我县地处南北气候过渡带和海陆气候过渡带，天气气候复杂，气象灾害频繁。近年来，气象灾害及其引发的次生、衍生灾害，对全县经济社会发展、人民群众生产生活以及生态环境造成较大影响。随着全球气候持续变暖，各类异常天气将不断增多，重大气象灾害频繁发生，气象灾害成为影响经济社会发展的重要因素之一。
防御气象灾害关系到各行各业和千家万户，加强气象灾害防御工作，提高全社会防御气象灾害的意识、能力和水平，对防止和减轻灾害损失，保障人民群众生命财产安全，促进经济社会可持续发展，具有十分重要的意义和作用。做好气象灾害防御工作，是贯彻落实以人为本的科学发展观，保障经济社会实现跨越发展的迫切需要，也是维护公共安全、维护正常生产生活秩序、构建和谐社会的重要举措。全县上下要充分认识加强气象灾害防御工作的重要性，坚持“以人为本、预防为主、防治结合”的方针，依靠科技、依靠法制、依靠群众，统筹规划、分类指导，加快我县各级防灾减灾体系建设，强化防灾减灾基础，切实增强气象灾害的监测预警、综合防治、应急处置和救助能力，提高防灾减灾水平，最大程度减轻灾害损失，促进全县经济社会持续和谐发展。
二、努力提高气象灾害监测预警水平
（一）加强气象灾害综合监测和预测预报体系建设。按照合理布局、有效利用的原则，建立和完善综合气象监测网络，重点加强沿河、沿路灾害性天气监测网和中小尺度天气加密观测系统建设，提高站网密度。县气象部门要会同各有关方面加快气象信息共享平台建设，不断完善气象灾害预测预报体系，建设分灾种气象灾害预报系统，延伸乡镇和村级气象灾害服务平台。加强灾害性天气的会商分析，做好灾害性、关键性、转折性重大天气预报和趋势预测，重点加强台风、暴雨、大雾等灾害及其影响的中短期精细化预报和雷电、龙卷风、冰雹等强对流天气的短时临近预报，实现对各种灾害性天气事件的实时动态分析、风险分析和预测预警。
（二）完善气象灾害预警信息渠道。灾害性天气气候警报由气象部门统一。各新闻媒体和信息服务单位要按有关规定，及时、准确传播气象部门提供的适时气象信息或气象预报节目。具备实时传播能力的新闻媒体和信息服务单位，在接到重大或突发性天气警报后，要即时增播或插播，确保受影响群体及时知晓，为采取防御或避让措施赢取时间。各乡镇和有关部门要加快突发气象公共事件预警信息体系建设，在学校、医院、社区、高速公路、车站、码头、体育场馆等人员密集场所安装电子显示屏、公众广播、警报器等设施，及时播发气象灾害预警信息。进一步完善手机短信气象预警系统，扩充城乡电子显示屏系统和专业信息网站功能，与社会公共媒体、有关部门和行业内部信息渠道相结合，及时各类气象灾害预报预警信息及简明的防灾避灾办法，进一步畅通农村、海上等预警信息渠道，努力扩大预警信息覆盖面。
三、切实增强气象灾害应对能力
（一）加快制定和实施气象灾害防御规划和应急预案。结合县域气象灾害特点，依法编制和实施县气象灾害防御规划，明确气象灾害防御工作的主要任务、措施、工作机制和部门职责，优化、整合各类资源，统筹规划防范气象灾害的应急基础工程建设。要进一步制定和完善气象灾害应急预案，明确各灾种的应对措施和处置程序。气象部门及易受灾害影响的部门、单位要根据实际情况及县防御规划和预案，制定相应的气象灾害应急预案。各乡镇和相关部门、单位要加强预案的动态管理和演练，促进各单位的协调配合和职责落实。
（二）加强气象灾害应急队伍建设。进一步加强各类气象灾害防范应对专业队伍和专家队伍建设，学校、医院、车站、码头、体育场馆等公共场所明确气象灾害应急联系人；要积极创造条件，逐步建立乡村气象灾害义务信息员队伍；研究制定动员和鼓励志愿者参与气象灾害应急救援办法，进一步加强志愿者队伍建设；对相关人员定期开展相关知识和技能培训，及时更新和补充技术装备，提高应急人员和队伍的整体素质，不断增强应对气象灾害的能力。
（三）强化气象灾害防御基础设施建设。各乡镇及有关部门要结合实际，建设和完善海(河)堤、城市排水设施、避风港口、紧急避难场所等应急基础设施。要认真组织开展气象灾害隐患排查，深入查找抗灾减灾工程、设施等方面存在的隐患和薄弱环节，特别要加强对学校、医院、敬老院及其他公共场所、人群密集场所的隐患排查，制定整改计划，落实整改责任和措施，保证工程设施防灾抗灾作用的有效发挥。县气象部门要按国家规定的防雷标准和设计、施工规范，加强对新建、扩建、改建的建（构）筑物、设施或场所防雷装置的设计审核、施工监督和竣工验收，完善建筑物、设施和场所防雷装置，并定期检测。
（四）积极开展气象灾害普查及气候可行性论证工作。县气象、民政等部门要按照国家、省、市防灾减灾有关规划和要求，认真开展气象灾害风险普查，调查收集本地发生的气象灾害的种类、频次、强度、损失以及引发的次生、衍生灾害情况，建立气象灾害风险数据库。加强区域灾害分析评估，逐步建立气象灾害风险区划，有针对性制定和完善防灾减灾措施。县气象部门要依法开展对城市规划、重大基础设施建设、公共工程建设、重点领域发展建设规划的气候可行性论证，加强对沿海风能及太阳能等气候资源的探测及评估工作。要积极开展气候变化及其引发的极端天气气候事件对水资源、粮食生产、生态环境等的影响评估和应对措施研究。有关部门和单位要严格执行气候可行性论证制度，在规划编制和项目立项中要统筹考虑气候可行性和气象灾害的风险性，避免和减少气象灾害、气候变化对重要设施和工程的影响。县发展和改革部门要会同气象部门加快制定气候可行性论证的范围和程序。
（五）切实增强气象灾害抗灾救灾能力。县气象部门要根据防灾减灾需要，充分利用有利的天气条件，及时开展人工增雨、消雹、降温节能、改善生态环境等人工影响天气作业。各乡镇及有关部门在气象部门灾害性天气预报、警报后，及时分析预警灾害对本地区、本领域的影响，按规定适时启动相关应急预案，避免和减轻人民生命财产损失。县气象部门要会同有关部门及时对重、特大气象灾害作出评估，确定气象灾害等级、性质及发展趋势，为组织减灾救灾工作提供决策依据。
四、进一步加强对气象灾害防御工作的组织领导
（一）全面落实气象灾害防御责任制。各乡镇及有关部门要将气象灾害防御工作纳入国民经济和社会发展规划，列入年度工作目标管理和考核。加强对气象灾害防御工作的领导，乡镇要明确一名领导负责气象灾害防御工作，逐步建立健全气象灾害应急处置责任制。进一步健全防灾减灾工作协调机制，形成政府组织领导、部门协作配合、全社会共同参与的格局。进一步完善灾害信息共享互通机制，加强灾害应对工作的协调联动，形成防灾减灾工作合力。县气象、农林、水利、海洋与渔业、建设、交通、安监、公安、民政、卫生、广电、环保、国土资源、海事等部门及单位，要按照各自职责分工，共同做好气象灾害防御有关工作。
（二）加大气象灾害防御投入。发挥财政及社会等多方面积极性，建立和完善气象灾害防御投入机制，将地方气象事业基本建设投资和地方气象事业所需经费纳入本级地方财政预算，并根据气象防灾减灾的需要和有关规定，进一步加大对气象灾害监测预警、信息、应急指挥、灾害救助及防灾减灾工程等重大项目、基础科学研究等方面的投入，确保省“”重点项目《省重大气象灾害监测预警和应急服务体系》子项目和《县气象事业“”发展规划》的实施，切实提高我县重大气象灾害综合防御能力。
航空活动在给人类经济、社会和文化交流带来快捷、便利的正效益的同时，对我们的环境、我们的地球也正产生着负面影响。主要表现在：
（一）航空噪声问题航空噪声可损害人的身体健康和生活质量，如损伤人的听力、干扰人的睡眠、诱发各种疾病、削弱儿童认知能力、影响胎儿发育等[4]130。自现代喷气式飞机在20世纪60年代被引进民用航空以来，航空噪声伴随着科技的进步获得了巨大的改善和提高，现在单个飞机产生的噪声比50年前要减少75%以上[1]24。但是，在过去的几十年间，航空公司的全球网络布局逐渐形成，不断新建、扩建机场，航空运输的宽度、厚度和密度不断提高，科技进步带来的航空噪声改善正被不断增长的空中交通运输量所消减。根据国际民航组织预测，空中交通运输量预计还会持续增长，暴露于严重航空噪声影响的人数预计将在未来增加而不是减少[1]24。另外，由于公众对环境问题认识的提高，人们对航空噪声已经变得更为敏感。因此，噪声问题一直以来都是重要的航空环境关切点。
（二）航空排放问题航空排放对环境的影响体现在两个方面：一方面是航空低空排放对近地面空气质量的影响；另一方面是航空高空排放对全球气候变化的影响。在航空器“起飞和着陆（LTO）”循环周期内，即地面以上至3000英尺/915米低空范围内，航空器排放的一氧化碳（CO）、未燃烧的碳氢化合物（HC）、碳氧化物和烟雾会对周边人群的健康造成直接损害和潜在性影响[1]29。此外，航空器在8~13千米高空巡航时，因航油燃烧排放的二氧化碳（CO2）、水蒸气等温室气体可以改变大气的构成，成为全球气候变暖的促成因素[5]68。其中，航空二氧化碳排放量约占航空总排放量的70%，水蒸气稍低于30%，其他气体不多于1%[1]33。二氧化碳的排放，尽管对人体健康没有直接的危害性影响，但它却是最重要的一种温室气体，二氧化碳被大量释放并长期滞留在大气，特别是高空中，对地球表面温度的上升具有直接和倍增性影响①。资料显示，目前航空二氧化碳排放量在全球人为制造的二氧化碳排放量中已经占到2%，国际航班约占其中的62%[1]33。考虑到全球航空运输量预期每年约3%~4%的递增速度，即使通过技术革新改进航空燃油效率也仅能部分抵消航空二氧化碳的增量排放②。因此，航空排放尤其是航空温室气体排放引发的全球气候变化问题正日益成为重要的航空环境关切点。
（三）航空事故引发的环境问题航空事故发生的几率基本上是随机的，以百万航班量的基数来看，航空事故发生的概率非常低③。但航空事故从概率上讲依然不可避免且可能引发严重的环境问题。在2004年“11•21”包头空难中，除人员死亡外，还对事故现场的南海湖生态系统结构和功能造成严重破坏，生物多样性大幅下降，空难事故中心区部分生物类别绝迹。根据中国环境科学院评价中心对湖水的检测，空难事故对南海湖造成的环境影响和生态破坏的经济损失达1.05亿元[6]。
（四）航空废水、废弃物问题航空器的清洁、保养、喷涂、除冰、维修以及航空运输中的餐饮服务等会产生大量废水、废弃物，这些废水、废弃物如果不及时有效处置，会对环境产生有害影响。
二、国际航空环境法的形成与演进
航空活动会引发诸多环境问题，对航空活动引发的环境问题进行国际法律调控和规范引导，形成了国际航空环境法。由于航空环境保护具有行业性、专门性和全球性的特点，因此，国际航空环境法主要依托国际民航组织（ICAO）开展工作④。
（一）1944年《芝加哥公约》对环境问题没有直接规定《国际民用航空公约》（又称《芝加哥公约》）于1944年在美国芝加哥签订，并于1947年生效。《芝加哥公约》是迄今为止有关国际民用航空领域最为重要和基础的国际公约。公约确认了国家航空原则，明确了不定期航班和定期航班的飞行权利，规定了航空器的国籍和航空便利化措施，设立了国际民用航空组织，建立了航空争端解决程序，构架了国际民用航空基本法律框架。但受制于历史条件的局限性，制定公约之时对航空活动可能引发的环境损害及其法律规制问题未作任何讨论和考虑，在《芝加哥公约》总共22章96个条款中，没有任何章节或条款直接明确规定航空环境问题。尽管《芝加哥公约》对于航空环境问题没有任何直接规定，但是，公约仍然为后来国际航空环境法的形成奠定了基础。具体体现在：首先，公约构架的国际民用航空领域的基本原则和制度在国际航空环境法律规则的形成中得到普遍遵循，构成国际航空环境法的基础，如航空原则、航空可持续发展原则、航空运输机会均等原则以及航空运输资料报告制度等；其次，《芝加哥公约》特有的附件机制为国际民用航空组织将环境问题锲入公约体系用以约束缔约各国提供了制度性保障，从而使《芝加哥公约》体系能够包含具体的航空环境问题；最后，国际社会有关航空环境保护方面形成的决议、宣言和建议等主要依靠国际民航组织推动，而国际民航组织是根据《芝加哥公约》成立的，其组织结构、法律能力、权利来源等均源自于《芝加哥公约》。
（二）利用《芝加哥公约》附件机制将环境问题锲入公约体系根据《芝加哥公约》第54条第12款之规定，国际民用航空组织理事会有权制定并随时修订公约的《附件》，这些《附件》构成公约第6章的“国际标准和建议措施”，对缔约各国具有约束力，缔约各国仅可根据公约第38条“背离国际标准和程序”中规定的通知程序方可背离①。这就是《芝加哥公约》的附件机制。该机制为后来国际民航组织将环境问题锲入公约体系用以约束缔约各国提供了可能。我国已故著名国际航空法专家赵维田先生曾评价道：用《附件》制定法律规则以弥补公约的缺陷和不足，是国际民航组织掌握的一项十分灵活、有效又备受国际社会称赞的职权[7]86。国际民航组织理事会拥有的这项职权被称为“准立法权”，在联合国专门机构的组织体系中，尚无任何一个其他国际组织具有此种权力[7]86。国际民用航空组织充分利用公约附件机制，并不断扩展和更新附件内容，使国际民用航空规则在基本法律框架保持不变的同时，又不断顺应、反映和引导着国际民用航空领域的新发展、新问题②。20世纪60年代末，国际民航组织开始关注航空环境保护问题[1]6。1968年国际民航组织大会通过决议，指示国际民航组织理事会制定国际规范和相关指导材料以控制航空器噪声。1971年国际民航组织通过了处理与航空器噪声有关各项问题的《附件16》。这次会议后不久即成立了航空器噪声委员会（CAN），以协助国际民航组织为不同类型的航空器制定噪声合格审定要求③。该委员会的第一次会议制定了对《附件16》的第1次修订。该修订于1973年开始执行，包括对将来生产的和派生型的亚音速喷气飞机进行噪声合格审定。在随后举行的各次会议上，航空器噪声委员会制定了未来的亚音速喷气飞机和螺旋桨飞机的噪声合格审定标准，以及在今后生产现有型号的超音速运输机和直升机的噪声合格审定标准，同时还制定了未来的超音速飞机、螺旋桨STOL（短距起降）飞机和所装辅助动力装置以及相关航空器系统在地面运转时的噪声合格审定准则[2]30。几乎在对航空器噪声制定国际准则的同时，国际民航组织也开始对航空器发动机排放采取具体行动。1971年国际民航组织大会通过决议，着手为控制某些型号航空器发动机的排放制定国际标准。这些标准在1981年首次通过后不断修订。《附件16：环境保护》的范围也因此得到扩大并改编为两卷：第I卷是与航空器噪声有关的规定；第II卷是与航空器发动机排放有关的规定。在《附件16：环境保护》第II卷中，禁止1982年2月18日之后制造的所有涡轮发动机航空器有意向大气中排放原油；规定了1983年1月1日之后制造的意图作亚音速推进用的涡轮喷气和涡扇发动机的烟排放限额；对于意图作超音速推进用的发动机，1982年2月18日之后制造的发动机适用类似限额；规定1986年1月1日之后制造意图作亚音速推进用的大型涡轮喷气和涡扇发动机的一氧化碳、未燃烧的碳氢化合物和氮氧化物的排放限额[2]31。通过《芝加哥公约》附件机制，将环境问题锲入公约体系用以约束缔约各国，这对于航空环境的保护起到了至关重要的作用。但是，按照《芝加哥公约》第90条的规定，公约《附件》需经理事会会议2/3以上多数票方能通过，加之，《附件》会对缔约各国产生实质性法律约束力，各国态度均较为谨慎，因此，《附件》的制定与修订并不容易。目前来看，《附件16：环境保护》的内容集中于规定不同型号航空器噪声和航空器发动机排放的国际标准，主要采用技术性措施，关注航空器噪声和地面空气质量改善，对于航空减排、减噪中的运行措施、市场措施以及航空温室气体排放等其他方面较少涉及，而航空环境保护是一个系统工程，仅依靠公约附件形成的规范并不充分。
（三）以决议、宣言、建议等构筑更广泛的国际航空环境“软法”规范“软法”是指在严格意义上不具有法律拘束力、但又具有一定法律效果的国际文件。国际组织和国际会议的决议、宣言、建议等绝大多数都属于这一范畴。“软法”对各国不具有法律拘束力，通过的程序较为简易，可以在各国就有拘束力的法律规范达成共识之前，迅速反映国际社会或有关国家对某一领域或问题的关注和愿望，能够对有关国家产生“软约束”效力，发挥指引和导向性作用。一些重要国际组织或国际会议通过的决议、宣言、建议等，可能会促成国际公约的签订或国际习惯的形成[8]456。“软法”在国际航空环境保护中得到广泛应用。自20世纪60年代末以来，国际民航组织以大会决议、理事会指导材料、高级别环境会议宣言和建议等形式，构筑了庞大的国际航空环境“软法”体系。包括但不限于：《机场规划手册》第2部分“土地使用和环境控制”（Doc9184号文件）、《飞机噪声管理平衡做法指导》（Doc9829号文件）、《连续下降操作手册》（Doc9931号文件）、《国际民航组织运行措施指南》（Cir303号通告）、《关于机场和空中航行服务收费的政策》（Doc9082号文件）、《国际航空运输领域收税政策》（Doc8632号文件）、《与当地空气质量有关的航空排放收费指南》（Doc9884号文件）、《航空排放权交易使用指南（草案）》（Doc9885号文件）、《自愿减排措施指导原则和范本》、《国际民航组织高级别环境会议的宣言和建议》、《国际民航组织航空替代燃料会议的宣言和建议》等规范性文件。这些“软法”规范涵盖航空减噪、减排方面可采用的技术措施、运行措施和市场措施（市场措施中又包含排放权交易、收费措施和自愿措施等），以及航空环境保护方面可持续燃料的开发与部署等较为广泛的领域。在国际航空环境“软法”规范体系中，国际民航组织的大会决议起到了基础性地位和作用。1971年，国际民航组织大会通过决议，承认可能与航空活动有关的有害环境影响，并要求国际民航组织负责指导国际民用航空的发展，发展的方式应造福世界人民，并实现民用航空的安全和有序发展与人类环境质量之间最大的兼容性[2]30。这一决议阐述的航空与环境之关系以及处理航空与环境冲突时的基本立场，被后来一系列同一内容的决议、宣言和建议等不断重复、反复援引，成为国际航空环境习惯法规则存在的有力证明。此后，在每届国际民航组织大会决议中，航空环境均成为必不可少的内容。需要特别提及的是，国际民航组织于2010年9月28日—10月8日第37届大会上通过的A37-18号决议（《国际民航组织关于环境保护的持续政策和做法的综合声明———一般规定、噪声和当地空气质量》）和A37-19号决议（《国际民航组织关于环境保护的持续政策和做法的综合声明———气候变化》）是国际社会在航空环境保护方面相关进展的最新反映[9]。其中，A37-19号决议是国际民航组织首次对“航空与气候变化”问题单独形成决议。
（四）简要评论如果从20世纪60年代末起算，国际航空环境法已历经40多年。40多年间，国际航空环境法从无到有，依托国际民用航空组织，形成了以《芝加哥公约》为基础，以《〈芝加哥公约〉附件16：环境保护》硬法规范为核心，以国际民航组织系列性决议、指南、宣言、建议等软法规范为的规范体系，涵盖了国际航空环境保护领域的噪声、地面空气质量、气候变化以及航空可替代燃料的开发与部署等较为广泛的议题。可以说，国际航空环境法作为国际航空法和国际环境法的一个新的交叉分支已经初步形成。纵观国际航空环境法的形成过程，大体经历了如下演进和变化：1.从关注地面环境到关注全球环境。20世纪90年代前，国际社会集中于对航空器噪声和航空器发动机排放引起的当地空气质量进行法律规制，这两个方面尽管存在诸多不同，但均是有关机场及机场周围地面环境的改善。20世纪90年代之后，基于人类对全球气候变化科学认识的提高和普遍关切，1992年联合国环境与发展大会通过了《气候变化框架公约》，1997年又通过了《京都议定书》。在《京都议定书》第2.2条对于航空排放做了原则性反致规定，将其交由国际民航组织努力①。此后，国际民航组织环境保护的工作重心逐渐转移到更为关注航空器温室气体排放引发的全球气候变化以及相关政策和应对措施上。2.从主要规定技术标准到综合采用各种措施。在对航空噪声、排放问题进行法律规制时，早期的法律规则手段主要是对各种不同型号的航空器制定噪声和有害气体排放标准，这对于从源头上控制和减少航空器对环境的有害影响是有效的。但是，除这些技术标准外，合理的空中交通管理与规划、有效的地面机场运行措施对航空环境的改善也是有益的。此外，技术标准能够淘汰落后者，却不能激励先进者，而采用市场措施，如航空环境收费措施和航空排放权交易等，却可以激励航空环境改善进程中的先进者。因此，国际航空环境法律规范正日益从技术规范扩展到包含收费、收税、排放权交易以及航空可替代燃料的开发与部署等更为广泛的内容。
三、国际航空环境法发展展望
尽管国际航空环境法已初步形成，但今后的发展尤其是对“航空与气候变化”问题的法律规制可能面临更大挑战和发展困境。这是因为：首先，人类对地球气候系统的科学认知尚不确定。在气候科学领域，由于地球气候系统具有极高的复杂性，当前国际科学界对于温室气体和气候变化的认识远未形成定论[10]。“气候变化”已成为能够左右上万亿公共资源和政策措施的问题，它与复杂的国际国内政治、经济关系交织，这更增加了气候变化科学认知的不确定性。具体到航空温室气体排放与全球气候变化之关系，联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）曾于1999年《航空与全球气候》的特别报告。该报告明确，就航空排放对于全球气候系统某些方面的影响已经十分了解，但另一些方面，如航空器卷云、凝结尾迹和雾以及氮氧化物、甲烷等对地球气候系统的影响则并不了解[11]。一些关键领域或问题上科学理解的不确定往往会限制和制约相关措施和规则的达成与执行。其次，航空环境利益不一致形成了不同的国家集团。虽然气候变化是典型的全球性问题，但其间不同国家具体的航空环境利益并不一致。航空业发达国家与航空业发展中国家、航空活动量大国与航空活动量小国、小岛屿国，这些不同的国家集团有着不同的利益考量。如欧盟，由于其航空业非常成熟、低碳技术与管理经验世界领先，这促使其积极推进国际航空环境政策的形成。2008年欧盟通过2008/101/EC法令，将全球进出欧盟机场的航空公司的排放问题，均纳入其温室气体排放交易系统[12]。欧盟此举遭到美国、中国、印度等国家的反对[13]366-369。美国对欧盟将国际民用航空纳入欧盟排放交易系统不满，认为欧盟此举违反了《芝加哥公约》规定的国际义务以及双方签订的双边航空协定[14]。美国航空运输协会联合美国大陆航空、美国航空、美联航三家航空公司采取实际行动，向英国法院提讼，要求停止欧盟将全球进出欧盟机场的航空公司强制纳入欧盟排放交易系统的适用[15]127。中国、印度作为航空业发展中国家，则对欧盟航空排放交易指令中不区分发达国家和发展中国家的“单轨制”做法明确反对[16]。再次，国际航空环境法基本理念的确立尚需要假以时日。国际航空法以《芝加哥公约》为基础，确立了“平等、无差别”的基本理念，国际环境法以联合国《气候变化框架公约》为基础，确立的是“共同但有区别责任”原则。国际航空环境法作为交叉学科需要协调这两种基本理念和价值体系的冲突，究竟何者优先？发达国家可能更强调“平等、无差别”，发展中国家则会坚持“共同但有区别责任”。此外，航空贸易利益与航空环境保护之间的内在矛盾，决定了国际航空环境法还必须处理好航空可持续发展与航空环境保护之间的关系，必须明确二者的优先位序。目前，这些基本理念层面的问题尚没有很好解决。确立国际航空环境法的基本理念，处理好“国际环境正义”与“国际贸易公平”、“航空贸易利益”与“航空环境保护”等矛盾体的关系，尚需要假以时日。最后，国际航空环境法关键领域制度构架存在严重分歧。国际航空环境法在发展早期更多的体现为技术性标准和措施，没有太多技术以外的复杂因素掺杂其中，但这种情况正在发生改变。可以预见，今后一段时期“航空与气候变化”问题将成为国际航空环境法发展的关键问题，而这一领域的国际斗争十分复杂，制度构架非常困难。“航空与气候变化”问题远比航空噪声和地面空气质量问题复杂，尤其是在通过“市场措施”减少航空温室气体排放方面，早已超出技术规范范畴，关涉到航空运输发展权、世界航空运输格局重塑、排放权交易市场主控权等敏感的政治、经济利益争夺，国际社会存在很大分歧[17]23。虽然存在上述困难和发展障碍，但依然有很多因素会促进国际航空环境法继续朝前发展，包括：第一，科学认识会不断提高。科学界不会中断对地球气候系统的探索，同样也不会中断对“航空与气候变化”问题的研究。继1999年政府间气候变化专门委员会（IPCC）《关于航空与全球气候》的特别报告后，此方面的内容不断更新，目前，最新版本是2007年的第四次评估报告，IPCC的第五次评估报告将于2014年完成[18]。此外，《国际民航组织2010环境报告》更是详尽反映了此方面的最新成果①。科学认识的不断提高，会使相应的法律措施和规则更具合理性。第二，航空技术会不断进步。航空技术不断进步，既体现在航空燃油、运营效率不断提高上，也体现在航空可替代燃料的开发与部署上。航空可替代燃料实际上已经存在，只是尚没有足够的数量用以满足商业航空整体燃料需求[19]。航空技术进步会推动国际航空环境法的发展，同时，国际航空环境法也为航空技术进步提供制度性保障。第三，国际共识会不断增加。尽管各国存在不同的航空环境利益，但环境和气候系统作为地球的生命支持系统，是一个不可分割的整体，没有东西南北之分，全球人类环境安全的新概念、新要求，迫使世界各国需要建立积极、务实、相互联系的新框架，共同进行全球环境治理，共同的地球利益仍会促使国际社会在一些关键领域共识不断增加。综合上述各种因素，可以预见，今后一段时期内国际航空环境法尽管面临很大的挑战和发展难题，但在科学界、航空运输业界及其他利益相关者共同的持续性努力下，在国际民航组织及其会员国强烈政治意愿的支持下，随着科学认识的不断提高、航空技术的不断进步以及国际共识的不断增加，国际航空环境法体系会日趋完整、基本理念会逐步清晰、法律效力会不断加强，国际航空环境法这一分支学科会日益成熟。具体而言，笔者认为，国际航空环境法未来发展趋势可以概括为以下几点：
（一）“航空与气候变化”问题将日益成为国际航空环境法的核心问题由于国际社会对于航空器噪声和航空器发动机引发的地面空气质量问题关注较早，已经形成较为完备的“硬法”和“软法”规范体系，比较而言，对“航空与气候变化”问题的关注历时较短，目前形成的均为“软法”规范，尤其是在通过市场措施减少航空温室气体排放方面国际社会还存在很大分歧，加之，“气候变化”是一个复杂且长期的议题，并非短期能够解决，因此，今后一段时期内国际航空环境法发展的重心将集中于“航空与气候变化”问题，会寻求一些突破性进展。此外，航空环境治理中的融资、适应、可持续燃料开发等衍生问题，也将成为今后国际航空环境法的关注点。但是，前面提及的航空事故引发的环境问题以及航空废水、废弃物问题，由于可以纳入既有的民事责任赔偿和环境监管体系之中，因此对于这些问题国际航空环境法不会特别关注。
（二）“区别”基础上的不歧视和机会均等的基本理念将逐步得到确立以《芝加哥公约》为基础的国际航空法确立了“平等、无差别”的基本理念，要求各缔约国在提供航空服务竞争上给予运营商“公平和均等的机会”，在诸多双边航空运输协议中也均有类似的表达。在WTO《服务贸易总协定》的《航空运输服务附录》中尽管将航空运输服务领域适用的范围限制得很小①，但也遵循以最惠国待遇、市场准入和国民待遇为保障的平等待遇。贸易主体的平等对待是公平竞争的前提。但另一方面，以联合国《气候变化框架公约》为基础的国际环境法确立的是“共同但有区别责任”原则，该原则是发展中国家和发达国家在国际环境领域开展合作并产生实际功效的前提，历史和现实的差异决定了该原则的正当性。国际社会将会越来越意识到对发达国家和发展中国家不做区分，用同一标准和规则去苛求它们承担相同的国际航空环境责任，是不公正的，也是不切实际的。在“区别”基础上不歧视、保证机会均等，实现实质上的公平、正义，这与《芝加哥公约》“平等、无差别”的基本理念并不冲突。
（三）航空可持续发展与环境保护相兼容的基本理念将逐步得到确立曾是20世纪人类文明、进步象征的飞机被环保人士描画为“吞云吐雾”的怪兽。“愚蠢号飞机”②为给地球“降温”，通过各种抗议行动“炮轰”高空中的飞机，呼吁公众抵制短途飞行和机场扩建。据研究，地面上排放的二氧化碳通常需要50年左右才会上升到大气层的平流层，而在9000米高空飞行的飞机则直接将二氧化碳排放在平流层；一架航班进行一次跨越大西洋飞行对大气层带来的破坏，远大于一辆汽车在地上开一年[20]。航空对环境负面影响的“面纱”逐渐被揭开，环境保护的内在压力迫使人们对航空业的持续增长产生怀疑和担忧。但另一方面，航空可持续增长对于保障未来各国经济与社会文明的持续发展非常重要。设想，如果为了保护环境而阻止、限制或抑制航空运输业的发展，并非明智之举，特别是对于航空业发展中国家和航空业待发展国家来讲，阻滞航空业发展的政策实际是“因噎废食”。因此，迅速采取有效行动，尽可能降低航空对环境的不利影响，实现航空以与环境质量相兼容的方式持续发展，是明智之举。
（四）限制和减少航空温室气体排放的全球行动框架会逐步完善国际民用航空组织于2010年通过的A37-19决议标志着航空温室气体减排全球行动框架已初步形成。在该决议中，航空温室气体减排全球量化目标得以确定，即在2050年之前全球年平均燃油效率提高2%；具体措施和实现机制上，不对单个国家分配义务，不处理国内航空，鼓励各成员国向国际民航组织提交国际航空减排行动计划[21]。客观上讲，该决议仅为航空温室气体排放问题国际努力的初步成果，其局限性在于：（1）效力上，决议本身没有严格意义上的法律约束力，对于国际民航组织的各成员国只具有政治约束力的作用，中国、欧盟等国家还对其中的一些关键条款提出了保留；（2）目标上，仅明确了航空温室气体的相对减排目标，没有绝对减排目标；（3）实施机制上，各成员国不承担实质性强制航空减排的国际义务。今后国际航空环境法的发展必定会努力协调不同国家利益集团的不同利益关切点，顾及不同国家的情况和能力，强化并逐步完善航空减排全球行动框架。
（五）航空排放“市场措施”全球框架逐步形成“市场措施”包括排放权交易、与排放有关的收费或收税、排放抵消等。与传统的依靠“命令和控制（commandandcontrol）”进行排放限制的监管措施相比，市场措施更具灵活性，更能激励航空环保技术革新和成本投入[22]751。自1998年以来，国际民航组织环保委员会（CAEP）承担了各种市场措施的技术和经济研究工作，形成了多项政策和指导材料。但是，通过市场措施减少航空温室气体排放远比通过技术规范和运行措施改善航空环境复杂得多，尤其是在跨国航空排放权交易规则方面，涉及跨国管辖权的行使、全球排放权交易市场主控权、排放权交易资金分配与使用等利益之争，国际社会分歧很大。目前，在此领域仅通过了一项草案———《航空排放权交易使用指南（草案）》（Doc9885号文件）。在国际民航组织最近更新的A37-19决议中对于“市场措施”也只做了灵活处理，将一些市场措施的指导原则列于决议附则之中，请理事会继续在此领域开展工作[21]。可以预见，随着国际民用航空组织工作的不断推进，航空排放“市场措施”全球框架会逐步形成。
四、结论
关键词：水文；气候；内陆城市；问题分析
1概述
随着山东省经济、社会的发展，省内各内陆县级城市的工业也在如火如荼地进行，工业的发展势必会对所在城市的环境带来变化，近年来，随着工业的发展和人口的增长，用水紧张、水环境污染、地下水水位下降、气候变暖等问题成为人们需要迫切面对的现实，这些问题不仅会影响人们的正常生活，也会成为一个城市发展的制约因素，这些问题需要引起人们的深刻反思并加以改善。
济阳县地处黄河下游北岸，坐落在鲁北黄泛平原的南部，典型的沿黄内陆城市，县名取自古济水之北，属山东半岛的内陆地区。济阳县是位于济南市东北部的近郊县，是济南市北跨的重要一环、工业发展中的县级城市。济阳县地面多呈缓平状态，全县地面高程平均为海拔19.4m。济阳县位于暖温带半湿润季风气候区内，具有北暖温带半湿润季风气候特点，四季分明，雨热同季，光照充足，降水多集中于7-9月份。境内的土壤发育在黄河冲积母质上，土层深厚，适宜植物生长。
2境内水文及地质条件
济阳县的地下水水文特征由该地区特殊的地质条件决定的。济阳县位于华北地台南部，济阳坳陷的开端。在渐新世开始之初，喜马拉雅造山运动第一幕就使该地区形成了济阳拗断区，自此与临清拗断区共同形成了一个沉降区，随着陆源碎屑物源源不断的沉积补给，局部相对凸起，另一部相对凹陷，这也使得济阳地区地下石油蕴藏量丰富，具有很大的开采潜力。
在沉降区内，第四系，第三系沉积地层完整，厚度达到3500m以上。特殊的地质条件造成了特殊的地下水水质，水平方向上水质呈淡咸水交织包围结构，铅垂方向上呈层状分布，地下水主要赋存形式为第四系孔隙裂隙潜水，其中以潜水为主，潜水水位埋深为2～3m。浅层地下水水质类型为重碳酸盐型水[1]，淡水矿化度（TDS）小于2g/L，咸水矿化度（TDS）大于5g/L，微咸水矿化度（TDS）介于二者之间。
3气候环境条件变化
通过对济阳县1962年至2010年将近50年的气温资料进行统计分析[2]，发现济阳县近50年来年平均气温约为13.0℃，年平均气温最高值和最低值分别出现在1998年和1969年，数值为14.0℃和12.0℃。统计发现，冬季平均气温在逐年升高，其他各季节较平稳，逐年平均气温趋势方程为y=12.6964+0.0119x，年平均气温增加速率为0.119℃/10a，增长速度高于全球气温增温率[3]，呈明显上升趋势。近50年来济阳县年平均气温升高较为明显，气温总体呈现升高趋势。
济阳县位于北暖温带半湿润季风气候区内，还带有大陆性气候的典型特点，雨热同季，夏季降水最多，多集中于7-9月份；冬季降水较少，一般小于20mm。年平均降水量约为583.3mm。据1962年至2011年的降水量资料分析，近50年来济阳县年降水量在1028.5mm和247.9mm之间波动，平均25年出现一次涝年，平均9-10年出现一次旱年[4]，年降水量波动平稳。并且春季、晚秋季节降水量供小于求，易旱，其中春旱几乎年年发生；夏季降水量供大于求，易涝；冬季雨雪较少，气候以干燥为主。
4存在问题分析及建议措施
4.1旱涝灾害及土地盐碱化
由于济阳县的气候特征，春季、秋季易发生旱灾，夏季易发生涝灾。降水变率是表示降水量年际变化程度的一个重要指标，降水变率又分为绝对变率和相对变率。绝对变率即为平均变率，是指降水量平均变化的数值范围。由于降水量分布不均，绝对变率和相对变率大，故而旱涝灾害时常发生。特别是近年来春旱有加重的倾向，春旱对农作物播种极为不利，加之厄尔尼诺和反厄尔尼诺现象的影响，加重了济阳县春旱、夏涝。根据山东省鲁北平原地貌调查报告显示，济阳县地貌少部分为决口扇形地、大部分为缓平坡地，决口扇形地沉积物多为砂质，缓平坡地为黄河泛滥时期的沉积单斜坡地，多为潮土。缓平坡地由于在与其相邻洼地汛期积水和讯后高位潜水的侧渗作用下，涝灾严重，且土壤盐碱化较严重，潮土多盐化。建议措施：疏通河道，保证排水主干道的畅通无阻，鼓励农民自发修建田间排涝系统，发展井灌，以井助排。兴建水库，在夏季丰水期蓄水，在春季秋季等干旱季节进行开闸放水，以保证正常的生产生活。
4.2生态环境日益恶化、气候变暖
一方面水生态日益被破坏，近年的工业发展，致使部分污水未经处理直接排放至河道甚至地下，这部分水经过渗流进入地下潜水和其他地表径流，地下水及地表径流遭受严重污染，导致水生态环境恶化，用水的不安全性大大升高。另一方面温室气体的排放导致气候变暖，不仅导致大气被污染，而且使大气逆辐射加强，导致气温升高。另外，城市化不断推进，林立的建筑侵吞了大量的植被，大气的自净能力被大大削弱，水汽蒸发量减少，也使得气温不断升高。建议措施：一方面，执法部门要认真严格执行《水法》，根据济阳县的地方特点制定相关的地域性法规，使不法企业无处可藏。利用生物手段改善水体的生态环境，兴建污水处理厂，严控污水处理厂的出水端水质检测，质检合格才能排放。另一方面，由于济阳县没有大面积的树木植被，导致温室效应明显，气温上升，蒸发量减少。应该大面积种植适应本地气候的树木植被，从而增强大气的自净能力为济阳县提供更洁净的大气环境，同时还可以减少水土流失等自然灾害。
4.3地下水不合理开发导致地质环境退化、咸水界面上移
根据水文地质条件，济阳县所属地区应属于古河道带冲积平原淡水水文地质亚区，该区内赋水条件好，水源补给以浅层孔隙水为主，且济阳-商河深层地下水为济南市地下水开采潜力区，地下水资源丰富。但由于近年来工业的蓬勃发展和农村自来水的普及，济阳县地下水处于局部超采状态，地下水开采量已经大大超过了承载量，地下水水位降深明显，出现了大面积的地下水位降落漏斗，长期的处于该种状态而得不到恢复，使得淡水界面下移、咸水界面上移。2001年在山东济阳王圈乡-宁津柴胡店的电测深资料显示，相对于1978年的地下水水位测深，南部济阳、商河一带的淡水底界面已经下移8-20m。建议措施：最紧要最根本的任务即为修复并涵养地下水系统，使地下水系统得到充分的补充和恢复。具体包括调整地下水的开采强度和布局，在原有超采量大的地区禁止开采地下水并有计划地进行地下水回灌；合理引用客水资源，南水北调工程已经成功将长江客水资源调入山东等地，在使用客水能够维持全县供水的条件下，有计划安排禁采地下水时间段；地表水与地下水联合调蓄等综合举措。
参考文献
[1]张保祥，黄继文，杨名会.济阳县水资源开发利用中存在的问题及其保护措施[J].水资源保护，2005，21（5）：59-59.
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关键词：气候变暖；系统论；整体性；关联性；层次性
系统论是研究系统的一般模式、结构和规律的学问，核心思想是系统的整体观念。系统论的基本思想方法，是把所研究和处理的对象当做一个系统，分析其结构和功能，研究系统、要素、环境三者的相互关系和变动的规律性，并以此为指导分析、解决问题，因此，运用系统论理论研究问题，一是要从整体上考虑问题；二是要注意系统内部之间的联系，以及系统与外部环境之间的联系与制约。
系统论思想在解决气候问题中具有非常重要的意义，运用系统论解决气候变暖问题，不仅研究气候变暖这一问题系统中整体与部分之间的关系，更要利用所发现的气候变化的特点与规律，从系统的整体性、关联性、层次性等方面找出气候变暖的原因，提出解决的措施。
一、根据系统论的整体性分析气候变暖的危害
任何系统都是一个有机整体，而非各个部分的机械组合或者简单相加，因此在处理气候变暖问题时，要注意气候大系统的各个构成部分的关系，重视从整体上分析气候变暖的危害。
从整体性上看，气候变暖引发的问题不是单一的，变暖的危害涉及人类生存的各个方面，全球气温升高导致全球灾害性气候事件频发，冰川融化加速，水资源分布失衡，生物多样性受到严重威胁。例如，有一种候鸟每年从澳大利亚飞到我国东北度夏，但由于东北气温升高，夏天延长，这种鸟离开东北的时间也相应变迟，再次回到东北的时间也因此延后。结果导致这种候鸟所吃的一种害虫泛滥成灾，毁坏了大片森林。
二、运用系统论的关联性分析气候变暖的原因
系统与环境之间、系统与其子系统之间、各子系统之间存在相互作用、相互依存的关联性关系。从系统论关联性的角度来看，造成气候变暖的自然原因与人为原因不是各自独立存在的，而是相互影响、密切相关。
（一）自然因素导致气候变暖
1.太阳活动对气候变暖的影响。一般来说，太阳黑子多的时候，太阳活动剧烈，太阳活动的变化会改变地球上空的云量，“放大”太阳对地球的影响，从而影响气候变化。
2.地球正处于增温期。地球正在逐渐变暖，这种变暖体现了地球自身调节的“规律”。在几万年乃至上亿年这个很长的时间尺度下，气候呈现一定的规律，尤其是气温呈现一定幅度的波动是正常的，地球目前正处于“增温期”。
（二）人类自身活动导致气候变暖
1.化石燃料燃烧因素。中国气象局2015年11月公布的数据显示，2015年，创下了全国乃至全球平均气温有现代气象记录以来的最高值，气候正变得越来越暖，与此同时，大气温室气体浓度还在持续上升。近百年来由于人类大量的使用化石能源，使得全球大气二氧化碳浓度持续增加，主要结果是温室效应增强，引起全球气候变暖。
2.人口剧增因素。每年全球人口排放的二氧化碳数量非常惊人，其结果是持续、大量增加了大气中二氧化碳的含量，直接导致地球表面温度升高。
3.森林资源锐减因素。气候问题是整体关联的，一个原因会导致一系列结果，如前所述，由于全球气候变暖，澳大利亚候鸟到我国东北度夏的时间延后，使得这种鸟吃的害虫泛滥而毁坏了大片森林。由于森林减少，严重破坏地表植被，结果二氧化碳难以转化为有机物，使得大气中的二氧化碳含量不断增加。
4.环境污染因素。目前汽车尾气、有毒化学品污染、水污染等日趋严重，已造成全球性重大环境污染问题。
三、根据系统论的层次性提出应对气候变暖的措施
诸多子系统组成一个系统，该系统与其他系统构成一个更大的系统，这种层层叠加构成形成了系统的层次性。在讨论应对气候变暖的措施时，就要从系统论的层次性出发，从国际合作、部门、企业与个人多个方面进行考虑。
（一）加强国际合作，共同应对气候变暖
应对气候变化绝非一国之力可以承担，1992年联合国制订了《联合国气候变化框架公约》，依据该公约，发达国家同意在2000年之前将其释放到大气层的二氧化碳及其他“温室气体”的排放量降至1990年时的水平。2015年12月12日，在巴黎气候变化大会上通过了《巴黎协定》；2016年4月22日，171国领导人在联合国总部共同签署气候变化问题《巴黎协定》。2016年9月3日，全国人大常委会批准中国加入《巴黎气候变化协定》，成为23个完成了批准协定的缔约方。这些表明中国正在积极推动应对气候变化国际进程，努力为实现全球应对气候变化目标、降低气候风险、保护全球气候做出贡献。
（二）加强相关立法
国家应当专门针对气候变化立法，积极应对气候变暖问题，防止环境污染，推动低碳发展。应对气候变化立法体系内的各种法律制度要相互配合、相互协调，共同服务于应对气候变暖的社会问题。
（三）挖掘可再生能源
相比传统的化石能源，风能、太阳能、地热等可再生能源有着许多显而易见的好处，如勿须担心资源枯竭问题、不产生温室气体和其他污染物等，所以要加强可再生能源的推广、应用。
（四）推动能源改革，提高能源效率
要重视能源效益标准的重要性，提高标准的约束力。政府应推动能源效益技术的革新和改善，如制定房屋、办公室、汽车和电器等的最低能效标准，提高能源利用效率。
（五）进行沙漠绿化，改进生态环境
树林可以阻止沙漠扩张，还能吸收二氧化碳。要积极实行退耕还林、进行生态造林，改善生态环境，吸收更多的二氧化碳。
同时，企业和个人应强化责任意识，自觉履行义务，减少全球气候变暖对人类的影响。
参考文献：
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[3]杜芳.2015年中国创下全球最暖年温室气体浓度持续升高[EB/0L].（2016-01-23）[2016-11-27].http：///xwzx/gnsz/szyw/201601/23/t20160123_8501538.shtml.
关键词：气候变化气象灾害对农业影响对策
前言：由于气候变暖后作物发育期提前，使春季霜冻的危害加大，内蒙古草原区春旱加剧，生产力下降。气象灾害造成的农牧业损失加大。如果不采取适应措施，到2030年，我国种植业生产能力在总体上可能会下降5%～10%，其中小麦、水稻和玉米三大作物均以下降为主。2050年后受到的冲击会更大，主要作物产量和品质将进一步下降，病虫害加重，肥料和水分的有效性降低，农业使用的化肥和灌溉水量将增加，生产成本将提高。
一、气象灾害对农业的影响
1、干旱：当植物发生水分亏缺，叶片就会出现萎蔫。萎蔫可分为暂时萎蔫与永久萎蔫两种。萎蔫特别是永久萎蔫会使植物受到一系列伤害：（1）光合作用降低，呼吸作用加强；（2）有机物的运输减慢，积累减少；（3）有机物质合成与分解的正常比例遭到破坏；（4）原生质脱水、衰老，遭到破坏，最终使得植物死亡。
2、洪涝：（1）生长减慢，植株较弱：根系吸收水分和养分需要能量，土壤水分过多使根系周围缺氧，只能进行无氧呼吸，能量转换效率降低，不能提供足够的能量供给根系吸收水肥的需要。（2）叶片发黄，茎秆变红：玉米的氮素营养主要来源于溶解在水中的硝态氮和铵态氮及有机质中的有机氮，当受涝时，一部分被流失，另一部分会经反硝化作用而还原为气态氮而跑到大气中去。（3）根系发黑、腐烂：在受涝土壤中，由于缺乏氧气，嫌气性微生物活动加强，有机质发酵分解，大量积累二氧化碳，会使根系细胞受害。同时土壤氧化还原电势下降，有害的还原物质硫化氢、氧化亚铁等大量出现，都会使根系受害。
3、台风：台风携带的风雨会对大部分的农作物产生影响，10级以上大风就可使果树、农作物等大面积倒伏，并且带来的暴雨会让土壤水分达到饱和，土壤空气缺乏使得作物根部呼吸作用受阻导致作物出现生长不良，枯萎甚至死亡。
4、沙尘暴：轻者可使大量牲畜患呼吸道及肠胃疾病，严重时将导致大量“春乏”牧畜死亡。所到之处使农作物和牧草根系外露，刮走种子和幼苗，覆盖在植物叶面上厚厚的沙尘，影响正常的光合作用，造成当年农牧业减产。
5、寒潮：寒潮来临带来强降温及霜冻，对越冬农作物很不利；低温冻害可能冻死农作物，导致来年农业减产；大风、冻雨会损坏树木，影响来年水果产量；暴雪覆盖率草地、压塌了圈棚，使牛羊等因缺乏草料及受冻大批死亡，导致畜牧业下降。
6、雪灾：雪灾对新鲜蔬菜的生产，在有些地方甚至是“毁灭性”的，降雪积压造成了菜棚倒塌。
二、适应气候变化对农业影响的适应对策
1、不断应变能力和抗灾水平。
北方干旱、半干旱地区降水不稳定，对农业生产产生不利影响。这些地区应加强农田基本建设，以改土治水为中心，改善农业生态环境，建设高产稳产农田，提高应变能力和抗灾水平。
2、选育抗逆品种，采用稳产增产技术。
通过未来气候变化对农业的影响，要分析农业气象灾害的新格局，改善布局作物品种，有计划地培育抗逆品种，采用防灾抗灾、稳产增产的技术措施，预防病虫害。
3、发展生物技术等前沿学科。
面临21世纪人口、资源、环境、食物以及气候的袭击，要加强生物固氮、光合作用、设施农业（如温室大棚）、生物技术、抗御逆境和精确农业等方面的研究，从而强化人类适应气候变化及对农业影响的能力。
4、科学地调整种植制度，适应气候变暖。
在北方，要充分利用大气中二氧化碳浓度上升，气候变暖，生长期延长的现象，科学地调整种植制度，适应气候变暖，大力发展东北粮食产业。
5、加强农业灾害性天气的预警与响应能力建设。
加强气候灾害预警与响应能力建设，完善气象综合检测和应急服务系统建设，把气象、遥感和计算机通信等先进技术相结合，建立部级和升级的农业生产气象保障系统。还要加强人工影响天气能力和应急反应能力的建设，提前做好防范工作，最大限度的减少极端气象对农业的影响。
关键词冬季气候；冬小麦越冬；影响；防御对策；宁夏固原
中图分类号S162.5文献标识码A文章编号1007-5739（2017）03-0177-02
AbstractToexploretheeffectofwinterclimatefactorsonwinterwheatoverwinteringandthecausesofwinterwheatseedlingdeath，seeksurvivalmeasuresandcountermeasuresatthesametime，weanalyzedthesurveydataofwinterwheatandseedlingdeathreasonsofseveralwinterwheatvarietiesinGuyuanCityduringrecent30years.Sothatthemeteorologicalconditionsandmainreasonsofwinterwheatseedlingdeathduringoverwinteringwereexplored.Thensomecountermeasureswereputforward.
Keywordswinterclimate；winterwheatoverwintering；effect；countermeasure；GuyuanNingxia
冬小麦是固原市主要粮食作物之一。长期以来，由于多变的气候因素的影响，加之优良的耕作栽培措施跟不上，往往导致越冬保苗率低、死苗严重，给冬小麦生产造成极大损失。通过多年的观测调查分析研究，对固原市冬小麦越冬死苗原因进行了初步探讨分析，并提出了相应的栽培措施和田间管理防御措施，对本地区冬小麦种植生产过程中越冬保苗具有一定的指导意义和现实意义。
1冬小麦种植情况及影响安全越冬的不利因素
固原市地处黄土高原边缘，属干旱、半干旱区，全年气候冷凉多变，冬季低温寒冷，少积雪覆盖。由于气候差异，冬小麦种植区主要分布在固原市中南部和东部地区，即六盘山两侧阴湿区的隆德县、泾源县和东部的彭阳县，西吉县、原州区均有种植，但面积小。冬小麦在9月下旬至10月上旬播种，11月下旬初进入越冬期，翌年3月中旬返青，越冬休眠期约110d，6月下旬至7月中旬成熟收获，全生育期280～300d，属北方晚熟冬麦区。据调查，全市每年播种面积33333.3～66666.7hm2，是宁夏主要冬小麦产区之一。近年来，由于注重利用高品种，适当增加土地投入，提高栽培技术水平，冬小麦产量有了较大幅度的提高，初步改变了品种老化、产量较低的局面。但在品种使用上，过多重视高产品种的使用，忽视了品种的抗逆性，对越冬保苗这个长期困扰冬小麦生产的关键问题没有引起足够的重视，如遇播前缺墒、冬季低温持续干旱、返青期春寒降雪的特殊气候年，将出现大面积、大范围严重的越冬死苗，给冬小麦生产造成极大的损失。如1994年春，宁南冬麦产区普遍出现不同程度的越冬死苗。调查发现，全市越冬死苗面e约23333.3hm2，占35%，彭阳县冬小麦死苗最为严重，受害面积高达11800.0hm2，翻拆面积6266.7hm2，分别占冬小麦播种面积的40.0%和20.9%。
2越冬死苗的类型和气候特点
从大面积越冬调查资料看，造成冬小麦死苗的气象因素主要为缺墒干旱低温、春雪低温返冻几种气候类型。
以固原开城镇小马庄点1989―1990年、1990―1991年、1992―1993年正常越冬年度的各主要气象要素平均值与越冬死苗严重的1991―1992年、1993―1994年2年度相应的气象要素相比较，可明显看出，越冬残苗主要有缺墒干旱低温和春寒降雪返冻2种类型（表1）。
2.1缺墒干旱低温型死苗
秋季干旱土壤缺墒，播前0～20cm土壤水分在12%以下，播后至翌年3月中旬返青持续干旱低温，其特点是秋旱为主的波及冬、春2季，且冬季严寒低温[1]。典型代表年份是1991―1992年，该年度9月0～20cm土壤水分为8.7%，仅为常年土壤平均含水量的55.9%，9月播种后到翌年3月中旬返青前降水74.2mm，为常年平均值的44.3%，越冬期负积温-565℃，比常年低96℃，如从11月20日冬小麦进入越冬到翌年3月上旬开始返青计，相当于越冬期日平均气温比常年约低-0.9℃。冬小麦主要表现为出苗不齐，幼苗生长弱，分蘖少或无分蘖，冬前保苗率仅48.6%，越冬期持续干旱低温，造成固原全市1992年冬麦大面积死苗，翻拆补种。
2.2春雪低温返冻型死苗
2月中下旬气温回升较快，土壤处于冻融交替状态，冬小麦分蘖节开始萌动，到3月上旬土壤0～10cm基本解冻，冬小麦很快进入返青初期，出现20mm左右降雪过程并伴随气温急剧下降，渗入土壤0～10cm的雪水和地上冰雪重新封冻，且持续到3月中旬再次出现降温天气，使返青初期的冬小麦在长时间处于严寒冻害和根系缺氧条件下受害死亡[2]，当地群众把这种死苗称为“春雪咬死”。其典型代表年份是1994年春2月下旬至3月上旬降雪17.9mm，是常年平均降雪量（6.5mm）的1.8倍，3月10―20日旬平均气温0.4℃，比历年偏低1.1℃，并出现近10年少见的极端最低达-14.1℃严寒天气，旬积温仅4.0℃左右，低于常年同期平均值42.3℃。造成死苗的主要原因是冬小麦返青初期抗寒能力降低，根际以下土层尚未完全解冻，雪水渗入冬小麦根际后，形成根际积水，在低温严寒条件下，解冻土壤重新封冻，根系分蘖节细胞组织遭受冻害，无氧呼吸[3-4]使能量代谢恶化，贮量耗尽根系腐烂变黑，窒息而死。从阳山坡气温较高，春季积雪较少死苗率低，川台、塬积雪较多，阴坡地气温低死苗率较高的情况下，足以说明2月下旬至3月上旬降雪低温是造成死苗的主要气象因素之一。
3品种特性及抗逆能力对越冬的影响
固原市冬麦区秋播后降温快，冬季气候寒冷，负积温-500℃以上，1月平均气温-8.0℃，冬季积雪稀少，土地，缺乏雪层覆盖。冬小麦从11月中旬停止生长进入越冬期到翌年3月中旬返青，长达110d左右，春季气温极不稳定，易出现寒流返冻天气，具有抗逆能力较强的强冬性品种才能安全越冬；冬性品种视不同年份越冬性差异很大，从1994年彭阳县姚河冬小麦试验点资料分析表明，不同类型和不同来源的品种均不同程度的出现越冬死苗问题，但品种间越冬能力差异很大（表2）。
在相同条件下，越冬率差异主要是由品种特性决定的，从调查情况看，地方品种和甘肃庆阳、西峰等地引进的品种越冬率均在85%以上；从北京、太原、忻州等地引进的品种，越冬率在70%以上；从天水、平凉、新疆农科院、济南引进的品种，越冬率30%～50%；甘肃临洮、陕西咸阳引进的品种（系）冬前麦苗生长过旺、发育较快，抗寒能力差，返青前全部冻死，很难越冬。
从正常越冬的1989―1990年、1990―1991年、1992―1993年不同型的品种越冬率看，陕西咸阳、甘肃临洮等地引进的品种越冬性差，难以越冬。山东济南、新疆农科院、甘肃天水等地引进的品种越冬较低，通过调节播期，加强管理，可作为育种材料进行间接利用。北京、太原、忻州、庆阳、西峰、平凉、长武等地引进的品种都能安全越冬，通过引种试验繁殖可以直接利用。
4冬小麦越冬低温冻害的机理分析
从缺墒干旱低温型死苗和春雪低温返冻型死苗的生物学原理分析，当外界气温下降至0℃以下时，小麦组织内因保护物质的存在，细胞液不会立即结冰，当温度继续下降后，造成细胞原生质脱水，在胞间或在原生质体与细胞壁之间结冰，则发生冰质壁分离，水分以过冷却形式存在。持续剧烈降温，反复冻融或伴随大风、干旱等，引起细胞的一系列损伤或死亡。缺墒干旱低温是造成冬小麦体内细胞过度脱水遭受干害死亡，春雪低温返冻型死苗是造成根系缺氧或细胞间结冰体积增大机械损伤死亡。在冬小麦植株的不同部位，以次生根抗冻能力最弱，茎生长点和老叶次之，功能叶片较强，尤以功能叶片叶鞘最强。茎生长点受伤害导致分蘖死亡，但其他茎仍可生长。根系死亡则严重影响整个麦苗的返青生长，但仍有可能长出新根恢复生长。如果分蘖节一旦死亡，即使还有部分新叶、新鞘存活，但由于与土壤水分养分的联系切断，整个植株随即死亡。因此，国内外大多以小麦分蘖节临界致死温度（LD50）作为小麦冻害的生理指标，同时也是品种抗冻能力的标志。
5结论
（1）据研究，负积温在-400℃以上的地区，对冬小麦安全越冬就会造成不利影响，固原冬麦区负积温在-400～800℃之间，冬小麦越冬期长，冬季干旱、气候严寒、旱象出现频率高，易出现秋冬春连旱，严寒和干旱构成了固原冬麦区两大灾害性气象因素，是造成冬小麦越冬死苗的主要气象灾害。
（2）固原冬麦区春季气候变化极不稳定，气温升降急骤，变幅较大，尤以小麦返青初期气温回升较快，土表10cm以内已解冻，冬小麦分蘖节开始萌动，抗寒能力减弱，如出现20mm左右连续降雪过程，下渗雪水积于冬小麦根际，气温下降使地上冰雪覆盖，地表返冻，冬小麦在积水、低温甚至冻结的环境下，分蘖节活力减弱，根际腐烂变黑死亡，春寒降雪是造成春季死苗的又一气象灾害。
（3）从严寒低温、干旱、春寒降雪造成冬小麦死苗的气象因素发生频率来看，低温严寒年变幅较小，其次是干旱、春雪低温年变幅最大。从品种使用上，首先必须利用抗寒性强的强冬性或冬性品种，适时播种，提高播种质量，培育冬前壮苗增强冬小麦抗寒能力，保证在正常年份安全越冬。
6防御对策
6.1选用抗旱品种，培肥地力，加强冬小麦越冬期管理
水浇地充分利用灌溉条件适时冬灌，改善土壤水分状况，采用冬季保墒措施，尽量减少冬季干旱死苗。增施农家肥，培肥地力，改善土壤结构，深耕改土提高土壤理化性状和下层含水量，促进根系下扎，改善冬小麦根际环境，改善土壤变温效应，以抵御春寒降雪给返青初期冬小麦根际造成积水缺氧的不良环境，防止分蘖节窒息死亡。
6.2创造小麦适合的越冬条件，合理布局冬小麦的生产分布
从小麦冻害产生的原因来看，冻害的发生是由于越冬的气候生态条件超出了小麦的抗寒能力而引起的。就各个易遭受冻害的麦区而言，创造小麦适合的越冬条件，合理布局冬小麦的生产分布，注重冬小麦品性是否与栽培地越冬生态环境相适应，改善农田小气候，使微观生存环境的生态条件适应小麦安全越冬的要求，提高小麦本身的抗寒性，使之能耐受不利的生态条件。
总之，造成冬小麦冻害死亡的原因是多方面的，不仅决定于气候条件，更与品种和栽培措施有很大关系。因此，减轻或防御冻害的发生应综合应用各种措施，避免不利条件的发生给小麦越冬带来冻害。
7参考文献
[1]李强，赵伯图，李淑英，等.宁南山区冬小麦越冬死苗原因及保苗措施[J].宁夏农林科技，1997（3）：49-51.
[2]李彤霄，赵国强，李有.河南省气候变化及其对冬小麦越冬期的影响[J].中国农业气象，2009（2）：143-146.
关键词：土地沙漠化；防沙治沙工作；林业生态环境；环境保护策略
土地沙漠化现象的加剧既包含了自然因素的影响，更多的则是人为因素造成的。由于过度农垦、过度樵采和放牧，以及全球气候变暖等因素均加快了土地沙漠化的进程，沙化面积也逐渐增加。受到气候因素的影响，在有大风作为动力源的情况下很可能形成沙尘暴，对人的生活质量构成很大的威胁。榆林地区在我国属于较为典型的土地沙漠化区域，自然环境、人为因素在这一进程中起到了关键作用。防沙治沙需要从根源上解决沙漠化的问题，吸取其他国家以及前人的经验与教训，采取综合治理的手段进行干预遏制土地沙化的发生。
1、构建合理的防沙治沙、林业生态环境保护理念
土地沙漠化现象的蔓延导致地区的森林资源匮乏，自然环境非常脆弱，土地的生产能力不强，难以抵御自然灾害。这一系列现象使得我们必须对现状进行治疗，尽可能控制风沙造成的危害，发挥出土地资源的能效，在改善生态环境的基础上促进区域经济发展。传统的防沙治沙林业生态环境保护理念为“防治用结合”，但是在实际应用过程中应当贯彻“以防治为主，科学合理开发当地自然资源”的理念，在保护生态环境的基础上与经济和谐发展。
2、分析沙漠化的原因
土地沙漠化的原因与气候、人文之间的关系密切，榆林地区的主要原因除了降水量分布不均与，气候干旱现象加剧之外还受道西伯利亚季风的影响，导致大风频繁，从而为沙尘暴的发生提供了动力；除此之外榆林地区属于半干旱区域，生态的多样性较差，总体来看绿化情况本就不如人意，地表的植被稀少、结构简单，为沙化形成提供了基础。更为重要的原因在人为因素破坏，例如不合理的开采、放牧以及砍伐等现象。由于政策问题，早期的种植活动对脆弱的生态造成的破坏大，并在自然条件的作用下形成恶性循环。
3、设定防沙治沙、林业生态环境保护目标
防沙治沙工作的目标究竟是消灭沙漠还是控制其造成的危害是值得关注的问题，沙漠是自然环境中客观存在的物体，在历史自然演化过程中产生。在防沙治沙工作过程中既要面对新的问题，也要解决历史遗留问题。主要原因在于沙漠会对自然环境构成危害，但是同时也有保护的价值。因此需将减少沙漠的危害、科学利用沙漠资源使其服务于社会发展作为防沙治沙与农业生态环境保护的目标，保留不对环境造成危害的少数沙漠对于人类而言也有一定的益处。例如榆林地区的风力非常大，结合现阶段的环境保护策略，可以构建削减反制风力的目标，基于目标在起伏的山峦上采用沙基固结技术，建设风力发电厂，并抵御12级以上的风暴。完善风沙的预警机制，在遇到大风天之后开启风力装置，削减风力、变害为利。
4、优化林业生态环境保护的措施
很多人没有意识到防沙的最终目的，认为天然林所指的是自然生长的树林，其价格不需要计算。在城市建设过程中天然林遭受到较多的不公平对待，击破化程度较大，对生态环境的影响也很大。因此，优化林业生态环境保护措施首先应当提高对于天然林的认识，从而加强对林地的保护。榆林地区选择建防沙林场保护林业生态环境，选择耐旱的沙柳、沙冬青和沙拐枣等，引进樟子松、侧柏，尤其是在沙漠化现象非常恶劣的地区，确保水分及养分，配合固沙植物的种植，在本地已经获得了良好的应用成效。在开发过程中将生态环境保护作为工作的重点，做好恢复和补种的工作。林业生态环境保护需要大量的财力与物质支持，在实践过程中将环境相对脆弱、区域集中以及正在遭受破坏的区域作为保护重点，以最大限度恢复森林资源作为基础，从而改善生态环境，保障社会经济与生态环境的可持续发展。编制完善的林业生态环境保护规划，做好不同林地的分类，建立完善的教育宣传机制、林地种苗繁育、基础设施建设、森林保护机制以及信息管理体系，为生态保护工程的实施提供有效的保障。结合榆林地区的现状，可以构建“三位一体”防护林，采取草方格沙障治沙，对于旱情严重的地区则采取补水的方式治沙，在春季植苗，雨季之后抢播穴播，选择春夏秋造林等先进而实用的技术。
5、提高社会依法防沙治沙的意识
意识是行动的先驱，要做好防沙治沙工作首先要提高全民的认识，重点对工作内容和目的进行学习与宣传。只有深刻领悟到防沙治沙与局林业生态环境保护工作的重要性，在实际工作中才能够落实各项措施。通过各种媒体手段将防沙治沙工作宣传到家喻户晓的程度，只有人人明白，才能够确保工作的稳定推行。尤其是各级政府与林业相关部门应当从三个代表的高度出发全面落实防沙治沙工作要求。尤其是土地沙漠化现象严重的地区，应当利用电视广播及网络等多种形式深入到基层进行宣传，让每一位干部群众都能够掌握和理解防沙治沙工作内容，自觉按照相关规程行动。
6、防沙治沙措施
环境是人类赖以生存的重要条件，保护生态环境是维持人们生活质量的基础手段。林业生态环境在大自然中具有保持水土、净化空气、调节气候、以保护农田的作用，一是天然林的结构稳定，自然生长率明显超过人工养成的速度，其中储藏的自然资源对人类发展具有重要作用。退耕还林还草是控制土地沙化的重要措施，结合榆林地区的特点，应当推广新的耕作方法，种植冬小麦，对于有沙化风险的区域强制性的退耕还林还草，减少大风对地表产生的侵蚀，控制沙丘进一步演化成为沙化土地。实施封沙育草，控制放牧，推广先进的舍饲养殖制度，发展林业与畜牧业，从而从根本上解决生态破坏严重的问题。三北防护林工程是改变土地沙化的有效措施，榆林地区近年来在沙区实施乔、灌、草混交模式造林。在沙地治理和改善林分结构上起到了重要作用，沙尘暴逐渐减少，空气质量明显提高。
7结论
综上所述，防沙治沙以及林业生态环境保护工作是社会长期的公益性事业之一，对于改善环境、为区域经济的稳定发展具有重要意义。针对榆林地区的环境、耕作特点、经济发展方向等因素，政府、林业部门以及企业等应当充分整合人力、物力与财力，制定针对性的防沙治沙手段以及林业生态环境保护措施，构建完善的生态建设机制，形成稳定的生态防护体系，促进社会经济协调发展。
参考文献
[1]张江和，高军.干旱荒漠地区保护天然植被在巴彦淖尔市防沙治沙中的重要作用[J].内蒙古林业调查设计，2012，（3）：4-5.
以往发展农业水管理的主要目的是通过增强农业生产力，应对饥饿和贫困，如今则是在水资源稀缺状况下，在满足全球不断增长的食物需求同时，达到增加农民收入、发展农村经济、减少贫困、应对气候变化、保护生态环境等目的【4】，面临的问题和挑战主要涉及经济、社会、环境等要素。
1．1经济要素
1．1．1饮食结构变化与食物需求增长
随着人们收入的不断增长，居民饮食习惯正朝着更加注重营养水平和饮食多样化的趋势转变，食物消费模式正在从谷类食品向畜产品和水果、蔬菜、糖、食用油等高价值作物改变。与2000年相比，预计2050年全球谷类食物需求量28～32亿t，增长55％～80％；肉类需求量3．75～5．7亿t，增长70％～155％；糖、油、蔬菜、水果需求量将增长70％～110％p】，未来驱动食物需求增长的一些主要影响因素仍将具有较大不确定性。
1．1．2经济结构改变
全球市场和贸易政策的改变以及全球化进程决定着未来的农业收益率。在一些非农经济部门具备较大竞争优势的国家和地区，农业对国民经济的整体贡献率有所下降，这势必明显影响小农户和自给自足型农民的经济利益。为了确保许多发展中国家农业发展的可持续性，迫切需要加大在技术和能力建设方面的投资，制定受惠于农业发展的相关政策与法规f6J。1．1．3能源价格波动易于波动的能源价格经常以不同的方式影响农业水管理。对水电和生物质能源需要的增长必然加大对水的需求，进而影响水量在不同用水部门间的配置现状。此外，能源价格上涨不仅增大抽取地下水灌溉的成本，还导致化肥及其他石油产品价格的增加，加大农业生产成本。尽管生物燃料目前对全世界能源供给的贡献率仍然有限，但能源价格上涨、温室气体排放增加、地缘政治问题等诸多因素，都可能加剧食物与燃料生产之间对水土资源占有的激烈竞争【J71。
1．1．4食物价格上涨
食物价格上涨正成为当今全球许多国家面临的重要问题，对严重依赖食物进口以及食物消耗占日常支出比例较高的发展中国家尤为如此。引起食物价格上涨的主要原冈包括较高的石油和能源价格、食物需求增长、农业生产投资减少、频繁发生的旱涝灾害、不稳定的市场投机行为等№】。其中加大农业生产投入对维系农业水管理在满足食物供给需求上扮演的重要角色至关重要。
1．2社会要素
1．2．1缺水程度加剧
目前全球约有12亿人口生活在自然性缺水地区，约15亿人口居住在经济性缺水区域，此外，还有数以百万计的贫穷农户处于自然性和经济性缺水并存的地区【6】。水资源禀赋是造成自然性缺水的主要缘由，而对蓄水和管理的不当投入则是引起经济性缺水的典型原因。对许多干旱和半干旱地区，应加大改进灌溉用水技术、增强农业生产力的投资和政策力度，而对一些湿润地区，也需采用新的投资和政策确保水资源在不同用水部门间的合理配置。
1．2．2持续性贫困
全球约有17亿人口且其中多为贫困人口生活在南亚和撒哈拉以南的非洲地区，其中5．1亿人处于食物不安全状况。在撒哈拉以南的非洲地区，食物不安全人口已从1980年的1．25亿增长到2000年的2亿，且70％的贫困人口生活在农村，短期内面临的主要问题是如何改进农业经济结构，缓解贫困和食物不安全状况【9】。不适宜的农业水管理措施常直接影响作物的潜在产量和效益，进而影响到发展中国家为减贫所做的各种努力。
1．2．3城市化及移民
20世纪60年代全球约2／3的人口居住在农村，务农人口达到60％。随着城市化的快速发展，而今只有1／2的人口还生活在农村，不到40％的人口直接从事农业经济活动ll们。预期2050年，全球约2／3的人口居住在城市，迅猛发展的城市化进程势必加剧城市与农业问的用水竞争，导致改变农业生产结构。
1．3环境要素
1．3．1气候变化
平均气温改变、降雨模式变化、极端气候事件发生频率加剧正在以不可预见的方式影响着农业生产状况。
为此，应在农业水管理工程规划以及与农业基础设施建设相关的公共政策和投资、工程和资源公共管理、影响人类习性的政策制定过程中，充分考虑气候变化可能带来的潜在影响及其应对策略。在制定减少温室气体排放或调节气候变化的政策法规时，关注其可能引起的有意或无意影响，如投资发展生物燃料虽可缓解气候变化的速度，但将显著影响水土资源的可持续利用【11|。
1．3．2生态系统修复
全球大规模调水工程都会不同程度的对生态系统产生负面影响。2000年世界淡水物种指数已下降到1970年的50％，对生态系统产生的威胁最终将危害到农业赖以发展的水土资源上【l21。为了改变当前生态系统恶化的趋势，一些国家正在制定和执行有利于增加环境生态流量、减少农业面源污染、增强生态系统服务农业供给的相关政策和策略，并适当减少农业用水量配置。
2农业水管理发展策略与对策
现代农业水管理对保障食物安全、发展农村经济、维系家庭生计、减少贫困人口、维护生态系统等至关重要。为此，应从跨越不同学科、不同部门的角度出发，审视和改善与农业水管理发展相关的策略与对策。人们不能将目光仅局限在地表水和地下水等蓝水资源上，还应把雨水作为灌溉和雨养地区的最基本水源，不应将农业视为相对独立的系统，而应作为整个农业生态系统的组成部分加以看待【I川。
2．1加快发展节水农业，满足未来农业用水需求
未来驱动全球农业用水需求的主要动力来自因人口增长和饮食结构变化引起的食物需求增加与改变。目前全球作物年耗水总量6800～7500km3，平均为7150k甜，其中饲料作物年耗水量2152km3，占作物年耗水总量均值的30％【14】。约78％的作物年耗水总量(5570km3)直接来自降雨入渗后蓄存的土壤水，主要供给雨养农业，其余22％(1573km3)则来自地表水和地下水，主要用于灌溉农业。若灌溉系统输水效率为60％，就需要2622km3的地表水和地下水量才能满足作物年耗水总量。若不对现有农业水土资源生产率加以改善并改变当前的农业生产模式，预计2050年全球作物年耗水总量将增加70％～90％，达到12155～13585km3，比现有增加5750km3[151。
满足未来农业用水需求的水管理发展策略与对策主要应包括：发展灌溉农业，加强雨养农业，开展农产品国际贸易，限制食物需求潜在增长等。灌溉农业在粮食增产、维系贫困农民生计等方面起到重要作用，全世界约40％的农产品毛产值来自占农田面积20％的灌溉农业，在多数发展中国家高达60％[161。为此，需增加灌溉农业投资，通过改革灌溉系统管理、开发新的地面蓄水设施、增加地下水利用量、废水灌溉再利用等途径，增加灌溉供水量，提升作物水分生产率和单方水的产值。尽管雨养农业面临一定风险，但约60％～70％的作物产量仍来自占农田面积70％～80％的雨养农业，且发展中国家数以百万计的贫困农民主要靠雨养农业维持生计【17】。故应增加雨养农业投入，通过加强土壤水管理、采用补灌措施等手段，改善雨养农业生产率，尽可能扩大雨养农业区的作物播种面积。开展基于虚拟水战略的农产品国际贸易为缺水国家和地区应对干旱提供了选择，通过贸易手段将在北美、拉美等水土资源丰富地区集约化生产的农产品交易到中东、北非等缺水地区，可弥补不同国家水资源禀赋E的差异，缓解缺水国家食物增长对农业用水需求产生的压力。基于粮饲家畜肉类结构的食物对水资源消费数量比素食结构需水翻番，适当改变食物消费模式可减少对水资源的潜在压力。此外，农业生产和食物消费过程中产生的粮食损失约为40％～50％，有效减少食物生产过程和产后市场链条上的损失对减少农业用水亦十分重要【18】。#p#分页标题#e#
2．2改善农业水土管理活动，维系生态系统服务功能
生态系统服务功能常包括产品提供(食品和纤维、燃料、木材等)、调节(气候调节、水资源和空气质量调节、病害控制和授粉等)、文化(娱乐、精神、美学价值等)和支持(初级生产、土壤形成、水和氮循环等)4大类服务功能f】91。对农业生态系统而言，以往总强调其具有的产品提供功能，而忽视其余服务功能。农业发展在增强产品提供服务功能的同时，将不可避免地改变许多生态系统过程的结构和效能，进而减少调节、文化等其他服务功能的价值。农业水管理对生态系统服务功能产生的潜在负面影响主要反映在水生系统、沿海地带和湿地以及陆地系统上，前者包括河道水量减少、湿地萎缩、水质恶化、物种多样性下降等问题，后者则包含地下水位下降、盐碱地面积增加、缺水造成的十地植被改变等弊端。农业水管理通常将改变流域水文循环规律，明显增加水生系统和陆地系统中植物一土壤．大气连续体循环机制改变的风险，生态系统服务功能的减弱不仅将影响农业生产力，还会严重阻碍整个社会为减贫做出的各种努力唧】。
维系生态系统服务功能的农业水管理发展策略与对策主要是：改善农业水七管理活动，统筹考虑上下游农业用水管理措施，建立多功能的农业生态系统等。改善农业水土管理活动，尤其是加强田间用水管理、增加作物水分生产率、减少土壤养分淋失及其对地表和地下水体的危害等，可减少农业需水50％以上，有效缓解上游粮食生产用水对下游生态系统的压力【5】。处理好上游粮食生产可能对下游水生系统和湿地造成的负面影响至关重要，应统筹考虑上下游的农业水管理活动，在保持上游粮食生产能力与维持下游生态系统服务功能之间，寻找可被各方接纳的利益权衡点。建立能够提供多种服务功能的农业生态系统水管理，可达到增强不同服务功能间协调性的目的，这取决于人们对生态景观过程的深入了解以及充分意识到生态系统服务功能的价值所在。对发展中国家以往150个项目从多目标角度考虑资源节约型农业投资效果的分析表明，借助提高用水效率、改善水质、增加碳固存等手段，可达到农业增产与减少环境影响并行的目标，基于生态系统保护的农业水管理需求方式并不会约束农业发展f2¨。2．3注重灌溉与农业生产系统的紧密结合，加大灌溉投入尽管驱动灌溉发展的许多传统因素依然存在，但其又同时担负起应对气候变化下的农业生产影响、减轻对生态系统和公众健康产生负面作用等新的职责。推动灌溉发展的首要因素在于需要更多的食物满足未来人口增长，受新开发水资源鼍和灌溉面积的边际效益制约，人们必须持续地改善灌溉农业水分生产率才能满足对食物的需求。其次食物需求的结构变化加剧了农业用水的紧张局面，生产较高价值的肉、蛋、奶产品要比直接生产谷类耗水更多，故只有加大灌溉投资，增强农田管理投入力度，才能使作物产量和用水效率达到所预期的效果【22I，增加灌溉投入可为集约化的农业生产提供更为安全可靠的风险环境。最后伞球及局部气候变化也是驱动灌溉投入增加的因素，气温升高和二氧化碳增加将增大作物腾发量、快速消耗土壤水分、增加灌溉需水、促进生物质形成速度，并明显影响融雪型河流的径流过程分布，而降雨模式的改变将加剧干旱地区的缺水程度或增加湿润地区的降水量。
需对灌溉管理和投入重点做出实质性转变，才能满足人们对发展灌溉所寄予的期望和要求。与以往相比，未来灌溉投入应更为关注灌溉与农业生产系统的紧密结合，重点基于先进的信息、节水、管理等技术和方法对现有灌溉基础设施进行更新改造，大力推进灌区的现代化建设，因地制宜的在有条件的地区适度扩大灌溉面积【231。作为当前全球灌溉管理制度改革的重要内容，应将参与式灌溉管理、灌溉管理转移等方式继续作为灌溉投入的主体，积极探索具有当地特色的灌溉管理范式以及可持续性支撑灌溉管理模式运行的财政来源与途径。以往大多数参与式灌溉管理工作多集中在示范层次，以建立小型农民用水户协会为主，与灌溉管理配水改善、维护灌溉工程服务定位相关的改革却少见尝试也鲜见成功。为了应对气候变化对农业生产带来的影响，在灌溉基础设施建设上的投入重点应包括：建设新的蓄水库容以弥补失去的冰雪融蓄水量，为用水户采用更为灵活的配水方案提供必要的设施和装备，修建地下水补给工程和废水灌溉再利用处理设施等；在灌溉管理和制度措施方面的投入重点有：通过改善技术和管理活动增加灌溉用水效率，建立用户间的水交易市场及规则，构建用于改善农业用水整体效益的综合水资源规划等【24】。
2．4创新流域水资源综合管理模式，提升雨养农业
农业灌溉已对世界主要江河流域的供水和生态环境造成较大压力。面对全球水危机形势，大规模发展灌溉的空间已较为有限，雨养农业在提供食物和维系生计方面起到重要的支配作用。全球雨养农业的生产力常低于灌溉农业，发展中国家的雨养粮食平均产量1．5讹m2，而灌溉农业3．1t／hm2，在气候温和的热带商品粮农业区，主要作物的雨养产量可高于5～6饥Iln2【6】。在半干旱和半湿润地区，并非雨量而是降雨的极端变异性是制约农业生产的主要影响因子。在作物关键生育期间发生的短期干旱几乎存在于每个雨季，而气象干旱则平均每10．a才发生l～2次，通过水管理技术虽可在一定程度上减轻短期干旱带来的影响，但气象干旱对作物减产的影响明显【251。
在干旱和半干旱地区，降雨已成为超出农民控制能力的最为突出的随机因素，水既是农业生产的关键投入要素也是农业风险及不确定性的主要来源，提升雨养农业对维系生计起到支配性作用。
提升雨养农业的水管理发展策略与对策应建立在生态水文学观点基础上，人们应将降雨作为淡水资源的重要组成部分加以看待【26l。尽管在现有的流域水资源综合管理模式(IWRM)中，已意识到为保护河流、湖泊、湿地、河口等水生生态系统功能应考虑环境生态水流的问题，但该管理模式的焦点仍集中在灌溉、工业和城市供水的蓝水资源规划、配置与管理上。向农业生产这类关键的产品提供服务功能仍主要取决于陆地牛态系统中的绿水，为此应该对蓝水和绿水进行统一的综合规划与管理，形成用途广泛的1wRM新策略。在该新策略中，就地集雨应被视为生产性用水，水资源控制与管理中应包含与雨养农业系统相关的当地尺度及其流域尺度，更为关注从流域到当地的降尺度水资源管理，并基于跨尺度间的水资源综合分析结果，系统阐述对上游绿水投入(如集雨)与下游用水影响(如减少泥沙)间的双赢机遇1271。#p#分页标题#e#
从作为淡水资源的降雨出发，对1wI州新策略的准确定位就是要淡化灌溉农业与雨养农业间的人为划分，其实灌溉农业通常部分的依赖绿水的贡献，并且采用保护性耕作、土壤培肥、地表覆盖等旱农方法，而提升雨养农业稳定性的最佳途径则是利用补灌等蓝水管理措施。为此，打破灌溉农业与雨养农业间的管理划分无疑是提高雨养农业投资优先性的重要策略，可提供多组范围从雨养到灌溉系统的管理选择方案。
2．5基于各种途径与措施，提高农业水分生产率
农业水分生产率来自种植业、畜牧业、水产业等部门的净收益与产出该收益耗用的水资源量之比，反映出以较小社会环境成本为代价获取单位耗水最大收益的目标。改善农业水分生产率的优先地区应包括：过于贫穷且水分生产率较低的地区，用水竞争激烈的自然性缺水地区，水资源开发程度较低且用水回报相对较高的地区，因地下水位下降和河道断流等致使农业生态系统严重退化的地区等。改善农业水分生产率的水管理活动与措施主要有集雨、补灌、非充分灌溉、精准灌溉、水土保持等，与这些措施无直接关联的一些活动也会间接影响到农业水分生产率，如改善土壤肥力、防治病虫害、选择作物良种等。改善农业水分生产率有赖于深入了解和掌握植(动)物生理学、作物学、农学、农田水利学、土壤学等相关知识，以及横跨田间、农田、流域等不同空间尺度下的经济、社会和环境条件【2引。
提高农业水分生产率的主要途径与措施有：增加植物、田间、农田等不同尺度上的单位腾发量生产率，极小化农业用水过程中的非生产性水量消耗，改善现有灌溉设施管理与运行维护，循环利用回归水和农田排水，在不同用户间合理重新配置水量并共同管理用水，将种植业、．畜牧业、水产业等用水在流域尺度上加以综合管理等。作物水分生产率为消耗单位腾发量获得的作物产量(值)，对应的改善途径与方法在生物节水方面有作物品种遗传改良、作物生理学特性调节等，在农艺节水方面包括增加土壤肥力和有机质、保护性耕作、病虫害防治等，在上程节水方面包含田间节水灌溉方法、非充分灌溉制度、集雨补灌等【291。畜牧业用水约占农业腾发量20％左右，主要来自生产牲畜消费食物所需的水量睁j，相应的改善策略包括改进动物饲料来源、增加畜产品(肉、蛋、奶)产量、完善兽医服务条件、采用避免土地退化和减少土壤侵蚀的放牧活动等。水产业用水主要来自生产饲料的用水和养殖用水，其水分生产率是水产品产量(值)与饲料生产用水和养殖用水蒸发量之和的比值。
采用农业与水产业相结合的综合措旅可循环利用水分和养分，用于灌溉和养殖业的多功能农田池塘已成为改善家庭营养状况、增加经济收入的有效手劂叫J。
2．6确保用水安全与公平，减少农业贫困人口
水对维系全球日收入低于1美元的10多亿人和低于2美元的28亿人的生存与生计至关重要，已成为制约全球农业产出和乡村穷人收入的主要因素之一【311。实际上贫困与水未必一定相关，多数贫困地区的水资源禀赋可能好于富裕地区，影响贫困的范围和程度取决于人们对水资源的控制和管理水平。以往对贫困的理解仅关注收入、消费和财富，而忽略了引起贫困的多元化因素及彼此间的复杂交互作用。在评价农业水管理对减贫的作用中，必须考虑贫困的多元性及其复杂交互作用的影响。
通过改进农业水管理活动，首先可改善农业生产和生产力，增加就业，稳定农业产出和收入，其次可鼓励农民采用各种促进农业增产的投入措施，生产多样化的高附加值产品，增加非农产品，满足家庭对多样化物质的需求，第三将对贫困人口的营养和健康状况改善、社会公平待遇、生态环境保护等产生积极的作用【321。
对大多数低收入国家而言，食物安全和减贫所面临的关键挑战在于改善农业生产条件和提高作物产量，以便减少全球以小农经济为生的8．5亿农业人口的贫困程剧33】。为了确保穷人用水的安全性与公平性，首先应建立完善的水权制度并增加蓄引水基础设施投资，其次是开发适宜的用水管理技术并选择恰当的资金筹措方式，使人们更为有效的用水，第三是改善现有大型灌溉系统的生产力和配水的公平性，提高农业水分生产率，改进农业水资源管理，最后是密切农民与投入．产出市场间的关系，促使农民谋生手段的多样性，达到减贫和改善水土生产力的目的。在自然性缺水地区，当减贫因进一步开发水资源而受到限制时，改善现有农业用水管理系统无疑就成为首选策略，这对发展中国家尤为重要。
2．7改进农田排水和土地利用管理，减轻或预防土地和水环境质量下降
全球近50％的灌溉土地存在排水问题，约有2500万hm2的农田因灌溉引起的涝渍盐碱灾害而丧失生产力，有2．5亿hm2的雨养土地亟待改善排水状况【341。目前，包括土壤盐渍化在内的农田土地退化(土壤侵蚀、土地沙化、土地污染等)影响着非洲65％的农田，在拉美和亚洲则分别达到51％和38％。草地退化面积在非洲、亚洲和拉美分别占总量的31％、20％和14％，林地退化面积则分别为19％、27％和14％。全世界约40％的农业土地处于中等退化程度，约9％为严重退化，全球作物减产13％左右，且每年约有500～1000万hm2的七地丧失农业生产能力【351。土地退化不仅对农田水循环和农业水分生产率具有严重的负效应，还明显影响农业用水的数量和质量。土地退化过程与农业用水管理关系密切，改进和加强农田排水和土地利用管理，可达到减轻或预防土地和水环境质量下降的目的。
当前改善农田排水的目标已从单一地促进农业生产力逐步转向同时避免其对水环境产生负面影响的双重目的。在保持除涝、治渍、排盐等功效同时，利用各种技术和管理控制措施尽可能减少因采用农田排水措施带来的环境负效应，这些措施与方法包括：适当减少排水量和污染物排放量的控制排水运行模式，基于灌排措施与人工湿地相结合降解污染物的灌溉一排水一湿地系统，具有水肥高效利用特点的农田排水再利用措施掣36】。人类活动尤其是农业生产活动是造成土地退化的主要因素，减少和防治土地退化的主要措施应包括：制止乱垦、滥伐和过牧，合理开发利用土地，合理施肥和灌溉；投资于退化土地的修复工作，采用增加土壤肥力、改善土壤入渗和蓄水能力、减少土面蒸发的资源保护型耕作与土管理技术，改善雨养和灌溉农业系统的农田水分生产率；从农田多样性和生态系统服务功能等观念出发，增强农业景观多功能性，基于工程、生物、农业等技术措施，对退化的土地进行综合治理【37】。#p#分页标题#e#
2．8选择不同措施及其组合，降低废水灌溉风险
工业和城市生活废水随着人口增长、城市化加剧、生活条件改善、经济高速发展而不断增加，与此同时，对废水的生产性再利用也在增长。尽管在世界卫生组织的废水灌溉利用指南中要求，废水只能用于灌溉非食用的作物，但在实际中却难以强制执行，许多发展中国家的农民在无淡水可用的窘况下，只能利用废水灌溉可食用的作物。目前发展中国家近80％的污水未经处理直接排放，约有50％的人口使用污水进行灌溉【381。全球至少有350万hm2的农田采用未加处理或部分处理的废水进行灌溉，直接利用废水灌溉的面积大致为处理后灌溉面积的10倍以上【391。利用废水灌溉的农民要比使用淡水灌溉的农民具有较高的寄生虫传染机率，且金属离子通过废水灌溉的作物进入人体，直接影响身体健康状况，这已成为负责维护公众健康和环境质量的国家部门所关注的热点问题。
由于各种原因，许多发展中国家在未来一段时间内尚不具备实施复杂废水处理计划的能力与财力，为此应借助废水来源控制、污水处理与非处理选择及其组合方式等措施，尽力降低废水灌溉的风险，保护农民和消费者的利益㈣。借助不同程度的污水处理措施与方法可改善灌溉废水质量，采用劳动保护性措施可降低废水施灌过程中操作人员的人体程度、减少被病原体侵害的可能，利用作物选择与多样化、灌溉管理、土壤特性考虑等非处理措施加强农田废水灌溉管理，采用清洗、烹饪、消毒等各种措施减少废水灌溉作物带来的健康风险。
此外，通过改善政策与对策、促进机构问对话、加强财务机制等手段，可为改善废水灌溉管理提供机遇，而采用与激励或强制执行相结合的废水排放标准，可促进点源排放的家庭和工业部门的水管理改善，通过在输水部门与卫生部门之间建立有效的联系，有助于推动更为有效的废水灌溉管理模式。
2．9加强政策和制度建设，促进农业水管理发展
联合国粮食及农业组织2006年底报道，饲养牲畜是造成气候变化的最大元凶。全球温室效应气体的排放有两成是来自动物养殖业，超过世界上所有交通运输工具排放的总量。各国必须采取措施遏止这种趋势。动物排泄物产生的甲烷比交通工具多23倍；产生的氧化亚氮比交通工具多296倍；还会产生氨，造成酸雨，使生态环境酸化。全球氨的排放几乎2/3是来自牲畜。可以说，食用肉类是导致气候反常的一大主要因素。
曾获诺贝尔奖殊荣的联合国政府间气候变迁研究小组（IPCC）领导人表示，不吃肉、骑自行车、少消费，就可以协助遏止全球暖化。IPCC领导人帕卓里在巴黎记者会上指出，他们去年公布的报告强调“改变生活方式的重要性”。他说：“这是IPCC早先不敢表达，不过现在公诸于世的概念。”这位吃素的印度籍经济学家呼吁全球民众，抑制食肉的冲动，并表示肉是排碳量高度密集的商品。他警告说：现实是很严酷的，如果人类什么都不做，气候的改变会带来极大的冲击。
不难看出，全球暖化、气候危机情况非常严重，如果没有得力措施尽快改善，南、北极的冰层会在近几年内全部融化。而全球暖化、气候危机的特征，就是天气变换特别异常，暴冷暴热。请关注一下2008年年初中国从东到西50年不遇的雪灾、冻雨，2007年夏天的高温、水灾……这不是危言耸听。而更严峻的情况是，南北极冰层完全融化后，海洋会迅速变暖，除了海平面上升对生活在沿海的世界居民的影响之外，现在因为低温和高压而处于蛰伏状态的海底有毒气体也会释放出海面，这足以毒死这个星球上的每一个公民。
各国政府都开始重视这个情况并采取了一些措施，但是这些行动相对于情况的恶化非常缓慢，很多普通民众对此还不知情或是不够重视。而改变这一现状最为有效快速的方式是：
第一，提倡吃素，果断废除畜牧肉食业。因为畜牧肉食业的无度发展使森林遭受砍伐，造成水土流失、江河污染，并释放了大量温室气体。
第二，叫停污染交通工具和污染工业，这些都是造成暖化最重要的原因。改用环保、再生能源。
第三，多种树，实践节约、环保、可持续的生活方式。
每个人都应为此贡献一些心力，否则大众（包括我们的亲人朋友、子孙后代）在没有做出足够努力改善的情况下，将会遭受更多痛苦，并且生活在非常糟糕的环境里。如果任危机继续，无论我们每个个体是处于什么样的年龄、权位和社会角色，无论我们对未来有多么美好的憧憬，也许人类作为一个整体将没有太多的时间去BYD（BuildYourDream成就您的梦想）了。
关键词适应;增量型;发展型;手段;经济分析
中图分类号X22;F061.3文献标识码A文章编号1002-2104(2010)10-0001-05doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2010.10.001
气候变化风险对中国提出了严峻的挑战,适应成为一种必须的选择。然而,中国目前在适应气候变化的理论框架、分析方法、适应政策的规划与实施等方面还处于前期探索阶段。为此,我们针对中国适应气候变化的现状、问题和基本需求,提出了中国适应气候变化的分析框架,指出需要明确发展型和增量型两类适应挑战,以及工程型、技术型和制度型三种适应手段。适应气候变化,需要有针对性的政策选择和经济分析。本文在方法论上,结合典型适应问题进行了讨论,提出了适应气候变化的基本框架、分析方法与政策建议。
1适应气候变化的理论分析构架
适应是自然或人类系统在实际或预期的气候演变刺激下作出的一种调整反应[1]。适应有三个主要目的,一是增强适应能力,二是减小脆弱性,三是开发潜在的发展机会。适应的短期目标是减小气候风险,增强适应能力,长期目标应当与可持续发展相一致[2]。可见,适应与可持续发展密不可分。社会经济的脆弱性不仅来自气候变化的挑战,还取决于发展的现状和路径。可持续发展可以降低脆弱性,适应政策只有在可持续发展的框架下实施才能取得成功。然而,目前一些文献中将适应气候变化与发展混为一谈,使适应气候变化的概念泛化,无所不包,但多有牵强之嫌。显然,适应气候变化的分析,必须要有一个明确的概念界定,使得分析得以深入,政策含义得以明确。在此,我们提出,适应气候变化涵盖增量型适应和发展型适应两大类别,严格意义上的适应主要针对增量部分。从适应手段看,主要有工程性、技术性和制度性适应三种。对某一特定适应活动,可能需要两种或三种手段。
增量型适应是在系统现有基础上考虑新增风险所需的增量投入。由于气候变化,使得风险增大,原有的设施或投入不足以抵抗气候变化所引起的灾害频次和强度,因而需要额外的投入来化解。这种适应所针对的是发展需求基本得到满足,仅仅需要应对新增的气候风险所需的适应活动。例如,在发达国家或发达地区,抵御极端自然灾害的基础设施如堤防、泄洪抗旱设施已经基本建成,但这些设施没有考虑气候变化所引发的新的风险。例如海平面升高20cm,现有的堤防需要加高加固。这时需要额外的新增投入,以弥补原来基础设施设计的不足部分,称之为增量的适应投入。
但是,对于发展中国家和欠发达地区,在多数情况下,抵御气候风险的基础设施远不完善。例如防洪抗旱的工程设施尚未建立,耐旱新品种尚未选育,茅草房根本不能抵抗台风。此时的适应气候变化,需要抵御极端气候时间的硬件设施,新品种的研发,高品质房屋建筑。即使没有气候变化,由于自然气候存在变异,经济发展也必然会有这些工程和技术的投入。但由于发展阶段滞后、发展能力低下,这些投入并没有到位。此时的适应气候变化变成一个发展问题,需要考虑正常的发展需求和新增的气候风险,不可能也不应该将二者分开考虑。例如在海平面升高20cm的情况下新建的海堤,需要一次性设计、一次性投入。此时的适应,便是一种发展型适应,即:由于发展水平滞后,使得系统应对常规风险的能力和投入不足,因而在适应行动中需要协同考虑发展需求及应对新增的气候风险。
通过适应投入的成本和效益分析,可以解释增量型适应与发展型适应的不同(见表1)。假设系统面临常规风险与气候变化风险,在基准情景下,发达地区能够充分应对常规气候风险,而欠发达地区由于发展水平的限制,应对常规风险的投入不足。在气候变化情景下,发达地区所需的只是应对新增气候风险的增量适应投入,而欠发达地区需要协同考虑新增风险,并弥补欠缺的常规风险投入。上述分析表明了发展水平不足导致的“适应赤字(AdaptationDeficit)”[3],也从一个侧面说明了为什么适应气候变化被认为是发达国家给发展中国家带来的一种额外的发展成本[4]。
中国作为快速城市化工业化阶段的发展中国家,地区间存在着较大的发展水平差距,这导致中国既面临着巨大的发展型适应需求,也存在相当的增量型适应需求。对于沿海发达地区,经济财富总量很大,基础设施较为完善,但是日益增加的气候风险使得这些发达地区和城市的脆弱性显著提升,因此有必要增强其增量型的适应活动,如加固现有的基础设施如水库大坝等。对于发达地区而言,许多适应具有增量特性。但对于欠发达地区,需要依靠政府财政投入推动发展型适应,包括:修建海防堤坝,增加水利设施投入,加强气象监测台站覆盖面,加强交通、能源等基础设施建设力度,推动政策保险,加强脆弱群体的社会保障覆盖面等等。
适应气候变化是一项复杂系统的工程。一般而言,适应的方法有工程性适应、技术性适应和制度性适应。在不同的气候风险区和不同的部门与产业,可以根据适应需求选择不同的适应手段。
(1)工程性适应是指采用工程建设措施,增加社会经济系统在物质资本方面的适应能力,包括修建水利设施,环境基础设施,跨流域调水工程,疫病监测网点,气象监测台站等。
(2)技术性适应是指通过科学研究、技术创新等手段,增强适应能力,例如开展气候风险评估研究,研发农作物新品种,开发生态系统适应技术,疾控防控技术,风险监测预警信息技术等。
(3)制度性适应是指通过政策、立法、行政、财政税收、监督管理等制度化建设,促进相关领域增强适应气候变化的能力,例如,借助在碳税、碳汇林业、流域生态补偿、气候保险、社会保障、教育培训、科普宣传等领域的政策激励措施,为增强适应能力提供制度保障。
2适应气候变化的经济分析
适应气候变化是一项长期的行动。适应政策和行动需要综合考虑气候风险、社会经济条件及地区发展规划等多项内容。世界资源研究所开发的“国家适应能力框架(NAC)”,提出适应行动应当注意以下原则:在能力建设的过程中推进适应行动,采用边干边学的方法,平等透明的决策参与过程,考虑国情因地制宜,及灵活的适应选择[5]。经济合作组织在2009年新的适应政策指南中提出了适应的四个基本步骤:①界定当前及未来面临的气候风险及脆弱性;②甄别各种可能的适应对策;③评估并选择可行的适应措施;④评估“成功”的适应行动[6]。上述步骤中都需要对适应问题进行社会经济分析。
界定气候风险及脆弱性的方式之一,就是估算气候风险的经济成本。针对不同领域的气候风险,可以有多种不同的损失评估方法。从经济学的角度来看,主要是自下而上的微观分析方法和自上而下的宏观分析方法[7]。微观分析方法是从行业、部门、个体出发,通过经验数据和统计方法推断气候风险给某一区域特定行业或人群带来的经济损失,例如实地调研方法、计量经济学方法、环境价值评价方法等。宏观分析方法则是借助宏观层面的数据和信息揭示气候风险与经济影响之间的内在关联,例如可计算的一般均衡分析模型(CGE),投入产出方法、线性规划方法等。
基于对气候变化事实的不同认定,适应可分为“无悔(Noregrets)或微悔(Lessregrets)”的适应行动与“有气候变化依据(climatejustified)”的适应行动[6]。事实上,发展型适应中包含很多旨在增进适应能力的无悔措施,例如,减小贫困、降低空气污染、减低生物多样性损失、水资源保护、增进公共卫生体系建设等政策措施,即使过高估计了气候风险,也是社会经济发展过程中所不可或缺的投入。增量型适应则需要基于对未来气候变化的科学认定,根据社会经济发展的不同情景,制定有针对性的适应对策,例如根据海平面上升幅度的预测,增加海塘堤坝的高度,迁移淹没地带的居住人口,改变受威胁地区的土地利用方式等。
适应措施的选择需要进行成本-效益分析(CostBenefitAnalysis)或成本-有效性分析(CostEffectivenessAnalysis)[8]。成本-效益分析是指通过估算某一特定适应投资的各种经济成本及非经济成本,并与不采取适应措施的结果进行比较,如果净收益大于0,则该适应措施是符合成本效益的,可以实施,反之则不可。成本-有效性分析是指面对多样化的适应政策选项时,判断某一适应措施是否能够更有效地减小脆弱性。有效的适应措施必须具备一定的灵活性,即在气候变化情景和社会经济条件发生变化时,也能够实现预计的适应目标。同时,适应措施的协同效应(CobenefitEffect)也很重要,例如植树造林既可以涵养水源,净化空气,还可以发展林副产业增加居民收入。此外,符合成本效益的适应措施,还需要具备一定的现实可行性,包括实施这些措施是否具备相应的政策、立法、制度环境,现实的技术条件是否满足,是否契合该地区的决策者的需要,是否具有现实紧迫性等等。[KG)]
尽管适应行动不可能消弭所有的风险损失,但是通过采取有计划的适应行动可以避免许多风险损失[9]。图1表明了气候风险损失将随着适应投资的不断增加而逐渐下降的规律[8-10]。在实际的适应政策研究中,需要对具体的适应措施进行成本与效益分析,对于符合成本效益原则的适应措施可以积极实施。对于成本大于收益的适应投资,需要判断其是否具有潜在的协同效应或长远效益,例如促进减贫、可持续生计、生态保护等等。
总之,对适应气候变化行动的经济分析,需要在行业或项目水平上进行评估并选择适应性措施,分析适应性政策所需的成本及可能的效果,明确政策措施的组合与顺序,估算资金需要。以沿海地区为例,在进行成本收益分析时需要考虑这些地区的人口与经济总量,人居环境,生态支撑能力,同时关注包括台风、洪涝、海平面上升在内的多种气候变化效应的影响。分析措施包括保护性措施、适应性措施和有计划从沿海将某些社会、经济活动撤走所带来的成本-收益分析。例如,不能仅仅考虑台风、洪涝、海平面上升造成的直接经济影响(如房屋倒塌,人员伤亡,道路毁损,庄稼绝收等),还需要考虑灾害引发的一系列间接效应,包括灾后疫病流行,心理冲击,社会失稳,失业及物价上涨等的影响。此外,考虑到增量型和发展型的适应活动,其投融资主体和资金来源可能有所不同,例如,沿海基础设施投入往往来自国家公共支出,灾害保险、生态补偿则可以考虑引入市场资金机制。
3适应气候变化的政策选择
联合国气候变化专家委员会(IPCC)指出,气候变化将使得越来越多的人口暴露于气候风险的威胁之下。巨大的发展赤字和新增的气候风险,使得发展中国家和地区面临着更加迫切的适应需求[11-12]。适应气候变化,无论是增量还是发展类型,无论采取工程、技术还是制度措施,都需要相应的适应政策和制度保障。根据IPCC提出的适应优先领域,结合《中国气候与环境演变》开展的科学评估[13],我们认为中国应该在以下领域着重推进适应政策:
3.1农业适应能力建设
相对于城市地区,中国农村大部分地区存在着收入水平低、经济结构单一,水利、环境和公共卫生等相关的基础设施相对落后,社会保障覆盖面严重不足等问题。由于缺乏必要的资源保护自己,一旦发生台风、洪涝、干旱等极端气候事件,农作物和人员财产都会受到威胁,抵抗灾害的能力较弱。对此,首先,继续完善农业生产基础设施建设,利用财政转移支付、发展农村民间金融投资等方式,提高地方投资农田水利、灌溉设施、气象监测台站等基础设施的积极性,增强农业抵御气候风险的能力;其次,通过相关制度改革和政策措施调整农业生产结构,总结推广节水、防旱、防寒、抗虫虫害等具有适应性的农林畜牧业品种;第三,积极推进农业保险,探索农业政策保险与商业保险相结合的风险分担机制;第四,注重开发多种可持续生计产业,开发农村小额贷款,提高农村地区的经济能力,如能源林业、生物质能产业、农产品加工、生态旅游业等。
3.2水资源管理与生态保护
气候变化将减少中国主要流域的径流量,加剧中国干旱地区的生态系统退化和土地荒漠化程度,直接威胁到水资源安全问题。中国已经开展了大规模的生态造林、退耕还林还草和节水灌溉等措施,需要进一步评估这些措施对干旱地区农村人群所带来的社会、经济影响以及生态影响,从而总结经验和教训,旨在发现和制定更多更有效的预防和应对措施。在水资源管理和生态保护领域,工程性适应措施包括河道疏浚、植树植草、采用生态系统方式保护湿地、净化水污染等。此外,制定科学合理的水费定价机制,开发节水产品,改善需求侧管理;以全国主要江河流域为主体,将水资源管理与区域经济发展、生态保护、可持续生计等内容结合起来,开展流域生态系统综合治理,积极推进流域生态补偿机制,拓宽适应资金渠道等,能够从制度环境上增强能力建设。
3.3健康风险管理及城乡医保体制
气候变化需要建立疫病风险的预警和防控机制。气候变化导致的高温热浪、媒介传染病、灾后健康风险等问题,会诱发人群的某些疾病,导致发病率和死亡率增加,影响到城乡人居环境和健康安全,这对增加现有的疾病监控、预防和治疗体系的压力。中国的疾病防控体系同时存在着发展型适应与增量型适应的需求。以流行病防控为例,中国经过几十年的积累和建设,在登革热、疟疾等传染病高发区域已经具备了较好的监测和防控能力,但是面对未来潜在的疫病风险,还需要进一步评估潜在的疫病风险并采取相应的适应对策。此外,有效的公共卫生体系除了建立疾病监测网点、增加卫生机构的人员和设备投入等“硬适应”措施之外,还应当包括相关的体制保障和政策设计等“软适应”措施。例如,由于农村地区公共卫生医疗机构和医疗人员不足,卫生条件差,居住环境恶劣,农村人口不仅生命健康受到危险,由于社会公共医疗资源分配不均、看病难等现象也进一步加剧了农村群体的生存压力。对此,需要从加强社会保障、改革现有公共医疗体系的角度制定政策,切实保障农村和偏远地区的卫生事业,切实提高这部分脆弱群体的适应能力。
3.4沿海基础设施和人居环境建设
中国有70%以上的大城市、50%以上的人口分布在东部和沿海地区,在气候变化的影响下,沿海地区人居环境的脆弱性日益凸显。在过去50年,中国沿海海平面平均每年上升2.5mm,速率高于全球平均值,对沿海地区人口的生产生活造成极大的负面影响,如海水倒灌,农田盐碱化、甚至出现沿海防护堤坝坍塌的危险。同时,东部沿海地区还遭受到台风、洪涝等气象灾害的频繁袭击。经济合作组织(OECD)的一项研究表明,如果对全球暴露于洪水风险中的沿海城市按照社会资产总量排序,中国的广州、上海、天津、香港、宁波、青岛等城市均位列风险最大的前20个城市之中[14]。在沿海地区,适应性措施可以采取各种广泛形式。工程型措施包括构建海堤、防洪措施、加固建筑物以及转移人员财产等;技术性手段如水资源管理模式的改进、改变沿海地区农业和渔业的生产方式(例如推广抗洪水、抗盐碱的作物),采用新型的透水地面材料等;制度性内容涉及建筑标准、立法、税收补贴、财产保险、社会保障体系建设等。此外,还需要研究海平面上升带来的人口迁移和城市规划问题,探讨公共设施的预防成本以及提升政府风险管理能力的具体措施等。
4结论与讨论
适应气候变化的确很宽泛,以至于现有多数文献将所有与气候或气象相关的问题皆纳入适应气候变化的范畴。这一思路有其操作简化的优点,但在概念上背离了气候变化的事实。因此,本研究在分析框架上明确区分增量型和发展型适应,有助于厘清气候变化的责任、资金来源、适应主体等基本问题。不仅如此,本文还对适应手段进行了分类,涵盖工程性、技术性和制度性适应三大类别。这样,我们在讨论时应行动时,就可以避免空泛,将适应气候变化落在实处。
在分析框架得以明确的基础上,政策选择和经济分析就可以有针对性进入实际操作阶段。本文在政策层面和经济考察中,选取了一些典型个案加以概念解析,从而说明,在明确的概念构架下,适应行动需要政策引导与保障。但是,本文没有在案例水平,进行具体的量化成本收益分析,需要在今后的研究中,通过实证性的案例解析,检验这一分析框架的有效性。
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1应对气候变化的国际法律规范分析
气候变化是在相对长时期里气候呈现出恶劣趋势,导致有害于人类的不良影响发生,主要由人类自身原因所造成,例如:过量排放温室气体,不合理开发土地,森林植被锐减等等。而气候变暖带来的是全球性的生态灾难:陆地面积减小,粮食减产,物种多样性遭受破坏,疾病流行等等。为此国际社会制定了5联合国气候变化框架公约6(U-nitedNationsFrameworkConventiononClimateChange)和5京都议定书6(KyotoProtocol)。为寻求和保持适应与减缓气候变化的平衡,建立了相应的国际合作机制。按照温室气体减排责任分担理论,实行共同但有区别的责任。依照各国商讨拟定的行动计划时间表削减排放量,其中发达国家承担更多的减排责任,其实际履行效果具有决定性作用。为此各国积极开展气候变化影响评价,依此提出气候变化政策建议,力图形成清洁发展机制,实现节能降耗,从而减少温室气体排放。例如,南非政府与企业签订/气候变迁协议0,政府更加精确地估计温室气体排放量,拟定温室气体清单,通过清洁能源行动计划提高政策实施力度,运用税收激励、排污费等市场手段的创新机制。德国执行年度5国家气候保护计划6,建立对于每年气候保护执行情况进行跟踪监督的机制,增强能源使用效率,确立政府燃料战略,成立二氧化碳削减部际工作组,编制政府温室气体减排报告,多方面、多途径、全方位地控制有害气体排放,清洁生产的实施和生活方式的转变从根本上防止了气候变化造成的不良影响。5联合国气候变化框架公约6提出:对于全球变暖,各国都应当承担责任,其中发达国家应当承担主要责任,确立了共同但有区别的责任原则。基于此,要求发达国家采取积极措施防止气候变化造成有害影响,并且给予发展中国家资金和技术的支持和援助,共同遏制全球变暖的趋势。5京都议定书6是框架公约的具体化,规定了美国、俄罗斯及欧盟等主要发达国家减少排放温室气体的具体额度,要求他们到2010年至少减少1990年排放总量的5%。提倡各国建立清洁发展机制(CDM)、排放贸易(ET)和联合履行(JI)。温室气体排放的数量与工业、交通等的行业规模、生产方式相关。发达国家经济规模和发展速度处于先进水平,与之相应的能源和原材料消耗量也是巨大的,因此其控制温室气体排放的压力也随之加大。减少排放也就意味着控制生产建设规模,势必影响到经济发展。这也是各国关注的焦点问题。怎样才能既有效控制温室气体排放又不有碍于经济发展呢?公约是各国利益和人类共同利益调和的产物,其间大国施加了更多的影响。美国对于减排采取强硬态度,没有遵守国际承诺,势必加重各国减排的负担,由此也使国际法的效力大打折扣。在国际法律机制的建立到执行的过程中,国家立场、国际政治格局、经济全球化等等因素掺杂综合,形成错综复杂的国际法律关系,其调整、整合及协调是博弈各方此消彼长、相互制约的结果。
2我国应对气候变化的研究与立法实践进展
我国对于气候变化的研究也是随着相关国际公约的起草和制定逐步开展起来的。气候变化本身具有不确定性,因而气候变化导致的影响也是具有不确定性的,这就增加了研究的难度和可变化性。目前我们已经开展了气候变化预测、影响评估、综合对策等方面的研究。制定5中国国家气候计划纲要6和5中国气候系统观测计划6,系统研究气候变化与生态环境的关系和相互影响,为科学决策提供客观、全面、真实的信息资料;建立大气环境监测预测,分析、模拟气象灾害及其危害后果,及时了解掌握大气、气象及气候发展变化状况,采取适应性技术措施,有效控制导致气候变化的有害因素;进行农业气象灾害预警及控制技术研究,在于防治气候变化对于农业生产的不良影响。着手研究编写气候变化国家评估报告,从宏观战略角度考察全国气候现状水平、气候资源潜力、气候变化趋势,结合经济、社会生活、文化、科技等限制因素,提出气候变化的对策措施;正确评估气候资源水平,合理开发利用气候资源优势,实现/资源气候0、/安全气候0。发挥国际和国内两种力量的作用,共同解决大气环境保护和气候变化问题。为此,中国、日本、韩国、印度、美国和澳大利亚确立了亚太地区清洁发展和气候变化伙伴关系,通过各国之间清洁能源技术的交流与合作,研究开发先进的清洁能源技术,减少有害气体排放,减轻对大气环境的污染危害。为控制大气污染造成气候有害变化,颁布实施了5中华人民共和国大气污染防治法6,为适应大气、气候环境变化该法已经进行了两次修改。将大气环境保护工作纳入国民经济和社会发展计划,合理规划工业布局,加强防治大气污染的科学研究,采取防治大气污染的措施,保护和改善大气环境。国家有计划地控制或者逐步削减各地方主要大气污染物的排放总量,即在限制排污总量指标的基础上实现逐渐削减。并且与大气污染物排放许可证制度结合实施,同时引进市场机制,逐步开展排污权交易,充分发挥市场因素的自觉调整功能,实现排放者之间排放量的余缺调配。地方各级人民政府对于本辖区的大气环境质量负责,制定规划,采取措施,使本辖区的大气环境质量达到规定的标准,即实行大气环境质量标准制度和大气污染物排放标准制度,实现量化、标准化的管理和监督。实行大气环境的区域控制制度,包括划定/两控区0、大气污染防治重点城市、主要大气污染物排放总量控制区。通过采取更加严格的制度措施,有效扭转上述区域大气污染恶化的趋势。改善能源结构,鼓励和支持开发利用太阳能、风能、水能等清洁能源。植树种草,因地制宜地采取有效措施做好防沙、治沙工作,改善大气环境质量。国家鼓励、支持消耗臭氧层物质替代品的生产和使用,逐步减少消耗臭氧层物质的产量,直至停止消耗臭氧层物质的生产和使用,从而有效遏制臭氧层空洞的扩大。我国现行的5大气污染防治法6主要是针对燃煤产生的气体、其他工业生产废气的排放、机动车船排放的尾气以及粉尘、恶臭气体排放而实施的法律控制,在进行末端治理的同时实行源头管理,包括清洁能源使用和清洁生产。立法鼓励清洁生产技术的开发和推广应用,实行落后工艺设备的强制淘汰制度,并且国家鼓励采用的生产设备和技术名录。
[关键词]低碳经济；政府职能；循环经济
[中图分类号]F062.2[文献标识码]A[文章编号]2095-3283（2013）10-0115-03
[作者简介]李东（1988-），女，汉族，硕士研究生，研究方向：行政行为与效率研究；付林（1960-），山东莱阳人，研究员，硕士生导师，研究方向：公共政策研究。
[基金项目]黑龙江省自然科学基金项目（G2010-23）。
一、我国低碳经济发展现状
（一）低碳经济发展政策导向明确
自2006年以来，我国已陆续出台了《国家中长期科学和技术发展规划纲要》《气候变化国家评估报告》《国家环境保护“十一五”规划》三个纲领性文件。2005年，我国制定了《可再生能源法》，目的是对全国农村以及边远地区的多种可再生能源进行开发和利用。2006年，我国科技部、环保局、气象局等部委联合了《气候变化国家评估报告》。2007年，我国并实施了《中国应对气候变化国家方案》，明确了未来应对气候变化的具体方向、具体原则和重点实施政策等。2008年，国务院发表了《中国应对气候变化的政策与行动》白皮书，书中主要阐述了气候变化对我国国情以及未来的发展所产生的影响，重点提出了对全球气候变化问题的解决措施和有关政策以及提高全人类的低碳意识、应对气候变化的体制机制建设等问题的原则以及措施等。2009年9月，国家主席出席了联合国气候变化峰会，发表了《携手应对气候变化挑战》的重要讲话。他指出，全球气候变化问题已经演变成全人类的共同话题，不仅是人类发展和生存的重要问题，也是大家面临的巨大挑战。2009年12月在联合国召开的气候变化大会上，主席在会上指出，作为发展中国家，中国还没有进入强制的节能减排计划之中，但是将在2022年将单位碳排放比2005年减少40%～45%，并进一步明确了我国全面进入节能减排的工作进程。
（二）低碳经济发展目标初步形成
我国在2004年了《节能中长期专项计划》，总体目标是在2010年将GDP的能源强度下降到2.25吨标煤/万元，年均节能率达到2.3%，在2011—2022年的十年中将年均能源节能率上提3%，使2022年的能源强度保持在1.54吨标煤/万元的水平。该计划从节约能源的立场出发，促进落实节能政策，为我国加速走上低碳发展之路指明了方向。目前虽然我国在节能减排方面仍存在较多困难，但减排潜力巨大。
（三）低碳经济发展技术逐渐突破
近期，由30多位专家和学者编制了《中国至2050年能源科技发展路线图》（以下简称《路线图》），针对能够影响科技路线选择的各种因素，按照资源性-贡献度-技术性-环境性-实现度-经济性的顺序进行选择。《路线图》指出了10个领导我国能源科技发展，造就中国特色新型能源工业，满足经济发展需求的重要方向。以2008—2022年、2022—2035年、2036—2050年3个发展时期为时间节点，提出了10个技术的近期、中期、远期的重要规划。近期我国低碳经济与能源产业的发展领域主要集中在新能源汽车、新能源规模发电、清洁煤技术、智能电网等领域。
二、低碳经济发展中存在政府职能缺失问题
（一）发展低碳经济的相关政策和法律法规不完善
第一，我国正处于经济快速发展时期，人民生活水平显著提高，同时温室气体排放量也随之增大，节能减排难度加大。当前国家仍需加大政策扶持力度，正视我国在低碳领域存在的不足并采取有效措施加以改进。并且，我国关于政府采购、财政补贴以及绿色信贷等政策也有待完善。当前，我国在低碳经济发展方面的法律措施已经涉及了税收优惠政策，但仍需落实到具体细节。针对生态环境保护企业的优惠政策落实不到位，导致生态补偿力度很弱，难以对市场利益主体进行调控，削弱了企业发展低碳经济的积极性。
第二，虽然我国在低碳经济发展方面已经制定了一些相关法律，如《节约能源法》《煤炭法》《电力法》《循环经济促进法》《可再生能源法》等，但是随着低碳经济发展要求的不断提高，我国当前的法律还需要与时俱进，加以完善，这也是我国在发展低碳经济法律保障方面亟待解决问题。一是相关领域的立法体系还有待完善；二是能源方面的法律法规尚不健全，相关法律条文还不够明确，缺乏可操作性。我国目前对环境污染和资源开发利用实行了强制收费制度，而不是通过环境税形式进行调节，导致实际操作效果不明显。
（二）财政投入不足导致低碳技术发展滞后
虽然我国政府在治理环境污染方面投入明显提高，越来越重视环境治理及节能减排问题，但重点仍放在城市的环保工作，对低碳技术的研发投入明显不足。据资料显示，目前我国单位GDP能源消耗比世界平均水平高2.2倍，比美国高2.4倍、比日本高8倍、比印度高0.3倍，这些数据表明我国目前的能源技术水平仍很落后，企业的生产效率有待提高。据国家能源局统计数据显示，我国的总体能源利用效率约为35%，比发达国家低10%。在拉动内需的过程中，国内对钢筋等材料的需求量较大，使得高耗能产业保持增长，降低能源消耗面临挑战。政府财政投入对低碳技术创新发展起到关键作用，低碳经济发展的核心和动力就是低碳技术的创新能力，技术创新就是低碳经济发展的重中之重。我国的低碳技术发展虽然取得了一定的成效，但是与发达国家相比，还只处于起步阶段，环境保护技术和节能减排技术方面仍有很大差距。政府的财政投入不足从根本上制约了我国低碳经济的发展。因此，政府必须对低碳经济发展给予高度重视，并且加大投入。
（三）低碳经济宣传工作不到位，民众普遍缺乏低碳意识
政府对低碳经济的宣传力度不够，民众缺乏低碳意识。2008年我国政府提出了“碳排放交易制度”，但是很多大型企业并未充分认识并积极采取行动。要想加快发展低碳经济，必须提高全社会的低碳意识。低碳产品消费、节能减排以及生态环境的保护工作主要依靠公民的广泛认知和积极参与，而低碳经济的发展反过来又会从根本上改变人们的生活观念和生活方式，这对我国的经济发展将起到至关重要的作用。因此，各级政府在树立全社会低碳经济意识方面应该发挥重要作用，积极宣传普及低碳理念和低碳知识，促进整个社会的低碳发展。
三、在低碳经济发展中完善政府职能的措施
（一）制定低碳经济发展战略
近年来，全球气候变化形势严峻，我国应尽快制定发展低碳经济的长期规划，将发展低碳经济列入社会发展规划和国民经济发展规划中。大力发展低碳技术，制定发展目标和保障措施。构建有效的法律体系，创造适合低碳经济发展的市场环境。要确定我国低碳经济长期发展的规划图，必须明确每个发展阶段的目标和发展方法，划分出重点实施地区和支持领域。
（二）建立健全低碳财政政策体系
低碳财政政策包含两个方面：一是对市场的耗能排放行为有制约作用的财政政策体系，二是影响市场主体节能行为的财政支出体系。财政政策体系主要指与能源消费相关的各类税收，如碳税和能源税。财政支出体系分为国债投入、财政补贴、贷款利息政府采购等措施。要健全相关机制，建立有关保障制度和标准，促进低碳经济健康可持续发展。
（三）培养全民低碳意识
党的十七大强调，要把资源节约型、环境友好型社会落实到每个家庭，要从全社会的角度出发，让每个人都参与到低碳节能的行动中来，拒绝浪费、节约资源，改掉浪费消耗的陋习。大力开展低碳经济宣传工作，树立发展低碳经济的主观意识，明确政府作用和责任。发挥政府职能，开展宣传教育工作，提高公民对全球气候变化问题的认识，让每一位公民意识到绿色消费、低碳生活对社会发展的重要意义。明确政府职责，加强低碳经济的工作示范指导，建立政府和企业之间相衔接的宣传机制，从根本上形成低碳经济生产方式。运用有效的宣传途径开展新阶段的低碳宣传工作，提高公众的环保意识，从每一个社会成员做起，节约能源、节约水电、减少碳排放及环境污染，保护共同的家园。
（四）完善相关法律法规
第一，建立健全低碳经济法律体系。加快制定《低碳经济法》《可再生能源法》的配套办法和标准，完善能源和环保等方面的法律，有效运用法律手段促进低碳经济的发展。
第二，不断完善税法章程，创新金融财政政策。一方面，政府应对环保和清洁生产行业进行投融资，促进产业结构的快速调整。另一方面，通过创新清洁发展机制促进碳交易，也可以进行国家间的技术转让。我国应重视碳税和资源税的征收，利用政策来降低能源消耗的增长速度，出台相关政策鼓励企业进行低碳生产，利用可再生能源，通过财政补贴和政府采购等措施鼓励企业进行低碳技术研发。从发展的角度来看，对于一些不可再生能源，政府应该着重确立新的税种，如环境污染税、碳税、燃油税等，完善现行的税收优惠政策，建立健全促进低碳经济发展的税收政策体系。
（五）加强国际间合作应对全球气候变化
作为发展中国家，我国的低碳经济发展尚处于初级阶段，要想充分挖掘低碳经济发展潜力，必须依靠自身的技术实力，不断创新低碳技术，借鉴发达国家的低碳经济发展经验。只有积极加强国际经济技术合作，解决制约国际间低碳技术转移的相关问题，才能从根本上促进低碳经济的发展。气候问题是全球共同关注和迫切需要解决的问题，低碳经济正是各国由于气候问题引发矛盾从而发展起来的，所以低碳经济的发展必须建立在国家间密切合作的基础上，大力发展低碳经济不能闭关锁国，一定要与世界其他国家共同应对全球气候问题，才能更好地解决问题。同时，积极地参加国际气候体制的规则谈判，积极参与国际间的碳市场交易，加快健全我国的碳交易机制，对我国未来引进先进的节能以及提高能效的技术有重要作用。
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