[关键词]地方高校课程教学改革探索
[作者简介]贾历程（1976-），男，湖北天门人，广西大学教务处，副研究员，研究方向为高等教育管理；韦化（1954-），男，广西忻城人，广西大学副校长，教授、博士生导师，研究方向为最优化理论及其在电力系统的应用和高等教育管理；苏一丹（1962-），男，湖南汨罗人，广西大学教务处处长，教授，研究方向为智能系统和高等教育管理。
[基金项目]本文系新世纪广西高等教育教学改革工程2011年重大项目“以教学过程优化为主线、以教学方法改革为重点的课程教学改革的研究与实践”的阶段性研究成果。（项目编号：2011JGZD002）
[中图分类号]G642.3[文献标识码]A[文章编号]1004-3985（2012）35-0129-02
一、问题的提出
自1999年国家决定大幅度扩大高等教育招生规模以来，高校人数迅速增加，到2010年中国普通高校招生近662万人，是1998年的6.13倍；高校在校人数近2232万人，毛入学率达26.5%。由于教育规模短期内迅速扩张，资源短缺矛盾日益凸显；招生规模大幅度增长，学生整体素质出现下滑趋势，高等教育发展的现实问题引起社会各界的关注。
党和国家及各级教育主管部门对高等教育质量问题非常重视。同志在清华大学100周年校庆上的讲话指出：“全面提高高等教育质量，必须大力提升人才培养的水平。”《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2022年）》明确提出：“提高质量是高等教育发展的核心任务，是建设高等教育强国的基本要求。”1998年召开的第一次全国普通高等学校教学工作会议明确提出高等学校要增强质量意识、加强教学工作。2001年教育部印发《关于加强高等学校本科教学工作提高教学质量的若干意见》明确提出：“把提高教育质量放在更加突出的位置……把教育质量特别是本科教育质量作为评价和衡量高等学校工作的重要依据。”2004年召开的第二次全国普通高等学校本科教学工作会议把“大力加强教学工作，切实提高教学质量”作为会议的主题。2012年3月16日《教育部关于全面提高高等教育质量的若干意见》正式，通过狠抓30条措施来全面提高高等教育质量。中共中央政治局委员、国务委员刘延东2012年3月23日出席全面提高高等教育质量工作会议时强调：“提高高等教育质量是立足我国现代化建设阶段性特征和国际发展潮流提出的深刻命题，是当前我国高等教育改革发展最核心最紧迫的任务。”
广西大学（以下简称“我校”）一直思考如何在稳定教学质量的前提下，进一步提高教学质量，并组织分析在培养学生的过程中影响教育质量的主导因素。研究认为，课程教学的质量是直接影响培养质量的主要因素。学校高层统一思想，进行顶层设计，明确提出在全校开展以教学过程管理为抓手、以教学方法改革为重点的课程教学改革（以下简称“课改”）。
二、对课程教学模式现状的分析
通过对教学模式现状的分析，有两个问题需凸显，即教学过程的完整性被严重忽视；教学方法的改革仍旧是“雷声大、雨点小”。
1.教学过程的完整性被忽视。高校教学过程是实现人才培养的关键环节，是教师根据高等学校的人才培养目标、学生成长和发展规律，运用一定的教学方式和手段，有目的、有计划、有组织地引导或指导学生掌握系统的科学文化知识和一定的技能，发展学生的智力和体力，培养学生的思想品德的过程。但目前教学过程中存在较多问题：一是教师方面。本科课程教学过程的基础环节包括课前准备（备课、编写教案、实验示范、实训准备、教具准备等）、授课、课后延伸工作（批改作业、课外辅导）和考核四大基本环节。由于多方面的原因，教学的中心地位受到冲击，部分教师甚至完全不愿拿出时间、精力认真从事本科教学，部分教师的教学随意性过大，存在不备课、不整合教学内容、忽略答疑、不批改作业等问题。二是学生方面。部分学生不重视学习过程，课前不预习，课后不复习，平时不自主做作业，抄袭作业的现象突出，学习以对付考试和考试拿高分为主要目的，自我管理能力欠缺。三是管理方面。高校课程管理是一个复杂的体系，包括课程的生成系统管理、课程的实施系统管理、课程的评价系统管理等，其中课程管理阶层与课程执行阶层较易脱节，教务处等教学管理部门很难掌握全部教师的日常课堂教学情况，很多时候只是在特殊情况下，如教学督导员听课时偶然发现问题，或学生对某些教师的教学状态不满，处于事后干预状态。四是考试方面。考核形式单一，期末考试在学生成绩评定中所占比重过大，鼓励学生创新思维、有效检测学生运用知识解决实际问题能力的考试与评价制度尚未建立。五是教学内容方面。部分专业课程体系和教学内容不够科学，课程内容老化，课程内容与时代脱节，与创新人才培养的要求还有较大距离。
2.教学方法改革成为教学改革的坚冰。教学方法改革是培养高素质专门人才和拔尖创新人才的重要的改革创新突破口。中国高等教育学会会长周远清教授指出：“没有什么时候比现在对教学方法改革的要求更为迫切、更为强烈了……教学方法的大改革，可能是今后深化教学改革、质量大提高的一个切入点和突破口。”近年来，尽管政府和高校一直强调教学方法改革，并为此做了大量工作，但教学方法改革难以突破重围，效果一直不好，成为教学改革的坚冰。教学方法改革已经到了非抓不可的时候。表现在：传统的照本宣科、填鸭式灌输知识的现象仍然存在，教师授课忽视对学生“怎么学”的考虑；一些教师讲课时不顾学生的特点和需要，就怕自己准备的东西讲不完，因而满堂灌，学生自由思考的空间不多，学习的主动性未能充分调动起来。《中国高等教育》概括描述的“三不”引发广泛议论，即不能享受先进教学方法的学生是可怜的；不善用好方法施教的教师是可悲的；不会激发大多数教师革新教学方法的高校教学难能生机勃发。
三、基于建构主义的课程教学改革的探索
建构主义的学习观认为，学习不是由教师把知识简单地传递给学生，而是由学生建构知识的过程。学生不是简单被动地接收信息，而是主动地建构知识的意义，这种建构是无法由他人来代替的。建构主义的教学观认为，教学不是知识的传递，而是知识的处理和转换。教师不单是知识的呈现者，还应重视学生对各种现象的理解，倾听他们的看法，思考他们想法的由来，并以此为据，引导学生丰富或调整自己的解释。教师的作用从传统的传递知识的权威转变为学生学习的辅导者，成为学生学习的高级伙伴或合作者。教师是意义建构的帮助者、促进者，而不是知识的提供者和灌输者。学生是学习信息加工的主体，是意义建构的主动者，而不是知识的被动接收者和被灌输的对象。以此理论为指导，我校进行了以下探索：
1.明确实施课程教学改革的三项原则。一是注重课程教学过程每个环节的评价，降低期末考试分数的比重。学校明确提出教学过程的评价涉及作业、上课发言、指定阅读、广泛阅读、读书报告、设计报告、研究报告、期中考试、小组讨论、个人陈述、自我评价、小组评价、班级讨论、教师点评、期末考试等十余个环节。教师要主动进行改革，学生要积极参与。对于学习者来说，重要的是能够经历一个学习过程：自己经历体验具有重要意义的真实的建构，并且注意到还存在着其他人的建构。二是引导学生质疑、调查、探究，促进学生自主学习。不同于以往，学生上课学习仅仅带上耳朵是不够的，还需要能动地自主学习。建构主义者认为，科学知识在被个体接受前，对个体来说是毫无权威可言的，不能把知识作为预先决定了的东西教给学生，也不能用科学家、教师、课本的权威压服学生，学生对知识的“接受”只能依靠建构来完成。学生的学习不仅是对新知识的理解，而且是对新知识的分析、检验和批判。三是给学生“展示自我，体验成功”的机会，提高沟通能力。
2.确定实施课程教学改革的四个内容。确定课改主要内容为教改、学改、考改、管改。教改即狠抓以教学过程优化为主线、以教学方法改革为重点的课改；学改即通过开展自主学习与研究，培养学生勇于探索、求实创新、主动学习的习惯；考改即建立学生学习过程形成性评价与学习效果终结性评价相结合的考核体系；管改即建立适应课改需要的管理体系。
3.采取五大措施实施课程教学改革。第一，建立课改激励机制。通过深入细致的思想工作及明确有效的激励机制和约束机制，调动和发挥教师教学的积极性，使教师把主要精力投入到课改工作中来。学校的思路是充分发挥广大教师的主观能动性，尤其是充分调动高学历高职称骨干教师的积极性，全面实施课改。一是物质层面，增加课改补贴。设置课改补贴系数，在组织课内和课外小组讨论、不少于1小时的课外答疑、课程测验、写课程论文或做课程设计四个方面予以补贴，为从根本上改变多媒体教学中出现的现代版的照本宣科状况，取消多媒体上课补贴；实施责任教授制，规定申请专业责任教授、公共基础课程责任教授和主要课程责任教授岗位的教师必须参加课改，并获得每月责任教授岗位津贴。二是精神层面，建立课改推广机制，让课改典型教师赢得尊严和好处。学校积极了解一线教师的课改进展，及时发现课改典型，在全校教学工作会议和责任教授培训会议上，邀请典型做经验交流，在校园网和校报上开辟课改专栏，全方位、多角度地积极营造课改氛围。
第二，实施研究生助教制，为课改课程配备研究生助教，通过“学校补助一点，学院自筹一点，导师资助一点”的工作思路，多方筹资，努力改善研究生助教的学习和生活条件。学校每年投入70万元用于发放研究生助教酬劳，扩大助教岗位数量，优先安排课改教师的助教岗位。鼓励学院根据课改进展，提供配套经费投入。硕、博士生导师从科研经费中拿出部分经费资助助教，安排研究生承担本科课程助教工作。2009年下半年以来，我校参与课改的教师人数达2674人次，配备研究生助教达2883人次，课程达1760门次，覆盖全校所有学院。
第三，建立课改培训机制。深化教学改革、保证教学质量的关键在教师，要全心全意地依靠并坚定不移地建设高校教师队伍。我校多次邀请台湾著名学者和国内“985工程”高校学者进行课改讲学，为课改工作提供理论指导，受到广大教师的好评。
第四，从学生主体性入手选择教学方法，加强教学方法改革。多选择能够引导学生归纳总结、自己动手寻找课堂重点、帮助学生发现新旧知识结合点、启发学生思考的教学方法。教师根据课程特点灵活运用各种教学方法。各学科课程均可采用精品觅食法来提高学生的自学能力，文科课程应多采用激发想象法，鼓励逆向思维的教学法尤其适宜理工科课程，观点烹调法适合法、哲课程的教学，还可以推广个人魅力教学法。
第五，建立课改评价机制。学校对教学过程的评价分为外部评价和内部评价。内部评价包括学校组织期中、期末考试及抽检；外部评价包括通过对学生发放、收集《满意度调查表》和召开会议的方式了解教学情况。改善学习课程内容的方式，加强对学生学习过程的关注，注重提高学生的学习能力。通过引导学生参与实践，实现学生学习方式的变革，改变单一的记忆、接受、模仿的被动学习方式，让学生学会独立思考、自主学习。发展学生收集和处理信息、获取新知识、分析和解决问题、交流与合作的能力。建立科学有效的课程考试制度，增加平时成绩考核、减少期末考试成绩比重，有效检测学生运用知识解决实际问题的能力，改革和规范本科课程教学过程。学院制定课程管理及评价体系，对课程教学过程定期指导和管理，将课程建设工作纳入评价教研室教学业务工作的主要内容，每学期期末组织本科生对课程教学效果进行评估，将结果反馈给教师。
4.实施课程教学改革的六个步骤。一是学校高层统一思想，进行顶层设计。2009年学校第四次教学工作大会讨论并通过今后两年教学改革的基本思路，即在全校开展以教学过程优化为主线、以教学方法改革为重点的课程教学改革。二是调查研究，收集材料，制定政策。2007～2009年我校调研了四十多所国内高校；教务处副处长和处长分别在2007年、2008年赴美国芝加哥大学、伊利诺伊大学芝加哥分校进行为期一年的本科教学学习考察，走访了三十多所高校，掌握了美国研究型大学大量的第一手资料。学校相继出台《本科课程教学过程规范要点》《本科生课程研究生助教管理办法》，各学院出台《课程管理及评价体系》。三是全校动员，进行试点。我校在25个学院开展试点。2009～2010学年第一学期共有143门课程，290位教师参与，配备研究生助教127人。四是开展试点，取得经验。我校本着边研究边实践、边实践边总结、边总结边完善的原则，在总结试点工作前期经验教训的基础上，从全面修订课程教学大纲入手，落实课程体系和教学内容的改革，改革从2009～2010学年第二学期开始已在全校展开。五是树立典型，营造氛围，请专家指导，增强信心。经过2009年一个学期的试点工作，学校了解一线教师的课改进展，及时发现课改典型，并在全校广泛宣传。六是产生了良好的社会影响。2011年、2012年南京邮电大学和北京科技大学慕名来我校取经，调研课改工作。2011年我校韦化副校长率团在合肥出席第四届中国大学教学论坛并作了报告，向与会代表介绍了我校课改推进情况，引起了会议代表的广泛共鸣。作为广西唯一的一所国家“211工程”建设学校，我校重视在本科教学改革与研究方面发挥示范作用。随着我校课改的发展，自治区教育厅3次召开全区高校教学管理人员会议，介绍课改做法和经验，其他高校热烈响应，纷纷邀请作报告，指导课改工作，广西各高校的课改工作正如火如荼地展开。
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今天，在这里召开县贯彻落实全市教育改革与发展工作会议精神视频会议，主要任务：一是传达学习全市教育改革与发展工作会议精神；二是提出我县就全市教育改革与发展工作会议精神的贯彻落实意见。下面，我讲两点意见：
一、全市教育改革与发展工作会议主要精神
（一）高度重视教育事业的发展，深刻认识教育改革的重要性、必要性和紧迫性
教育是提高民族素质的根本事业，对整个社会的发展起着基础性、先导性和全局性的作用。高度重视教育是实践“三个代表”重要思想的具体体现，是立国强国之本，是提高执政能力、落实科学发展观的必然要求，是促进经济和社会协调发展的根本途径。我市经过多年不懈努力，在落实教育优先发展战略、改善办学条件、扩大教育规模、提高教育质量、创新办学体制、加强队伍建设、全面推进素质教育等方面取得了可喜成绩，为全市教育改革与发展奠定了基础。但由于我市经济发展相对滞后，教育基础薄弱，社会教育程度低等因素的制约，还存在管理体制不顺、办学机制不活、教育投入不足、高中教育“瓶颈”问题突出、区域发展不平衡等诸多困难和问题。发展是主题，发展是硬道理，加快全市教育发展的根本出路在于改革。年以来，、、、等州市的教育综合改革试点取得了成功，今年省委、省政府把我市列为第二批教育综合改革试点单位，为加快我市教育改革与发展带来了极好的机遇。
（二）我市教育改革与发展的指导思想、目标任务和工作原则
1．指导思想：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持科学发展观，全面贯彻党的教育方针，切实把教育摆在优先发展的战略位置，不断深化教育体制机制改革，促进教育全面、协调、可持续发展，为全市经济和社会发展做出更大贡献。
2．目标任务：按照整体部署、有序推进的思路，从建立和完善“校长选聘制、教职工竞聘制和绩效工资制”三项制度入手，创新体制，激活机制；强化基础教育，确保义务教育，扩大职业教育，发展民办教育，推动特殊教育和高等教育，着力打造滇西边境教育中心。
3．工作原则：一是方向性原则，就是要坚持社会主义办学方向，全面贯彻党的教育方针，突出教育的针对性和实效性。改革要有利于人才培养，有利于教育事业持续健康发展，有利于提高和改善广大教职工的政治生活待遇；二是规律性原则，就是要把握教育的现状和实际，尊重教育与政治、经济、文化等相互联系、相互制约的外部规律，以及各级各类教育之间相互衔接的内部规律，按教育规律办事；三是实事求是原则，教育的改革与发展，既要考虑全国、全省教育改革与发展的形势要求，又要从实际出发，符合我市经济、社会、教育发展的实际，因地制宜、分类指导、分层规划、整体推进，不搞一刀切，积极稳妥推进；四是创新性原则，就是要解放思想，与时俱进，坚决冲破一切妨碍教育发展的思想观念，冲破一切束缚教育发展的陈规陋习，大胆创新，大胆实践，不搞形式主义；五是公益性原则，就是要正确处理好普及与提高的关系，特别关注弱势群体受教育的问题，加大对基础薄弱学校的改造，依法履行各级政府对适龄少年儿童应尽的责任，保障各族人民法定受教育的权利。
（三）增强信心，加强领导，着力实现六个突破，以市、县（区）一中和保山天津中学为切入点，重点搞好“新三制改革”，促进教育事业快速发展
市委、市政府高度重视教育工作，又有部分州市的成功经验可鉴，为教育改革与发展打下了良好基础，增强了我们搞好教育综合改革的信心。各级各部门要在深化改革、把握方向、形成合力、依法治教四方面加强领导，研究制定促进教育改革与发展的政策措施，推动教育改革与发展。要着力实现六个突破：一是义务教育水平有较大提高，进一步完善“以县为主”的农村义务教育体制，实施好排危工程和寄宿制学校建设工程，执行“两免一补”政策，建立贫困生救助机制，全面推进课程改革和素质教育；二是突破高中“瓶颈”，年全市高中毛入学率要达45％，年要达60％以上，基本缓解高中入学矛盾，有序开放高中市场，拓宽融资渠道，整合高中教育资源，加强等级学校建设，以扩大优质高中规模带动全市高中教育发展；三是切实扭转职业教育发展滞后的局面，树立抓职业教育就是抓生产力、抓经济工作的思想，扩大职业教育学校办学自，转变办学模式和办学机制，促进职业教育的开放性和多样化，到年使普通高中与中等职业学校的在校生比例达到1：0.8；四是切实扭转高等教育落后的局面，加快保山师专搬迁任务和二期工程建设步伐，到年实现建成保山学院的目标，与知名院校合作开办高等职业院校，尽快实现保山卫校升格为中医药专科学校的目标；五是促进民办教育发展，将民办教育纳入国民经济和社会发展规划，按照“积极发展、规范管理、改革创新”的原则，全面清除各种政策和体制障碍，放心、放胆、放手引进社会投资，鼓励、引导和支持民办教育发展，形成公办和民办优势互补、公平竞争、共同发展的格局，到年，全市各种形式民办教育在校生占非义务教育在校生的比例达到25％；六是教师队伍状况要有较大改善，各级政府要把提高教师队伍整体素质作为振兴教育的第一要务抓紧抓好，建立和完善教师终身学习和继续教育制度，提高学历和增强能力并重，加强管理，促进教师合力流动，努力改善教师工作和生活条件。以市、县（区）一中和保山天津高级中学为切入点，建立和完善“校长选聘、教职工竞聘和绩效工资”三项制度，进一步理顺教育管理体制，激活其运行机制。通过抓好以上重点工作，形成全市各级各类教育事业健康协调快速发展的局面，实现我市教育改革与发展的新突破。
二、贯彻落实全市教育改革与发展工作会议精神的意见
（一）工作要求
1.认真组织学习，吃透会议精神。县教育局、全县各级各类学校和相关部门要充分认识深化教育改革与发展的重要性。从9月起，要把组织学习、宣传贯彻全市教育改革与发展工作会议精神，作为当前一项重要而紧迫的工作任务来抓，真正把广大教育工作者的思想和行动统一到市委、市政府的决策部署和要求上来，切实增强推进教育发展与改革的责任感和紧迫感，努力发展基础教育，注重发展农村义务教育，真正落实会议的各项政策措施，全面推进我县教育综合改革工作。
2.紧密结合教育工作实际，深入学习贯彻全市教育改革与发展会议精神，着力解决当前教育改革发展中存在的实际问题，努力办成社会放心、人民满意的教育。具体来说，要从五个方面来把握：一是把思想和行动统一到会议精神上来，把智慧和力量凝聚到实现会议所确定的目标任务上来。围绕会议的重要部署,认真分析当前面临的机遇与挑战,深入思考“办什么样的教育”和“怎样办好教育”的问题，精心谋划发展，科学规划未来。二是进一步树立与时俱进、开拓创新的精神。紧密结合实际，认真查找思想观念和精神状态上存在的差距，振奋精神，开阔视野，说实话、办实事、鼓实劲、求实效，以改革促发展，以创新求突破，不断总结新经验，探索新路子，努力使教育工作体现时代性、把握规律性、富于创造性，努力做到“发展要有新思路，改革要有新突破，开放要有新局面，各项工作要有新举措”的要求。三是着力解决当前影响教育发展稳定的突出矛盾和问题，促进教育事业持续健康发展。注重调查研究，尊重基层群众意见，集思广益，提出解决问题的措施和办法，正确处理好改革、发展、稳定的关系，调动一切积极因素，推动教育改革发展。四是进一步树立以人为本、群众利益至上的观念，加强和改进思想政治工作，切实解决当前师生员工在学习、工作、生活中遇到的突出问题和困难，努力营造团结干事、拼搏进取的良好氛围。五是切实加强教育系统党建工作，认真解决党的建设和干部作风上存在的突出问题。按照“八个坚持、八个反对”和“两个务必”的要求，强化党委的核心作用、基层党组织的战斗堡垒作用、党员先锋模范作用，使教育系统各级党组织真正成为贯彻会议精神的推动者和实践者，使广大党员真正成为积极投身教育改革的模范。
3.以全市教育改革与发展工作会议精神为指导，加快教育改革发展步伐。市委、市政府强调，要坚决冲破一切妨碍教育发展的思想观念，坚决改变一切束缚教育发展的做法和规定，坚决革除一切影响教育发展的体制弊端，只要符合“三个代表”重要思想的要求和“三个有利于”的标准，就大胆地闯、勇敢地试、坚决地改，不搞形式主义，杜绝表面文章。要以伤筋动骨、大刀阔斧的气概解决教育体制、机制弊端，以只争朝夕的精神，增强发展的紧迫感和责任感，自觉推进教育改革。这些要求为我县深化教育改革、加快发展指明了方向。因此，我们一方面要抓住“教育创新”这个学习贯彻全市教育改革与发展工作会议精神的关键，保持教育生机与活力，适应时展要求，自觉与时俱进。另一方面要进一步明确全县教育改革的主要任务，更新观念，理顺教育体制，激活教育机制，全面提高教学质量。进一步加强农村教育，确保贫困学生有学上、上得起学，教育要面向市场、服务社会，营造良好的教育发展环境，切实抓好教育综合改革试点工作。
4.精心组织，确保教育综合改革顺利推进。各乡镇要切实加强对改革工作的领导，早研究、早筹备，精心安排部署，确保各项改革顺利实施。年7月以来，县委、县政府组成调研组，就我县基础教育、高中教育、职业教育、民办教育的发展现状进行了专题调研。组织相关部门领导前往昆明、等教育改革发展工作试点地区考察，学习借鉴外市、县的成功经验。同时按照市委、市政府的要求，迅速组织召开专题会议，动员部署教育综合改革工作，提出了改革遵循的原则，初步拟定了改革的思路和措施，为全面推进人事制度、管理体制、投（融）资机制、办学体制等各方面改革打下了基础。近期，要成立县教育综合改革领导小组，加紧研究拟定教育改革与发展的配套文件，在广泛征求意见、建议的基础上，将征求到的意见、建议进行认真梳理，分类统计，形成对教育改革的意见、建议情况汇总，进一步对相关材料进行修改完善，形成《县教育改革与发展资料汇编》，对各项改革进行全面系统的安排。研究制定的改革措施、方案要具体，切合的实际，便于在实践中操作掌握，同时充分考虑社会、家长、教师、学生及县财政的承受能力；整个改革要有利于教育资源的优化配置，有利于调动广大学校领导、教师、学生的积极性，有利于教育教学质量的提高。改革要按学校的等级，分类推进，分等次考察聘任校长、确定年薪和实行绩效奖励。分阶段聘用教师，稳步有序推进各项改革。县教育局要抓紧拟定一中校长招聘工作方案，要把我县面向全省招聘一中校长作为教育综合改革的启动标志。
（二）我县教育改革与发展工作的初步设想
近年来，我县教育事业虽取得一些成绩,但仍然面临诸多困难和问题：一是“两基”巩固提高的任务还比较艰巨；二是普通高中教育“瓶颈”制约日趋突出，办学规模和办学水平与人民群众日益增长的教育需求不相适应；三是中等职业教育办学形势和办学环境不容乐观，在招生、毕业生就业指导、深化改革等方面面临许多困难；四是办学体制和办学模式还比较单一，民办教育的发展相对薄弱。五是历史欠账太多，教育经费投入不足，基础建设需求与资金投入不足的矛盾十分突出；六是缺乏优秀的学校管理人才，教师队伍结构和整体素质有待进一步优化和提高；七是办学水平和教育质量差异性较大，同级同类学校之间特别是城乡之间的差异尤为明显。所以，加大教育改革与发展工作力度势在必行。初步设想如下：
1．结合教育系统实际，有序推进教育改革与发展。年9月至12月，在广泛征求意见、建议并进行认真梳理、分类统计、汇总的基础上，进一步对相关材料进行修改完善，制定出台我县教育改革与发展的配套文件；年1至2月寒假期间，按我县教育改革与发展的决定及实施意见，完成各学校校长的公选招聘工作；年7至8月暑假期间完成各校教职工聘用工作。县、乡两级政府从年9月1日起，把校长绩效工资分级分类确定标准和数额，并纳入本级财政预算。
2．切实巩固“两基”成果，继续提高“两基”水平。义务教育是整个国民教育体系的基础，是培养各级各类人才的奠基工程，“两基”是整个教育事业发展的“重中之重”。我县自年实现“两基”以来，不断巩固和提高“两基”成果。近年来，由于各方面的原因，“两基”工作面临着新的困难和压力。因此，在教育综合改革中，我们要坚定不移地贯彻落实中央和省、市关于加强农村教育工作，打好“两基”攻坚战的各项要求，巩固“两基”成果，提高“两基”水平。一是要进一步落实“以县为主”的农村义务教育管理体制。教育、财政、人事等部门要通力合作，密切配合，切实担负起对教育发展规划、教师和校长人事等方面进行统筹管理的责任。坚持将义务教育纳入经济社会发展的总体规划，纳入政府任期目标，建立和完善农村中小学经费投入和保障机制，明确责任，将义务教育经费全额纳入预算，增加对义务教育资金投入，确保中小学教职工工资按时足额发放，使农村中小学校舍的维护、改造和建设得到保障，保证学校正常运转的基本支出需要。在确保农村义务教育投入的同时，也要增加对职业教育、农民培训和扫盲教育的经费投入，确保税费改革后农村义务教育的投入不低于改革前的水平并力争有所提高。二是建立和健全助学制度，建立健全资助家庭经济困难学生接受义务教育的长效机制，开展多种形式的救助困难学生活动。继续设立中小学助学金，要把工作的重点放在山区农村，对家庭经济确实困难的学生，逐步扩大免费发放教科书的范围，逐步免除杂费，为寄宿学生提供必要的生活补助；通过给学生提供劳动实践场所，帮助学生搞好勤工助学、从而改善贫困学生生活；广泛动员和鼓励机关、团体、企事业单位和公民捐资助学，努力做到不让学生因家庭经济困难而失学。三是各级要积极地、多方地筹措资金，加强农村基础薄弱学校的建设，加紧排除现有的中小学危房，努力改善农村中小学办学条件。四是要坚持走“集中办学”的路子，以提高办学质量和效益为目标，需增则增，宜并则并，有计划、有步骤地调整中小学校点布局。通过校长岗位培训和教师全员轮训，提高中小学的管理水平和办学水平，创建一批办学条件好，管理水平强、教学质量高、办学效益好的示范窗口学校，切实保证九年义务教育的办学水平和教学质量。
3．努力突破高中“瓶颈”制约，加快普通高中发展。要加大普通高中教育经费投入，支持有条件的高中利用银行贷款或引入社会资金实施学校新建、扩建、改造；推进学校后勤保障市场化，逐步将住宿、食堂等后勤工作推向市场。发挥好一中的示范作用，扩大优质高中教育资源。要按照科学规划、合理配置教育资源的原则，“十一五”期间力争新建一所高中，推进高中学校的合理布局和规模扩张。
4．创新思路，贴近市场，努力推进职业教育改革和发展。坚持以市场为导向、大力发展中等职业教育，积极发展初等职业教育，逐步探索并实践中、高等职业教育的衔接。健全完善职业成人教育培训机构，逐步形成以中等职业教育为重点，初等职业教育为基础，成人职业教育与技术培训为补充的，适应区域经济发展，与劳动就业紧密结合，结构合理、灵活开放、特色鲜明、自由发展的现代职业教育体系。在保证正常办学经费的前提下，逐步增加职高建设的经费投入。深化劳动就业制度改革，严格实行就业准入和职业资格证书制度，加强职业教育与职业鉴定机构的沟通，逐步完善资格认证机制。落实“三教”统筹，建立县、乡、村三级农民文化技术培训体系，积极组织或帮助农村劳动力转移，开展新增劳动力的培养、培训和下岗职工再就业培训，推动农村劳动力向二、三产业转移。
5．转变观念，鼓励扶持，大力发展民办教育。发展民办教育，对缓解全市教育资源不足，减轻政府办学压力，改革办学体制，形成良性教育竞争机制，满足人民群众多样化教育需求都有着积极的作用。全县上下要在思想认识上有一个根本性转变，坚决冲破一切轻视、妨碍民办教育的思想观念，彻底消除对民办教育的偏见和歧视，按照“积极鼓励，大力支持、正确引导、依法管理”的方针，加快民办教育发展。市委、市政府在出台的实施意见中制定了许多鼓励、扶持民办教育发展的政策和措施，我们一定要不折不扣地抓好贯彻落实。民办学校的教师将在资格认定、专业技术职务评审、教师培训、教研教改、教学评估、表彰奖励，学生学籍、成绩、升学等方面，与公办学校享受同等待遇。在放开民办教育市场的同时，要切实加强对民办教育的指导和管理，把好资格准入关，避免出现不必要的工作失误。
6．深化中小学人事制度改革，全面推行校长公选制、教师聘任制和绩效分配制。改革用人机制，建立激励机制是这次深化教育改革的重要内容，其根本目的在于充分调动学校管理者和教职员工教书育人的积极性，其核心是全面推行校长公选制，实行竞争上岗，择优聘任的校长选拔任用机制。乡、村中心完小以上中小学校长一律实行公选制，在本系统或面向社会公开招聘，平等竞争、严格考核、择优聘任、合同管理。有关部门要成立校长遴选聘任委员会，组织实施校长公选工作。进一步完善校长负责制，扩大校长管理学校的自。中小学要全面实行全员聘用制，各学校在编制部门核定的编制数内自主聘用，严把教师队伍入口关，逐步实现教师身份社会化管理。积极推动中小学人员校际、区域之间的合理流动，促进教育系统内部人才资源合理整合。建立健全教师、校长绩效工资制，调动教师、校长的工作积极性。
7．全面贯彻教育方针，加强学生思想道德建设。教育工作归根结底就是要贯彻党的教育方针，努力培养有理想、有道德、有文化、有纪律，德、智、体、美、劳全面发展的社会主义事业的建设者和接班人。青少年是祖国的未来，加强青少年思想道德建设工作是各级党委政府、各相关部门义不容辞的责任。既是一项长期的战略任务，又是一项紧迫的现实任务。各乡镇党委政府、各级各类学校要从确保党的事业后继有人，从树立科学发展观，坚持以人为本，执政为民的战略高度，充分认识加强和改进青少年思想道德建设的重要性和紧迫性。认真贯彻落实《中共中央国务院关于进一步加强和改进未成年人思想道德建设的若干意见》，按照“适应新形势、新任务的要求，采取切实有效的措施，紧紧围绕弘扬和培养爱国主义，树立和培育正确的理想信念，培养良好品质和文明行为，促进学生全面发展”这一总体目标，大力加强德育骨干队伍建设和教师职业道德建设，改进中小学思想政治课的教学，增强思想道德教育的针对性和实效性，把“虚功”做实，建立起校内校外配合，各部门共同协作，全社会齐抓共管的青少年思想道德教育网络，政府要安排一定的德育工作专项经费，专门用于德育队伍的师资培训以及在思想道德教育工作中做出突出贡献的表彰奖励资金。各学校也要相应落实一定的德育经费。
关键词：能力建设；高考改革；综合素质
在科学技术不断发展的现阶段社会中，科技是第一生产力，国家之间的竞争也逐渐转化为人才之间的竞争。人才是当前我国提升综合国力、促进我国社会全面发展的重要基础和保障。因此，为了能够充分选拔优秀人才，我国在现有高考制度上，对高考制度发展现状进行了分析，提出了具体的高考改革方案。本文对浙江高考改革试点的调查研究，具有一定的实践性研究意义，主要体现为在研究中，通过分析当前高考制度对高考的重要性，明确高考制度改革深入发展的影响，并从不同方面对能力建设与高考制度关联进行分析，希望为其他地区实施高考改革提供宝贵的建议。
一、高考改革对高考的重要性
（一）实现了对高考招生制度的完善
国家在社会不断进步的形势下，逐渐加强对教育事业的重视，同时为了能够有效选拔人才，大力加强了对高考制度的改革和深入实施。根据对当前高考改革的研究发现，浙江省是高考改革的重要试验点，浙江省于2008年实施部分科目一年考两次试，2009年则实行高考分类改革考试，学生通过自主报考的形式实现考试。随着国家对人才的重视，国家教育部门更加强了对高考的关注，2011年和2013年浙江又在不同程度上对考试的方式进行了改革。高考改革是比较系统的工程，2014年国务院颁发关于深化考试招生制度改革的相关内容后，浙江教育部门出台了浙江省中学教学指导意见等内容，从根本上实现了对高考招生制度的完善，为浙江省中学遵循高考改革的内容奠定了坚实的基础。
（二）保障了高考考试的质量
高考考试过程中的组织管理水平，在一定程度上影响着高考改革的成功与否。浙江高考改革试点通过对高考改革内容的深入实施后，在浙江高考过程中展开了一系列的工作，包括浙江省高职学校对学生相关学科技能的组织；扩大招生的范围和招生人数；开展高职院校高考前的提前自主招生考试等。高考改革后，浙江高考改革试点在深入实施过程中，能够通过对高中生整个高中阶段的学习状况进行全面的跟踪和走访，从而对高中生的学科学习情况展开评估，极大程度上保障了高考考试的质量。
二、高考改革下的能力建设与提升分析
（一）提升了高中物理教育教学能力
高考改革深化实施下，能够充分提升高中物理教育教学能力。浙江省是高考改革试点的重要地区，通过对该地区高考试点改革的研究发现，浙江省在实施高考改革后，该地区的高中学校在对高中生展开教育教学时，教师可以更好地把握教学重点。以高中物理为例，在高考改革深入实施后，高中物理教师能够通过对学科指导意见的了解，明确高考中物理考查的相关内容，从而能够在课堂教学中，加强对重要物理知识内容的教学。物理学中的牛顿第二定律应用，学考和选考中都是最高等D级的综合应用要求，因此，物理教师在课堂中，应利用两课时或是三课时对该内容加以讲解，以此提升物理教育教学能力。
（二）提升了高中生对学科的选择能力
受高考改革影响最大的便是高一学生的科目选择，一般情况下，高中生在高二伊始的时候，便会面临文理科的选择。高考改革深入实施后，浙江高考试点地区的高中生可以有权利从七个科目中自主选择三个科目，不一定局限在理科学科或是文科学科上。各高校专业（类）设限选考科目范围至多3门，但是考生只要1门选考科目符合高校设限要求即可报考。据统计，考生选考物理即可报考（包括高校设限选考科目为物理或没有设限选考科目）的专业（类），达到全部院校专业的91%。而原高考中，文科考生只可报考约34%的专业（类），理科考生可报考约66%的专业（类）。这意味着，在新高考方案实施之后，考生的专业选择面比现行高考文理分科有了大幅度提高。此种高考改革内容实施后受到了高中生的普遍欢迎，学生的选择面更广了。
（三）提升了高中生的综合素质能力
高考改革的深入实施，能够从不同程度上提升高中生的综合素质能力。浙江省高考试点在实施高考改革后，提出了关于统一高考和高中学业水平考试成绩的建议，参考高中生综合素质评价的录取机制，此种高考改革内容，使高中教师和学生都不同程度上重视了综合素质能力的建设。在高中物理课堂教学中，虽然高考改革实施后仍有少数学生对如何提高综合素质能力存在疑问，但高中物理教师的素质教学，能够有效为学生综合素质能力的建立提供建议。高中物理课堂教学中，教师在讲解包括力的合成与分解等内容时，要充分利用现实生活中的例子，使学生对力的学习真实化，并通过和谐稳定的课堂环境，为高中生综合能力的提升奠定基础。
在文化教育和素质教育深入实施下，国家逐渐加强对教育事业的重视，尤其在科教兴国的战略下，高考制度的深化改革逐渐成为社会各界广泛关注的重点内容之一。高考制度的改革主要是为了使高考制度能够更加符合当前社会的发展形势，为社会的发展提供更全面的优秀人才。就本文对浙江高考改革试点的研究发现，浙江高考改革在不断深化实施中，在一定程度上使浙江招生制度得以完善，并不同程度上促进了学生能力的发展。
参考文献：
[1]余澄，王后雄.高考改革试点方案的多维评估方法研究[J].教育测量与评价（理论版），2015，3（8）：44-49.
一、市卫生系统职代会运行情况及成效
XX卫生系统职代会最早可追溯到建国初期，当时建立职代会制度的单位主要集中于市级医疗单位，中一度停止。结束后，基层民主管理开始复苏。1980年后，职代会作为基层民主管理的基本形式，在卫生系统开始全面推进。市医务工会为规范职代会运行，先后于1988年和20__年以市卫生局党委名义印发了《XX市卫生事业单位职工代表大会条例》和《上海市卫生事业单位职工(代表)大工作规范》，使卫生系统职代会工作走上常态化、规范化、程序化道路。
(一)职代会建制范围广泛，制度建设不断完善
1、建制单位不断扩大。从1980年起，XX卫生系统开始全面建立职代会制度。被调查的XX家单位，建立职代会制度的比例为99.86%。其中，市级医疗卫生单位(三级)与区县二级医疗卫生单位、企业职工医院职代会建制率为100%。
2、制度建设日益完善。调查显示：有78.3%的单位建立了职工代表工作制，70.5%的单位建立职代会提案工作制度，70.1%的建立了职代会联席会议制度。
(二)职代会运行规范有序，工作职能进一步落实
1、把好“四关”，规范职代会工作的有效运行。基层单位在职代会工作中，注重把好“四关”：一是把好职代会会议关。调查显示，有95.4%的单位一年至少开两次职代会，另有4.5%的单位一年召开一次职代会。二是把好职工代表民主选举关。本次调查的XXX家基层单位职代表总数为XXX人，占职工总数的15.22%，其中女代表占比61.1%，与卫生系统女职工比例(65.61%)基本相当；一线职代表占比69.2%，非在编职工代表占5.11%，劳务派遣工代表占3.48%。所选出的代表体现了面上的广泛性，能较好地反映不同利益群体的需求。一些区县医务工会，如长宁区、金山区下属医院开展职工代表竞选制，从源头上优化职工代表队伍素质。三是注重职工代表培训教育关。基层单位注重通过培训不断提高职工代表的大局意识、代表意识和责任意识。据统计，87.68%的单位每年定期开展对职代表的专门培训。20__年开展《上海市职工代表条例》培训的单位更是达93.24%，培训职工XXX人。四是强化职工代表履职考核关。近年来，职工代表履职考核工作在基层单位逐步推广，如上海市公共卫生中心、光华医院等建立职工代表履职情况的责任考核，通过职工代表向选区职工述职并接受评议考核等方式，密切职工代表与选区职工群众的沟通和联系，提高职工代表参政议事的能力和水平。
2、规范“五权”，实现职代会职能的有效发挥。一是单位重大事项职工知情参与，认真行使审议建议权。据统计，大多数单位将发展规划(98.31%)、规章制度(98.31%)、财务情况(94.93%)、改革方案(94.93%)、职代会工作情况(73.91%)、劳动人事调整方案(55.07%)等向职代会报告，听取职工代表建议。二是涉及职工切身利益事项职工表决，严格行使审议通过权。上海市卫生系统基层单位重视职工切身利益事项的权益维护，在涉及职工切身利益的方案拟定之初，就广泛听取工会、职工意见。调查显示，多数单位能做到职工聘任(94.93%)、收入分配(93.91%)、福利费使用(90.1%)、职工安置(64.92%)、职工住房补贴等方案在职代会上无记名投票表决，通过后方能实施。三是以知情监督为目的，准确行使审查监督权。调查显示，为增强职代会制度的实效性和职代会决议对单位、职工的约束力，基层单位对职代会提案办理、职代会审议通过事项的落实(89.37%)、社保费缴纳(79.23%)、职工教育费使用(79.23%)、劳动安全卫生情况(65.7%)等事项向职代会报告，有些单位将院务公开工作情况、干部廉洁自律情况向职代会报告，让职工知情的同时，接受职代会的审查监督。四是严格工作程序，依法行使民主选举权。如职代会主席团成员、民主管理专门委员会(小组)成员，在工会提出建议名单基础上，与单位沟通协商，职代会上选举通过。五是从监督保护干部出发，正确行使民主评议权。上海市卫生局党委曾先后下发两个关于职代会民主评议干部的实施意见，目前上海市卫生系统职代会民主评议领导干部大多能根据要求规范开展，调查数据显示：97.83%的单位开展了评议领导干部工作，党组织领导、党政班子接受评议范围不断扩大。
3、遵循“六有”，实现职代会正常开展。一是民管小组(委员会)设立有规模。据统计，基层单位在民主管理专门小组(委员会)设立上具有一定规模，分别设立了院务公开(87.92%)、干部评议(74.88%)、提案处理(72.95%)、生活福利(61.84%)、劳动关系(53.62%)、安全卫生等小组(委员会)，这些小组(委员会)成员由代表和工会提名，并经职代会通过后，开展巡视检查、工作调研等。二是工会操作职代会有规则。工会作为职代会的工作机构，及时向单位党组织汇报工作的占99.52%，与行政及时协商有关事项的占99.28%。职代会审议的方案，95.17%单位于会议召开7天前送交职工代表讨论；需职代会审议通过事项，93.48%单位采用无记名投票方式表决。多数单位能及时将职代会召开情况向上级工会进行会前预报和会后报告。三是行政对职代会运行有保障。98.79%的单位行政重视职代会制度的实施，在经费使用、会务场所等方面给予支持。56.28%单位全部将职代会费用列入单位管理费用，22.22%单位由行政与工会共同支出。四是班组民主管理有实效。81.4%的单位班组定期召开民主管理(生活)会，及时通报单位民主管理事项，就某些事项广泛听取职工意见和建议。五是职代会工作任期有活力。不少基层单位在职代会任期上在把握基本原则的同时，结合单位规模与实际，灵活规定任期，以便激发基层职代会活力。66.18%的单位职代会任期在3年及以下，任期5年的单位占比为14.49%。六是职代表提案质量有提升。代表提案是参政议政的重要形式，卫生系统基层建立职代表提案制度的达70.53%，并且不断追求提案质量的提高。如：曙光医院完善职代表提案制度，在代表中进行提案拟写的专题培训，开展优秀提案评选，激发代表提案的热情。市精神卫生中心等单位还建立提案工作报告制，将提案处理情况及时向代表通报。
(三)职代会推进成效明显，切实保障劳动关系和谐
1、保障人事改革措施顺利实施。20__年，为配合卫生系统劳动人事制度改革，切实保障职工的合法权益，市医务工会提出职代会审议的“四原则”：一是民主决策的原则，涉及改革的重大方案和涉及职工切身利益的重大事项，必须经职代会无记名审议通过；二是大多数人得益的原则，即任何改革方案，必须是大多数职工得益，考虑职工的长远利益和根本利益；三是综合承受力原则，即改革力度的大小，必须是大多数职工能承受；四是最低生活保障的原则，即改革方案不能影响职工最低生活，做到改革无情、操作有情。为配合卫生事业单位岗位设置，市医务工会20__年还及时转发了《中国教科文卫体工会关于在公立医院改革中充分发挥工会组织作用的意见》，工会积极参与岗位设置的全过程，在制订方案、征求职工意见、修正方案、岗位聘任等环节，以职代会为主渠道，做好职工的动员，维护职工的知情权、参与权。通过职代会的规范实施，保障了岗位设置工作较顺利的开展，目前这项工作已基本完成，没有发生激烈的群访事件。
2、促进工作难点取得新突破。如职代会公开领导干部收入工作，调查显示，71.98%的单位根据“六有”原则进行领导干部收入公开，有些单位还公开到具体数字。再如职代会民主评议领导干部工作，43.96%的单位党政工领导全部接受评议，单位工会主席、中层干部接受职代会评议范围在不断增加。在公开范围上，48.07%的单位向职代表公开、41.3%在班子会上公开、34.06%的在中层干部会上公开、32.85%的为向所有职工公开。调查显示，20__、20__年两年间职代会评议领导干部的平均信任率达到93.85%。
3、民营医疗机构职代会工作取得新进展。20XX年对XX家民营医疗机构的一项调查显示，有37家机构建立职代会制度，占总数的57%，其中超过90%的单位能做到至少一年召开一次职代会。单位劳动纪律规则制度、裁员方案等涉及职工切身利益的事项，52%的单位审议通过。此外，听取单位生产经营和改革发展情况报告的为48%，审议通过集团合同文本草案和女职工特殊权益保护专项协议草案的分别占到32%和37%，审议通过工资集体协议草案和选举、罢免平等协商的职工方代表的均占22%。建立职代会提案制度的民营机构占35%，在职代会上审议表决涉及职工切身利益的相关事宜时，有40%的单位采用无记名投票形式。
4、非在编职工与劳务派遣工参与民主管理有实践。随着劳动关系的多元化，非在编职工与劳务派遣工成为卫生单位用工的特殊形式，但是对他们的政治权益基层单位也是给予关注。目前，非在编职工代表已占正式代表的5.1%，劳务派遣工代表占正式代表的3.48%，区县一级医院高于上述平均比例。列席代表中非在编职工为2.34%，劳务派遣工为2.7%。在一定程度上保障了这些群体的政治、经济、文化等权益。
职代会制度的推进运行，为卫生系统劳动关系的和谐提供了制度保障，也得到了职工的认可，调查显示职代表对职代会质量整体满意度为94.1%。
二、存在问题及原因分析
上海卫生系统在职代会制度运作，促进民主管理工作中取得了一些成绩，但限于各种主客观因素的制约，仍存在一些难点、焦点问题亟待解决。
1、敏感问题有待规范。职代会审议监督是职代会制度运作的焦点问题，尤其在领导干部收入公开和职代会评议领导干部方面更加突出。如领导干部收入公开工作，虽然取得了一定的突破，但是在工作规范性、统一性上有待改进。调研发现，17.63%的单位认为领导干部收入公开有一定的难度，具体表现在公开范围、公开主体、公开程度等方面，职工的理解与实际操作不一致。14.25%的单位认为即使做到收入公开，职工仍对公开的真实性存在怀疑。再如民主评议领导干部，13.53%的单位认为职代会评议领导干部有待规范，特别是党组织干部接受职代会评议时，评议内容、评议范围、结果反馈等方面有一定的操作难度，与现行的党管干部原则有一定的矛盾，如何更好地操作实施需要有全系统的指导办法。
2、多级职代会制度实施有待完善。调研发现，仅11.11%的单位建立了二级或多级职代会制度，82.85%的单位尚未建立。究其原因，主要是上级组织没有具体的考核要求，多数单位感觉运作程序过于繁琐，基层单位本身医疗业务工作比较繁重，没有更多的时间召开二级职代会。
3、职代会行业建制有待探索。就整个卫生行业而言，民营医疗机构的职代会运作机制尚欠规范，约50%左右的民营医疗机构尚未建立职代会制度。而对市级医疗卫生单位来讲，机关和联合工会职代会建制还未落实，目前，有2个单位是机关性质工会，有2个联合工会，这些单位都未建立职代会制度。分析原因，一是存在建立职代会的体制障碍，二是缺乏类似单位建立职代会的经验，三是上级没有考核要求。
4、职代会闭会期间抓决议落实力度有待加强。23.43%的单位认为职代会形成决议的事项，在会后落实方面力度还不够。分析其原因，一方面是重会议形式轻会议效果，造成会议只是走程序，会上通过就好，职代表或专门民管小组(委员会)会后跟踪、巡视检查工作没有跟上；二是有关责任部门工作意识不强，工作合力不够，缺乏对职代会决议的落实责任和执行力。
5、职代表行使代表权利的能力有待提升。卫生系统职代表多是高学历人员，他们在提供医疗健康方面发挥着重要作用，但是过多的医疗任务限制了他们参与单位民主管理的时间和减少了参与相关培训的机会。在职代表的参政议政意识和能力、提案的质量方面，职代表的素质还有待提升。
三、工作思考与建议
针对上述问题，结合XX卫生系统职代会制度运作实践，提出几点思考与建议。
1、开展行业探索与实践，取得工作难点新突破。一是进一步规范职代会制度。以《条例》实施为契机，完善修订《上海市卫生系统职工代表大会工作规范》。对劳务派遣工代表名额、二级职代会、民主评议领导干部等事项有更明确的规定，指导全行业的职代会工作。同时建议，在市级层面尽早出台指导意见，进一步明确职代会制度运作中的具体事项和运作程序。二是制定专项工作指导意见。建议针对领导干部收入公开、民主评议等工作中的敏感问题，研究制定切实可行的规范性文件，提出具体的建设性意见。尤其要对领导干部收入公开的范围、内容、计算方法等统一口径，便于基层操作。三是探索职代会制度实施范围。重点推进民营医疗机构职代会制度实施，开展机关和联合工会职代会建制工作调研，统一各方思想，稳步推进建制工作。
2、加强工作监督考核，提升基层工作合力。建议建立完善职代会监督考核体系。在明确职责的基础上，将职代会工作列入对基层党政工组织和责任人考核范围，同时对单位内相关责任部门开展考核，形成党政工齐抓共管，有关责任部门协调沟通的工作机制，不断提升工作合力。
3、强化职代表工作制度，提升代表参政议政能力。一是推行代表竞聘制，让有热情、有能力、素质高的职工进入代表行列；二是建立代表培训工作制度，使培训时间常态化(至少一年一次)、培训形式多样化(培训班、网上学习、外出交流等)、培训内容实用化(涉及职代会职能、日常工作操作流程、形势热点、新知识等)、培训效果明显化(提案质量提升、职代表对会议质量满意度提高)；三是履行代表考核制度，代表向选区职工述职，接受职工评议，或是借助优秀提案评选等，对代表进行奖励，借以增强代表工作活力；四是完善职代会提案工作，把职代会提案落实率列入基层工会职代会工作考核内容，促进职代会提案的有效落实。
[关键词]高校；内部治理；人事制度；改革
[中图分类号]G640
[文献标识码]A
doi：10.3969/j.issn.1671-5918.2015.09-011
[文章编号]1671-5918（2015）09-0023-03
[本刊网址]http：//
高校人事管理改革是教育综合改革的重要部分，深化人事制度改革必须与高校内部管理体制改革相配套，与完善内部治哩结构相适应。高校内部治理结构主要是通过制度构建来确立大学内部行政权力与学术权力的关系，以实现民主管理、科学决策，提高大学管理绩效。内部治理结构改革实际上就是指大学自身制度的建设和改革，而人事制度改革就是其核心内容。
一、高校内部治理在人事管理方面存在的主要问题
（一）行政权利泛化
目前高校的行政管理部门基本上是按照“对上”思维，参照攻府模式设置各种机构，如党政办公室、组织部、宣传部、统战部、纪委、监察处、审计处、人事处、财务处、基建处等，导致行政机构庞大，使得行政权力无处不在，居于强势地位。随之产生的行政化思维和管理模式，使高校的学术权力与行政权利长期博弈，难以制衡，权力边界无法明晰界定。严重影响了高校的民主与法治，破坏了单纯的学术环境。
（二）人力资源结构不合理
各高校发展历史与背景不同，在新建本科院校中，人力资源结构不合理现象更为突出。笔者通过对省内外几所新建本科院校的调研发现，高校目前基本教育规模人员为专业技术人员（教学科研人员、教学辅助人员）、管理人员、工勤人员等。多数高校近几年都经历了转制或合并，建立了以综合大学为主体的高等教育格局，使得目前人才数量储备明显不足，层次有待提高。如在教学科研人员中，部分教师只能进行一般课程开设和知识的传授，缺乏大师级的领军人物；在管理人员中，部分管哩者只能进行一般的日常工作运转，缺乏现代管理思想、管理能力及较高的整体素质。这种人力资源结构比例上的失调妨碍了学校对人力资源的有效管理，限制了学校发展。
（三）教职工缺乏积极性
作为事业编制单位，用人理念和用人机制较为陈旧，岗位积责权限划分不清，如议事规则、决策程序、工作运转、岗位责任等界定不明，教育教学工作运行整体效率低下，教职工工作积极性普遍不高。行政管理人员对行政岗位认同度低，工作能力提高缓慢，妨碍了高校管理水平的提升；专业技术职称评定制度偏重于教师科研水平，教师授课水平低下，教学质量不升反降，影响了高校教书育人的根本目的。
二、产生问题的原因分析
（一）高校运行过多依赖于政府，缺少自
高校具有“全额拨款事业单位”的组织性质，运行资金大部分来源于政府投入，学校应该怎么运行和发展过多听从于政府，以迎合政府需求和官员意志，或多或少的忽视了学校实际发展需要，缺少应有的自。现行高等教育财政预算和科研经费管理方式，一定程度上也影响着学校人事管理。
（二）人事改革受制于上层体制，缺乏灵活性
目前全社会统筹的事业单位社会保障制度尚未实行，养老、医疗、就业、住房等待遇仍然固化在单位内部，加之户籍、档案等制度改革滞后，真正意义上的人员退出机制事实上还难以建立。高校人事制度改革受到事业单位人事管理现行体制和政策的制约，教职工和学校之间存在着事实上的用人终身制，能进能出.能上能下的目标仍未实现，许多人在评上职称或提升职务后就安于现状，缺乏工作上的开拓与创新，影响了高校的管理质量和效率。
（三）人事管理制度不完善，缺少规范性
在改革发展的大潮中，高校的制度难免经历逐步健全与完善的过程。体现在人事管理制度方面，集中表现在岗位设置不合理，人才引进制度不健全，聘任工作流程不规范，分配方案不合理等方面，致使人事管理工作不到位，教职工权利救济渠道不通畅，人事争议频发。
（四）考核评价体系不科学，缺乏激励性
高校一般将教职工分为行政管理人员与专业技术岗位两大类进行考核。行政管理人员考核内容较为笼统，缺乏针对性，年度评优评先存在轮流坐庄，考核变成了填表签字手续，不能正确考评出绩效高低；教师考核评价对师德方面的考核比重相对较小，对教学和科研成果的奖励不及时，教学事故惩罚不到位，造成考核结果使用不够，难以真正调动教师的工作积极性。
三、高校人事管理改革方向及建议
推动高校内部治理结构进一步完善，人事管理制度必须进行改革，建立新的人事管理理念，强化岗位管理，进行科学的考核评价，提高人事管理人员的综合素质，多方面调动教职工的积极性和创造性，才能推动高校健康有序可持续发展。
（一）去行政化，简政放权
1.政府方面。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2022）》（以下简称《纲要》）中明确提出要实行政校分开、管办分离，这是处理大学与政府关系的一个基本原则。应当减少政府干预，为高校简政放权。上级单位仅发挥服务、咨询、调查职能，将机构设置、专业设置、招生、人才引进等职责由高校自主决策。高校人事管理改革的方向应该是实行人员编制备案管理，也就是学校可以在法定原则和编制标准确定的合理区间，自主确定用人规模或编制数额，报政府部门备案。
2.学校层面。在现代大学制度下，应当实现校、院二级管理，将管理重心下移，权力下放。使二级学院在教学、科研、师资队伍建设等方面拥有较大的决策权。在人事管理工作中，高校人事部门应由集权管理转向分权管理，由事务性管理转向服务性管理。根据“谁引进、谁负责”的原则，由院系承担教师引进及聘任工作，组织对引进人员学术水平、学科背景的考察，而人事部门严把人口审批关，最后由各院系与人事部门共同承担引进的责任与风险。
（二）全员聘任，岗位管理
《纲要》明确提出“要进行现代大学制度改革试点，探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策，全面实行聘任制度和岗位管理制度”。在社会保障体系逐步健全的前提下，打破教职工身份的终身制，引入竞争机制，实行全员聘任制是高校未来发展的趋势，应当把聘用制度作为一项基本的用人制度。教职工与学校通过签订聘用合同，保证双方权利、义务的对等，使教职工把自己与学校的利益联系在一起，保证了教职工潜能的充分发挥，促进教职工个人价值的实现，同时也为人才合理有序流动、优化人员配置提供了宽松的政策环境。
高校人事部门需要根据学校的实际情况和战略发展需要对专业技术岗、管理岗、行政岗和工勤岗等不同类型的岗位进行具体分析，制定出科学有效的工作岗位说明书和岗位任职资格。通过合理设置岗位，明确岗位职责、权利和任职条件，根据岗位职责和工作重点确定岗位工资等，通过公开竞聘，将适合的人聘任到合适的岗位，确保实现人员能进能出、职务能上能下、待遇能高能低。
（三）精细管理，分层考核
深化内部治理结构改革的重点是推进高校人事管理的规范化、制度化、精细化。没有分类就没有管理，在分类基础上才能实现组织目标与岗位职责的内在统一，才能形成能进能出、能上能下的激励机制，促进高校人力资源的优化配置。根据高校办学特点，仍将各类人员的精细分类和科学管理分为两大模块，即管理人员队伍和专业技术人员队伍进行具体分析，以便于结合岗位管理根据岗位职责，按照不同考核标准，严格考核。
1.推行管理人员职员制。近年来，高校纷纷将职员制度纳入人事改革，初步建立符合自身特点的职员制度，普遍实行的职员制是“三等十级制”，侧重以行政职务对应职员等级。深化职员制度改革，要在理顺与各类专业技术系列关系的基础上，进一步研究职员成长规律，畅通职员职业发展通道和空间，规范任职和考核评价标准。
2.专业技术岗位分类管理。施行教职员岗位聘用制是规范高校专业技术岗位管理的突破口，一些高校借鉴世界一流大学的先进经验，率先按照教师在教学和科研方面所拥有的不同特点和优势将教师职称分为教学型职称和科研型职称等类型，如中南大学在改革中将教师岗位分为教学科研岗、教学为主岗、科研为主岗、社会服务岗四类，充分体现对教育规律的尊重，获得了教师的普遍认可。
（四）优化分配，激发活力
人事制度改革的关键在于分配体制的改革。创新高校薪酬分配方式，要结合岗位聘任制，将教职工的收入与岗位职责、工作业绩及实际贡献直接挂钩，研究设计出能激发各类人员工作积极性的绩效考核体系、绩效管理制度，实施以岗定薪、按劳取酬、优劳优酬的薪资分配办法，充分发挥工资的激励功能，调动教职工的积极性。在制定奖励制度方面，要把握人才的高层次需求，使分配向高层次人才和创新团队倾斜，强化竞争和激励机制。如对重大办学成果加大奖励力度，激发科研活力，充分发挥优秀拔尖人才在创新团队建设、人才培养、协同创新等方面的辐射带动作用。
（五）畅通诉求，加强监督
在推进人事管理改革的过程中，高校应当充分维护教职工的知情权，及时公布新制定的人事规范，建立健全教职工权益保障制度和诉求表达渠道，保证高校不同类型人员的权益在学校的政策制定中能得到充分的表达。充分发挥教职工代表、教代会对人事管理工作的监督作用，如学校人才引进与培养、干部选拔与聘用、岗位聘任与考核、职称评审、奖励与处分等制度的建立，一定要通过教代会的审议通过，充分实现教职工的民主知情权、参与权、决策权及监督权，真正尊重教职工的民利，建立起高校和谐的人事管理关系，预防和减少人事争议。
总之，深化新一轮高教改革，亟待建立起一套适应现代大学制度、契合高校内部治理结构的人事管理体系。高教工作者必须加强调查研究，创新思维，积极利用大学内部甚至依靠外部力量的合力，探索构建一种新的制度安排，完成新的权力分配与制衡，最终推进大学内部各项改革。
参考文献：
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按审计机关的归属不同，人们在争论中逐渐形成了“立法论”、“审计院论”、“垂直论”、“升格论”、“合并论”和“双轨制论”等多种体制改革观点[2]，呈现出“百花齐放”的格局。事实上，人大工作本身就与审计监督存在密切联系，有全国人大常委会委员曾说道：“离开审计监督，人大的财政监督将无法进行。”那么，人大工作者和全国“两会”代表和委员又是如何看待现行审计体制及其改革呢？笔者借助于文献搜集、问卷调查、采访调查等多种渠道对他们的意见进行收集、总结并加以评价，相信这对于全面评价现行审计体制以及提出合理适当的改革设想具有比较重要的参考价值。
一、来自于人大工作者的看法
从目前公开的文献资料看，无论是全国人大常委会（或财经委、预算工委），还是全国人大领导，在公开场合或正式讲话中基本都没有对现行审计体制及其改革问题公开发表意见。但值得注意的是，人大在其职权和工作范围内，却一直在推动着审计监督工作的发展，“审计机关在逐步按人大的要求突出审计重点”。从某种意义上说，人大对审计监督工作的重视与推动正是审计体制走向改革的关键所在，就如审计署石爱中副审计长所指出的“变革从政府内部和从国家审计内部是无法突破的”。
实际上，人大机关从事理论和政策研究的部门以及一些人大工作者对审计体制问题的讨论一直持续不断并提出了不少改革设想[3]。突出的是：
全国人大常委会办公厅研究室周芳芳曾对现行审计监督及其存在的问题进行了深入剖析。认为现行审计监督制度还不够合理和完善，制约着审计监督职能和作用的充分发挥，而审计监督正是全国人大常委会经济监督权力架构中的一个薄弱之处，亟待引起重视，得到加强。为了“健全和完善审计监督体制，加强审计监督的力度，遏制腐败，保障社会主义市场经济的健康发展，保持审计监督旺盛的生命力”，周芳芳提出了以下三种改革意见：第一种，借鉴国外“立法型”的审计监督模式，改变现行体制，建立中国特色的立法型审计监督体制，审计部门对人大负责，向人大报告工作，而不是向政府和上一级审计部门负责。第二种,不改变现行体制，但同时强化全国人大常委会在审计监督上的作用。第三种,针对人大的监督工作内容广泛和整体性，将审计监督列为整个人大监督体系中不可分割的重要一环，为此要合理架构人大监督权力，保持人大监督权力的完整性和统一性，使各种监督形式包括审计监督都充分实现其效率，发挥它应有的作用。考虑到中国的国情，在体制上，把审计监督纳入人民代表大会制度，全国人大常委会和地方各级人大常委会建立审计监督机构作为国家审计监督机构，在本级人大常委会的直接领导下进行审计监督工作；同时，政府部门仍然保留内部审计部门。在审计监督的内容上，与人大的预算监督相应，人大的审计机构负责预算执行的审计监督；政府审计部门负责政府各部门、企事业单位财政收支的审计工作，并向人大提交报告，接受人大的监督。
上述改革意见可分为“立法论”意见（第一种）、“现状论”意见（第二种）和“双轨制论”意见（第三种），但明显看出，偏重于第三种。其实，无论是“立法论”，还是“双轨制论”，都是“以人大为主导的审计监督制度”，区别就是把审计监督工作是全部还是部分转移到人大。
甘肃省人大常委会安晨光、刘来宁指出：“加强地方人大有关机构和工作力量的建设”要“充分发挥审计的作用，借助审计手段加强对预算的监督”，“从世界各国审计机构发展的共同特点和趋势来看，各个国家审计机构的名称、职权不一，产生和组成的办法也有区别，但共同点就是协助议会审批监督预算。在我国建立人大审计制度已提出多年，应尽早把各级审计机关划入各级人大序列，使各级审计机关协助同级人大对预算的合法性、真实性、效益性进行监督。这有利于把人大经济监督推向专业化、科学化、综合化的轨道，以解决人大经济监督过多依赖于政府主管部门(被监督者)的问题。”
北京市人大财经委赵巨鹏认为，现代审计具有监督性、独立性和客观性，世界上很多国家的议会都设置有审计机构，专司对政府财政收支活动的审计监督，我国目前实行的审计体制是政府审计，属于内部审计监督性质，因而，一定程度上影响和削弱了对预算审计监督的独立性、权威性和客观性，因此，在政府审计系统以外，建立隶属人大的审计机构及审计制度，实施对同级政府财政收支活动的审计，应当说是十分必要的，所以建议在适当时机设立隶属于人大的审计机构，以加强对预算的审批监督。
甘肃省人大常委会王力群建议，设置隶属于权力机关或完全独立的审计机构，改变现有的审计机关属于行政内部审计的性质，为更加客观的财政预算监督奠定基础。
海南省人大常委会罗时祥、褚晓路认为，随着民主法制建设的推进和人大监督工作的不断加强，建立一支专业化的人大监督队伍显得越来越迫切和重要，为此建议“在县以上各级人大常委会设立预算和审计监督委员会，专司对计划、预算进行预审，对国家和地方重大建设项目进行核审，对财政预决算和国家机关行政经费开支进行审计监督，以适应加强财政、经济监督的要求。”
全国人大常委会办公厅研究室尹中卿指出，代议机关的财政监督实质上是从财政资金方面制约和监督政府的活动，对国家生活具有重要影响，在审查和批准国民经济和社会发展计划、财政预算、财政决算的过程中，审计监督具有重要的作用，世界上很多国家的议会设置有审计机构，专司对政府的财政收支活动的审计监督，但我国目前实行的审计体制是政府审计，从审计性质和工作实践的效果来看，政府审计仍属于内部审计监督性质，因此，建立人大审计制度是十分必要的。
山东省人大常委会刘洪科建议，尽快在人大机构中增设专门的审计工作委员会，这样可以使人大对财政预算及执行、财政决算的监督工作机制更加完善，更加合理，较好地弥补人大专业力量的不足，改变人大监督的被动地位，使人大的监督由形式性监督向实质性监督转变，有利于更好地履行其法定职权。他同时认为，人大设立审计工作委员会并不是把现有审计部门的审计监督职能以及审计组织机构和人员都一并归入人大管辖，而是将审计部门审计本级政府财政预算及执行、财政决算的职能剥离出来，纳入国家权力机关的职能范围，并设置相应的机构和人员，这样做不会导致权力机关的职权膨胀，因为这只是剥离政府审计部门的一小部分职能，相反会强化人大监督的力量和手段，而政府审计部门则可以把主要精力用在审计国家机关、企业事业单位和社会团体等具体业务活动上，更好地发挥审计部门的监督职能。
从他们的观点可明显看出：一方面，无论人大工作者从什么角度看审计，最终都把审计监督职责定位在财政监督上，即借助于审计监督搞好人大财政预算监督工作。值得注意的是，与审计机关或者一些学者不同，他们并没有单独的“就审计问题谈审计问题”，也没有仅仅从加强审计监督角度探讨体制改革，而是把改革纳入人大制度建设中、把预算执行审计作为人大监督重要的“专业支持”来思考的。另一方面，他们的改革观点可以说多是“双轨制论”。尽管并没有明显提到“双轨制”这一术语，但他们一般都是把审计监督和审计体制的重新安排与强化人大监督特别是预算监督制度相联系，也就是说，在他们眼中，审计机关设立在人大或者改革现行审计体制，主要就是把“预算执行审计队伍”安排在人大，而这与预算法和人大审批监督财政预算职权是相一致的，至于现行审计机关的那些国有企业审计、经济责任审计、金融审计等审计工作基本没有提及到。
二、来自于全国“两会”代表和委员的看法
近年来，在“审计风暴”中，越来越多的全国“两会”代表和委员开始关注审计监督问题，并从中引发出对现行审计体制的深入反思。他们对现行审计体制及其改革的看法和观点，基本反映在他们向全国“两会”提交的相关建议、议案和提案（以下简称“建议”）中。
其实，很早就有全国人大代表提出过有关改革现行审计体制的建议。1992年，前审计署审计长吕培俭在讨论审计法（草案）时就说：“有些同志提出，审计机关应该设在人大并实行垂直领导。这些意见，过去有些人大代表曾提出过。”但较多的建议是近些年提出的，特别是“审计风暴”之后，具体情况如下：
1．2001年九届全国人大四次会议期间，党磊等32名代表联名提出“关于修改审计法和地方组织法有关条款，建立审计部门垂直领导体制”的议案。
2．2002年全国政协九届五次会议上政协农工组提出“关于我国现行政府审计创新”提案，建议“建立审计机关由审计署和地方审计机关‘二级’垂直领导模式。”
3．2003年十届全国人大一次会议期间，叶青等33名代表提出“使审计机关由现在的直属政府改为隶属人大”的议案。
4．2004年十届全国人大二次会议上叶青代表继续提出“改变现行审计行政模式为审计立法模式”的建议。
5．2004年全国政协十届二次会议上，北京西城区政协原副主席杨骥川委员提出“关于调整审计机关隶属关系”的提案，建议让审计机关由政府的组成部门变为人大的工作机构。
6．2004年全国政协十届二次会议上，全国政协常委俞正委员提出“加强预算监督，改革现行行政型审计体制”的提案，建议建立可兼顾人大预算监督和政府经济监管双重需要的审计体制。
7．2005年全国政协十届三次会议上，山东省人大常委会副主任墨文川委员提出“审计体制应向立法模式转变”的提案，建议将我国审计体制适时地由行政模式向立法模式转变。
8．2005年十届全国人大三次会议期间，辽宁鞍山市政协副主席王淑媛代表提出“审计体制要从行政型模式转向立法型模式”的建议，建议构建审计体制的立法型模式，使审计机关接受各级人民代表大会的委托，独立对政府进行财政监督。
9．2005年全国政协十届三次会议上，陕西西安市副市长张道宏委员提交的提案建议改革现行审计体制，将审计署的地位提升半格，审计长相当于副总理或者国务委员级别。同时，将分散于中纪委、监察部、财政部等部门的审计职能进行整合，并入审计署。与此同时，地方审计机构应该从目前的受地方政府与审计署的双重管理改为直接由审计署领导的垂直管理，并将省级审计厅改为特派办，以保证执行审计职能时与地方政府的独立性。
10．2005年十届全国人大三次会议期间，吴新春等30名代表联名提交议案，建议修改审计法等相关法律，推动审计体制由行政型模式向立法型模式转变，使审计部门改由各级人民代表大会领导。
11．2006年全国政协十届四次会议上，前上海市审计局副局长郑建龄委员提出建立“双重”审计体制的提案，建议依法正式在人大常委会建立预算执行审计组织，调整现行审计机关职责和工作体系，彻底实现预算审计监督制度与人大预算审批监督制度结合，在人大系统建立的审计组织即为中国国家审计机关——国家审计委员会，同时政府仍然保留“审计署”这样的政府内部审计组织。
12．2007年全国政协十届五次会议上，全国政协常委俞正委员再次提出“关于将预算执行审计直接纳入人大预算监督工作体系的建议”。
除之，近些年还有许多代表和委员是在其他相关建议、议案和提案中间接提出审计体制问题。如李汉宇委员提出预算执行的审计和评估职能应由权力机构行使；马淑洁代表建议，人大为做好对财政预算的审查和执行情况的监督工作，应改革审计体制，充分发挥审计在对财政预算监督中的作用；朱天宝代表建议提高审计报告的透明度，落实人大代表的知情权；骆少君委员建议改进现行审计经费预算编报制度，制定审计组织法；吴国华委员建议制订审计公开制度；王天戈代表提出的议题是，在各级人代会上，都要有各级审计部门向人大代表报告审计问题查改结果。
可见，近年来，“两会”代表和委员对审计体制改革问题的关注程度逐渐在增强。不仅提出相关建议的代表和委员在增加，而且建议的力度也在加大。值得注意的是，无论这些建议提出怎样的体制改革设想，大都是从“独立性”和“财政监督”角度考虑问题。
这些建议也启示我们，应考虑将提高审计机关在预算执行审计中的独立性和有效性从而强化人大预算监督作为改革的着眼点，即“提高预算执行审计独立性和有效性以加强人大预算监督职能可能是或应该是未来审计体制改革方向”。
三、来自于问卷答卷者的看法
问卷调查“既可为准确评价和改革现行审计体制提供重要的学术研究数据，也可为那些关心国家审计和人大预算监督问题的各界人士提供可资思考和参考的实证信息”，为此笔者于2006年下半年向包括全国人大、审计署以及各级地方人大、政府、审计机关、财政机关和高校科研单位发放了1498份问卷调查表[5]。其中，人大系统发放409份。人大工作本身就与审计监督存在密切联系，审计体制改革与人大制度之间的联系也很紧密，而且人大领导干部大都曾担任过党政部门领导，具有比较丰富的党务和政府工作经验，所以相比其他系统和部门，他们的意见应该是比较综合和成熟的。转基于答卷者（特别是人大系统的答卷者）调查数据，部分调查结论如下[6]：
1．现行审计体制是“劣势突出而优势不明显”[7]。
2．许多有关中国国家审计在理论上或传统上达成的“共识”现在却受到质疑甚至否定，受到质疑的传统认识主要集中在对现行审计体制优势的认识上[8]。
3．中国国家审计“实际是政府的内部审计”。另外，像现行审计体制下“审计独立性比较缺乏”、“审计结果难以对外充分披露”、“审计监督难以有效规范政府行为”等结论也得到进一步确认。
4．预算执行审计对于人大预算监督职能的有效实施具有重要作用。
5．审计监督与人大监督之间关系的深化必然受到现行体制的限制，审计对于人大的服务面临体制性“壕沟”。
6．现行审计体制是不完善的，应对其进行比较彻底的改革。
7．何为“比较彻底的改革”，观点极不统一[9]。
8．“提高预算执行审计独立性和有效性以加强人大预算监督职能”可作为未来审计体制改革方向。
为了充分了解答卷者对不同审计体制观点的看法以及印证问卷调查结果，还对部分答卷者进行了采访调查。
四、评价
可以说，每一种改革观点都有其道理和提出的成因，同样都或多或少地存在一些不足或缺陷。对于众说纷纭的诸多观点，该如何评价？首先需要确定一个价值标准，以此作为评价各种改革观点合理性和适当性的依据。笔者认为，改革的评价标准应来自于以下三方面：“改革应反映中国政治经济发展要求，有利于满足人大和政府监督工作的需要”、“改革应有利于提高审计独立性”、“改革应具有现实可能性”三方面。这三方面共同影响或制约体制改革设想的选择，缺一不可。过于强调或偏重某一方面都可能造成选择的偏向，也就是说改革只有综合反映和考虑了上述三方面要求，才真正具有合理性、适当性以及可能性，提出的改革设想才真正有意义。据此，对各种改革观点做一简明扼要的评价。
“升格论”虽然看上去通过提高审计长的行政级别能在一定程度上提高审计的地位和独立性，但审计机关实际上仍然是政府的组成机构，仍然会受到政府或政府首长直接行政制约和影响，还是没有从根本上解决独立性问题。甘肃省人大常委会刘来宁认为，现行体制下的审计长属国务院组成人员，提高行政级别的办法只有副总理或国务委员兼任审计长，在地方由相应的政府副职兼任审计厅（局）长，但作为政府的组成部门，如果不是政府副职兼任，怎么能随便提高一个组成部门负责人的行政级别？这必须根据宪法和相关组织法作出规定，而这实际上是没有多大可能性。
“合并论”尽管能提高审计监督力度和权威性，但却没有解决审计独立性问题，而且混淆了不同监督的性质区别。刘来宁认为这种观点把纪检监督、监察监督和审计监督混为一谈。纪检监督属于党内监督，依据的是党内的各种规定，如党内监督条例、党员处分条例等；监察监督属于国家行政机关内部监督，依据的是行政监察法及其他行政法规、规章、纪律等；而审计监督依据的是宪法和审计法，尽管当前仍然属于行政监督的一种，但其应该是代表纳税人意愿和依据宪法实施的监督，严格讲它要高于行政监督，是对行政机关实施的国家监督，所以说这几种监督性质是不同的。现在虽然党的纪检和政府的监察部门是合署办公，但两个机关在性质上是不同的。在对党员干部的处理上，依据不同的法规和规定，党政是分开的。尽管纪检监督、行政监督甚至人大监督在实施中都可能要借助于审计结果，但这并不意味着他们是一回事，而且“合并”是与“党政分开”原则相悖的，不符合民主政治建设的要求。但如果继续维持现行审计体制不变的情况下，将审计监督与监察监督合并则有一定的可行性，因为这属于行政体制内部的机构调整。
“垂直论”的赞成者颇多，但赞成者多来自于基层审计人员，而且越是财政困难的地方呼声越大，但没有考虑审计如何与当地经济发展连成一片，这样做不利于审计与当地党政部门工作的协调，容易造成审计在促进当地经济发展和维护当地经济秩序上不到位。中国各地经济形势比较复杂，想让一个统一的意志适合各种情况是不大可能的。就算中央的意图是贯彻了，但不一定适合各地的实际发展需要。另外，财政“分灶吃饭”但审计体制又垂直，而审计对象又是地方财政，这就不配套，因为这样使地方事权划分不清，一级政府有一级事权，一级事权有一级财权，财政是有地域性的，财政监督权应该与财权相配套归地方，即财权的监督权是与财权的所属权相统一的。
以上三种改革相对简单易行，的确便于操作，因为都是在行政型体制总体不变的情况下所作的局部性调整。但这类改革仍然是对现行体制的“修修补补”，并未从根本上解决审计独立性问题。就像审计署南京特派办王景东所言：“当前，国家审计监督的法治化需要解决的是独立性和公开性两大难题。独立性是审计的灵魂。在我国，要想充分发挥审计监督的作用，就不能让审计机关再依附于行政机关。”
同时这些“修修补补”的改革仍然会涉及修宪问题。比如“垂直论”就涉及宪法第一百零九条的修改。实际上就为这样“修修补补”式的改革去修改宪法实在是可能性不大，因为修宪必定是要解决重大体制问题。这里还有一个更大的问题，那就是这些改革是为了“审计自身而为”的，并没有反映出中国政治经济体制的发展要求，没有从根本上解决财政审计中的体制弊端问题，没有把人大监督意志真正体现出来，同时也不符合世界国家审计发展规律和潮流。
“审计院论”看上去也是一种比较彻底确保审计独立性的改革思路，而且“审计院”与“一府两院”“平起平坐”无疑会大大提升审计的政治地位和权威性。但这种体制改革意味着中国现行宪法所确立的人大领导下的“一府两院”制将被改变为“一府三院”制，这必将对现行宪法、地方组织法和国家政权体制作重大的、过多的改动和调整，这是不现实的，缺乏可行性。单就审计监督权是否应上升为与立法权、行政权和司法权这些国家根本权力“相提并论”的层面或审计机关是否应上升为与国体和政体直接关联的国家政权机关就值得好好考量。行政学专家毛寿龙认为：“没必要在国家行政、司法、立法三权外再设审计权；前三者是国家的根本权力，审计只是程序性的业务工作，是前三者的助手”，“审计拔得太高，会对审计本身构成腐蚀性，对我国长期的制度建设不利。根本上，审计应该是执法和业务机构，是行政、司法、立法方面的派生权力。应该完善立法、司法、行政权力，靠三者之间的互相制衡，靠与审计衔接法规的完善，促进审计的发展。”
“立法论”被许多人看做是最为理想的，这种体制强化了审计与政府之间的独立性，克服了现行审计体制存在的主要弊端，突出了人大监督地位和意志，也反映出国家审计脱离于政府控制并监督政府的世界审计发展潮流，但与“审计院论”一样又都存在一些明显的缺陷：一方面这类改革要对现行中国政权体制和宪法做大的改动和修正；另一方面则是与中国政治体制发展方向不符合。中国政治文明建设的核心就是实现人民当家作主、党的领导和依法治国的有机结合，这意味着完善人大制度以及选择和实施各种能够加强人大监督职能的制度和措施将成为必然，而作为监督机制或用于监督目的的国家审计就应与之相适应或相联系，但这两种改革并没明显地反映出这点。
此外，这两种改革还存在同一个重大缺陷，即从整体上看没有反映出政府经济监督的要求，并可能使政府失去了曾经直接拥有的审计监督手段和资源，从而削弱政府经济监督效力。要知道，中国在20世纪80年代初建立国家审计的初衷主要是为了加强政府经济监督职能，“国家审计是政府经济监督机制的组成部分”，而且现阶段，市场经济体制尚未完全建立，政府依据行政手段对经济生活（包括国有企业、金融单位）实施监督仍然举足轻重，政府经济监督工作仍然十分重要和繁重。所以审计体制改革不能不考虑政府经济监督需要，任何弱化政府经济监督效力的改革都是脱离于现实并难以取得各方面的成功。
而没有考虑政府监督需要，也是众多的改革“反对派”们反对改革的一大理由。“现代行政学的理念也要求政府内部必须设立单独的审计机关，负责监督政府内部的各项活动，保证其合法、经济、有效、公平，并且把是否设立了独立的审计机关作为政府‘善治’的重要标志之一。我国目前的审计体制的设计符合政府管理的需要和‘善治’政府的要求。也就是说，即使目前的审计机关改变了隶属关系，归人大或者中央垂直管理了，各级政府也需要再设立隶属于本级政府的审计机构。”
另外，“立法论”把国有企业审计、金融审计、经济责任审计也放入人大体系中，却是与人大制度和人大监督权内容不相符合的。人大作为一种政治架构，作为对“一府两院”及其工作实施监督的权力机关，不可能直接面对大量的、具体的经营性单位和非人大任命的政务类官员。
综上所述，这两种改革的缺陷是显而易见的。
“双轨制论”的提出结合了“立法论”。两者的理论基础和原理是一致的，强调的都是立法机关对审计监督的控制。两个观点最大的不同就在于“双轨制”改革只是把现行审计职能职责和工作体系部分地从政府行政系统转移到人大，在保留现行行政型审计机关的同时，又在人大系统中构建新的立法型审计机关。可以说，“双轨制论”是在“立法论”基础上形成的，或者说是对“立法论”的一种修正。
由此看，“双轨制论”一方面充分考虑了“立法论”原理、特点和有利之处，适应了中国社会主义民主政治发展对审计监督的需要,克服了现行预算执行审计中所存在的体制弊端,使预算执行审计与政府保持了必要独立性。另一方面又生成了一些独特的有利之处，即基本可保留现行审计体制优势,不会对现有政府经济监管职能有大的削弱和冲击，不需对现行审计机关做过大的机构改革和隶属关系调整，不会对审计工作造成大的冲击。所以综合而言,“双轨制”改革在中国现实政治经济形势下实现了保障审计独立性、满足人大和政府监督工作需要以及与现实可能性的最佳结合。
注释：
[1]本文部分内容摘录于《中国国家审计体制问题：实证调查与理论辨析》一书，杨肃昌、肖泽忠著，中国财政经济出版社2008年版。
[2]“立法论”，即将现行审计机关的职能职责和工作体系完整地、全部地从政府转移到人大，重新构建“立法型”审计体制。“合并论”，即把审计机关与纪检、监察等部门合并，形成党政监督与财政财务监督高度结合的审计体制。“垂直论”，即将当前地方审计机关由上一级审计机关和本级人民政府“双重”领导的体制改革为由上一级审计机关“垂直”领导的体制。“升格论”，即是指在继续维持现行审计体制基本格局下，将审计署的地位提升半格，审计长相当于副总理或者国务委员级别，各级地方审计机关及其负责人的行政级别也做相应调整。“审计院论”，即设立与国务院、最高人民检察院、最高人民法院相平行的审计院(即实行“一府三院制”)，审计院直接向全国人民代表大会和全国人大常委会报告工作。“双轨制论”，即指为满足人大预算监督与政府经济监管双重需要，在人大和政府分别构建履行不同职责的审计组织：在人大常委会（或财经委）之下构建预算审计组织，专门进行预算执行审计，重点对政府行政部门和具体用款的预算单位预算资金收支的真实性、合法性和效益性进行监督；政府所属的审计组织主要承担除预算执行审计之外的政府经济监管所需要的各项审计监督任务（如国有企业审计、金融审计和经济责任审计等）。这种体制下，国务院及县级以上地方政府中的审计机关作为政府的一个内部职能部门仍继续保留，即“审计署”仍然存在，只不过工作职责和工作体系已有所调整。
[3]比如，2000年由全国人大常委会办公厅研究室以及全国近20个省、市人大常委会从事人大理论研究的若干同志，组成了人大监督问题课题组，从两个方面开展了人大监督问题的研究：一是宪法、法律有关监督的规定以及在这些规定基础上形成的各项监督制度；二是各级人大及其常委会开展的监督工作以及在实践中形成的一些带有普遍性的做法。课题组把这两方面问题分解为20多个专题，其中就有审计监督问题的专题，该专题在对审计监督及其审计体制的历史沿革、现状、存在的问题进行总结的基础上提出了极其重要的体制改革建议。
[4]问卷调查详细情况见杨肃昌、肖泽忠：《中国国家审计体制问题：实证调查与理论辨析》，中国财政经济出版社2008年版。
[5]调查内容包括中国国家审计基本状况、人大预算监督和预算执行审计基本问题、现行审计体制总体评价、审计体制改革应考虑的原则性因素、各种审计体制改革观点的比较与选择等五部分。
[6]因篇幅所限，本文只列举了部分调查结论。
[7]答卷者对于现行审计体制劣势的认同是比较一致的（其中人大系统、专家系统答卷者认同度最高），整体上差异不大；但对现行审计体制的优势则难以取得比较一致的认同；整体上，认为现行审计体制的劣势大于优势。
关键词：满意度；绩效工资；绩效考核；基层卫生
中图分类号：R197.32文献标识码：C文章编号：1005-0515（2013）7-192-01
1.调查目的
本次基层医疗卫生事业单位员工绩效工资改革满意度调查的主要是为了对基层医疗卫生事业单位的员工对目前状况下所实行的绩效考核制度以及绩效工资分配制度的满意情况有一个较为深层的了解，并在此基础之上对能够对员工绩效工资改革满意度造成影响的因素进行一定程度上的分析，然后再根据这些因素研究当前状况下所实行的基层医疗卫生事业单位员工绩效工资改革中仍然存在的问题，并进行有效的探究。最后再根据研究的结果对基层医疗卫生事业单位员工绩效工资改革提出相应的建议措施。
2.调查方法
在本次调查之中，所采用的调查方法是分层随机抽样法。首先，我们自行编制了基层医疗卫生事业单位员工绩效工资改革满意度调查表，然后抽取本区22个县市的基层医疗卫生机构员工进行调查，发放问卷共800份，收回的有效问卷为782份。然后对收回的有效问卷进行统计并分析。
3.调查结果与分析
3.2满意度总体分析
根据调查显示，当前状况所实行的绩效考核制度满意度量表的总体得分在8～40的范围之内，而对于总体满意度平均得分而言，其值为28.6，所有样本的总体满意对平均值为3.57。然后，我们对SPSS17.0软件进行了一定程度上的使用，并由此来进行单样本t检验，检验的结果见表2所示：
3.3基层医疗卫生事业单位员工绩效考核满意度影响因素
根据调查结果显示，性别因素、年龄因素、技术职称因素、学历因素以及月平均收入因素都会对基层医疗卫生事业单位员工的绩效考核满意度造成一定程度上的影响。大致情况为：①男性满意度略低于女性满意度；②随着年龄段的升高，员工满意程度也随之升高；③学历越高，满意程度越高；④较之于有职称员工，无职称员工满意度相对较高。而对于有职称的员工而言，职称越高，满意程度就越高；⑤月平均收入越高，满意程度越高。
3.4现行基层医疗卫生事业单位员工绩效工资改革存在的问题
当前状况下，基层医疗卫生事业单位员工绩效工资改革仍然存在着一定的问题，主要表现为：①绩效工资改革效果与预期有差距，基层员工满意度不高；②绩效工资总额有限，考核结果区分度不大，不能体现差异性；③绩效考核工作仍是薄弱环节，考核指标不完善，缺乏操作规范，存在随意性；④没有建立考核结果的沟通交流与反馈机制，不利于员工改进绩效。
3.5建议措施
①加强学习和教育，明确绩效工资改革实质，扎实有效推进工作；
②给予基层医疗卫生事业单位更大的绩效工资分配自，拉大绩效工资区分度；
③科学设计绩效考核指标，规范考核程序，增强绩效考核公平性；
④建立完善的绩效考核长效交流与反馈机制，不断提升员工业务能力和工作绩效。
参考文献：
[1]林淑周.提高基层医疗机构卫生服务能力研究综述[J].福州党校学报.2012’1：26-31.
[2]湖北省财政厅课题组.基层医疗卫生现状分析和政策建议[J].经济研究参考.2010，4：22-33.
【关键词】墨西哥涅托教育改革能源改革财政改革
【中图分类号】D73/77【文献标识码】A
2012年12月1日，前墨西哥州州长培尼亚・涅托成为墨西哥第66任总统，任期6年。这位46岁的革命制度党人的宣誓就职，标志着革命制度党在连续执政71年又在野12年后东山再起，重新执政。在就职演说中，涅托再次强调将进行全面的、重大的政治、经济和社会改革，这包括五条主线：实现国家和平与安全；减少贫困，缩小贫富差距；实现社会教育公平，提高整体教育水平；实现经济稳定、可持续发展；承担国际责任，积极参与国际事务等。此外，他还提出了旨在实现这些变革的13条举措，涉及司法、教育、经济、财政及社会福利等各个方面。
在就任总统的第二天，即2012年12月2日，涅托总统便与国内三个主要政党的领导人――前执政党国家行动党主席古斯塔沃・马德罗、左翼政党民主革命党主席赫苏斯・桑布拉诺和革命制度党主席克里斯蒂娜・迪亚斯――共同签署了“墨西哥协定”。该协定共分五个部分：看法、协议、2013年预算协议、工作方法和对改革的承诺。这一协定就在多个领域如何实行改革达成了共识。
迄今为止，墨西哥国会已先后讨论通过了涅托向国会提出的教育、通信、财政和能源等改革方案。本文重点分析涅托提出的教育、能源和财政三项重大的改革。
教育改革
涅托的教育改革是“墨西哥协定”框架内的重大改革之一。“墨西哥协定”提出要达成一个公平和有质量的教育协议。教育改革的目的有三个：一是提高基础教育的质量，教育质量的提高将体现在“国际学生评估项目”（PISA）①的结果上；二是增加高中和高等教育的就读人数，同时提高教学质量；三是使国家在全国教育体制中的主导地位得以恢复。这次教育改革旨在彻底改变墨西哥的教育制度，调整教师的评估和提升制度，并希望通过教育改革，使学生拥有更好的教师，学到更多、更好的知识，使教育成为墨西哥改革的动力。
教育改革的主要内容是：其一，建立教师职业服务机制，根据教师的业务水平和业绩进行选拔、晋升和保留职位。结束由教师工会控制教师岗位和工资的制度，改由国家教育评估委员会（InstitutoNacionalparalaEvaluacióndelaEducación，INEE）来决定教师岗位和工资。其二，规定全体教师必须通过考核，才能获得教师资格。其三，建立教育信息和管理制度，统计墨西哥究竟有多少学校、老师和学生。通过教育改革，要将教育开支用于提高教育质量和改善教育设备。目前教育经费浪费巨大，许多教育开支被教育工会的官僚侵吞。
2012年12月10日，涅托总统将教育改革方案递交给众议院，同年12月20日众议院通过，12月21日参议院通过。2013年2月25日，联邦政府正式颁布教育改革方案，2月26日在联邦政府《官方日报》上予以公布。为落实教育改革，涅托总统又向国会提交了教育总法（laLeyGeneraldeEducación）、全国教育评估委员会法（laLeydelInstitutoNacionalparalaEvaluacióndelaEducación）和教师职业服务法（laLeyGeneraldelServicioProfesionalDocente）三项法律。墨西哥众议院和参议院先后于8月22日和23日通过了教育总法和全国教育评估委员会法，并于9月1日和3日先后通过了教师职业服务法。9月10日，涅托总统正式颁布这三项法律，9月11日联邦政府的《官方日报》公布了这三项法律。根据教师职业服务法，每个教师有三次考核的机会，如三次考核均不合格，便将失去教师资格，不能再当教师。
长期以来，墨西哥全国教师工会（SNTE）势力强大，阻碍教育进步并影响政治。全国教师工会的领导权一直由埃尔瓦・埃斯特尔・戈迪略（ElbaEstherGordillo）把持，她是墨西哥最有势力的政客之一，2002年至2005年她曾任革命制度党总书记，后因从事分裂活动，于2007年被开除出党。她领导的教师工会侵吞政府的教育经费，凭借权力，按照自行设定的方式招聘教师，允许教师职位可以不经过考核一代接一代继承，并擅自将教师职位进行买卖等，因此，戈迪略及其领导的教师工会成为阻碍教育改革的绊脚石。为使教育改革顺利进行，墨西哥司法机关以贪污和洗钱等罪名，于2013年2月27日将戈迪略逮捕，并对她进行审判。
墨西哥基础教育极其薄弱，青少年失学率居高不下，教育资源分配不均衡，教师队伍臃肿、人浮于事，教学水平低下，尤其是在边远地区的乡村和印第安人聚居的地区，教育水平更低，教学设施落后。在上一次全国教师评估中，有70%以上的中小学教师考核不合格。在经济发展与合作组织的PISA评估中，墨西哥在34个成员国中排名最后。由此可见，墨西哥的教育改革迫在眉睫。
为改变教育局面，涅托整顿全国教育制度，以教学能力为标准对教师进行评价和提升，削弱教师工会自行招聘的权力，提高学校的自，并在全国范围内进行调查，对所有教师和学生信息进行登记，以提高教育的质量和教师的水平。
涅托的教育改革方案虽然在国会中比较顺利地通过，但是，却遭到了广大中小学教师的反对。原因之一是，不少边远地区和印第安人居住地区的教师水平比较低，他们害怕评估不及格后，被开除，失去工作。在得知墨西哥参议院通过教育改革方案之后，全国教师协调委员会（CNTE）的数千名教师和“我是第132个”组织一起进行抗议。2013年9月1日，墨西哥首都爆发了反对教育改革的大规模抗议活动，示威者封锁了墨西哥城好几条主要街道，与防暴警察发生了冲突。在格雷罗、米却肯和恰帕斯州，教师抗议活动不断。在格雷罗州，抗议者一度包围议会大楼，迫使议员们出逃到其他城市。
笔者认为，涅托教育改革的出发点虽然很好，但其所出台的改革措施既缺乏深入的调研，也没有从墨西哥的现实出发采取循序进行的策略。目前实行的统一考核办法，在全国城乡教师队伍中“一刀切”，对乡村教师极不公平，他们其中的很多人都因失去教师资格而失业，同时也使穷乡僻壤的学校缺乏给孩子们上课的教师，甚至可能动摇墨西哥农村教育的基础。政府应因地制宜，采取措施使教师通过培训得到提高后再进行考核，从而使学生们得到健康、优质的基础教育环境。
能源改革
能否通过和实施能源改革，是涅托上任后最严峻的考验。教育改革和电信改革只是触动了教师工会和垄断企业美洲电信这两大利益集团的“奶酪”，而能源改革对涅托来说意义更为重大，是其宏伟改革计划能否实现的试金石。
墨西哥油气资源非常丰富，是世界十大产油国之一。1917年墨西哥宪法赋予墨西哥政府永久独享全部地下资源的一切权利。1938年，卡德纳斯总统援引宪法第27条驱逐了美英石油公司，推行石油国有化并创建了掌管国家油气资源的墨西哥国家石油公司（Pemex）。时至今日，Pemex已成为仅次于巴西国家石油公司Petrobras的拉美第二大油企。但是，它同时也肩负了过多责任。首先，Pemex承担的税负过高。根据墨西哥《金融家报》的报道，2001～2011年间，Pemex对联邦政府的纳税额增长了130%，所纳税费约占Pemex销售额的40%～70%，这使Pemex不堪重负，面临严重财政困难。其次，机构臃肿和效率低下。作为一家超大型油企，Pemex拥有雇员近15万人，支付退休金的人数超过7万人，工人养老金是Pemex的一项沉重负担。目前Pemex的养老金赤字已高达1000亿美元。此外，Pemex人浮于事、效率低下。石油产量不仅跟不上反而逐步下降，导致收益也大幅下降，甚至亏损。数据显示，2004～2011年，Pemex的原油日产量从峰值时期的380万桶逐年下滑至296万桶；而2007至2011年的五年间，Pemex累计亏损高达290亿美元，仅2012年稍有盈利。
而且，近年来，墨西哥的石油储量、生产和出口相继大幅下滑；与此同时，人口的增长导致国内成品油和天然气的消耗量迅速增加，以致这个油气资源大国反而严重依赖进口。这种局面主要是由于墨西哥石油的生产和开发能力不足所致。由于禁止私人投资，Pemex的炼制能力长期受限，目前墨境只有6家炼制厂，总炼制能力只有日均154万桶。如这一趋势继续下去，到2022年，墨西哥有可能成为原油净进口国。这种越来越紧张的油气消费倒逼政府重拳改革，以焕发Pemex的市场活力。另外，随着墨西哥湾深海油田及页岩气田的发现，墨西哥可采油气资源储量大增。然而，其超过一半的石油储量位于深水区，由于墨西哥本国资金短缺、技术经验匮乏、勘探设备简陋，难以独立进行开采，因此，它迫切需要吸收外资，引进先进技术。在内推外拉之下，墨西哥的能源改革已箭在弦上、不得不发。
但是，要改革并非易事。仅靠Pemex目前的能力和技术无法扭转墨西哥能源产量不断下降的现状，同时墨西哥宪法禁锢着国有能源产业，明令禁止国家石油公司与帮助分担勘探和开采石油风险和成本的第三方签订合资合同，使得私人资本和外资无法涉足其中。例如宪法第27条涉及碳氢化合物的内容明确规定：“不得批准任何特许权或合同……国家根据各自监管法规定的条款行使开采这些物质之权。”宪法同时规定，碳氢化合物和基本石化产品是公共部门应“专属”负责的“战略领域”。而监管法第27条至少从两个方面超越并进一步细化了宪法条款。其一，它规定国家并非独享石油开采一项活动，而是享有探测、开采、精炼、运输、存储、经销、直接销售原油和精制油等所有经营活动的权利。因此，根据监管法，私人企业（无论国内还是国外）都被禁止参与油气资源的一切经营。其二，监管法规定，国家只能通过Pemex推进石油经济，由此赋予了Pemex垄断这些经营活动之权。
基于这种法律限制，涅托推动能源改革就必须修改宪法，不过他有意避开了关键性的内容，以减弱反对强度。他多次强调，能源改革不是将石油私有化，政府仍将有百分之百的控制权。事实上，在公布方案之前他反复字斟句酌，自我了部分可能引起较大争议的内容。2013年8月12日，在比原计划的公布时间延迟一周之后，涅托正式向国会提交了他的能源改革方案，内容包括令人瞩目的油气改革和电力改革。涅托声称能源改革的核心目标是“提高生产率和竞争力，创造就业和保障墨西哥人和公司获得更低廉的能源价格”。虽然该方案提议修改限制外国投资的法律，但离投资者的期望颇远，比如提案虽提出允许外资投资石油行业，但仅限于同Pemex建立联合企业，性质也仅限于利润分成而非生产共享，也就是说届时Pemex支付给外国石油公司的报偿是现金而非生产的石油。即使如此，该方案实际上放宽的领域主要是开发墨西哥深水油气和页岩气储备，这两者都是墨西哥亟待开发但因为缺乏资金和技术而无力开发的领域，那些开发成本较低的陆上和浅水油气储备无疑仍将由Pemex独自经营。涅托主张，墨西哥应摆脱“意识形态的挟持”，而以巴西为“样板”，采取发售股份等多种形式，力促私人资本与国家联手。
尽管涅托的改革并不彻底，只打开了一个缺口，即同意开放利润分享协议而非生产协议，但相对于Pemex70余年独家垄断墨西哥一切能源活动而言，这已是一个巨大的进步。毕竟，涅托虽然可以获得政治盟友的支持，但民意仍是一个巨大的钳制性力量。时至今日，许多墨西哥人仍将Pemex看作是国家独立的象征，中小学生每年3月18日都还在庆祝石油国有化的伟大胜利。石油始终是墨西哥民族主义情绪的集结地。浓厚的民族自豪感和民族认同意识，在未来仍将影响墨西哥能源改革的深度。
此次能源改革的核心内容是对墨西哥宪法第27条的第七段和第28条的第四段内容进行修改。在油气改革方面，废除私营企业不得参与石油勘探和开采的禁令，实行公私共同开采、利润共享模式，即墨西哥政府允许私营企业与墨西哥国家石油公司共享墨西哥油气的开采权，允许私企在原油提炼、石化、原油运输和储存等方面进行投资；对Pemex进行财政改革、结构改革和机构重组，增加Pemex财政透明度，及时公布账单等。这次能源改革的重中之重是Pemex的改革。“我们还将对墨西哥国家石油公司进行重组，在全球性挑战日益增加的情况下，我们将会把公司分成两个部分，”涅托说，“一个负责石油和天然气的勘探和开发，一个致力于石化燃料的工业加工。整体而言，Pemex将有更大的经营和管理自，变得更有效率、更现代化。”
除此之外，改革法案还对电力领域改革提出了目标。据报道，电力改革的内容涉及改变目前允许私营部门发电却不能商业出售的现状，从而降低墨西哥高企的电价，但依旧保留国家电力系统和输电配电网络服务的国有性质等。
显然，此次能源改革的目的是促进能源产业现代化，打破Pemex和国家电力公司长期垄断的局面，以增加投资、降低成本、提高产量，引进先进技术，减少汽油、柴油和天然气的进口，扩大就业，使墨西哥继续保持石油生产和出口大国的地位，使Pemex运营更有效且更现代化。
然而不能忽视的是，此次墨西哥能源改革法案依然存在很多局限性。墨西哥政府一方面希望本国私人资本和外资投入墨西哥的油气勘探和开采，另一方面又强调未来墨西哥的石油储备和收益都将继续处于国家的掌握之下，政府并不寻求在该领域内进行私有化运作。这似乎显得有些纠结。实际上，出于政治上的考虑，这次涅托提出的改革方案是折中的方案。
涅托的能源改革议案得到了最大的反对党国家行动党有条件的支持，但却遭到民主革命党等左翼政党的反对。2013年11月17日，民主革命党在首都索卡诺广场举行由数千人参加的集会。会上，民主革命党创始人瓜乌特莫克・卡德纳斯发表演说，指责涅托提出的能源改革是企图搞私有化，要求就能源改革举行全民公决。该党主席桑布拉诺认为，Pemex需要现代化，但没有必要修改宪法。为此，墨西哥参众两院进行了旷日持久的讨论。直到2013年12月，参众两院先后于11日和12日通过了能源改革法案，将修改宪法允许私有资本和外国能源公司进军本国油气领域，以提高能源产业的生产力与竞争力，从而推动本国经济的增长。
2014年7月17日～8月8日期间，墨西哥国会参众两院经过激烈讨论修改后批准了油气法、电力产业法等9部相关法案，并对外资法、矿业法、公私合营法等12部已有法案进行了修改。随后，涅托于当地时间11日签署了包括石油、天然气和电力改革在内的能源改革法案。这一法案的签署，意味着培尼亚・涅托自2012年末上任以来承诺推进的且被外界广为期待的墨西哥能源改革方案终于落地，这同时也宣告墨西哥长达76年的能源垄断体制被打破，上百亿的私营和外国投资将涌入墨西哥，进行能源开发。
对中国石油企业来说，墨西哥能源改革既是机遇，又是挑战。中国是墨西哥的全球第二大贸易伙伴。但是，迄今为止，墨西哥向中国出口的原油很少，2008年前为零，2009年全年墨西哥向中国出口原油只有5万吨（5000桶/日），2010年为120万吨（2.4万桶/日），2011年为170万吨（3.4万桶/日），2012年为110万吨（2.2万桶/日）。中国在墨西哥石油业的投资也微乎其微。但涅托就任总统后，墨西哥政府开始重视发展与中国的友好合作关系。随着涅托总统访华与主席出访墨西哥，以及两国签署《中华人民共和国和墨西哥合众国联合声明》，中墨两国在能源合作方面迈出了重要一步。
加强同中国企业的合作是墨西哥政府实行多元化发展战略的需求，墨西哥能源改革无疑会为中国带来良好的机遇。但是，由于墨西哥能源改革存在风险，目前全球各大石油公司仍在静观其变，中国企业也在等待时机。但我们也应该看到，墨西哥能源市场国际竞争性强，特别是美国几家大石油公司对墨西哥石油业觊觎已久，正跃跃欲试、伺机以待，更不会轻易把机会让给他人。此外，虽同为拉美国家，但墨西哥不像委内瑞拉等国，不允许用石油来还贷款，而只能用现金。这些都是中墨能源合作中不能忽视的因素。
财政改革
2013年9月14日，涅托总统向国会提出财政改革方案，财政改革的三个目的分别是：第一，建立一个新的全面的社会保护网，即建立一个全面的社保制度，一个全面的养老金（退休金）制度和失业者社保体制，确保墨西哥老年人在退休后有基本收入，能享受有效的医疗服务。因此，这是一项社会改革。第二，建立更加公正、简明、进步、透明的税收制度。第三，促进经济的增长。
新的税收制度的具体内容包括：第一，在全国范围内，统一增值税为16%，取消原来边境地区的11%的优惠增值税；通过了对垃圾食品和可乐等饮料增加税收以减少肥胖的法案。第二，增加对高收入者（年收入高于50万比索，约3.8万美元）和企业集团的所得税。年收入50万比索至75万比索的人缴纳31%的所得税；收入在75万比索至100万比索之间的，缴纳32%的所得税；收入在100万至300万比索的，缴纳34%的所得税；收入在300万比索以上的，缴纳35%的所得税。对企业集团不再按集团收税，而是按每个企业征收税收。第三，新增加价值在350万比索（27.2万美元）以上的住房买卖的增值税。第四，为减少墨西哥人的肥胖，对垃圾食品征收5%的新税，对汽水（可乐等）每公升征收1比索税收。第五，增加对交易所利润10%的税收，增加红利的分配税。
2013年10月20日，众议院通过财政改革，30日，参议院通过财政改革。国家行动党议员全部投反对票，民主革命党一部分议员投票赞成，一部分议员反对。据估计，按原来的方案可增加占PIB（国内生产总值）1.4%的税收，经过修改后的方案，只能增加PIB的1.1%。墨西哥目前税收收入占PIB的13.7%左右，而拉美国家平均税收收入占PIB的18.4%。财政改革将使墨西哥在2014年增加178.3亿美元（2300亿比索）的税收收入，到2018年增加的税收收入约占PIB的3%。
从涅托执政以来的情况看，他所推行的各项改革取得了一定的进展，但也遇到了不少问题和挑战，特别是能源改革在推行过程中遇到了其他主要政党和部分民众不同程度的反对和抵制。今后，涅托的改革任重道远，决不会是一帆风顺的。
注释
针对交通工程专业选修课普遍存在的问题，专业教师普遍认为应从以下方面开展改革研究。
1将专业课按照课程内容及性质进行分类
对不同类型的专业选修课期末考核形式进行改革对道路工程CAD、交通系统仿真、公路施工组织与概预算等旨在培养学生应用能力的课程，在考核的过程中可以以期末大作业的形式来代替学期末的试卷考核。对交通运输法规、交通心理学等比较枯燥、学生需要大量记忆的课程，考核时可以借鉴公务员考试中申论的考核方式，以案例分析的形式让学生作答。一方面可以充分考核学生对所学知识是否能正确、灵活应用;另一方面可以从教学中培养学生公文写作的能力。对交通工程导论、轨道交通新技术等引导性课程，在期末时可以以小组汇报答辩的形式进行考核。首先，这种考核方式要求学生具有较强的、自主的资料查阅能力和整理能力，而资料查阅能力和整理能力是自主学习能力的基础;其次，以小组的形式进行考核要求学生有较强的团队协作能力;再次，以汇报答辩的形式进行考核，可以锻炼学生的表达能力，改善工科学生不善于表达的状况。
2对现有的考核比重进行调整
增加日常考核的比例在我校目前的考核方式中，将期末时试卷考试成绩所占比例定为80%，进而导致严重的考前突击现象。学生通过突击学习所掌握的知识将会在短时间内被忘记。为此，我们建议将交通工程专业选修课课程结束时的考核成绩所占比例降为50%～60%;增加每章课程结束后的小测验或作业所占成绩的比例，建议为20%～30%;增加课堂活跃程度表现分，建议按不同性质课程定为5%～25%;降低点名考核所占比例，建议为0～10%。通过此种考核方式，教师可以对学生的日常学习状态及他们对知识掌握程度有更好的了解，而且也间接地增强了对学生日常学习的督促。
3充分尊重任课教师的意见，将考核方式权
交给教师任课教师可以根据需要，将试卷考核定为开卷、半开卷和闭卷等多种形式;不建议事前给出标准答案，可视学生答题的创新型及独到性酌情处理。考核内容不局限于目前常用的判断、选择、填空、名词解释及计算等形式，可视课程需要，酌情增加案例分析、方案设计等自主性较强，可开发学生独立思考能力的考核内容等。
二改革成效对交通工程专业选修课考核方式改革的几轮实验证明
(1)通过增加课堂活跃程度表现的比重，有效遏制了高年级学生在专业选修课中的迟到、早退、逃课、不听课等不良现象;
(2)通过汇报答辩的考核方式，培养了学生较强的自主学习能力，在毕业设计之前大部分学生就已锻炼了较好的资料查阅能力和整理能力。此外，该种考核方式有助于培养学生良好的团队协作能力和表达能力;
(3)通过案例分析、公文作答的考核方式，培养了学生良好的公文写作能力，为日后工作打下良好的基础;
(4)通过章节结束后的考核，教师可以及时地了解学生的学习状态及他们对知识的掌握程度，从而适当调整教学进度，对部分难点内容进行回顾讲解。
三结语
关键词：一流专业；水利水电工程；改革；实践；持续改进
一流本科、一流专业、一流人才，是我国建设一流大学和高等教育强国的根本。作为一流人才培养的基本单元，一流专业需要做到“面向未来、适应需求、引领发展、理念先进、保障有力”。郑州大学水利水电工程专业（以下简称水工专业）始建于1959年，2007年获批国家首批第二类特色专业建设点，2012年获批河南省专业综合改革试点专业，2015年、2018年两次通过全国工程教育专业认证，2022年成功入选国家一流专业建设行列。相比以往的人才培养要求，一流的工科专业需要培养工程能力强、服务意识强、具备国际竞争力的卓越工程师，这也是“建设工程教育强国”和“产学合作协同育人”的要求。完善的实践教学体系是保障水工一流专业人才培养的关键，毕业设计是实践教学中的重要一环，为培养学生的工程意识、协作精神以及综合应用所学知识解决实际问题的能力提供了途径。针对新形势下的人才培养要求，郑州大学提出“服务区域经济，让学生忙起来；明确定位，让团队指导力量强起来；加强监控，让培养质量高起来”的改革举措，并在2022届水工专业毕业生中实施这些改革措施。课题组秉承“学生中心、产出导向、持续改进”的质量理念，从改革实际成效出发，提出持续改进的方向和对策，为一流专业建设和人才培养提供依据和支撑。
一、郑州大学水工专业毕业设计改革效果评价
（一）郑州大学水工专业毕业设计改革情况
毕业设计课题由指导教师申请，经院系审核通过后向学生，再按照双向选择的原则确定课题。毕业设计质量利用过程文件控制，包括毕业设计任务书、开题报告、毕业设计计划进程表、中期检查表（含指导教师评价意见）、毕业设计文本、与专业相关的英文文献翻译及对应的英文文献原件、毕业设计答辩记录及评阅意见（含一位非指导教师评阅意见及答辩委员会意见）。课题组针对郑州大学水工专业毕业设计中存在的部分选题缺少大工程概念、一些青年指导教师工程实践经验欠缺、学生重视程度不够等问题，提出带领学生深入工程现场、加强青年教师与水电企事业单位合作、严把答辩关等举措，并在2022届水工专业毕业设计环节实施。
（二）郑州大学水工专业毕业设计改革效果评价方法
为了便于了解水工专业毕业设计改革的效果，课题组设计了包含十个基本问题的满意度调查问卷，在实施改革的2022届毕业生中进行能力培养满意度调查，并与2022届学生的调查结果进行对比。十个问题包含了卓越工程师十个方面的能力，分别是：1.独立完成设计思路；2.了解设计的工程意义；3.了解设计对社会、环境、伦理的影响；4.了解与设计相关的国内外现状或发展趋势；5.联系实际工程对设计方案进行分析比较；6.能利用工程原理解决复杂的工程问题；7.清晰规范地表达设计过程；8.在设计中与教师、同学交流观点；9.提升英语尤其是专业英语能力；10.具备自主学习和终身学习的意识和能力。
（三）郑州大学水工专业毕业设计改革效果评价结果
此次调查面向2022届和2022届水工专业毕业生，具体过程如下：在2022届水工专业毕业生中发放155份问卷，回收132份，回收率约为85.2%；在2022届水工专业毕业生中发放145份问卷，回收126份，回收率约为86.9%。问卷回收率较高，可满足对改革效果进行评价的要求。具体的满意度调查结果如表1所示。
二、郑州大学水工专业毕业设计改革成效分析与讨论
调研发现，2022届水工专业毕业生对毕业设计在独立完成设计思路，了解设计的工程意义，了解设计对社会、环境、伦理的影响，联系实际工程对设计方案进行分析比较，清晰规范地表达设计过程，具备自主学习和终身学习的意识和能力这些方面能力培养的满意度较高。他们对毕业设计在了解与设计相关的国内外现状或发展趋势，能利用工程原理解决复杂的工程问题，在设计中与老师、同学交流观点，提升英语尤其是专业英语能力等方面能力培养的满意度相对较低，甚至有不少学生对能利用工程原理解决复杂的工程问题，提升英语尤其是专业英语能力两个方面能力培养的满意度为一般，这进一步印证了2022届水工专业毕业设计课题缺少与工程实践的结合。从大工程中分离课题不利于培养学生解决复杂工程问题的能力，而解决复杂工程问题的能力是建设工程教育强国的基本要求，也是我国工程相关专业毕业生实现国际市场通行的必备条件。郑州大学在2022届水工专业毕业设计中实施了结合实际工程服务区域选题、加强与企事业单位工程师合作指导毕业设计、强化过程监控和严把答辩关等改革举措。由表1可知，2022届毕业生对上述10项能力培养的满意度有所提高。其中，对联系实际工程对设计方案进行分析比较，能利用工程原理解决复杂的工程问题，在设计中与教师、同学交流观点，提升英语尤其是专业英语能力等方面能力培养的满意度提升较为明显，说明学校在2022届水工专业毕业设计中实施的改革是卓有成效的。尽管如此，在2022届毕业生中，仍然有19%的学生对了解与设计相关的国内外现状或发展趋势能力培养的满意度为一般，18.3%的学生对能利用工程原理解决复杂的工程问题能力培养的满意度为一般或不满意或很不满意，31.8%的学生对提升英语尤其是专业英语能力培养的满意度为一般或不满意或很不满意。课题组对这种现象进行了深入分析，发现主要存在三个方面的问题：选题方面。虽然此次选题均来自于实际工程，并且每人一题，但也存在一些相似的课题，如“王庄水库除险加固工程初步设计”与“青山扒水库除险加固工程初步设计”以及“洛阳洛宁崛山水电站增效扩容改造”与“洛阳洛宁张村水电站增效扩容改造”等。英文能力培养方面。毕业设计中主要有两处涉及英文，分别是毕业设计的英文摘要、与专业相关的英文文献翻译。毕业设计答辩环节。毕业设计答辩环节通常由4~5名教师组成答辩考核小组对该组教师指导的学生进行答辩考核。另外，在答辩过程中，教师通常就专业问题进行提问，很少涉及英语表达。
三、“学生中心、产出导向、持续改进”建议
由上述分析可知，尽管郑州大学在2022届水工专业毕业设计中实施的改革取得了不少成效，但依然存在不够完善之处，课题组从产出导向的角度出发，以培养工程能力强、具备国际竞争力的卓越工程师为目标，对毕业设计环节持续改进，主要建议如下：
（一）进一步提升课题设计与指导质量
一些学生尤其是自我要求不高的学生看到相似课题容易滋生惰性，他们套用其他学生的模板或方法进行计算和绘图，“掌握”知识而非“运用”知识，“简单套用”原理而非“深入应用”原理，“照搬”方法而非“经过分析”寻找方法。在这种情况下，课题组有两方面的建议。一方面，教师在选题时，应进一步提升课题质量，尽量避免雷同，让学生看到课题时充满新鲜感，激发他们学习的兴趣和探索的热情。另一方面，指导教师要严格把控毕业设计的中间过程。指导教师每周都要跟踪学生的设计进展，除了关注学生做了什么，更要多与学生互动交流，多问学生为什么这么做，并对计算过程进行探讨。通过这两方面工作提升学生把握国内外研究现状、利用工程原理解决复杂工程问题的能力。
（二）增加英语的使用度
通过阅读、翻译文献提升英语能力对不少学生而言是一种挑战，部分学生对借助翻译软件进行翻译非常依赖。此外，在毕业设计指导过程中，指导教师大多关注毕业设计课题的进展，很少过问英文翻译的细节，采用英文交流更是少见。一方面，建议指导教师不要停留在审核英文文献翻译及对应的英文文献原件是否具备上，而要在指导过程中加强英文文献翻译的询问交流工作，不仅要关注学生翻译的进度、翻译过程中遇到的问题，还要和学生就英文文献的结构和表达方式进行探讨。另一方面，建议指导教师在答辩环节增加英文的使用度，通过英文问答切实提升学生中对英、英对中的语言应用能力。
（三）严格把控毕业设计答辩通过底线
目前，答辩考核小组多以指导教师本人为主要考核者，其他教师无法真正发挥考核者的作用。一方面，建议毕业设计答辩采用指导教师回避制度，即毕业设计指导教师不作为该生的答辩考核小组成员，以利于最大限度发挥答辩考核小组成员的作用。另一方面，建议答辩考核小组成员就毕业设计核心问题和关键方法技术进行深入问询，杜绝“水”答辩、“形式”答辩，提高答辩的难度，提升学生对毕业设计的重视度。同时，答辩考核小组应客观了解学生毕业设计的真实完成情况，并严格把控答辩通过底线，对未完成培养目标要求的学生暂缓毕业。对标一流专业建设和新时期人才培养要求，郑州大学水工专业对毕业设计进行了改革与实践，并针对实践情况提出了进一步完善的建议。毕业设计作为人才培养的重要环节，其选题、指导、答辩的质量关乎人才培养目标的实现。而人才培养的内涵在国内外发展格局中不断发生变化，这就要求毕业设计不断变革、持续改进，提升人才培养的质量，为国家发展贡献力量。
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按审计机关的归属不同，人们在争论中逐渐形成了“立法论”、“审计院论”、“垂直论”、“升格论”、“合并论”和“双轨制论”等多种体制改革观点[2]，呈现出“百花齐放”的格局。事实上，人大工作本身就与审计监督存在密切联系，有全国人大常委会委员曾说道：“离开审计监督，人大的财政监督将无法进行。”那么，人大工作者和全国“两会”代表和委员又是如何看待现行审计体制及其改革呢？笔者借助于文献搜集、问卷调查、采访调查等多种渠道对他们的意见进行收集、总结并加以评价，相信这对于全面评价现行审计体制以及提出合理适当的改革设想具有比较重要的参考价值。
一、来自于人大工作者的看法
从目前公开的文献资料看，无论是全国人大常委会（或财经委、预算工委），还是全国人大领导，在公开场合或正式讲话中基本都没有对现行审计体制及其改革问题公开发表意见。但值得注意的是，人大在其职权和工作范围内，却一直在推动着审计监督工作的发展，“审计机关在逐步按人大的要求突出审计重点”。从某种意义上说，人大对审计监督工作的重视与推动正是审计体制走向改革的关键所在，就如审计署石爱中副审计长所指出的“变革从政府内部和从国家审计内部是无法突破的”。
实际上，人大机关从事理论和政策研究的部门以及一些人大工作者对审计体制问题的讨论一直持续不断并提出了不少改革设想[3]。突出的是：
全国人大常委会办公厅研究室周芳芳曾对现行审计监督及其存在的问题进行了深入剖析。认为现行审计监督制度还不够合理和完善，制约着审计监督职能和作用的充分发挥，而审计监督正是全国人大常委会经济监督权力架构中的一个薄弱之处，亟待引起重视，得到加强。为了“健全和完善审计监督体制，加强审计监督的力度，遏制腐败，保障社会主义市场经济的健康发展，保持审计监督旺盛的生命力”，周芳芳提出了以下三种改革意见：第一种，借鉴国外“立法型”的审计监督模式，改变现行体制，建立中国特色的立法型审计监督体制，审计部门对人大负责，向人大报告工作，而不是向政府和上一级审计部门负责。第二种,不改变现行体制，但同时强化全国人大常委会在审计监督上的作用。第三种,针对人大的监督工作内容广泛和整体性，将审计监督列为整个人大监督体系中不可分割的重要一环，为此要合理架构人大监督权力，保持人大监督权力的完整性和统一性，使各种监督形式包括审计监督都充分实现其效率，发挥它应有的作用。考虑到中国的国情，在体制上，把审计监督纳入人民代表大会制度，全国人大常委会和地方各级人大常委会建立审计监督机构作为国家审计监督机构，在本级人大常委会的直接领导下进行审计监督工作；同时，政府部门仍然保留内部审计部门。在审计监督的内容上，与人大的预算监督相应，人大的审计机构负责预算执行的审计监督；政府审计部门负责政府各部门、企事业单位财政收支的审计工作，并向人大提交报告，接受人大的监督。
上述改革意见可分为“立法论”意见（第一种）、“现状论”意见（第二种）和“双轨制论”意见（第三种），但明显看出，偏重于第三种。其实，无论是“立法论”，还是“双轨制论”，都是“以人大为主导的审计监督制度”，区别就是把审计监督工作是全部还是部分转移到人大。
甘肃省人大常委会安晨光、刘来宁指出：“加强地方人大有关机构和工作力量的建设”要“充分发挥审计的作用，借助审计手段加强对预算的监督”，“从世界各国审计机构发展的共同特点和趋势来看，各个国家审计机构的名称、职权不一，产生和组成的办法也有区别，但共同点就是协助议会审批监督预算。在我国建立人大审计制度已提出多年，应尽早把各级审计机关划入各级人大序列，使各级审计机关协助同级人大对预算的合法性、真实性、效益性进行监督。这有利于把人大经济监督推向专业化、科学化、综合化的轨道，以解决人大经济监督过多依赖于政府主管部门(被监督者)的问题。”
北京市人大财经委赵巨鹏认为，现代审计具有监督性、独立性和客观性，世界上很多国家的议会都设置有审计机构，专司对政府财政收支活动的审计监督，我国目前实行的审计体制是政府审计，属于内部审计监督性质，因而，一定程度上影响和削弱了对预算审计监督的独立性、权威性和客观性，因此，在政府审计系统以外，建立隶属人大的审计机构及审计制度，实施对同级政府财政收支活动的审计，应当说是十分必要的，所以建议在适当时机设立隶属于人大的审计机构，以加强对预算的审批监督。
甘肃省人大常委会王力群建议，设置隶属于权力机关或完全独立的审计机构，改变现有的审计机关属于行政内部审计的性质，为更加客观的财政预算监督奠定基础。
海南省人大常委会罗时祥、褚晓路认为，随着民主法制建设的推进和人大监督工作的不断加强，建立一支专业化的人大监督队伍显得越来越迫切和重要，为此建议“在县以上各级人大常委会设立预算和审计监督委员会，专司对计划、预算进行预审，对国家和地方重大建设项目进行核审，对财政预决算和国家机关行政经费开支进行审计监督，以适应加强财政、经济监督的要求。”
全国人大常委会办公厅研究室尹中卿指出，代议机关的财政监督实质上是从财政资金方面制约和监督政府的活动，对国家生活具有重要影响，在审查和批准国民经济和社会发展计划、财政预算、财政决算的过程中，审计监督具有重要的作用，世界上很多国家的议会设置有审计机构，专司对政府的财政收支活动的审计监督，但我国目前实行的审计体制是政府审计，从审计性质和工作实践的效果来看，政府审计仍属于内部审计监督性质，因此，建立人大审计制度是十分必要的。
山东省人大常委会刘洪科建议，尽快在人大机构中增设专门的审计工作委员会，这样可以使人大对财政预算及执行、财政决算的监督工作机制更加完善，更加合理，较好地弥补人大专业力量的不足，改变人大监督的被动地位，使人大的监督由形式性监督向实质性监督转变，有利于更好地履行其法定职权。他同时认为，人大设立审计工作委员会并不是把现有审计部门的审计监督职能以及审计组织机构和人员都一并归入人大管辖，而是将审计部门审计本级政府财政预算及执行、财政决算的职能剥离出来，纳入国家权力机关的职能范围，并设置相应的机构和人员，这样做不会导致权力机关的职权膨胀，因为这只是剥离政府审计部门的一小部分职能，相反会强化人大监督的力量和手段，而政府审计部门则可以把主要精力用在审计国家机关、企业事业单位和社会团体等具体业务活动上，更好地发挥审计部门的监督职能。
从他们的观点可明显看出：一方面，无论人大工作者从什么角度看审计，最终都把审计监督职责定位在财政监督上，即借助于审计监督搞好人大财政预算监督工作。值得注意的是，与审计机关或者一些学者不同，他们并没有单独的“就审计问题谈审计问题”，也没有仅仅从加强审计监督角度探讨体制改革，而是把改革纳入人大制度建设中、把预算执行审计作为人大监督重要的“专业支持”来思考的。另一方面，他们的改革观点可以说多是“双轨制论”。尽管并没有明显提到“双轨制”这一术语，但他们一般都是把审计监督和审计体制的重新安排与强化人大监督特别是预算监督制度相联系，也就是说，在他们眼中，审计机关设立在人大或者改革现行审计体制，主要就是把“预算执行审计队伍”安排在人大，而这与预算法和人大审批监督财政预算职权是相一致的，至于现行审计机关的那些国有企业审计、经济责任审计、金融审计等审计工作基本没有提及到。
二、来自于全国“两会”代表和委员的看法
近年来，在“审计风暴”中，越来越多的全国“两会”代表和委员开始关注审计监督问题，并从中引发出对现行审计体制的深入反思。他们对现行审计体制及其改革的看法和观点，基本反映在他们向全国“两会”提交的相关建议、议案和提案（以下简称“建议”）中。
其实，很早就有全国人大代表提出过有关改革现行审计体制的建议。1992年，前审计署审计长吕培俭在讨论审计法（草案）时就说：“有些同志提出，审计机关应该设在人大并实行垂直领导。这些意见，过去有些人大代表曾提出过。”但较多的建议是近些年提出的，特别是“审计风暴”之后，具体情况如下：
1．2001年九届全国人大四次会议期间，党磊等32名代表联名提出“关于修改审计法和地方组织法有关条款，建立审计部门垂直领导体制”的议案。
2．2002年全国政协九届五次会议上政协农工组提出“关于我国现行政府审计创新”提案，建议“建立审计机关由审计署和地方审计机关‘二级’垂直领导模式。”
3．2003年十届全国人大一次会议期间，叶青等33名代表提出“使审计机关由现在的直属政府改为隶属人大”的议案。
4．2004年十届全国人大二次会议上叶青代表继续提出“改变现行审计行政模式为审计立法模式”的建议。
5．2004年全国政协十届二次会议上，北京西城区政协原副主席杨骥川委员提出“关于调整审计机关隶属关系”的提案，建议让审计机关由政府的组成部门变为人大的工作机构。
6．2004年全国政协十届二次会议上，全国政协常委俞正委员提出“加强预算监督，改革现行行政型审计体制”的提案，建议建立可兼顾人大预算监督和政府经济监管双重需要的审计体制。
7．2005年全国政协十届三次会议上，山东省人大常委会副主任墨文川委员提出“审计体制应向立法模式转变”的提案，建议将我国审计体制适时地由行政模式向立法模式转变。
8．2005年十届全国人大三次会议期间，辽宁鞍山市政协副主席王淑媛代表提出“审计体制要从行政型模式转向立法型模式”的建议，建议构建审计体制的立法型模式，使审计机关接受各级人民代表大会的委托，独立对政府进行财政监督。
9．2005年全国政协十届三次会议上，陕西西安市副市长张道宏委员提交的提案建议改革现行审计体制，将审计署的地位提升半格，审计长相当于副总理或者国务委员级别。同时，将分散于中纪委、监察部、财政部等部门的审计职能进行整合，并入审计署。与此同时，地方审计机构应该从目前的受地方政府与审计署的双重管理改为直接由审计署领导的垂直管理，并将省级审计厅改为特派办，以保证执行审计职能时与地方政府的独立性。
10．2005年十届全国人大三次会议期间，吴新春等30名代表联名提交议案，建议修改审计法等相关法律，推动审计体制由行政型模式向立法型模式转变，使审计部门改由各级人民代表大会领导。
11．2006年全国政协十届四次会议上，前上海市审计局副局长郑建龄委员提出建立“双重”审计体制的提案，建议依法正式在人大常委会建立预算执行审计组织，调整现行审计机关职责和工作体系，彻底实现预算审计监督制度与人大预算审批监督制度结合，在人大系统建立的审计组织即为中国国家审计机关——国家审计委员会，同时政府仍然保留“审计署”这样的政府内部审计组织。
12．2007年全国政协十届五次会议上，全国政协常委俞正委员再次提出“关于将预算执行审计直接纳入人大预算监督工作体系的建议”。
除之，近些年还有许多代表和委员是在其他相关建议、议案和提案中间接提出审计体制问题。如李汉宇委员提出预算执行的审计和评估职能应由权力机构行使；马淑洁代表建议，人大为做好对财政预算的审查和执行情况的监督工作，应改革审计体制，充分发挥审计在对财政预算监督中的作用；朱天宝代表建议提高审计报告的透明度，落实人大代表的知情权；骆少君委员建议改进现行审计经费预算编报制度，制定审计组织法；吴国华委员建议制订审计公开制度；王天戈代表提出的议题是，在各级人代会上，都要有各级审计部门向人大代表报告审计问题查改结果。
可见，近年来，“两会”代表和委员对审计体制改革问题的关注程度逐渐在增强。不仅提出相关建议的代表和委员在增加，而且建议的力度也在加大。值得注意的是，无论这些建议提出怎样的体制改革设想，大都是从“独立性”和“财政监督”角度考虑问题。
这些建议也启示我们，应考虑将提高审计机关在预算执行审计中的独立性和有效性从而强化人大预算监督作为改革的着眼点，即“提高预算执行审计独立性和有效性以加强人大预算监督职能可能是或应该是未来审计体制改革方向”。
三、来自于问卷答卷者的看法
问卷调查“既可为准确评价和改革现行审计体制提供重要的学术研究数据，也可为那些关心国家审计和人大预算监督问题的各界人士提供可资思考和参考的实证信息”，为此笔者于2006年下半年向包括全国人大、审计署以及各级地方人大、政府、审计机关、财政机关和高校科研单位发放了1498份问卷调查表[5]。其中，人大系统发放409份。人大工作本身就与审计监督存在密切联系，审计体制改革与人大制度之间的联系也很紧密，而且人大领导干部大都曾担任过党政部门领导，具有比较丰富的党务和政府工作经验，所以相比其他系统和部门，他们的意见应该是比较综合和成熟的。
基于答卷者（特别是人大系统的答卷者）调查数据，部分调查结论如下[6]：
1．现行审计体制是“劣势突出而优势不明显”[7]。
2．许多有关中国国家审计在理论上或传统上达成的“共识”现在却受到质疑甚至否定，受到质疑的传统认识主要集中在对现行审计体制优势的认识上[8]。
3．中国国家审计“实际是政府的内部审计”。另外，像现行审计体制下“审计独立性比较缺乏”、“审计结果难以对外充分披露”、“审计监督难以有效规范政府行为”等结论也得到进一步确认。
4．预算执行审计对于人大预算监督职能的有效实施具有重要作用。
5．审计监督与人大监督之间关系的深化必然受到现行体制的限制，审计对于人大的服务面临体制性“壕沟”。
6．现行审计体制是不完善的，应对其进行比较彻底的改革。
7．何为“比较彻底的改革”，观点极不统一[9]。
8．“提高预算执行审计独立性和有效性以加强人大预算监督职能”可作为未来审计体制改革方向。
为了充分了解答卷者对不同审计体制观点的看法以及印证问卷调查结果，还对部分答卷者进行了采访调查。
四、评价
可以说，每一种改革观点都有其道理和提出的成因，同样都或多或少地存在一些不足或缺陷。对于众说纷纭的诸多观点，该如何评价？首先需要确定一个价值标准，以此作为评价各种改革观点合理性和适当性的依据。笔者认为，改革的评价标准应来自于以下三方面：“改革应反映中国政治经济发展要求，有利于满足人大和政府监督工作的需要”、“改革应有利于提高审计独立性”、“改革应具有现实可能性”三方面。这三方面共同影响或制约体制改革设想的选择，缺一不可。过于强调或偏重某一方面都可能造成选择的偏向，也就是说改革只有综合反映和考虑了上述三方面要求，才真正具有合理性、适当性以及可能性，提出的改革设想才真正有意义。据此，对各种改革观点做一简明扼要的评价。
“升格论”虽然看上去通过提高审计长的行政级别能在一定程度上提高审计的地位和独立性，但审计机关实际上仍然是政府的组成机构，仍然会受到政府或政府首长直接行政制约和影响，还是没有从根本上解决独立性问题。甘肃省人大常委会刘来宁认为，现行体制下的审计长属国务院组成人员，提高行政级别的办法只有副总理或国务委员兼任审计长，在地方由相应的政府副职兼任审计厅（局）长，但作为政府的组成部门，如果不是政府副职兼任，怎么能随便提高一个组成部门负责人的行政级别？这必须根据宪法和相关组织法作出规定，而这实际上是没有多大可能性。
“合并论”尽管能提高审计监督力度和权威性，但却没有解决审计独立性问题，而且混淆了不同监督的性质区别。刘来宁认为这种观点把纪检监督、监察监督和审计监督混为一谈。纪检监督属于党内监督，依据的是党内的各种规定，如党内监督条例、党员处分条例等；监察监督属于国家行政机关内部监督，依据的是行政监察法及其他行政法规、规章、纪律等；而审计监督依据的是宪法和审计法，尽管当前仍然属于行政监督的一种，但其应该是代表纳税人意愿和依据宪法实施的监督，严格讲它要高于行政监督，是对行政机关实施的国家监督，所以说这几种监督性质是不同的。现在虽然党的纪检和政府的监察部门是合署办公，但两个机关在性质上是不同的。在对党员干部的处理上，依据不同的法规和规定，党政是分开的。尽管纪检监督、行政监督甚至人大监督在实施中都可能要借助于审计结果，但这并不意味着他们是一回事，而且“合并”是与“党政分开”原则相悖的，不符合民主政治建设的要求。但如果继续维持现行审计体制不变的情况下，将审计监督与监察监督合并则有一定的可行性，因为这属于行政体制内部的机构调整。
“垂直论”的赞成者颇多，但赞成者多来自于基层审计人员，而且越是财政困难的地方呼声越大，但没有考虑审计如何与当地经济发展连成一片，这样做不利于审计与当地党政部门工作的协调，容易造成审计在促进当地经济发展和维护当地经济秩序上不到位。中国各地经济形势比较复杂，想让一个统一的意志适合各种情况是不大可能的。就算中央的意图是贯彻了，但不一定适合各地的实际发展需要。另外，财政“分灶吃饭”但审计体制又垂直，而审计对象又是地方财政，这就不配套，因为这样使地方事权划分不清，一级政府有一级事权，一级事权有一级财权，财政是有地域性的，财政监督权应该与财权相配套归地方，即财权的监督权是与财权的所属权相统一的。
以上三种改革相对简单易行，的确便于操作，因为都是在行政型体制总体不变的情况下所作的局部性调整。但这类改革仍然是对现行体制的“修修补补”，并未从根本上解决审计独立性问题。就像审计署南京特派办王景东所言：“当前，国家审计监督的法治化需要解决的是独立性和公开性两大难题。独立性是审计的灵魂。在我国，要想充分发挥审计监督的作用，就不能让审计机关再依附于行政机关。”
同时这些“修修补补”的改革仍然会涉及修宪问题。比如“垂直论”就涉及宪法第一百零九条的修改。实际上就为这样“修修补补”式的改革去修改宪法实在是可能性不大，因为修宪必定是要解决重大体制问题。这里还有一个更大的问题，那就是这些改革是为了“审计自身而为”的，并没有反映出中国政治经济体制的发展要求，没有从根本上解决财政审计中的体制弊端问题，没有把人大监督意志真正体现出来，同时也不符合世界国家审计发展规律和潮流。
“审计院论”看上去也是一种比较彻底确保审计独立性的改革思路，而且“审计院”与“一府两院”“平起平坐”无疑会大大提升审计的政治地位和权威性。但这种体制改革意味着中国现行宪法所确立的人大领导下的“一府两院”制将被改变为“一府三院”制，这必将对现行宪法、地方组织法和国家政权体制作重大的、过多的改动和调整，这是不现实的，缺乏可行性。单就审计监督权是否应上升为与立法权、行政权和司法权这些国家根本权力“相提并论”的层面或审计机关是否应上升为与国体和政体直接关联的国家政权机关就值得好好考量。行政学专家毛寿龙认为：“没必要在国家行政、司法、立法三权外再设审计权；前三者是国家的根本权力，审计只是程序性的业务工作，是前三者的助手”，“审计拔得太高，会对审计本身构成腐蚀性，对我国长期的制度建设不利。根本上，审计应该是执法和业务机构，是行政、司法、立法方面的派生权力。应该完善立法、司法、行政权力，靠三者之间的互相制衡，靠与审计衔接法规的完善，促进审计的发展。”
“立法论”被许多人看做是最为理想的，这种体制强化了审计与政府之间的独立性，克服了现行审计体制存在的主要弊端，突出了人大监督地位和意志，也反映出国家审计脱离于政府控制并监督政府的世界审计发展潮流，但与“审计院论”一样又都存在一些明显的缺陷：一方面这类改革要对现行中国政权体制和宪法做大的改动和修正；另一方面则是与中国政治体制发展方向不符合。中国政治文明建设的核心就是实现人民当家作主、党的领导和依法治国的有机结合，这意味着完善人大制度以及选择和实施各种能够加强人大监督职能的制度和措施将成为必然，而作为监督机制或用于监督目的的国家审计就应与之相适应或相联系，但这两种改革并没明显地反映出这点。
此外，这两种改革还存在同一个重大缺陷，即从整体上看没有反映出政府经济监督的要求，并可能使政府失去了曾经直接拥有的审计监督手段和资源，从而削弱政府经济监督效力。要知道，中国在20世纪80年代初建立国家审计的初衷主要是为了加强政府经济监督职能，“国家审计是政府经济监督机制的组成部分”，而且现阶段，市场经济体制尚未完全建立，政府依据行政手段对经济生活（包括国有企业、金融单位）实施监督仍然举足轻重，政府经济监督工作仍然十分重要和繁重。所以审计体制改革不能不考虑政府经济监督需要，任何弱化政府经济监督效力的改革都是脱离于现实并难以取得各方面的成功。
而没有考虑政府监督需要，也是众多的改革“反对派”们反对改革的一大理由。“现代行政学的理念也要求政府内部必须设立单独的审计机关，负责监督政府内部的各项活动，保证其合法、经济、有效、公平，并且把是否设立了独立的审计机关作为政府‘善治’的重要标志之一。我国目前的审计体制的设计符合政府管理的需要和‘善治’政府的要求。也就是说，即使目前的审计机关改变了隶属关系，归人大或者中央垂直管理了，各级政府也需要再设立隶属于本级政府的审计机构。”
另外，“立法论”把国有企业审计、金融审计、经济责任审计也放入人大体系中，却是与人大制度和人大监督权内容不相符合的。人大作为一种政治架构，作为对“一府两院”及其工作实施监督的权力机关，不可能直接面对大量的、具体的经营性单位和非人大任命的政务类官员。
综上所述，这两种改革的缺陷是显而易见的。
“双轨制论”的提出结合了“立法论”。两者的理论基础和原理是一致的，强调的都是立法机关对审计监督的控制。两个观点最大的不同就在于“双轨制”改革只是把现行审计职能职责和工作体系部分地从政府行政系统转移到人大，在保留现行行政型审计机关的同时，又在人大系统中构建新的立法型审计机关。可以说，“双轨制论”是在“立法论”基础上形成的，或者说是对“立法论”的一种修正。
由此看，“双轨制论”一方面充分考虑了“立法论”原理、特点和有利之处，适应了中国社会主义民主政治发展对审计监督的需要,克服了现行预算执行审计中所存在的体制弊端,使预算执行审计与政府保持了必要独立性。另一方面又生成了一些独特的有利之处，即基本可保留现行审计体制优势,不会对现有政府经济监管职能有大的削弱和冲击，不需对现行审计机关做过大的机构改革和隶属关系调整，不会对审计工作造成大的冲击。所以综合而言,“双轨制”改革在中国现实政治经济形势下实现了保障审计独立性、满足人大和政府监督工作需要以及与现实可能性的最佳结合。
注释：
[1]本文部分内容摘录于《中国国家审计体制问题：实证调查与理论辨析》一书，杨肃昌、肖泽忠著，中国财政经济出版社2008年版。
[2]“立法论”，即将现行审计机关的职能职责和工作体系完整地、全部地从政府转移到人大，重新构建“立法型”审计体制。“合并论”，即把审计机关与纪检、监察等部门合并，形成党政监督与财政财务监督高度结合的审计体制。“垂直论”，即将当前地方审计机关由上一级审计机关和本级人民政府“双重”领导的体制改革为由上一级审计机关“垂直”领导的体制。“升格论”，即是指在继续维持现行审计体制基本格局下，将审计署的地位提升半格，审计长相当于副总理或者国务委员级别，各级地方审计机关及其负责人的行政级别也做相应调整。“审计院论”，即设立与国务院、最高人民检察院、最高人民法院相平行的审计院(即实行“一府三院制”)，审计院直接向全国人民代表大会和全国人大常委会报告工作。“双轨制论”，即指为满足人大预算监督与政府经济监管双重需要，在人大和政府分别构建履行不同职责的审计组织：在人大常委会（或财经委）之下构建预算审计组织，专门进行预算执行审计，重点对政府行政部门和具体用款的预算单位预算资金收支的真实性、合法性和效益性进行监督；政府所属的审计组织主要承担除预算执行审计之外的政府经济监管所需要的各项审计监督任务（如国有企业审计、金融审计和经济责任审计等）。这种体制下，国务院及县级以上地方政府中的审计机关作为政府的一个内部职能部门仍继续保留，即“审计署”仍然存在，只不过工作职责和工作体系已有所调整。
[3]比如，2000年由全国人大常委会办公厅研究室以及全国近20个省、市人大常委会从事人大理论研究的若干同志，组成了人大监督问题课题组，从两个方面开展了人大监督问题的研究：一是宪法、法律有关监督的规定以及在这些规定基础上形成的各项监督制度；二是各级人大及其常委会开展的监督工作以及在实践中形成的一些带有普遍性的做法。课题组把这两方面问题分解为20多个专题，其中就有审计监督问题的专题，该专题在对审计监督及其审计体制的历史沿革、现状、存在的问题进行总结的基础上提出了极其重要的体制改革建议。
[4]问卷调查详细情况见杨肃昌、肖泽忠：《中国国家审计体制问题：实证调查与理论辨析》，中国财政经济出版社2008年版。
[5]调查内容包括中国国家审计基本状况、人大预算监督和预算执行审计基本问题、现行审计体制总体评价、审计体制改革应考虑的原则性因素、各种审计体制改革观点的比较与选择等五部分。
[6]因篇幅所限，本文只列举了部分调查结论。
[7]答卷者对于现行审计体制劣势的认同是比较一致的（其中人大系统、专家系统答卷者认同度最高），整体上差异不大；但对现行审计体制的优势则难以取得比较一致的认同；整体上，认为现行审计体制的劣势大于优势。
――机构改革暨落实“财政支出八不准”的调查与思考
最近一段时期，××市按照中央及省关于农村机构改革的统一部署，大刀阔斧对全市个乡镇场、个机关事业单位分性质按政策要求进行了撤、转、并，共撤并个乡镇场，撤消个办委，转并个行政事业单位，清理富余人员人，调整人，人员精简比例达，年可节约资金万元，取得了阶段性的成效。“财政支出八不准”制度是在财政收支矛盾十分突出的情况提出的，通过执行效果良好。近日，经过与有关部门领导的座谈和深入的调查，我们深深感到这两项改革这无疑是成功的举措，为解决多年来行政单位机构臃肿、人浮于事、支出高居不下这一困扰财政的难点问题，找到了一把消臃节支的金钥匙。
一、改革前后之对比
据统计，机构及人事制度改革前，全市财政供养人数人，行政政法部门财政供养人，年财政负担支出万元。改革后，全市财政供养人员人，行政政法部门财政供养人，较改革前减少人，年节约支出万元，第一次出现了财政供养对象的负增长。自年机构改革以来，虽然重新确定了财政供养对象，但由于自然变动因素和部门工作的延伸，特别是行政职能的扩充和政法战线的拉长，使财政负担人员逐年增加（年递增），财政支出刚性上升，成了典型的“吃饭”财政。在财政支出压力加大的同时，机构臃肿带来的人浮于事，干部多，领导多，能说的多，能干的少，形成门难进、脸难看、事难办的不良局面，严重影响了党群干群关系，制约了经济发展。改革后，雍者下，能者上，工作态度明显好转，办事效率明显提高，增强了战斗力和凝聚力，形成了安定团结的大好形势。
年，我市遭受特大洪涝灾害，在农作物大面积绝收，财政收入严重掉坎的严峻形势下，我市提出了“财政支出八不准”规定，即：不准安排超编人员经费、不准编外购车、不准公款旅游、不准开无实际内容会议、不准节假日庆典、不准乱发奖金补助、不准新建楼堂馆所、不准超标准支付话费。这一制度的下达，曾经引起各部门的争议，认为财政部门管得太宽，自己收的钱也要“八不准”。财政管理力度加强后，各部门对这项规定有了新的认识，走上了规范化支出的轨道。公用经费的压缩使我市当年受灾当年恢复，实现了财政收支平衡。“八不准”制度的落实，年节约财政支出万元，占全年财政经常性支出的，既保了吃饭和稳定，又抵制了相互攀比、盲目建设，调整和优化了支出结构。
两项改革的推进，控制了困扰财政的“人、车、会、话”四大顽症的蔓延，缓解了财政收支矛盾，找到了效益财政的新路子。
二、改革实践之启示
实践告诉我们，解决财政矛盾的根本出路在于推进改革。应该说，与本地区其他县市相比，汉川的经济基础较好，近几年汉川市国民经济年递增率均在以上，去年全市财政收入已达到亿元。即便在这样的条件下，汉川人民没有停滞不前或自我陶醉，面是居安思危，未雨绸缪，果断改革传统的支出模式，提出机关公务支出要走市场化、社会化和货币化的路子。我们认为，改革完全符合党的十五大精神和省委“富民强省”的战略部署，符合市场经济规律和财政状况实际。
实践告诉我们，改革必须兼顾国家与个人利益、并以国家利益为主。以机构改革精简人员为例，按照“带职分流、定向培训、加强企业、优化结构”的原则和“一次定编定员，三年分流人员”的办法实施。分流对象每月基本生活费三年内逐步递减，政府给予了他们再就业的机会，而不是“一刀切死”。这样一来，财政支出压力逐步减轻，个人铁饭碗被打破，但参与市场竞争的认识得到加强，使财政压力的一部分转移到个人身上，个人可变压力为动力，通过再学习再培训，或进入企业或再创业，获得利益，同时，企业及个人创业活动的利税上缴财政，政府又收回了部分资金，可谓一举两得。正是由于妥善处理了国家与个人的分配关系，找到了改革的活力之源，才使这项改革风险小、速度快、易接受，成效显著。
实践告诉我们，改革必须朝着市场化、社会化、货币化即市场经济体制方向迈进。随着社会主义市场经济体制的建立与完善，传统思维方式必须扭转，支出改革，特别是机关后勤改革必须朝着市场化、社会化、货币化的方向迈进，没有方向的突破，就没有市场经济的成效与发展。我市的改革，在充分考虑市场化、社会化的基础上，突出强调了用货币缓解矛盾、用规律取代纪律的原则，是向国际惯例靠拢的一个实际步骤。这样做不仅从根本上杜绝了不正之风，而且使各个方面普遍增强了效益观念。
实践告诉我们，改革必须推进方能奏效。改革是一项复杂的“系统工程”，其难度、阻力很大，时机不成熟不能改革，条件不具备也不能改革。我市正是认识了改革的这些规律和特点的基础上推进改革的。比较突出的问题是下岗人员如何安置、“八不准”的尺度如何掌握。在这些问题上，我市采取了一系列配套措施。首先，下岗人员可在就业中心学习培训，并可参与下一轮竞争上岗。其次，成立托管中心，拓宽再就业渠道。其三，出台“八不准”配套改革制度，加强部门配合、社会监督，实行政务财务公开。这样，就从根本上解决了下岗问题和“八不准”的界定难题，免除了下岗人员的后顾之忧，杜绝了不正当手段竞争现象。
三、效益财政之建议
从财政角度看，当前全市财政形势仍十分严峻，全市上下要勒紧裤带过几年紧日子才能渡过难关。我市的两项改革，无疑为有效节约财政支出提供了样板，特别是对解决困扰财政的重点、难点问题指明了一条光明大道。结合经验我们提出如下建议：
第一，在推进机构改革中，矛盾最集中、最棘手的问题是分流人员。在解决这个问题上，各地、各部门应当消除等待观望或抱残守缺旧习，进一步解决思想，积极探索机关后勤人员分流的有效途径。比如可实行公务用车货币化改革，组建出租汽车公司，组织下岗司机自谋出路，以减轻财政负担；以此为借鉴，对机关食堂、幼儿园、理发室、卫生所以及机关印刷、清扫等项工作，都可按货币化管理模式进行改革，财政可以在一定时期内提供扶持，最终实现机关后勤经费与财政的彻底脱钩。