和改进经营管理的具体措施；
（四）组织制定财会人员管理制度，提出财会机构人员配备和考核方案；
（五）组织企业会计诚信建设，依法组织编制和及时提供财务会计报告；
（六）推动实施财务信息化建设，及时掌控财务收支状况。
第十六条企业财务管理与监督职责主要包括：
（一）组织制定企业财务管理规章制度，并监督各项财务管理制度执行情况；
（二）组织制定和实施财务战略，组织拟订和下达财务预算，评估分析预算执行情况，促进企业预算管理与发展战略实施相连接，推行全面预算管理工作；
（三）组织编制和审核企业财务决算，拟订公司的利润分配方案和弥补亏损方案；
（四）组织制定和实施长短期融资方案，优化企业资本结构，开展资产负债比例控制和财务安全性、流动性管理。
（五）制定企业增收节支、节能降耗计划，组织成本费用控制，落实成本费用控制责任；
（六）制定资金管控方案，组织实施大额资金筹集、使用、催收和监控工作，推行资金集中管理；
（七）及时评估监测集团及其各级子企业财务收支状况和财务管理水平，组织开展财务绩效评价，组织实施企业财务收支定期稽核检查工作；
（八）定期向股东会或者出资人、董事会、监事会和相关部门报告企业财务状况和经济效益情况。
第十七条企业财会内控机制建设职责主要包括：
（一）研究制定本企业财会内部控制制度，促进建立健全企业财会内部控制体系；
（二）组织评估、测试财会内部控制制度的有效性；
（三）组织建立多层次的监督体制，落实财会内部控制责任，对本单位经济活动的全过程进行财务监督和控制；
（四）组织建立和完善企业财务风险预警与控制机制。
第十八条企业重大财务事项监管职责主要包括：
（一）组织审核企业投融资、重大经济合同、大额资金使用、担保等事项的计划或方案；
（二）对企业业务整合、技术改造、新产品开发及改革改制等事项组织开展财务可行性论证分析，并提供资金保障和实施财务监督；
（三）对企业重大投资、兼并收购、资产划转、债务重组等事项组织实施必要的尽职调查，并独立发表专业意见；
（四）及时报告重大财务事件，组织实施财务危机或者资产损失的处理工作。
第十九条企业应当赋予总会计师有效履行职责的相应工作权限，具体包括：对企业重大事项的参与权、重大决策和规章制度执行情况的监督权、财会人员配备的人事建议权，以及企业大额资金支出联签权。
第二十条总会计师对企业重大事项的参与权是指总会计师应参加总经理办公会议或者企业其他重大决策会议，参与表决企业重大经营决策，具体包括：
（一）拟定企业年度经营目标、中长期发展规划以及企业发展战略；
（二）制定企业资金使用和调度计划、费用开支计划、物资采购计划、筹融资计划以及利润分配（派）、亏损弥补方案；
（三）贷款、担保、对外投资、企业改制、产权转让、资产重组等重大决策和企业资产管理工作；
（四）企业重大经济合同的评审。
第二十一条总会计师对重大决策和规章制度执行情况的监督权具体包括：
（一）按照职责对董事会或总经理办公会议批准的重大决策执行情况进行监督；
（二）对企业的财务运作和资金收支情况进行监督、检查，有权向董事会或者总经理办公会提出内部审计或委托外部审计建议；
（三）对企业的内部控制制度和程序的执行情况进行监督。
第二十二条财会人员配备的人事权是指企业财务部门负责人的任用、晋升、调动、奖惩，应当事先征求总会计师的意见。企业总会计师应当参与组织财务部门负责人或下一级企业总会计师的业务培训和考核工作。
第二十三条总会计师大额资金支出联签权是指企业按规定对大额资金使用，应当建立由总会计师与企业主要负责人联签制度；对于应当实施联签的资金，未经总会计师签字或者授权，财会人员不得支出。
第二十四条企业行为有下列情形之一的，总会计师有权拒绝签字：
（一）违反法律法规和国家财经纪律；
（二）违反企业财务管理规定；
（三）违反企业经营决策程序；
（四）对企业可能造成经济损失或者导致国有资产流失。
第二十五条总会计师对企业作出的重大经营决策应当发表独立的专业意见，有不同意见或者有关建议未被采纳可能造成经济损失或者国有资产流失的情况，应当及时向国资委报告。
第四章履职评估
第二十六条为督促企业总会计师正确履行工作职责，应当建立规范的企业总会计师工作履职评估制度。
第二十七条总会计师履职评估工作分为年度述职和任期履职评估。年度述职应当结合企业年度财务决算工作和下一年度财务预算工作，对总会计师年度履职情况予以评估；任期履职评估应当结合经济责任审计工作，对总会计师任职期间的履职情况进行评估。
第二十八条设立董事会的公司，总会计师应当在会计年度终了向董事会述职，董事会应当对总会计师工作进行履职评议，董事会评议结果及总会计师述职报告应当抄报股东会或者出资人备案；未建立董事会的企业，总会计师应当将述职报告报送出资人，出资人根据企业财会管理状况对总会计师工作进行履职评估。
第二十九条总会计师年度述职报告应当围绕企业当年重大经营活动、财务状况、资产质量、经营风险、内控机制等全面报告本人的履职情况，对本人在其中发挥的监督制衡作用进行自我评价，并提出改进措施。
第三十条企业应当按照人事管理权限，做好对其各级子企业总会计师履职评估工作。
第三十一条对总会计师履职情况评估，应当根据总会计师在企业中的职责权限，全面考核总会计师职责的履行情况，具体应当包括以下内容：
（一）企业会计核算规范性、会计信息质量，以及企业财务预算、决算和财务动态编制工作质量情况；
（二）企业经营成果及财务状况，资金管理和成本费用控制情况；
（三）企业财会内部控制制度的完整性和有效性，企业财务风险控制情况；
（四）在企业重大经营决策中的监督制衡情况，有无重大经营决策失误；
（五）财务信息化建设情况；
（六）其他需考核的事项。
第三十二条为充分发挥企业总会计师财务监督管理作用，建立健全企业内部控制机制，企业应当保障总会计师相应的工作权限。
第五章工作责任
第三十三条企业主要负责人对企业提供和披露的财务会计报告信息的真实性、完整性负领导责任；总会计师对企业提供和披露的财务会计报告信息的真实性、完整性负主管责任；企业财务机构负责人对企业提供和披露的财务会计信息的真实性、完整性负直接责任。对可能存在问题的财务会计报告，总会计师有责任提请总经理办公会讨论纠正，有责任向董事会、股东会（出资人）报告。
第三十四条企业总会计师对下列事项负有主管责任：
（一）企业提供和披露的财务会计信息的真实性、完整性；
（二）企业会计核算规范性、合理性以及财务管理合规性、有效性；
（三）企业财会内部控制机制的有效性；
（四）企业违反国家财经法规造成严重后果的财务会计事项。
第三十五条总会计师对下列事项负有相应责任：
（一）企业管理不当造成的重大经济损失；
（二）企业决策失误造成的重大经济损失；
（三）企业财务联签事项形成的重大经济损失。
第三十六条企业总会计师应当严格遵守国家法律法规规定。对于企业出现严重违反法律法规和国家财经纪律行为的，以及企业内部控制制度存在严重缺陷的，应当依法追究企业总会计师的工作责任；造成重大损失的，应当追究其法律责任。
第三十七条在企业财务会计工作中，对于违反国家法律法规和财经纪律行为，总会计师不抵制、不制止、不报告的，应当依法追究总会计师工作责任；造成重大损失的，应当追究其法律责任。
第三十八条企业总会计师未履行或者未正确履行工作职责，致使出现下列情形之一的，应当引咎辞职：
（一）企业财务会计信息严重失真的；
（二）企业财务基础管理混乱且在规定时间内整改不力的；
（三）企业出现重大财务决策失误造成重大资产损失的。
第三十九条在企业重大经营决策过程中，总会计师未能正确履行责任造成失误的，根据情节轻重，给予通报批评、经济处罚、撤职等处分，或给予职业禁入处理；涉嫌犯罪的，依法移交司法机关处理。
企业总会计师认真履行职责，成绩突出的，由本企业或者由本企业建议国资委给予表彰奖励。
第四十条对于企业总会计师，造成企业财务会计工作严重混乱的，或、、以及其他渎职行为致使国有资产遭受损失的，依照国家有关规定给予相应纪律处分；涉嫌犯罪的，依法移交司法机关处理。
第四十一条在追究总会计师工作责任时，发现企业负责人、财务审计部门负责人和其他有关人员应当承担相关责任的，一并进行工作责任追究。
第四十二条企业未按规定设置总会计师职位，或者未按规定明确分管财务负责人及类似职位人员兼任总会计师并履行总会计师工作职责的，或者企业总会计师未被授予必要管理权限有效履行工作职责的，本办法第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条规定的工作责任应当由企业主要负责人承担。
第六章附则
第四十三条各企业可结合本企业实际情况，制定总会计师工作职责管理具体实施细则。
关键词企业集团集团公司内部控制监督财务总监
1前言
按《公司法》组建的企业集团，主要是以产权关系为纽带而聚合，决策经营结构为董事会、监事会---总经理---经营班子---二级单位经理---经营班子---，因而，尽管管理的层次多、幅度大，但内部的治理机制是比较明晰的。
我国在1994年《公司法》颁布之前，已开始在石油、化工、冶金、机械及电子行业进行企业集团试点，但真正推行还是在《公司法》颁布之后，而且从推行效果来看，处于沿海发达省市要好于内部省市，一些新兴行业、规模中小的企业集团要普遍好于上述行业中成立较早的企业集团。这主要是那些较早成立的以国有特大型骨干企业为核心而改组的企业企业集团一开始就有非经济因素的行业垄断性，存在浓重的行政色彩和产权不清原因，这说明，我国的企业集团发展，仍处于探索过程中。
按照《公司法》，企业集团是一非法人机构，其依托一般是一个或几个集团公司的联合，在我国，绝大部分是一个集团公司，而且这种集团公司是在市场经济环境中滚爬壮大，形成一种以产权为纽带，以母公司为核心，以母子公司关系为基础的垂直型组织体制，这种组织体系，在避免行政捏合的同时，形成富有特色的决策经营系统和比较明晰的内部控制治理机制。
企业内部控制系指组织规划和管理而采用的所有协调方法和措施，包括内部会计控制和内部管理控制二部分，内部会计控制中的一项重要内容便是财务控制和会计监督，作为按《公司法》组建的企业集团，其财务控制和会计监督又可按系统的层次性划分为对母公司和对子公司，企业集团的内部控制实际上以集团公司的内部控制表现出来。
集团公司如何开展对子公司的财务控制和会计监督？从目前的企业集团运营实践看，方式有所不一，如财务总监派出、财务主管派出和轮岗、成立内部审计、稽查部门等等，可以说，
模式多种多样。其中财务总监派出的管理机制更是有待探索。
适值《会计法》正式实施之际，集团公司要推行在子公司派出财务总监制度，具体需要构筑一个怎么样的财务总监管理体制？增加财务总监后集团公司的内部控制体制做何改变，为了弄清楚这一点，必须首先对目前集团公司一般的财务控制与会计监督体制进行分析。
2一般的财务控制与会计监督体制模式
在作为企业内部控制体系的重要组成部分的财务控制与会计监督的组织体系，集团公司一般实行三级管理，即如下模式：
集团公司是以母子公司型式存在的，下面多个子公司的财务各自独立设帐核算和管理，一般来说，母公司财务部门的担子更重，除负责母公司的财务管理工作外。还要负责对所有子公司的财务管理监控。集团公司负责人
（总经理）
总会计师
财务部经理
（财务主管）
内部审计经理
（财务审计块）
图1：集团公司一般的财务控制与会计监督体系
目前，作为财务工作中的重要组成部分，财务控制与会计监督工作主要落在财务部负责人（财务主管）这一层，而问题也就出现在这一层次上，现分析如下：
2.1单位负责人（总经理）的责任如何得到落实、保障
今年7月1日正式实施的新《会计法》，与85年版和93年修改版相比，在八个方面作了更大的修改，其中之一，便是突出强调了单位负责人对本单位会计工作和会计资料真实性、完整性的责任。一是明确单位负责人必须对本单位的会计工作和会计资料真实性、完整性的负责；二是规定单位负责人必须在对外提供的财务会计报告上签名并盖章，承担相应的法律责任；三是规定单位负责人必须保证会计机构、会计人员依法履行职责；四是对各单位会计工作中的违法行为，除追究直接责任人员的法律责任外，还要追究单位负责人的责任，具体体现在第1章总则和第6章法律责任中。可见《会计法》对单位负责人的责任规定是明确的，这反映了市场经济环境下对企业经营的客观要求和约束。因为，单位负责人是本单位执行《会计法》的责任主体，由于单位负责人并不负责具体的会计工作，他的这部分责任只能通过内部委托授权关系，和制定内部规章制度加以明确和落实，正因为这样，单位负责人必须强化这种责任下放的委托授权的接受对象。
2.2总会计师并不承担具体的会计监督工作
并不是所有的企业都要设置总会计师，新《会计法》第36条规定：“国有的和国有资产占控股地位或主导地位的大、中型企业必须设置总会计师”，可见委托授权对象，对于设置了总会计师的企业，可以把财务控制和会计监督的权利和责任委托授权给总会计师，对于没有设置总会计师的单位，这种委托对象只能是下一层次的财务部门或相应机构了。
但总会计师也不从事具体的财务控制、会计监督工作，《总会计师条例》（1990年12月国务院颁布）中，第5条规定：“总会计师组织领导本单位的财务管理、成本管理、会计核算和会计监督等方面的工作，参与本单位重要经济问题的分析和决策。”可见，作为总会计师，所承担的是更加重要的参谋职能，是单位负责人的参谋和助手，所从事的工作不仅仅是财务控制和会计监督，而且这方面的工作也主要是起组织和领导的职能作用，总会计师的职责在《总会计师条例》第7、8、9条作了明确的规定，第7条中明确规定：“总会计师负责组织本单位的下列工作：
(1)编制和执行预算，财务收支计划，信贷计划，拟订资本筹措和使用方案，开辟财源，有效地使用资金；
(2)进行成本费用预测、计划、控制、核算、分析和考核，督促本单位有关部门降低消耗、节约费用、提高经济效益；
(3)建立、健全经济核算制度，利用财务会计资料进行经济活动分析；
(4)承办单位主要行政领导交办的其他工作。”
第8条规定：“总会计师负责对本单位财会机构的设置和会计人员的配备，会计专业职务的设置和聘任提出方案，组织会计人员的业务培训和考核，支持会计人员依法行使职权。”
第9条规定：“总会计师协助单位主要领导人对企业的生产经营，行政事业总体的任务发展以及基本建设投资等问题作出决策，参与新产品开发技术改造、科技研究、商品（劳务）价格和工资奖金等方案的制定，参与重大合同和经济协议的研究、审查。”
现在，大多数的集团公司都制定有《总会计师领导责任规定》或《总会计师工作规定》等，是按照上述条例细化制定的，从对总会计师职责的规定来看，具体的财务控制和会计监督工作不是由总会计师承担，而是由有其组织领导财务部门开展。所以，如果单位负责人把这一权利责任委托给总会计师，总会计师仍要向下委托。
2.3财务部门对财务控制、会计监督职责的承担。
财务部门理所当然地要承担起财务控制、会计监督这一职责，新《会计法》第5条规定：“会计机构，会计人员依照本法规进行会计核算，实行会计监督。”根据《会计法》的要求，财政部颁布的《会计基础工作规范》第4章会计监督部分中，对会计机构，会计人员的财务控制，会计监督职能、依据，作了进一步的明确规定，可见财务控制、会计监督是财务部门的重要职能，理所当然。然而，问题是财务部门作为企业的一个职能管理部门，又不仅仅是从事财务控制和会计监督这一项工作，而且，即使是监督工作也存在监督别人和自我内部监督双重内容，况且，作为一个职能部门，以执行会计核算任务为主，且权力也有限，这往往会导致财务控制和会计监督职能的弱化，再加上，财务部门的财务控制、会计监督工作质量如何保障，如何衡量，谁去衡量呢？等等，新《会计法》的制订，已注意到这一问题，因为从大量出现的财务管理案件来看，正是因为财务部门的财务控制与会计监督职能弱化所导致，因而新《会计法》对加强财务监督制度、法律责任的明确上，作了重大修改和调整。
2.4内部审计部门的工作职责
内部审计是企业内部控制的另一条线，象集团公司这类的大中型国有企业一般设置内部审计部门。根据《审计署关于内部审计工作的规定》第3条规定：“下列单位，根据内部管理的需要，设立独立的内部审计机构，……；（三）全民所有制大中型企业；……。”第4条规定：“内部审计机构在本单位主要领导人的直接领导下，依照国家法律、法规和政策，对本单位的财务收支及其经济效益进行内部审计监督，独立行使内部审计职权，对本单位领导人负责并报告工作”。并依据《审计法》、《审计署关于内部审计工作的规定》，结合具体集团公司本身系统的实际情况，会制定相应的《集团公司内部审计规定》。从内部审计的职责来看，主要着眼整个集团公司的管理，其依据是集团公司的制度体系，比单纯的财务审计范围宽得多，但财务审计仍是其重点内容，内部审计部门也具有财务控制和会计监督的职能，这一职能是《审计法》、《审计署关于内部审计工作的规定》赋予的，是企业内部控制体系的重要组成部分，也是使新《会计法》中第4章“会计监督”条款得以具体实施的一个保障。由于内部审计工作的独立性，使得财务部门的财务控制和会计监督工作受到控制和监督。然而，前面讲过，内部审计的工作职责并不仅仅是财务控制和会计监督，所以，如果要加强内审部这条线里这方面的职能，必须加强内审相应的人力资源的建设。这就是对应的财务总监派出管理出台的原因。
3新的财务监控机制设想
根据上面的分析，集团公司的财务控制和会计监督机制可调整如下：
(1)各级财务部门首先必须作好财务控制和会计监督工作，这项职能工作的权力，由新《会计法》这一法律赋予，具体职能的开展由《会计法》及统一的会计制度、集团公司相应的财务具体规定明确。《会计法》明确要求会计机构、会计人员承担好这一职能，如果真的这一道防线能守好，那就十分完美，但现实总有不如意的地方，无法得到保障。
（2）增加独立工作机构，即由内部审计部承担独立的财务控制与会计监督职能，具体职能的开展由《会计法》及统一的会计制度、《审计法》、集团公司相应的相应的财务、审计规定明确。对财务部门的这一工作职能的履行以及由此引伸的企业财务运作进行控制和监督。
（3）总会计师作为总经理的助手发挥参谋作用，提供专业建议和业务指导，同时行使总经理（直线主管）在财务管理方面授予的直线权力，组织领导集团公司的财务管理、成本管理、核算管理、会计核算和会计监督等方面的工作，也即财务部门的业务受总会计师组织、领导，同样，内部审计部中有关财务控制及会计监督这方面的业务也受总会计师组织、领导。
（4）总经理把财务控制与会计监督的权利责任（属于财务管理范围）分别授权委托给总会计师和内审部经理，由总会计师组织领导财务部实施，内审部经理组织相应岗位实施。
（5）为强化子公司的财务控制与会计监督，由集团公司派出财务总监，编制在集团公司内部审计部财务控制与会计监督岗位。
（6）财务总监组织行政管理属内审部，业务管理同时属内审部和总会计师，以总会计师为主，内审部协助。
（7）财务总监依据新《会计法》统一的会计制度、《审计法》、集团公司规章制度独立开展工作，接受总会计师及内审部赋予的职权，同时对对应的职责负责。
（8）财务总监日常工作汇报归口为总会计师和内审部，重大问题有直接向集团公司总经理汇报的权利。
根据上面的分析，一般的模式要改变，新的财务控制与会计监督体系如下图新模式。
4财务总监派出制度
从上面分析可知，如果是财务总监与财务管理二条线并行，就需要在加强原有会计部门的控制与监督工作之外，还需要加强第二条线，这就必然导致财务总监的派出，在上面的组织体系下，财务总监与各层次的关系如何呢？分析如下：
4.1财务总监与总经理：
财务总监对总经理负责的形式以对总会计师和内审部经理负责的形式表现出来，因为后二者的职权直接来自总经理的授予。由于财务总监独立开展工作，重大问题有直接对集团公司总经理负责和汇报的权利和义务，集团公司总经理根据特殊情况需要，可直接过问财务总监的工作，从这点讲下派的财务总监也是总经理的助手，但除非特殊情况，根据分层管理原则，财务总监日常工作由总会计师和内审部经理组织、领导。
4.2财务总监与总会计师：
小企业情况下，总经理直接管理财务工作，但在大中型规模的情况下，总经理精力有限，遵照分权管理原则，总经理把财务管理的一部直线权力分权委托给总会计师，总会计师作为助单位负责人
（总经理）
总会计师
内部审计经理
（财务审计块）
本部财务主管
子公司财务主管
财务总监
母公司财务部
子公司财务部
现有的职权责任关系
增加的职权责任关系
重大问题职权责任关系
图2：改进的的财务控制与会计监督体系
子公司经营班子
（经营管理）
手，负全部财务工作参谋职能，并负直线权力下的相应职能；对于财务控制和财务监督权，总会计师拥有直线权力，即组织领导和指挥权，在这种情况下，财务总监将接受来自总会计师的财务控制与会计监督职权，同时对总会计师负职能责任，这实际上是对集团公司总经理负责。
4.3财务总监与内审部经理：
从新《会计法》和《审计署关于内部审计的规定》的规定来看，财务控制和会计监督既是会计工作的范畴，也是内部审计工作的范畴，这样规定，也许跟中国的国情有关，即内部审计仍以财务审计为主。
可见，财务总监有双重身份，既是会计工作者，也是内审工作者，或者说是从内部审计的角度从事会计工作，这与财会部门岗位主要从事会计核算工作是有根本区别的。正因为如此，财务总监的工作不受财务部门的干扰，其编制属于内部审计部，组织行政上接受内审部经理领导，其职能除从总会计师那里接受外，还要从内审部经理那里接受内部审计的职能。
4.4财务总监与子公司的财务主管
为加强子公司的财务控制与会计监督，现在的集团公司往往采取财务主管下管一级和财务总监制度，这种制度在沿海特区中的大中型国企及三资企业中运用得比较广泛和有效。如，深圳市94年颁布的《关于加强企业投资与财务的内部审计及监督的意见》中，所提出的财务监控方面的11条指导意见，就对财务主管下管一级与财务总监派出制度作了规定，这对目前集团公司有很高的参考价值。
所谓财务主管下管一级，即指集团公司对下属子公司的财务经理进行直接管理，负责其选拔、委派、考核以及奖惩等方面事务，以保证集团公司财务监控的有效性。那么，下管一级的财务主管工作职能是什么呢？与财务总监的职能怎样区分？在这种情况下，集团公司一般会制订有《财务主管轮岗管理规定》；其主要内容是要求财务主管依据集团公司的财务制度开展所在二级单位的财务工作，这就很明确地规范了财务主管的工作职能。我们再看看特区一些企业集团的做法，深圳免税集团95年颁布的《财务主管人员下管一级暂行规定》中主要内容是：
（1）下属二级全资子公司的财务部长由集团公司委派，并实行定期轮换制；
（2）各全资子公司财务部长行政上受集团公司计财部领导，由集团公司委派，其他财务人员行政上受所在单位领导，业务上接受集团公司计财部领导、监督；
（3）下派的财务部长负责所在单位的全面财务工作，组织和领导财务部严格执行国家和集团公司的有关财务制度，如实反映财务情况和经营成果，监督各项财务收支和资金使用，发现问题及时上报；
（4）集团公司每年对派出的财务部长考核一次，对表现优秀的给予奖励，对不称职的给予降职或免职；
（5）全资子公司的财务部长实行定期报告制度，由财务总监、集团公司人事部门及财务部门负责人定期听取其财务执行情况（每季一次），同时提交书面财务报告。
可见通过财务主管下管一级，在财务控制和会计监督方面得到一定的强化和组织保证，但是财务部门只是一个职能部门，职能上还要接受子公司生产经营班子领导，完全靠财务主管去执行控制和监督职能在客观上是一定困难的，原因是：
（1）财务部长要双向负责，一身二役不可得兼，既然身为二级企业经理的助手和参谋，那么地位上决定了不可能充当“监军”角色，难以向集团公司负责，维护公司利益。
（2）财务部长虽然也是属于总公司派出人员，但毕竟是二级企业的中层干部，从组织的结构与管理的角色来说，总公司很难对其进行过多的控制。
（3）虽然有的集团公司对财务部长的任免不必与所在的企业领导协商，完全可以直接委派、更换，但双向负责违背命令统一原则。集团公司与二级公司在利益分配，资源占用上毕竟时有矛盾，财务部长有可能处于要么坚持原则，与企业领导产生摩擦，要么丧失立场，做假报表、隐瞒亏损或利润，费用开支超标准入帐，乃至重大资金流动失控或资产流失的境地。
因而，集团公司在对二级企业的财务监控上既要为企业选派财务经理，更要向企业派驻“监军”，这就是财务总监管理制度。
可见，财务主管和财务总监是两条线，由于财务总监的主要工作职能是负责企业的财务管理和会计监督，因而所在企业的财务主管所负责的工作自然也就在财务总监的监察范围内。财务总监有权了解财务主管主持的所有财务活动，而且后者还要定期向前者汇报。
4.5财务总监与子公司总经理：
子公司的财务主管尽管属下派，但仍是子公司总经理（代表经营领导班子）的助手和参谋，从权力责任结构层级上讲是中层领导，负责职能部门的运作。是子公司运营系统中的一个子系统负责人。但财务总监则不然，他不是子公司总经理的助手和参谋，而是集团公司总经理的助手和参谋，履行集团公司内部审计部的岗位工作职能，从管理层次上讲，相当于子公司副总经理，集团公司的部门经理级别。正因为如此，工作有更大的超脱性，财务总监有权了解、审核子公司的重大经营管理活动，子公司总经理（代表经营班子）有责任支持、配合财务总监职能工作的开展
5集团公司财务总监管理的内容
基于上面认识，集团公司财务总监管理的内容进一步探讨如下：
先看看法律法规依据：
(1)新《会计法》以及《审计署关于内部审计的规定》、《会计工作基础规范》等机关法律法规。新《会计法》第一章总则、第二章会计核算、第四章会计监督、第六章法律责任已明确指出了财务控制与会计监督的职能；
(2)参照地方性的规定、办法
如：1994年深圳市政府颁布的《关于完善试点企业领导体制的若干规定》，对财务总监的职权、责任规定是：
主要职权：
（1）审核公司的重要财务报表和报告，并和经理共同确认其准确性后上报董事会；
（2）经董事会授权，与经理联签批准董事会规定的限额范围内的资金支用事项；
（3）参与拟订公司的年度财务预算方案、决算方案；
（4）参与拟订公司的利润分配方案和弥补亏损方案；
（5）参与拟订公司发行公司债的方案；
（6）审核投资项目的财务可行性；
主要责任：
（1）对上报董事会的公司重要财务报表和报告的真实性，与经理共同承担责任；
（2）对国有资产的流失承担相应的责任；
（3）对公司重大投资项目决策造成的损失承担相应的责任；
（4）对子公司严重违反财经纪律的作为承担相应的责任。
可见上面的规定，是财务总监通过对所在企业经营活动的了解，报表帐务的审查，大额资金调度的联签，参与董事会的决策，定期不定期地向上级产权部门报告等日常活动，监控企业财产和资金流动，确保资产保质和增值，同时帮助所在企业加强财务及决策管理合理调度、筹措和支配资金。
又如，《广州市国有企业财务总监管理暂行办法》中规定：
主要职权：第6条：财务总监向母公司负责，接受母公司的监督。其主要职权：
（1）参与年度财务决算，利润分配，弥补亏损等方案和费用开支，筹资融资计划的拟定；
（2）参与资金使用和调度，贷款担保，对外投资，产权转让资产重估等重大决策活动；
（3）参与制定内部财务管理制度；
（4）参与新项目投资可行性研究；
（5）审核对外报送的财务报表、报告，确认其真实性、合法性和准确性；
（6）按母公司的规定，对下列事项签署审核意见：
（7）订立重大的经济合同，提供贷款保证，债务担保，资产抵押，对外投资范围；限额使用现金，转帐结算，处理不良资产；其主要签署的事项。
（8）制止违法收支，并及时向上级单位和有关部门报告；
（9）根据工作需要，随时调阅与经营活动有关的帐目和资料，并查询有关情况；
（10）定期向母公司报告子公司资产和经济效益变化情况，及时报告经营活动的重大问题。
主要责任是：第七条：财务总监对行使的事项承担相应的责任：
（1）对报送的财务报表和报告的真实性、合法性和准确性负责；
（2）对国有资产的严重流失承担相应的责任；
（3）对重大投资项目决策失误造成的经济损失承担相应的责任；
（4）对严重违反财经纪律的行为承担相应的责任。
其次，从广东省一些集团公司性质的大中型企业的实践来看，他们的财务总监派出管理都有操作性很强的制度，如《广东省省属国有资产经营公司财务总监管理暂行办法》、《南华西企业集团财务总监制度》、《广东省公路工程建设集团公司财务总监派出规定》等。这些制度内容一般包括总则、任职资格、岗位职权、职责、职务任免和管理、业绩考核、工资福利待遇等方面。
6小结
上面讨论了企业集团内部控制体系的财务总监派出问题，并讨论也一个核心企业情况下-----集团公司下的财务总监在整个内部控制体系中所处于的环节、地位、作用、相互关系，并提出一种新的运作模式，从实践来看，也是比较有效的，这种模式既不同于国外大型公司的财务总监管理、也不同于国内早先的单个企业财务总监管理，体现了在市场经济规则及新的经济法律、法规条件下企业组织形式的变革和创新，于目前国有企业的改革具有实践意义。
参考文献
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zhengjianguo；hujunxiong；zhangcaijiang
[关键词]行政事业单位；财务管理；内控制度
中图分类号：F8文献标识码：A文章编号：1009-914X（2014）45-0329-02
一、行政事业单位内部控制的含义、目标及原则
（一）行政事业单位内部控制的含义
行政事业单位内部控制是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。内部控制制度作为现代管理的重要组成部分，是强调以预防为主的制度，其目的在于通过建立比较完善的制度跟程序防止错误以及舞弊现象的发生，主要是用来提高管理的效率。建立健全财务内部控制制度，不仅能够保证单位正常运转及持续发展，更能够保证单位资产的安全性与完整性，达到权利制衡的目的。加强事业单位财务内部控制体系建设，建立起一整套系统化、规范化的内控管理制度，将为事业单位的管理者提供决策信息，防范管理风险，不断提高经营管理效率和经济效益，对事业单位的发展有着非常积极的意义。
（二）行政事业单位内部控制的目标
1、合理保证单位经济活动合法合规。合理保证行政事业单位经济活动在法律法规允许的范围内进行，避免违法违规行为的发生，这是行政事业单位内部控制最基本的目标。
2、合理保证单位资产安全和使用有效。行政事业单位的货币资金和其他资产存在被挪用、贪污、盗窃的风险，必须加强控制，确保资产的安全完整，同时，资产配置不合理、资产损失浪费、使用效率低下等，也是内部控制必须着力解决的问题。良好的内部控制，应当为资产安全和有效使用提供制度保障。
3、合理保证单位财务信息真实完整。行政事业单位的财务信息既包括财务报告，又包括预算草案、决算草案和预算执行情况报告，还包括以其他形式报告的与单位经济活动相关的、能以货币计量的信息。财务信息是以济的客观反映，提供真实完整的财务信息是行政事业单位的法定义务，也是行政事业单位解除受拖责任的必要手段。内部控制应为单位财务信息的真实完整提供合理保证。
4、有效防范舞弊和预防腐败。我国行政事业单位掌握了大量的社会公共资源，在进行资源和资金的分配过程中，由于监督不力等各种原因，舞弊和行为时有发生，造成社会资源分配不公和极大浪费，损害社会公共利益。发挥内部控制防范舞弊和预防腐败的作用是内部重要目标。
5、提高公共服务的效率和效果。我国行政事业单位的整体职责任使命是有效管理国家和提供公共服务，共提供公共服务的效率和效果直接影响其职责履行的好坏，建立和实施内部控制能够改善单位内部管理，提升单位公共服务水平，从而最终有利于其职责的履行。
（三）行政事业单位内部控制原则
1、全面性原则。内部控制应当贯穿单位经济活动决策、执行和监督的全过程，覆盖经济活动所涉及的各种业务和事项，实现对经济活动的全面、全过程控制。全面性原则还要求单位的所有相关工作人员包括单位负责人都要参与内部控制建设工作。
2、重要性原则。在全面控制基础上，内部控制应当关注单位重要经济活动和经济活动的重大风险，并采取更为严格的控制措施，确保不存在重大缺陷。
3、制衡性原则。内部控制应当在单位内部的部门管理、职责分工、业务流程等方面形成相互制约和相互监督。
4、适应性原则。内部控制应当符合国家有关规定和单位的实际情况，并随着外部的变化、单位经济活动的调整和管理要求的提高，不断修订和完善。
二、行政事业单位财务管理内控制度存在的主要问题
（一）单位内部控制体系不够完善
我国有些行政事业单位内控体系中存在诸多不足，单位内部没有一套统一的有关于财务管理的内控制度，认为有了现有的各项规章制度，自然也就有了内控制度，造成相关规章制度不健全或是不能及时完善。一是受到传统基数递增预算的影响，人们预算观念不足，很多事业单位对预算的分解计划非常随意，预算编制与执行都十分马虎，理财观念淡薄；二是对报表数据的利用率差，无法真实的反映单位的财务情况；三是专项资金的管理不到位，绩效评价形同虚设；四是财会岗位设置存在业务交叉，专业人员配置不足，导致财务部门和人员职责不明晰；五是没有建立内部审计制度，作为内部控制的一种特殊形式，内部审计是内控重要的组成部分，它是一个单位实现内部控制目标的重要手段，有些单位并未设置内审机构，或设有内审机构也未能发挥其应有作用，一般是有章不循，设置的相关机构和规章制度只是为了应付上级检查。以上种种，使得财务监督与控制流于形式，内部控制制度得不到落实。
（二）内部控制意识薄弱
内控意识是内部控制制度得以有效落实的重要基础，部分事业单位在整体氛围上缺乏内控理念，对内部控制知识缺乏基本的了解，对内控制度的认识还存在很多误区。从领导层面来看，认为内控制度可有可无，在工作中并不重视财务的管理，参与度相当的低，简单的认为内控制度是财务部门监督，多数是被动接受财政部门的信息。认为有了部门预算就可以替代内部控制，很大程度上导致财务状况的随意性，即便有些部门制定了内控制度，也被束之高阁，没有具体实施。从财务人员来看，很多事业单位在用人机制上不完备、不科学，财务人员素质和知识水平参差不齐，不能满足会计工作需要，而其提出的内控措施往往流于形式，导致财务部门无法参与单位的业务经营和重要决策，不能为领导决策提供有效的依据，充分发挥有效的监管作用。
（三）相关人员的综合业务素质有待提高
当部分专职财务人员缺乏正规的专业教育，整体素质偏低，对于其所处岗位的职责不明确，责任不清楚，造成会计工作秩序混乱和财务管理失控，不能准确地把握住国家的财经法律法规以及相应的规章制度和政策方针，制度往往流于形式。同时部分财务人员在进行实际工作过程中，盲目地听从上级的安排，不能够很好地保持财务的独立性，经济活动在工作人员所做的会计记录中也得不到准确的反映，财务信息失真严重地影响到本单位财务核算的工作质量。同时，鉴于财务工作的特殊性质，财务人员不仅要具有良好专业技术水平，同时还要具备较高的职业操守和严谨踏实的工作作风。
三、完善行政事业单位内控制度问题的措施
（一）运用现代科技手段，建立一套完善的内部控制制度
依托现代科技手段加强内部控制建设，建立一套完整的内部控制制度。一是增强预算观念，对单位的财政资金及使用效率进行复核，树立正确的理财观，先预算后支出的原则不可改，无预算坚决不支出。事业单位要树立以预算管理为中心的财务管理体制，对单位的收支情况进行规范，在执行过程中对财务管理制度进行有效的规范，将其贯穿在整个预算进程中。二是完善财务分析，采用科学的方法，对财务报告的收支情况进行横向与纵向的分析，然后进行对比，对各个指标有一个整体的了解，提出针对性的解决措施，发挥财务报告的作用。三是建立内部核查制度，主要审核单位各个职能部门的各项支出是否符合效益性原则，单位资金是否符合合法性和完整性的要求，在各职能部门的经办人员之间形成一种相互制约的机制，确保财政资金的安全完整性。四是明确单位内部各部门的职能性质、相关工作人员的责任范围和职责权限，通过合理分工，设立财务管理相关岗位、明确职责，最终提高财政资金的使用效率。五是充分发挥内审的作用。内审制度是事业单位内部控制的重要措施，内审的目的就是协调人员有效履行职责，监督和检查各项管理制度的贯彻和执行，提高单位管理效果，保证财务的合理合规，信息的准确和真实。在审计中发现问题，在执行中改进问题，以达到不断地完善内部控制的目的。
（二）增强单位领导以及员工的内部控制意识
领导要对内控制度高度重视，要树立内控观念和意识。按照《会计法》和《内部会计控制基本规范》的规定，单位负责人是单位财务与会计工作的第一责任主体，对本单位财务会计报告的真实性、完整性以及内部控制制度的合理性、有效性负主要责任。从领导角度，强化他们对内部控制的意识程度，领导者在单位的管理中起着绝对的作用，直接影响到单位的工作进程，进而影响到内部控制的效率和效果。提高领导者的知识和技能业务素质，完善领导者道德观、价值观、世界观，使他们更加符合现代内部控制的管理者要求。由领导干部带头抓内部控制，能树立内控制度人人有责、干部职工人人从我做起的思想。通过对员工进行培训，加强员工对内控知识的正确任何和理解，明确各个部门的负责人在工作中的职责范围，强化员工在工作中的内控责任，以及通过建立健全赏罚分明的长效激励机制，调动员工工作的主动性和积极性等多种方式，增强事业单位相关人员的内控意识。从财务人员角度，要增强按照法规和相关文件政策认真实施内部控制的意识，防止无原则的工作作风，树立人人平等的观念，以标准制度为依据，坚持原则，秉公办事，把财务审核的内控机制贯穿于平常的业务工作之中，确保国家法律法规和监管规章的贯彻执行。
（三）提高财会人员综合素质
高素质的财会人员是确保各项财务工作顺利进行的重要基础，是推进事业单位财务管理内控制度创新的主体。事业单位的财务管理工作是依据《事业单位财务规则》《事业单位会计准则》《会计基础工作规定》和《中华人民共和国会计法》以及上级财政部门的有关规定进行的。随着改革开放的不断深入，我国会计准则与国际接轨的步伐不断加快。对会计法规的学习和财务知识的更新是每一位财务工作者的迫切任务。所以应加强对财务人员的再教育，不但单位要重视，单位领导要重视，更重要的是从事财务工作的每一位人员从思想深处真正地重视起来，并去认真落实。因此，要提高财会人员综合素质，一是要提高财务人员良好的思想道德水平，大力培养其对党忠诚、为人正直的品质，使其能够在诱惑面前坚持原则。二是要加强财务人员业务素质和职业判断能力的培训。三是要加强对财务人员的再教育工作。
四、行政事业单位内部评价与监督
（一）内控自我评价
内部控制自我评价是指由行政事业单位自行组织的，对单位内部控制的有效性进行评价，形成评价结论，出具评价报告的过程。包括内部控制自我评价的实施主体和内部控制自我评价的内容。包括内部控制设计的合理、合法性，即内部控制设计是否符合内部控制的基本原理，以相关法律法规和相关规定以及《行政事业单位内部控制规范（试行）》为依据；内部控制设计的全面性，即内部控制的设计是否覆盖了单位所有经济活动、经济活动的全过程、所有内部控制关键岗位，是否对单位内部各相关部门和人员都具备约束力；’内部控制设计的重要性，即内部控制的设计是否重点关注了单位的重要经济活动和经济活动的重大风险；内部控制设计的适应性，即内部设计是否与单位所处环境、业务特点、复杂程度以及风险管理标相匹配。
（二）内部监督的内部监督
内部控制的内部监督是单位对其自身内部控制的建立与实施情况进行监督检查保持相对独立，内部控制监督不能由具体组织实施和日常管理的工作部门承担。对于设立了独立内部审计部门或者专职内审岗位的单位，应当指定内审部门或者岗位作为内部监督的实施主体；对于没有内审部门或岗位，或者内审部门因人手不足，力量薄弱等原因无法有效履行内部控制监督检查职能的单位，可以成立内部监督联合工作小组履行相应的职能负责内部监督的部门或岗位应当定期或不定期检查单位内部管理制度和机制的建立与执行情况，以及内部控制关键岗位及人员的设置情况等，及时发现内部控制存在的问题并提出改进建议。
（三）内部控制的外部监督
内部外部监督主要由财政部门和审计部门承担，同时应当充分发挥纪检、监查等部门的作用，构建严密的外部监督网络。
综上所述，事业单位财务管理内控制度是单位为履行职能、实现总体目标而建立的保障系统，贯穿单位整个经济活动决策、执行和监督的全过程。因此工作中，需要我们不断地总结经验，进行探索创新，从而建立一套符合我国事业单位的实际情况，并随着外部环境的变化、单位经济活动的调整和管理要求的提高，不断的修订和完善的事业单位财务管理的内控制度。
参考文献
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一、内部控制专设机构出现的必要性
近年来，我国随着现代公司制度的不断完善和发展，公司治理与内部控制问题越来越受到人们的关注。公司治理作为内部控制五要素之一――内部环境的重要组成部分，同时也是基础组成部分，如何制定并保证内部控制制度的顺利实施便成为其首要任务。内部控制系统不仅要依靠系统本身的完善，还依赖于公司治理与内部控制两者间的有效对接。
我国公司治理结构目前是采用“三权分立”制度，通过权力的制衡，使三大机构各司其职，又相互制约，保证公司顺利运行。然而随着内部控制重要性的日益提高，控制活动的日趋复杂，实施操作的日渐艰难，应该考虑在公司治理结构层面增设一个专门机构（以下简称内控机构），负责企业内部控制的运转。该机构应具备以下作用：制定内部控制制度并组织、协调其实施，最后对其不断修订与完善的部门，以应对企业内部不断变化的复杂形势，使企业按预期战略计划进行以及确保其持续发展。
二、内部控制专设机构主体设想
下面主要从内部控制专设机构的目标、基本原则、职责与权利范围四个方面进行阐述。
第一，内部控制专设机构的目标。作为一个专门内部控制机构，内控专设机构的性质便决定了其主要目标是：制定符合企业自身发展的、全面性的和具有有效运行性的内部控制制度；组织协调内部控制制度的顺利实施；加强和规范企业内部控制；保证企业经营管理合法合规、资产安全、财务报告及相关信息真实完整；提高企业经营管理水平和风险防范能力；实现企业发展战略，促进企业可持续发展。
第二，内部控制专设机构遵循的基本原则。主要包括：
（1）任务与目标原则。内控机构设计的根本目的，是为实现企业的战略任务和经营目标服务的。这是一条最基本的原则。其全部设计工作必须以此作为出发点和归宿点，即企业任务、目标与内控机构之间是目的与手段的关系；衡量内控机构设计的优劣，要以是否有利于实现企业任务、目标作为最终的标准。从这一原则出发，当企业的任务、目标发生重大变化时，内控机构必须作相应的调整和变革，以适应任务、目标变化的需要。
（2）精简高效原则。精简高效是内控机构设计一个重要的原则，也是其得以存在和发展的最根本的原因。这一原则可以表述为：在满足内控机构目标所决定的业务活动需要及统一指挥的前提下，力求减少管理层次，精简管理机构与人员，充分利用各部门的分工协调，充分发挥和提高管理层人员素质，充分调动各层员工积极性，以最少的机构、最少的人完成其限定的工作量，提高管理效率，更好、更快、更全面的达成其目标。
（3）权、责、利统一原则。权、责、利统一原则是指每一职位承担的职责、拥有的权利和享有的利益必须相等。权利是责任的基础，有了权利才有可能负起责任；责任又是权利的约束，权利所有者在运用权利时必须要考虑可能产生的后果，不至于滥用权力；利益的大小决定了成员是否愿意接受责任和接受权利的程度。
（4）有效管理幅度原则。由于受个人精力、知识、经验条件的限制，一名领导人能够有效领导的直属下级人数是有一定限度的。有效管理幅度不是一个固定值，它受职务的性质、人员的素质、职能机构健全与否等条件的影响。其大小同管理层次的多少呈反比例关系，这一原则要求内控机构在确定管理层次时，必须考虑到有效管理幅度的制约。因此，有效管理幅度也是决定管理层次的一个基本因素。
（5）稳定性和适应性相结合的原则。稳定性和适应性相结合原则要求内控机构进行组织协调时，既要保证其在外部环境和企业任务发生变化时，能够继续有序地正常运转；同时又要保证其在运转过程中，能够根据变化了的情况做出相应的变更，使其具有一定的弹性和适应性。为此，需要在内控机构中建立明确的指挥系统、责权关系及规章制度；同时又要求选用一些具有较好适应性的组织形式和措施，使其在变动的环境中，具有一种内在的自动调节机制。
第三，内部控制专设机构的具体主要职责。主要包括：
（1）制定内部控制制度。内部控制制度的制定不仅要符合企业经营管理的需要，还要确保企业财产安全完整、提高企业会计信息质量以达到企业自身规范、有序、健康的发展。此外，还要评价内部控制设计的有效性及经济性。评价内部控制设计有效性是指为实现控制目标所必需的内部控制要素是否都设计恰当，从而判断其中是否存在设计缺陷、是否缺少为实现控制目标所必需的控制；经济性评价就是在为内部控制有效性提供合理保证的前提下是否尽可能降低运行成本，从而在控制风险的前提下为股东创造最大财富。
（2）权责分派。内部控制专设机构要合理、有效地分配企业各部门关于内控方面的职责与权限。根据各岗位业务性质和人员要求，赋予相应的作业任务和职责权限，规定操作规程和处理手续，明确纪律规则和检查标准，以使职、责、权、利相结合，进而实现职位既相互牵制又相互协调配合的效果。此外，还为执行任务和承担职责的成员提供和配备所需的资源并确保他们的经验和知识与职责权限相匹配，要做到事事有人管、人人有专职，办事有标准、工作有检查。
（3）组织协调内部控制制度的实施。内控制度制定后，要组织协调其运行。首先，要培养一批不折不扣的制度执行者。企业既要有一个完整的内部控制制度体系，又要有一个优秀的执行者团队，该团队包括企业最高领导层和最低执行层等各个层面。这个团队经过企业内部的培训，具有强烈的相互制约又相互合作的团队意识；其次，评价设定的内控制度是否按照规定程序得到了正确执行，是否存在设计完好的内控制度未按设计意图进行，或执行者没有获得必要授权或缺乏胜任能力。最后，对内控制度的实施情况进行质量跟踪，及时发现问题，结合审计机构的监督意见解决问题并进而修订、完善内部控制制度。
（4）建立考评与激励机制。为了监督与激励团队遵守内控制度，应建立有效的考评与激励机制。考评可以从个人完成业绩、工作数量和质量、不相容职务的符合性测试及执行失职的次数等方面展开。这种考评与激励记住可通过事中或事后进行的综合评审来实施，视不同岗位以及不同的业绩目标而定。考评与激励机制应贯穿于生产经营的全过程，对模范执行制度并创造较好经济效益者以奖励，对违反规程导致损失者以处罚。
（5）培养一支熟悉并精通内控的人才队伍。一支专业化的企业内控队伍对于企业内部控制的效果有着长远的影响。如果企业积极参与内控体系的一系列工作，不仅只在公司总部成立专门内部控制部门，包括其下属省公司、市公司层面也成立相应的内控风险部门，内控人才对于内控制度本身以及公司各个方面的业务都会有较好的理解，对于企业内控工作顺畅的执行将会起到非常重要的作用。
（6）设立补救措施。现代企业是由人、财、物和信息技术等要素构成的复杂有机整体，受时空变化和环境影响较大。加之随机因素较多，既定的内部控制制度也就难以按照预期的目标发挥功效。内部控制专设机构必须保证在发生了一些未能预测的事件情况下如环境突变、计划变更、计划失败等，控制工作仍然有效，不受剧烈影响。
第四，内部控制专设机构的权利范围。作为一个企业新设机构，明确其具体权限也是首当其冲且亟待解决的问题。本文主要从内部控制专设机构与其他公司治理机构之间的关系来分析其权利范围。
（1）董事会。董事会是约束经营者日常行为，实现事前帕累托最优的最合适的手段。董事会对内部控制制度的实施不但要提供合理的建议、咨询和指导，还要对其权利和利益进行必要的牵制和制衡。董事长对本企业内部控制制度的建立健全和实施负责。
内控机构隶属于董事会，对其负责，内控机构委员及委员会主席由董事会决议并选举产生，内控机构制定内部控制制度后，呈交给董事会，由董事会召开董事会议决定是否可行，如可行，可提出适当改进意见。通过后，内控机构负责组织协调内部控制制度的实施，在具体实施过程中及时发现问题，经内控机构提出解决方法，并对内部控制制度进行完善，定期向董事会提交，并召开会议进行决议，然后才可写进公司内部控制制度规范里。
（2）监事会。监事会对董事会的重大决策---内控机构提交的内部控制制度规范，和公司的日常控制活动进行监督；对董事会成员、内控机构成员、经理层的经营管理业绩进行监督和记录，并有权向出资方、董事会提出对上述人员的任免和奖惩的建议。
内控机构对监事会的监督和审查活动应予以无条件配合，提供其所需要的相关文件和资料，对其提出的意见加以考虑，必要时可以向董事会提议，然后进行改进。
（3）审计委员会。审计委员会肩负三大职责：监督财务报告、保证审计质量、评价内部控制。其中评价内部控制就是通过内部审计职能，监察企业内部控制活动的执行风险。主要涉及工作有：评价公司内部控制制度的充分性与有效性；评价员工欺诈的可能性；评价管理当局欺诈的可能性；评价公司的行为守则。内控专设机构的活动和行为也是审计委的主要监督审计对象。
内控机构与审计委员会在级别上是同级，二者只是活动范围与分工不同，在企业日常活动中，二者应相互协调，相互配合，以使企业审计质量的提高与内控的加强，最终达到企业的可持续发展。
（4）经理层。经理根据法定职权、企业章程和董事会的授权，主要负责企业的日常经营活动。内控专设机构主要负责组织协调企业内部控制制度全面实施与运行，相当于承担了部分的董事会与经理层的职责，这样可以让内部控制制度更迅速、更全面、更有效地运行。
全面、有效的内部控制制度是企业能够良好地经营、运作的重要保证，是企业实现价值最大化目标的必备条件。因此，设计内部控制专设机构对建立、健全我国企业的内部控制制度并保证其有效执行有着重要的意义。而且，随着经济的不断发展，企业规模的不断扩大，管理操作的日益复杂，在不久的将来，内部控制专设机构定会如雨后春笋般涌起。
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关键词：企业内部控制授权审批控制缺陷建议
中图分类号：F270
文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2013）04-266-02
内部控制是由企业董事会、监事会、经理层和全体员工共同实施的、旨在实现控制目标的过程。内部控制包括内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、内部监督等五个要素，授权审批控制是控制活动中常见的控制措施之一，要求企业根据常规授权和特别授权的规定，明确各岗位办理业务和事项的权限范围、审批程序和相应责任。企业必须建立授权审批体系，编制常规授权的权限指引，规范特别授权的范围、权限、程序和责任，严格控制特别授权。避免因授权不合理、权限不清晰、责任不明确等原因给企业生产经营造成重大损失。
一、国有企业授权审批控制现状
近年来，多数国有企业非上市公司组织架构设计都设有董事会、监事会、经理层。但由于国企的特殊性，一般还设有党委会、纪委。纪委和审计部门分担了监事会的一些职责。一些中小型国有企业则不设董事会，领导班子由总经理、党委书记、党委副书记、分管安全、生产、经营等工作的副经理组成。各分管领导下设相关专业部门，专业部门工作职责根据常规业务隶属关系制定，各分管领导对分管工作有一个大致的分工。但在实际生产经营过程中，有许多业务需要各部门协调配合，由哪个部门主抓，各部门职责如何划分。就具体业务而言，各级领导和职能部门的权限具体如何划分，在国有企业普遍存在分工不细、职责不明确、程序不清晰等现象，导致办事效率低下，决策链条过长，严重制约了企业的科学发展。因此，建立科学合理的授权审批控制体系就显得尤为重要，它是企业管理层和决策层相关工作人员必须认真分析研究的关键问题。
二、导致授权审批控制出现缺陷的主要原因
（一）治理结构形同虚设，缺乏科学决策、良性运行机制和执行力
内部控制治理结构的设置，应该区分董事会、监事会、经理层各自的职责权限，实现相互牵制，相互制约的内部控制制衡机制。董事会负责监督管理层，监事会监督董事会。而在实际运营过程中，主要领导的主观判断和主观意愿成为各级领导和部门工作的主要目标，是否合理和具有可持续发展往往不能得到充分的论证。董事会没有完全独立于经理层；董事或分管副经理对于自身的权利和责任没有明确的认知，部分领导不具有足够的知识、经验和时间来勤勉、诚信、尽责地履行职责；监事会对董事会的监督在具体执行中形同虚设。上述因素共同导致缺乏科学决策、良性运行机制和执行力，影响了企业的发展。
（二）内部机构设计不科学，岗位办理业务和事项的权限范围、审批程序和相应责任不明确
企业没有充分考虑经营业务的性质，按照适当集中或分散的管理方式设置内部机构，导致权责分配不合理，部分机构重叠，职能交叉或缺失，遇到需要决策的重大问题，既要层层上报，又没有专业的团队来实际调研考察，导致推诿扯皮，运行效率低下。企业缺乏对各职能部门的职责权限、组织的运行流程的全面详细的规定，缺乏对董事、监事、高级管理人员及全体员工的权限的明确制度规定，对授权情况没有正式的记录。在实际运行中多了人为操纵的可能性和决策的随意性，给企业的发展埋下诸多隐患。
（三）缺乏有效的内部控制评价、监督机制
企业内部审计的范围主要包括财务会计和内部控制检查。但审计机构在日常工作开展中对内部控制的检查、监督非常有限，尤其对内部授权审批控制的评价、监督，缺乏有效的措施，董事会、经理层及公司其他内部机构在内部授权审批控制的效果评价中，缺乏完善的评价、监督机制，即使出现缺陷也很难被发现和修正。
（四）授权审批控制信息反馈机制不健全，影响企业经营决策
企业没有建立科学的授权审批控制信息传递机制，信息传递不通畅、不及时，内部各管理层级之间、董事会、监事会、经理层不能及时掌握经营管理和内部控制的重要信息并进行应对，可能导致管理出现漏洞，决策失误，相关政策难以落实。
三、科学规范授权审批控制的几点建议
授权审批控制要求企业根据常规授权和特别授权的规定，明确各岗位办理业务和事项的权限范围、审批程序和相应责任。建立授权审批体系，编制常规授权的权限指引，规范特别授权的范围、权限、程序和责任，严格控制特别授权。对于重大的业务和事项，企业应当实行集体决策审批或者联签制度，避免个人单独进行决策或擅自改变集体决策。合理、有效的授权审批控制是企业实现科学管理，有效提高管理效率、降低决策失误的重要保障。为此，提出以下几点建议。
（一）完善治理结构，明确常规授权和特别授权的具体业务内容
国有企业由于其历史发展的延续性，导致计划经济的痕迹还存在于企业的管理运行当中。就治理结构而言，从形式上看，董事会、经理层、监事会一应俱全，但在实际运行过程中，部分机构职能交叉，履职情况缺乏监管，使企业的高层管理处于日常无监督，完全靠企业外聘事务所来履行事后审计，或者依赖上级主管部门的监督，给企业管理埋下隐患。
国有企业应当充分调研企业各层次管理人员意见，借助专业咨询机构的力量，完善企业治理结构，正确履行各机构职责，形成相互监督、相互制约、相互服务的良性循环机制。根据企业生产经营实际情况，建立授权审批体系，编制常规授权的权限指引，规范特别授权的范围、权限、程序和责任，按照事件、业务性质分类，明确分别需要上经营决策会议、党政联席会议、项目论证会议、全体干部大会的具体业务和事件，增加专业人才参会表决的详细规定，降低由于领导专业知识不足给决策带来的风险。以文件的形式下发至企业各个机构，并在内部网络平台上公开，限期办结，做到事事有据可依，程序清晰，授权清晰，提高企业授权审批控制质量。
（二）明确各职能部门的职责权限、业务流程等内部管理制度
企业在人、财、物、产、供、销等一系列业务活动中涉及大量的信息收集、决策等活动，这些活动既有侧重性又有连贯性，需要分部门确定工作职责权限，理顺业务流程，提高办事效率。为了避免职责不清、业务流程不清晰影响企业工作效率，需要按照企业经营性质合理设置相关职能部门，并制定详细的有关部门职责权限、业务流程的管理制度，以文件的形式下发各机构，并在内部网络平台上公开。要细化部门衔接的工作的职责，明确各部门传递资料或信息的办结时限，避免相互推诿、扯皮现象。
（三）建立授权审批控制活动评价体系，进行有效监督
企业建立了授权审批体系，还应当由企业董事会或类似权力机构定期对授权审批控制的有效性进行评价，形成评价结论。企业可以成立专门机构作为内部控制评价部门，也可以授权内部审计部门负责内部控制评价的具体组织实施工作，进行有效监督，促进授权审批控制制度的不断完善。
（四）畅通信息反馈渠道，不断修正授权审批控制缺陷
为了及时、准确地收集企业授权审批控制的合理性和有效性信息，企业应当建立便捷、通畅的信息反映渠道，使员工的建议、企业内部各层级之间的办事效率评价信息、重大事件的进展等信息能够畅通地传达到董事会、监事会和经理层，并定期汇总信息，针对不同的问题或缺陷，对需要调整的授权审批制度或权限进行调整，不断修正授权审批控制缺陷。
总之，授权审批控制是从企业高层管理入手加强内部控制的一个重要途径，合理的授权审批体系可以为企业创造一个既简约又相互监督的良好工作环境，可以大幅提高工作效率，降低经营成本和决策风险，提高决策的成功率，为企业良性发展打下坚实的基础。
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关键词：国有企业；内部控制手册
中图分类号：F270文献标识码：A文章编号：1008-4428（2012）04-77-02
我国于2008年6月28日由财政部、审计署等五部委联合了《企业内部控制基本规范》（下称《基本规范》），该规范于2009年7月1日起先在上市公司范围内施行，之后财政部等五部委于2010年4月15日了《企业内部控制基本规范》（下称《配套指引》）。该指引自2011年1月1日起首先在境内外同时上市的公司实行，2012年1月1日起扩大到在上海证券交易所、深圳证券交易所主板上市的公司实行。《基本规范》和《配套指引》的正式颁布，为我国企业内部控制规范体系建设的两大制度层面，即内部控制自我评价和外部审计评价，提供了强有力的法律依据和行为准则。
在《基本规范》第十四条提出了“内部控制手册”这一概念，即“企业应当通过编制《内部控制手册》（以下简称“内控手册”），使全体员工掌握内部机构设置、岗位职责、业务流程等情况，明确权责分配，正确行使职权”。根据以上要求，不难发现，内控手册是企业内部控制制度设计及实践的重要组成部分，其内容应为每个作业流程的描述，包含流程描述、流程图、岗位职责、权责分配等，其所使用的对象为公司的全体员工，因此其必须具有很强的可操作性。
在本文中，笔者根据实践经验，通过简述国有企业背景下内控手册的建立过程和要点，讨论在内控手册建设过程中应关注的几个重点事项，促使企业实现内部控制的有效实现。
一、关注内控手册与企业管理制度体系的关联
对绝大多数国有企业来说，在其自身以往的经营活动中往往已经制订了大量的规章制度，并对企业经营过程中可能出现的风险进行了制度上的防范，同时，出于自身管理规范的需求和外部市场要求，申请了以ISO体系为代表的质量体系认证，并在此基础上制订了与之配套的制度规范。这种制度的制订常常是由各主管部门分别制订，且制订时间不一，缺乏公司整体框架和业务流程的逻辑架构，因而难以全面应对各类风险。
内控手册是从企业内部控制的角度出发，借助COSO框架下的风险管理理念，对企业经营的整体风险进行关注和防范，通过对业务流程的梳理，涵盖公司各部门的业务流动，最终以确保“企业经营管理合法合规、资产安全、财务报告及相关信息真实完整，提高经营效率和效果、促进企业实现发展战略”。尤其强调表单和书面证据的重要性，以突出企业内部控制实施的可复核性，因而不但是各业务实际操作的指导，也可以为内审部门提供一套有效的工作指南。
虽然内控手册与企业以往的管理制度体系的理念出发点不同，但其本质上还是存在极为密切的内在联系，内控手册并不是凭空制订出一套新的制度，而是对现有的制度体系进行整合和提升，是从风险管理角度对企业原有的制度体系和业务流程进行梳理与补充。
二、根据实际情况考虑内控手册内容构成
结合内控基本规范要求，内控手册应能体现公司各项业务流程，找出业务循环的主要风险点和控制目标，并明确相对应的关键控制活动和基本的不相容职务分离要求，同时通过对业务流程与循环分析，将关键的控制活动与已形成的部门职责、岗位职责、管理制度与基本授权相对应。
基于以上认识，内控手册应由企业根据自身行业特点及所涉及业务的具体特点，将自身的运营活动划分为若干个主要业务循环，根据业务循环编制内控手册，每一业务循环在内控手册中主要体现以下5部分内容：业务流程图、主要风险、控制矩阵、审批权限表、职责分离指引表。
以下以日常费用报销流程为例。
（一）业务流程图
一般可描述为费用使用部门费用报销与审批，提交财务部复核及入账，出纳支付款项并在单据上加盖付讫章。
（二）主要风险描述
主要包括有费用支出违反国家法律法规，可能遭受外部处罚、经济损失和信誉损失。费用支出未经适当审批或超越授权审批，可能因重大差错、舞弊、欺诈而导致损失。费用相关会计处理不真实、不及时、不完整，可能导致财务报告错报、漏报或资产损失。
（三）控制矩阵
主要包括控制内容、控制频率、控制部门、控制证据及相关制度等几部分，其中控制内容是对各个控制点的描述与要求；控制频率是指控制发生的频次，例如每年、每季、每月、每周、每天、每天多次、按需等；控制证据是指能够证明内部控制有效执行的文档或系统记录和表单等；相关制度是指目前企业已建立的制度中相关描述与要求。例如：
（四）审批权限表
主要包括审批环节、审批顺序、审批人、审批点、审批权限、生效方式、相关制度或文件等几方面，例如：
（五）职责分离指引表
根据不相容职务相分离原则对流程中相关控制点进行职责分离，简单的说就是在各业务活动中，批准人、执行人、记录人与控制人不得由同一人从事其中任何两项及以上工作。例如，负责费用报销审批人不能兼任费用预算审核、费用报销人、费用入账及费用支付人等。
三、内控手册编制各环节需关注的主要问题
(一)启动阶段需取得公司最高负责人支持