关键词：多元主义；民主；组织；困境
中图分类号：D2文献标识码：A文章编号：1008－7168（2011）06－0029－06
卢梭在《政治经济学》中说：“每个社会都是由另外一些不同类型的小社会组成的，每个这样的小社会都具有它自己的利害关系和行为准则。……这些个别的社团的意志经常具有双重关系：对社团内部成员来说，它是公共意志；对大社会而言，它却是个别意志；而且，它对前者来说往往是正确的，而对后者来说则往往是错误的。”[1](p.2)卢梭很早就看到了现代多元社会必将面临着社团之间的竞争导致的无序，这种无序必然损害整个社会的公共意志。对于卢梭来说，这一困难是不可解决的二律背反，为此，他以牺牲个别意志为代价，主张公共意志具有毋庸置疑的正确性。达尔将卢梭解决这一问题的方式称为“卢梭困境”。他指出，“卢梭困境”正好把我们的注意力导向了在大规模多元主义政体中实现民主理想所遇到的困难[1](p.2)。然而，多元主义民主对于“卢梭困境”的解决并没有导致民主的实现，反而陷入了新的困境。
一、卢梭的解决方案及局限性卢梭是以牺牲个别意志为代价的方式解决“卢梭困境”的。在卢梭的思想中，作为共同利益的“公意”具有神圣不可侵犯性；而“众意”则着眼于私人的特殊利益，是个人爱好和愿望的简单聚合，是对公意纯洁性的威胁。在公意和众意冲突之时，个人利益必须让位于公共利益。全部政治学的问题便是在个别意志和公意间建立起一种适当的关系。在卢梭看来，社会不是相互冲突的利益间的均衡器，派系或社团等独立组织是以牺牲大集体利益为代价的个别意志，是分裂全民意志的乱源。一旦派别间的竞争使其中的某一特殊意志如此之大以至于成为社会中占优势的个别意见，那也就是公意消失之时，这不可避免会导致无政府状态或暴政。因此，“为了很好的表达公意，最重要的就是国家之内不能有派系的存在，并且每个公民只能是表示自己的意见”[2](p.36)。这样，卢梭在民主政体中排除了次级团体的地位。针对这一点，尼斯贝指出，卢梭仅从个人的权利要求这一角度出发谈论自由，这样做便忽视了其他实体，如家庭、宗教、地方共同体、行会和其他机构的权利要求，而所有这些机构都是具有权威的社会结构，都要求一种相当程度的自主，即一种社团自由，以履行其必要的职责[3](pp.45,46)。
卢梭虽然看到了组织多元性与利益多元性之间的关系，但是他认为，组织表达和加强特殊利益将会阻止公意的表达。虽然他不致天真、乐观到相信所有的特殊利益和组织在实践中都可以被防止，但是他认为它们能够也应当被禁止[1](p.39)。由此可见，卢梭民主的最大问题在于它反对多元社会结构，以公意对抗特殊意志，甚至否定特殊意志和利益，排除了各种政治力量之间妥协的可能性，这实际上是取消了多元利益、差异性，因而是一种不宽容的政治。这样他不但不能实现民主，反而为民主政府里的集权铺平了道路，走向专制，以至于最终取消了民主。罗素在批判卢梭的“公意”概念时认为，卢梭的“公意”观念是一种鼓吹极权国家的理论。“依照卢梭的看法，实际上对总意志的表现有碍的是国家内部存在着下级社团。这些社团要各有自己的总意志，和整体社会的总意志可能抵触。……国家要禁止教会、政党、工会以及有相同经济利害的人们所组成的其它一切组织。结果显然就是个体公民毫无权力的一体国家即极权国家。”[4](p.241)卢梭似乎也看到了社会“潜在的协会”是不可避免的，而且完全禁止它们似乎也是不可能的，所以又补充了一句：“但如果有了派系存在的话，那末就必须增殖它们的数目并防止它们之间的不平等。”[2](pp.36,37)卢梭希望通过政治权力大致平等的愈多愈好的社团组织实现彼此的中和，避免社会秩序的混乱。然而可以看出，这只不过是卢梭退而求其次的不得已的选择而已。
卢梭为了获得一种纯粹的公意及个人意志而对传统群体进行了谴责，要求清除一切差异和个性，达致神圣的一致性。这一理论对法国革命产生了很大影响。法国革命对独立结社发动了全面的攻击，并且通过激烈的法案禁止地方性与职业性团体，并且在1789年《人权宣言》所列的自由清单中，小心地省略了结社自由[5](p.65)。这一教义尤其得到了罗伯斯庇尔的严格践行。在1791年，所有行会都被废除了，国家内不再存在任何社团，只存在每个个人的特殊利益和共同利益。为此，阿伦特指出，他（指罗伯斯庇尔引者注）称只要社团存在一天，“意见就不会统一”，因此无情地打击他偏要叫做“所谓民间社团”的东西，还号召统一而不可分割的“全体法兰西人民伟大的民间社会”来反对它们[6](pp.225,226)。卢梭的公意造成了一种“公意政治文化”的长期存在与影响，这种文化无论从社会的维度，还是从政治的层面，都反对国家与个人之间存在任何形式的中间团体，其核心是要建立一个“大一统社会”[7](p.28)。这种政治文化使得法国结社运动的发展步履蹒跚，直到1901年才在特殊政治环境的压力下，通过一项确认结社自由的法律。因此，尼斯贝认为，由于法国大革命这场社会巨变的大部分是由新宣布的个人权利和革命国家的权利对中间社会的种种攻击所构成的，因而其结果必然使得社群这一基本社会单位被摧毁，其历史权利也成了问题。
二、多元主义民主的解决方案如卢梭一样，在近代，由于受绝对主义观的影响以及对无序状态的恐惧，大多数理论家都否认多样团体的存在，多样性一直被认为是不和与混乱的根源。可以说，直到18世纪下半叶之前，人们一直坚信，分裂的、多样化的团体是不适合政体生存的不祥物。只是随着19世纪政党及各种团体的发展，人们才逐渐认识到，多元主义的共识或多元的歧见不但适合而且有利于良好的政体：“在多元主义的背景下，即在多元主义的社会和历史观中，异见、反对派、政治争论和竞争等概念，都获得了正面价值和作用。”[8](p.104)
尽管如此，多元主义仍然在绝对主义观笼罩的夹缝中生存了下来。孟德斯鸠就极其强调政治体制中多元性权威的价值，他在反对18世纪仅有一个最终的政治权威的概念中形成了他的政治多元主义。他认为，封建主义自由的源泉来自于高贵的地位、君主与臣民之间的空间以及君主和臣民双方的自治；与此相类似，民主制下的自由也需要国家与公民间的“中间社团”。但是，孟德斯鸠最终实际是将这些社团纳入了的制度框架内，从而取消了其独立性。此外，在《联邦党人文集》第十篇中，麦迪逊以一种贬义的口吻论述党争问题时也间接涉及了这一问题，其中包含了这样的思想：在大型共和国内，数量繁多的党争有利于促进共同利益，自由的共和国不仅有赖于政体形式，从更广泛的意义上讲，还有赖于多元主义社会的生成。对麦迪逊来说，党争虽是社会不稳定的根源之一，但不可消除，否则要么就是消除其存在所必不可少的自由，要么就是给予每个公民同样的主张、同样的热情和同样的利益[9](p.46)，压制民主社会必不可少的多样性与冲突。这两种方法对麦迪逊来说都是愚蠢的。同时，由于多元利益存在的共和政体能更好地防止一个党派在数量上超过其他党派并压迫他们，因此，基于这两个原因，麦迪逊对派别持乐观态度：各种互不相容的利益集团是共和国必不可少的组成部分，是维持共和国持续运转的必要条件，因此应该把党派精神和党争带入政府必要的和日常的活动中去。科恩在谈到麦迪逊时说：“麦迪逊名作《联邦党人文集》第十篇所持论点的核心独到之处就在于作者抓住了这一点：多种政党或利益集团，持续不断的争夺能有效地制约任一政党或利益集团滥用权力的倾向。……在健全政体中，许多不同派别之间能取得适当克制的、稳定的平衡。……固定多数能彻底破坏许多对立利益集团之间的微妙平衡，而实现民主根本上是由这一平衡决定的。”[10](p.76)正是在麦迪逊的这一分析中包含了后来多元主义的萌芽。戴维•赫尔德认为，麦迪逊所谓的“在经济建立在追求私欲基础上的大国中，必然会有巨大的社会差异，因而很少有机会形成一个暴虐的多数”的论点对二战后的多元主义传统有深远影响[11](p.151)。这一思想尤其对达尔产生了很大影响。维尔指出，达尔所再现的“麦迪逊主义”似乎仅仅关心一种抽象的权力分立的政制学说，……但麦迪逊事实上意识到“诸多社会力量”的非常重要性，以致不能这样来讨论麦迪逊。……在他（麦迪逊）看来，权力分立必须与将全体选民打碎成许多“公民的利益集团和阶层”相联系。因此达尔是一位麦迪逊派[12](p.291)。
然而，孟德斯鸠和麦迪逊的理论严格说来并不属于多元主义理论，而仅仅是具有多元主义的特征，但这一特征是现代多元主义的主要来源之一。戴维•赫尔德认为，多元主义的知识参照系是由两个思想流派确定的，其中之一即是美国民主理论中的麦迪逊主义的遗产[11](p.255)。同麦迪逊一样，多元主义强调，在社会利益分化造成需求多样化的世界上，派别――或者用现代术语来说，即“利益集团”或“压力集团”――是“自由结社的必然伴生物”。与麦迪逊一样，他们承认，政府的根本目的是保护派别追求其政治利益的自由，而防止单个派别破坏其他派别的自由。但是，与麦迪逊不同的是，多元主义者认为，派别不会对民主结社造成威胁，它们是稳定的结构性来源，是民主的核心体现[11](p.256)。虽然以麦迪逊为主的“美国之父们对政治制度的设计是多元主义的”[13](p.10)，但在联邦党人的视野里，利益团体的形象基本是负面的，它们的活动只限于挑拨是非、制造混乱、争权夺利以及损害公共利益，因此他们主张以法律规约利益团体的自由。
如果说麦迪逊的理论还只是隐晦地、从负面暗示了多元组织存在的意义，那么，法国的托克维尔则从正面明确阐述了这一观点。托克维尔相信民主在许多方面是敌视自由的，“多数暴政”就是其突出表现。施特劳斯指出，“多数的暴政是民主的主要问题，这一问题的讽刺在于民主鼓励人们放弃它们的自由，放弃对他们来说是至关重要的东西”[14](p.893)。这对于无比珍视自由的托克维尔来说显然是不可容忍的。但是他又坚信民主是未来社会发展的唯一趋势，不能因为民主反对自由就放弃民主，自由必须与民主调和起来，以防止民主以一种可能摧毁自由的方式发展。他特别强调要建立自由产生的社会民主条件。“多元主义社会”的观念就是在此意义上提出的。他认为，一个由强有力的独立社团组成的多元社会可以对权力构成一种“社会的制衡”，是民主社会必不可少的条件。自我管理的社团组织不但可以提供最大多数人参与公共事务的渠道，保证民主制中少数的权利以反对多数的暴政，克服民主制的平庸化倾向；同时，组织能够以“打碎权力的方法”[15](p.75)缩小权威，监督国家行为，成为与中央权力相抗争的自主的权力中心，在很大意义上担当了穿透政治权力的一种力量。罗伯特•帕特南总结了托克维尔关于社团的两个功能：从内部效应上看，社团培养了其成员合作和团结的习惯，培养了公共精神；从外部效应上看，大量的二级社团组成的密集网络增进了公民间的“利益表达”和“利益集结”[16](pp.102,103)。李普塞特也认为托克维尔强调地方社团和民间组织等社会单元具有同时维持政治分歧和政治共识两方面的作用：既对政府具有约束作用，同时也是人民政治参与的主渠道[17](p.6)。因此，施特劳斯认为，与卢梭所表达的对于宗派的担心相反，托克维尔赋予多样化的结社以一种尊严，这种尊严在政治思想中可能是新颖的。较早的作家们把鼓励党派或结社视为对社会有分裂作用的手段，托克维尔则认为它对于民主社会的健全是绝对必要的[14](p.893)。如果说麦迪逊为反对人非天使出现的后果，从而更愿意以分权制衡的制度设计作为民主的首要保护机制的话，那么托克维尔则特别强调通过制度多元主义和社会多元主义为公民提供培养政治教育和发展公益精神的环境。
达尔敏锐地看到了托克维尔的这一睿识，他在《经济民主理论的前言》中说：“托克维尔也强调一种特定类型的社会对于民主的重要性，在这样的社会中，权力与各种社会功能以一种分散化的方式由众多相对独立的社团、组织和群体来行使。……托克维尔是第一个认识到民主的体制与一种多元的社会与政体具有亲和性的人之一。他是完全正确的。”[18](p.220)正是在托克维尔的基础上，达尔才将多元主义理论进一步系统化、理论化。
达尔指出，多元性社会组织的存在是民主的基本社会条件之一。在民主国家当中，尤其是在大规模的民主国家当中，小规模的单位比大规模的单位更容易符合或接近民主的标准，因此独立的社团组织是十分必要的；而且只要民主程序在国家当中被采用，自治的组织就一定会产生，“它们对于民主程序自身的运行、对于使政府的高压统治最小化、对于政治自由、对于人类福祉也是必须的”[1](p.1)。因此公民有结社的自由是衡量现代民主的标准之一。“公民有权利结成相对独立的社团和组织，包括独立的政治党派和利益团体，以便实现自己的各种权利，包括民主政治制度的有效运行需要的那些权利。”[19](p.94)达尔认为，现代国家的民主必须通过相对国家而言规模较小的社会组织来实现，相对独立的组织是现代民主不可或缺的必要条件。
在达尔看来，独立的社团组织在政治生活中发挥着举足轻重的作用，解决了大规模国家在民主化道路上遭遇的两大障碍。一方面，多元社会允许公民结成相对独立的社团或组织，它们能够在政策决策过程中有效地表达自己的意见，对政府产生某种相互的影响。这就在宪法确立的安排之外更好地保障了团体独立于国家之外组织其活动的自由和权利，从而使得少数人对于自身利益能够感到满足，避免了严重的政治不平等。另一方面，在多元社会中，权力的分布是多元分散的，而非由单一集团控制的，社会是由许多代表不同利益的自愿者团体组成，这些利益团体之间的互相竞争使得它们能够分享权力，从而对政府构成某种压力，防止任何单一权力中心的形成，构成对国家的社会制衡。因此，达尔指出，“正是在这些精神气质以及其他一些结果中，而不是在多数人的中，我们找到了民主过程的价值所在”[18](p.183)。可以看出，曾经在卢梭思想中被视作洪水猛兽的独立组织（卢梭称之为派系或局部性的社团）在多元主义的理论中占据了中心的位置；几个世纪以来一直被人们认为是共和制的致命危险的党派精神在多元主义的理论中却以政党和利益集团的形式得以制度化。特殊利益是卢梭所惧怕的，因而他要将其消灭，这不免使他堕入二律背反的境地；相反，多元主义承认每个共同体都有其不同的利益，这反而能将人们带入另外一个理论的新天地。
三、多元主义民主的困境多元民主理论如实地揭示了现代社会具有的多元性特征，是对民主理论的一种现代破解。然而多元主义具有的两个特点埋下了其日后遭致批判的种子：理性预期的错误致使多元主义忽视了多元组织之间的竞争性冲突导致的混乱与无序，对资源不平等的忽视致使多元主义忘记了政治不平等导致的垄断。而这一切都严重制约了多元主义民主的实现，也使得多元主义并没有解决“卢梭困境”。
（一）理性预期的错误
多元主义将实现稳定社会秩序的期望建立在了对利益集团的理性信任基础之上。拉吉罗指出，自由主义政府通常依赖自发的和有时是自愿的公共合作。它允许相互冲突的意见和利益相互制衡，使社会力量达到均衡状态；因此，它无需政府干预，而只需运用早经达到均衡的材料，便能够使一切获得运动，而国家只须付出最小的精力[5](p.339)。同传统自由主义对于市场的信任一样，多元主义者崇尚社团间的相互作用能够带来社会均衡的观念，他们相信，社会秩序来源于公民社会的自我管制，凭借平等的利益团体之间的多元竞争，社会秩序和政治生活会自动实现和谐有序。因而多元主义推崇自由的、以利益集团之间的冲突为基本逻辑的、排斥国家监控的模式，并希望通过这些自发的利益集团之间的竞争达到自然的平衡与冲突的整合。
在多元主义看来，这种整合秩序是通过权力之间的相互抵消来实现的。早在联邦党人时期，麦迪逊就认为，由于任何集团都希望能在财富分配和机会方面有利于自己并左右政府，因此他寄希望于将宗派性的多数分化为社会中各种不同的利益派别，以相互抵消的各集团力量保护民主政体，减少派别专制的可能性。传统的多元主义者加尔布雷斯也认为，大型的、组织化的利益集团之间经常具有共生性，以回应其他具有对立性利益的大型社团的发展。这种互相抵消的权力是抵制那些积聚了资源和影响力大、组织完好的集团在利益协商过程中产生致命影响的有效方式。因此，虽然也许会有一些组织完好的大集团存在，但如果对抗的力量在起作用，他们的活动和影响就可能被抵消，抵消的力量是与其利益相分歧的、同样发达的集团组织[13](pp.25,26)。杜鲁门也相信，民主制之所以能实现相对的稳定性，其原因在于实际存在着一种“错综复杂、变化无常”的关系。这一关系正是存在于民主结构中有组织的利益集团之间在力量和方向上形成的一方反对另一方的竞争局势，而多元利益组织在竞争实践中达成的平衡能够抵制垄断和宰制的出现，从而形成势力分散的均衡。公共政策的总体方向就是相互竞争的各种力量的合力，而其中又没有任何一种力量可以实施压倒性的影响。因此，政策最终仍然形成于民主的框架之中。罗斯认为：“一个社会……当它在每个方面都存在许多反对意见的时候，可能并不意味着要遭受暴力侵袭那样的危险，也不意味着将要使社会分裂成碎片。社会中每一个新的裂痕都将使分裂形式不断交叉，反倒会使社会由其内部的冲突缝合起来。”[13](p.42)达尔希望以理性的能力避免冲突所产生的消极后果。他认为，在现代多元社会当中，政治竞争类似于市场上的公司展开的竞争，妥协是一个竞争性的政治体制的标准特征。在利益集团之间的相互竞争与讨价还价中，政治游戏不一定是零和博弈，竞争性的政治党派也不必然会产生寡头政治体系，反而会导致互利的妥协，因此，实际情况恰恰是竞争防止了垄断的形成。
多元主义认定，多元的利益团体可以使整体社会从多元竞争中获益，它不但促进了为实现共同目标的个人间的联合行动，促进了社会稳定，而且没有使这种稳定过于依赖国家的强制或统一性。事实上，在民主国家当中，有组织的利益集团虽然是政治生活当中必要的、合理的参与者，是政治中避免专制集权的一种缓和力量，但是它往往又是一种极易造成不稳定的因素。正是在社会冲突的常态中包含着危险的种子。奥尔森就曾经为结社传统对经济发展的消极影响而哀伤[16](p.206)。因此，理性是有局限性的，仅凭小心遵循理性的观念并不能保证行为也成为理性的，理性并不能保证一定会成功，正如理性的信念可能是虚假的一样，理性的行为可能会产生恶劣的后果。多元主义正是过于相信利益集团之间的竞争会自发地遵循理性的程序，希望通过组织之间的竞争过程自动达致有效决策的形成并实现社会秩序的稳定，因而排除了国家或者任何外力干预的作用，以多元组织之间的竞争与控制消解了国家这一统合机构的重要意义。然而，多元主义对利益集团之间权力相互抵消的影响只不过是一种乐观的看法而已，只是多元主义理想中的社会模式。事实上，利益之间的相互竞争并不简单地意味着双方必然相互抵消；尤其是当存在不充足的多元社会时，危机往往更有可能出现。其可能导致的结果恰恰是受到“零-和”原则的支配。因此，虽然原则上所有的社会都是分裂的，但是分裂的模式对社会的稳定性至关重要。卢梭与黑格尔等理论家担心公民社会分裂为互相冲突的派别会危及社会秩序的稳定，这并不是毫无道理的。而多元主义则试图归之于以理性的力量自动维护秩序的稳定，这无异于痴人说梦。后期的达尔也意识到了这一点，他在《多元主义民主的困境》中指出：“正如对于个人一样，对于组织而言，独立或自治（这两个术语是交替使用的）也创造了作恶的机会。组织可能利用这样的机会增加或维持不公正而非减少不公正。它也可能损害更广泛的公共利益来促使其成员狭隘的利己主义，甚至有可能削弱或摧毁民主本身。”[1](p.1)因此，他也致力于关注如何解决组织的自治与控制之间的矛盾问题。
冲突并不总是有利的。事实上，一种无约束的民主统治很容易产生排他主义和短视症。在市民社会中，建立一种能够限制无约束的民主制度中必然存在的自我毁灭力量的稳定机制，这是现代国家需要着重解决的问题，由于利益和价值的交锋而形成的种种竞争导致的社会零碎化处境必然要求国家的介入，这对于一个社会的稳定、和谐及持续发展是必不可少的。
（二）对资源不平等的忽视
多元主义将政策的输出看作是各种社团之间讨价还价的结果，这种看法忽视了一个基本的事实：各种社团所拥有的资源――尤其政治资源是不平等的，而这种不平等恰恰是导致社团在竞争中对政府决策产生不同影响力的主要原因。在多元主义看来，政治体制不是一个静态的体制，政治过程犹如一个市场，政治行为在本质上也与市场行为无异，政治只是各种竞争的、众多代表不同利益的自利集团――例如商业组织、工会、政党、妇女机构、宗教组织等之间争夺稀缺社会资源的斗争。这些经济和社会团体组织都是社会中拥有权力的组织，它们在相互竞争过程中争相对政治过程施加影响，而政治决策就是政府行政部门试图调和这些异质性群体之不同诉求的结果，制度的目标就是要实现能准确反映公民偏好的数量与强度的均衡，确保各种各样的输入在法律中得到准确的反映。因此，政府的决策正是通过社会组织之间的竞争与永无止境的讨价还价过程作出的。如果国家受控于一个政党或占支配地位的集团的意志，那么这将减少、甚至是消灭有意义的政治竞争。如林德布罗姆认为，有组织的利益集团间的迁就融合是制定国家层次的决策的唯一可行方案，它是最接近于现实世界中的民主需求。所有决策都是群体讨价还价后的结果。
可以看出，多元主义将现行的财富分配、现行的权利设置和现有的利益偏好等外在变量作为多元斗争的基石，希望以此避免与政府积极塑造偏好相联系的专制危险。事实上，由于各种社会组织拥有的资源是不平等的，对政策的影响力也是千差万别的，许多弱小团体可能因为资源有限并不能对政策产生有效影响，从而可能被一些大的利益集团所吞没。甚至当权力集中于某个庞大的组织手中时，就如同集中于中世纪的教会或近代民族国家手中相类似，造成组织对国家的分庭抗礼。因此，“与自组织相关的权力的分散化和各种力量之间的制衡的确为公民性和参与提供了重要的支持。但是，就它们本身来说，这些结构性的条件通常创立的只不过是由一部分人口所享受的自由”[20](p.222)。我国学者何怀宏指出，在多元主义民主理论中，“个人利益被整合为集团和组织的利益，现代的利益之争体现为集团利益之争，民主初衷需要维护的个人利益反而被屏蔽掉，抖落在社会组织整合列车之外的个人，更是被边缘化掉”[1](p.1)。在此情况下，除非借助外力的维护，否则竞争会使竞争者中某个团体获得完全胜利，从而使国家本身软弱，变成一个“泥足巨人”，造成国家自身的消灭与社会发展的停滞。垄断组织的出现最终泯灭了社会的一切创造性冲动和自由。
集团占有资源的不平等还会引发更为重要的问题，那些有组织利益集团的专门化，和弱势阶层中此类集团的萎缩或缺乏会形成强烈的对比，这不但会危及社会秩序的稳定，而且会不可避免地导致国家垄断的形成或国家与大的利益集团之间肮脏的权力交易。垄断的结果很可能导致民主失败，最终形成专制政体。因此，权力分散只是多元主义的一块掩盖他们对国家进行垄断控制的方便的遮羞布。为此，沙特施奈德指出，多元主义描绘的天堂，其缺陷在于它只是以上层统治阶级的腔调唱出的二重唱。而穷人的声音很难在自由民主国家的讲坛上得到体现[13](p.109)。这样，达尔为防止垄断形成曾经给予很高期望的竞争现在却成了形成垄断的主要原因。这自然不是达尔本人所希望的结果，但是其理论预设中本质地内含了这一结果。
多元主义发展的极端可能是：过分强调社团力量也许会使政府完全消失。虽然社团追求政治目标的无限自由也许实际上并不能导致国家陷于无政府状态，但它确实可以经常使它濒于“那条道路的边缘”，形成一个仅仅由纯粹自发的联合体组成的无政府社会。很显然，多元主义社会因其内在所形成的零碎化若缺乏某种程度的集中性机制，那么整个社会可能形成某种无政府的状态。无政府状态必然使国家与政府丧失了政治体制的自主性。更为可怕的是，无政府状态的唯一归宿即是新一轮专制的形成。正如罗素所说：“在无政府状态之后，势所必然的第一步是专制主义，因为统治与服从这两种天生的机能很容易使它出现。平等合作远比专制难以实行，远不及专制符合人的本性。人类是需要治理的，但在无政府状态存在的地方，人们开始只愿意服从专制主义。”[21](p.14)
多元主义的理论缺陷内在地包含在其理论体系之中。多元主义以权力分散的社会作为其理论前提，却未料到“经济上的垄断和操纵市场倾向以及政治上的寡头倾向是由一个成熟的或正在走向成熟的公民社会的内在逻辑产生的。而这一切将对公民社会不受阻碍地运转造成很大的困难”[22](p.159)。当达尔强调多元社会充分的分权以阻止这些权力为任何单一群体所独享时，它并没有在分权的过程中消除重大的不平等。
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论文摘要:当前，新农村建设中普遍存在着公民文化缺失的现象，导致乡村组织方式等级化问题。要解决这一问题必须从健全社会主义市场经济体制、依据先进文化培养新型农民、充分发挥政治社会化功能三个层面人手，其根本就是重构乡村公民文化，提高公民意识。
党的十六届五中全会提出“建设社会主义新农村”的目标，并把它列为未来五年科学发展的十大方针之首，作为我党当前和今后一个时期工作的重中之重。要实现建设社会主义新农村的目标，必须要有公民文化为其提供精神动力和智力支持，然而，在当前的新农村建设中普遍存在着公民文化缺失的现象，并导致组织方式等级化问题。
一、组织方式等级化及其社会影响
(一)乡村组织方式及其等级化
所谓组织方式，指人们服从计划，并反映组织计划为完成目标所建立的运行机制或系统要求。管理学中，组织方式的含义可以从静态与动态两个方面来理解。静态方面指组织结构，即反映人、职位、任务以及它们之间的特定关系的网络。动态方面指维持与变革组织结构，以完成组织目标的过程。而乡村组织方式是为了更好地实现农民的政治、经济利益或完成某种社会保障功能组建成的民间社团结构形式，主要是由农民自发组织的，或者是农民在政府的推动和支持下建立的，参与主体主要是农民。就我国目前农村实际来说，乡村组织可从不同的角度进行分类，依据其目标和功能主要分为政治性的农民组织、经济性的农民组织、基层自治性的农民组织和社会性的农民组织四类。各种组织均具有“民办、民管、民受益”的民间组织性质，它强调“自愿、自助、主，民主、民办、民享”精神。这些组织对于提高农民组织化程度，维护农民权益，促进农村经济社会发展起着重要作用。
所谓等级化，是按一定标准、原则、差异等条件而确定出的不同级别、不同层次，即在社会地位和法律地位上不平等的社会集团。等级化这种形式在一定程度上是与马克斯·韦伯提出的科层制相类似的。组织方式等级化指的是一种权力以职能和职位进行分工和分层，以规则为管理主体的组织体系和管理方式，也就是说，它既是一种组织结构又是一种管理方式。具体到农村组织中来说，乡村组织方式等级化不能调动农民的积极性，不利于挖掘农村的自组织潜力，农民利益的表达和综合处于低水平状态，存在着利益表达“失真”、“失效”的状况。如果问题长期得不到解决，既不能为“三农”问题的解决提供稳定的社会环境，也势必影响农村社会发展。
(二)组织方式等级化的社会影响
第一，农民利益表达机制缺失。村委会是国家制度规范认可的体制性基层组织，应该建立健全的各种制度和运行机制，如果没有必要的制度和法律做保障，没有规范性的操作，就必然会流于形式而不会落到实处。因此，必须使其规范化和制度化。所谓制度化是指“稳定的、受到尊重的和不断重现的行为模式。目前由于农民组织方式等级化、村委会严重的行政化倾向等原因，首先导致农民利益表达受阻，高层不了解农民的利益需求，听不到农民的呼声。其次，农民失去了自己的“代言人”，当农民的合法权益受到侵犯时，更没有组织可以出面谈判，只能依靠自身的力量与之抗争。
第二，政策执行受阻。当前农村社会中的诸多冲突，根源于乡村治理结构的制度性缺陷。实际上，中国乡村是在国家政权和社会自治权的相互作用下实现其自治过程的。但在治理规则方面，乡镇政府没有贯彻统一的治理规则，而是使用自己的乡村治理“土政策”。从表面上看，农民的一般权利是由他们所生活的初级组织授予，并非抽象意义上的宪法或国家授予的。这在某种意义上来说颠覆了村民自治的真正意义。没有广大农民的政治参与，就会使部分人的利益代替整体的利益，严重阻碍农村政策的执行。
第三，村民监督意识的丧失。村民自治理应是全体村民直接参与村级管理，但由于组织方式的等级化，村民对村重大事务不能有效地进行政治参与，导致了村委会在落实政策中的民主管理、民主决策和民主监督不到位。受传统臣民文化和小农意识的影响，在面对侵害农民利益的行为时，村民使自己的权益无法得到维护，从而形成了对其“依附关系”(relationofdependence)，没有任何监督现代性意识可言。
二、组织方式等级化的深层原因:乡村公民文化缺失
(一)乡村文化现状与文化缺失原因分析
通过对农村十几个村庄实地调研发现一些“共性”问题，主要表现为:乡村政府和村民不能有效地沟通、交流;政策执行手段单一、粗暴，采用的是传统的命令式行政方法，缺乏对教育和协商对话等思想诱导方式的运用。容易造成政策执行主体角色错位、村民没有平等观念、自由意识，严重影响社会主义新农村的建设。各种农村组织形式所服务的对象理应是广大村民，组织和农民之间是直接的服务与被服务的关系，只有通过这一形式，才能让广大农民最直接地享受到经济社会发展成果。反之，二者之间若形成了具有等级关系的某种潜在形式，从而造成组织和农民关系上的脱节、信息传递的“失真”等问题，也正是乡村组织方式的等级化问题的外在表现形式。首先，村民在公民角色和公民资格认知上的模糊。由于受臣民意识和官本位心理的影响，大多数村民缺乏公共责任意识，尤其是缺乏主人翁的责任感，从而导致村民自治中公民角色及其功能发挥的不足，使村民处于从属地位。其次，村民对权威的崇拜。由于受传统政治文化的影响，逐渐形成了封闭保守的传统政治心理。参政是掌权者的事情，对于政治他们是“局外人”，只能采取观望的态度，由此形成了对权力的顺从。
(二)公民文化的价值功能分析
公民文化(civilculture)，也称公民政治文化。作为一个政治学概念，可追溯至阿尔蒙德和维巴在1962年出版的《公民文化—五国的政治态度和民主》，得出“公民文化适合于保持一种稳定的和有效的民主政治过程”的结论，并把公民文化定义为参与型复合政治文化。其特质在于:第一，公民具有较强的政治认同感和效能感;第二，公民政治活动的频率较高，主要特征是高理性基础上的高参与。通过培育公民文化，应该发生以下几方面的转变:第一，政治价值上从以家族为中心转向以社会为中心。传统的乡村社会是一种以家庭关系为基础、“差序格局”的社会。自然村就是由这些有相同血缘关系的家族宗族群体逐步发展起来的，在一些重大事物的决策上，由家族宗族成员共同决定，家族成为农民思考问题或政治表态的出发点和归宿。改革开放以来，随着经济的发展，村民民主法制意识的增强，家族势力已受到不同程度的挑战，理性的农民以村民的身份参与政治，即农民以家族中心的政治价值取向逐渐向社会中心的取向转化。
第二，政治心态上由封闭、保守转向开放、积极进取。小农经济形成了农民封闭保守的传统政治心理，在政治上表现出不关心、也不介人的政治心态。但是，随着经济的发展，市场经济促使了个体意识的萌发，平等、自由、权利等观念开始深人民心，他们开始关注政治，从当初被动地服从，发展到关心和影响政府的政策以维护和实现自己的权益。
第三，民主观念上从一元转向多元。在农村民主实现形式主要体现为村民定期的参加村委换届选举大会。改革开放以来，民主并不限于选举，还包括民主管理、民主决策和民主监督等，而且在选举上更加注重选举的公正性、公开性和公平性。
三、改变组织方式等级化的关键:重构乡村公民文化
(一)健全社会主义市场经济体制，培育公民文化的内驱力
市场经济的发展是公民文化赖以生存和发展的决定因素，也是实现村民文化向公民文化转变的基本驱动力。公民化作为一种上层建筑，经济关系及其经济发展水平直接制约着公民文化的形成。市场经济既是一种经济运作方式，也是一种社会生活方式，孕育着民主、法治、权利等观念。农民逐步树立现代民主意识的最好途径就是加快农村经济发展，健全市场经济体制。就国家而言，要统筹城乡发展，加大对农村的资金投人和扶持力度，为新农村建设创造良好的外部环境。就广大农村而言，要加快地区产业结构的调整和经济增长方式的转变，逐步培育和完善市场经济制度，提高农民的权利意识和民主观念。
(二)依据先进文化，培养新型农民
当代中国的先进文化是由中国共产党领导的，以马列主义、毛泽东思想和邓少平理论为指导，以弘扬爱国主义、集体主义、社会主义为主要内容，以培育有理想、有道德、有文化、有纪律的公民为目标，发展面向现代化、面向世界、面向未来的，民族的、科学的、大众的有中国特色社会主义的文化。我们应该在先进文化的指导下，着眼于制度建构和农民思想意识的转变，实行先进文化与中国特色社会主义新农村建设理论相结合的乡村社会化运动。其主要途径之一就是对公民进行包括教育、诱导和转变各种欲望和情感在内的教育，因为“用程序与制度的方法去平衡个人利益是不够的，一定的公民德性与公共精神是必要的。使其由自在自发的自然状态逐渐转变为自由自觉的主体。
(三)发挥政治社会化功能，赢造良好环境
第一，重视家庭生活中民主意识的培养。家庭是最早最直接也是最为持久的社会化场所。在孩子政治社会化过程中的显著作用已毋庸置疑。阿尔蒙德也指出，家庭“常常是态度形成的第一个来源，然后再转其他类型的结构。相关研究表明，家庭在政治文化社会化过程中，个人对政治态度与行为形成过程的影响是较为正面和积极的，更能塑造孩子未来的行为。
第二，加强学校思想政治教育宣传。在政治社会化中，学校是一个正式的、有效的和系统化的结构，担负着培养人们政治情感和形成基本价值观的作用。学校把政治理论知识传授给学生，引导学生的政治方向，培养学生的政治信仰，使他们树立正确的基本价值观念，逐步成为民主政治所要求的政治人，因此学校是公民政治社会化过程中不可忽视的关键环节。
【关键词】非公企业党建;坚持;群众路线;思考
【中图分类号】D26【文件标识码】A【文章编号】1006－7426［2016］01－0078－0410．13553/j．cnki．llygg．2016．01．015
一、非公企业党建中坚持群众路线的重要意义
(一)坚持群众路线是用马克思主义党建原则指导非公企业党建实践的立足点
群众路线是马克思主义群众观点在无产阶级政党实践中的具体运用。第一，马克思主义唯物史观认为，人民群众是历史的创造者。历史活动是群众的事业，随着历史活动的深入，必将是群众队伍的扩大。［1］。人民群众是一个历史范畴，是指对社会历史起推动作用的居民中的多数。人民群众创造历史的作用体现为:人民群众是社会物质财富的创造者，是社会精神财富的创造者，是社会变革的决定力量。第二，马克思主义群众观赋予党的建设智慧源泉。马克思主义认为，认识来源于实践，人民群众是实践的主体，亿万群众的实践活动是认识的源泉和认识发展的动力。党的建设的根本目的是把最广大的群众团结在党组织周围，为无产阶级解放事业凝聚力量。基层党组织直接与基层群众打交道，通过发挥党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用，达到贯彻落实党的路线方针政策的目的。人民群众是基层建设的主力军，他们的实践活动最生动、最深刻，基层党建只有深入基层、深入群众，从群众的实践和创造中获取实情、总结经验、制定政策，才能推动党组织建设符合实际、提高质效，使群众紧密团结在党的周围。群众路线是非公企业党建有效运行的重要指南和检验标准。第一，职工群众的创造力是非公企业党建的物质基础。非公企业职工群众是非公企业生产经营和创造创新的主要力量，非公企业党的建设建立在健康发展的非公企业载体上。第二，巩固党的阶级基础和扩大党的群众基础是非公企业党建的本质要求。从宏观方面而言，职工群众的普遍拥护和支持是非公企业党建的基础，阶级基础和群众基础是否坚实，关系到提高非公企业党组织建设的先进性和影响力。第三，实现职工群众的根本利益是非公企业党建的核心内容。党除了工人阶级和最广大人民群众的利益，没有自己特殊的利益。非公企业党组织是非公企业职工群众利益的忠实代表，党组织应当把发展职工群众的合法权益作为自己的历史使命。第四，职工群众满意度是检验非公企业党建质效的重要标准。从群众中来，就非公企业而言是指秉持马克思主义科学精神，将分散的职工群众意见和建议转化为党的正确决策和推动发展的智慧力量;到群众中去，就非公企业党建而言是指将党组织的决策转化为职工群众的主流认识和具体实践，通过职工群众的实践得以检验、修正和完善。
(二)坚持群众路线是非公企业党建继承传统与创新发展的结合点
群众是我们力量的源泉，群众路线和群众观点是我们的传家宝。［2］坚持群众路线是非公企业党建继承传统的重要内容。这是因为:第一，群众路线是马克思主义认识论和唯物史观在非公企业党建体制机制和方式方法的具体运用，非公企业党建的正确决策和办法，归根结底来源于从事生产经营实践活动的职工群众。第二，群众路线把非公企业党建理论和实践紧密结合，从而使非公企业党建不脱离非公企业发展实际、不脱离职工群众这个根本点。坚持群众路线是非公企业党建创新发展的重要体现。任何事物都在不断地运动、变化和发展，党的历史使命要根据党所面临的时代主题和历史任务的变迁而变迁。在革命战争年代，党的历史使命是发动群众，压在人民头上的三座大山，争取民族独立和人民解放;在和平建设年代，和平与发展是时代的主题，党的历史使命是发展社会生产力，解决人民群众日益增长的物质文化需求与落后的社会生产之间的矛盾。改革开放以来，尤其是社会主义初级阶段的基本经济制度确立以来，在鼓励、支持、引导非公有制经济发展的政策指引下，非公有制企业迅猛发展，企业数量、注册资本和盈利水平等指标均快速攀升，以非公企业为主体的非公经济成为国民经济的重要组成部分。我国经济社会的深刻变革对加强党的基层组织建设提出了新课题，这迫切要求扩大基层党组织覆盖面，全面推进各领域党的基层组织建设，实现党组织和党的工作全社会覆盖，做到哪里有群众哪里就有党的工作、哪里有党员哪里就有党的组织、哪里有党的组织哪里就有健全的组织生活和党组织作用的充分发挥。［3］因此，加强非公企业党建成为基层党建发展的新课题，而党建发展坚持群众路线成为提高党建质效的切入点。
(三)坚持群众路线是非公企业党组织保持党的先进性与纯洁性的落脚点
党员的先进性是党的先进性的重要体现，非公企业党员的先进性是巩固党在非公企业执政地位的坚实基础，更是党组织带领职工群众推动非公企业科学发展的重要力量保证;纯洁性是马克思主义政党一贯的行为准则和价值追求，非公企业党组织的纯洁性是非公企业党组织在思想建设、队伍建设和作风建设等方面与党的性质和宗旨保持一致和同步的性质。党的先进性与纯洁性在本质上是一致的，纯洁性是先进性的重要体现。非公企业党组织保持党的先进性与纯洁性必须坚持群众路线，运用马克思主义唯物史观创造性地开展职工群众工作，原因在于:第一，这是尊重职工群众主体地位的需要。非公企业党组织在保持党的先进性和纯洁性的过程中，必须坚持和尊重职工群众的主体地位，因为非公企业党组织能够有效发挥职能作用是职工群众支持和拥护的结果，职工群众对党组织充分信任，就会把期待寄托在党组织上，把才智充分奉献。第二，这是实现职工群众根本权益的关键。党的根本宗旨是全心全意为人民服务，非公企业党组织保持党的先进性和纯洁性就是要求非公企业党组织和党员的思想观念和具体行动集中到团结凝聚职工群众和维护群众合法权益上来。作为党在非公企业的基层组织，非公企业党组织能否充分利用资源、发挥优势，为职工群众谋取更多利益，关键在于能否始终保持先进性和纯洁性。第三，这是衡量职工群众满意度的标准。群众性的工人运动的实践的重要性决不次于理论，而且只有这种实践才能对我们的原则作出真正的检验。［4］职工群众对党的理论和路线方针政策的理解和认同、对党组织的行动和作风的支持和认可，事关非公企业党组织功能的有效发挥。因此，职工群众的满意度是非公企业党组织保持党的先进性和纯洁性的衡量标准。
二、非公企业党建在坚持群众路线中对三种关系的协调不力
(一)相信和依靠群众与教育和引导群众的关系不紧密
相信和依靠职工群众是非公企业党建取得实效的坚实基础。人民群众的意愿代表着历史发展的方向，人民群众的实践决定着历史变迁的结果。职工群众奋战在基层一线，他们的聪明才智和创造能力是非公企业科学发展的动力;职工群众是非公企业党组织的力量源泉，他们的宝贵经验和意见建议是非公企业党组织发挥职能作用的基础。另外，教育和引导职工群众是非公企业党建取得实效的必然选择。相信和依靠群众与教育和引导群众之间是相辅相成、相互促进的关系。我国经济社会结构的深刻变革导致价值取向的多元化和利益关系的复杂性。在市场条件下，利益驱动动机被强化，这种现象在非公企业尤其明显，这影响了对非公企业职工群众的范畴的正确理解。按照是否占有生产资料，非公企业参与者可分为三类:一是占有生产资料的非公企业主;二是不占有生产资料但拥有专业技术或管理经验的中坚队伍;三是不占有生产资料但受雇于非公企业的一线员工。由于非公企业参与者的知识技能和其对生产资料的占有程度存在较大差异，其思想观念和利益取向呈现出独立性、选择性、多变性、差异性的特点。在这种情况下，把握好相信群众和依靠群众与教育和引导群众的关系显得尤为重要。非公企业的各类群体都应纳入群众的范畴，都应该成为中国特色社会主义事业相信和依靠的对象，而不应片面地把其中的一部分视为群众。
(二)发挥群众主体作用与组织动员群众的关系不明晰
人民群众是历史的创造者。在改革开放向纵深发展的新的历史时期，只有充分发挥职工群众的主体作用、充分调动职工群众的积极性和创造性，才能够解放和发展生产力，更好地满足人民群众日益增长的物质文化需要;只有充分发扬民主，广泛吸收职工群众参与管理，虚心接受职工群众的意见建议，维护职工群众的合法权益，才能够形成推动科学发展的强大合力。随着我国社会经济成分、生产组织形式和利益分配方式的深刻变革，非公企业职工群众的基本结构和利益要求也发生了深刻变化。一方面，以非公有制经济人士为主体的新社会阶层成为经济社会发展的重要力量，他们是中国特色社会主义事业的建设者，其政治地位得到认可和提升，然而部分新社会阶层成员的组织化程度低，利益实现难度大，对扩大党的群众基础提出了挑战;另一方面，在市场规律的支配下，在非公企业中人数居多的职工群体在经济利益和政治利益等方面被边缘化，在利益分配格局中被弱化，这些群体中以城市下岗失业者和农民工居多。这些因素导致了在非公企业中群众的主体作用逐步弱化，群众对党的基础作用逐步弱化。
(三)尊重市场规律和维护职工群众权益的关系不平衡
在社会主义市场经济条件下，促进非公企业健康发展，必须尊重市场经济规律，由市场配置社会资源，调动各方积极性和创造性，提高经济效率，促进生产力发展。另外，维护职工群众权益是非公企业党组织的基本任务。要密切联系群众，经常了解群众对党员、党的工作的批评和意见，维护群众的正当权益，做好群众的思想政治工作。［5］非公企业党组织一切工作的出发点和落脚点，都是为了职工群众，这是非公企业党组织的活力和非公企业党组织工作的生命力所在。马克思对公民的基本权利做出这样的定义:公民的基本权利包括公民在国家政治生活中所享有的平等的政治权利和公民在其市民生活中作为市民社会的成员所享有的自由权利。［6］具体到非公企业职工群众，他们的权益包括经济权益和政治权利。事实上，职工群众的权益仅仅是非公企业凭借自身所有制性质形成的高效率的经济形态本身的内在要素，因此，职工群众的收入形成非公企业的生产经营成本，受市场经济规律制约，随之而来的是收入差距扩大和贫富分化以及政治参与的失衡。
三、非公企业党建中坚持群众路线的实现路径
(一)强化职工群众观念是非公企业党建的前提
是否具有群众观念是共产党区别于其他政党的显著标志。职工群众观念是党对职工群众的态度，对职工群众的感情，它决定着非公企业党组织和党员工作的正确走向。第一，强化职工群众观念是以人为本、尊重群众主体地位的需要。同志指出:一个政党的价值观不能靠自我标榜，而要看其政治实践。相信谁、依靠谁、为了谁，是否始终站在最广大人民的立场上，是判断马克思主义政党的试金石，也是检验其价值观的根本标准。［7］第二，强化职工群众观念是以人为本、促进非公企业的全面进步和夯实非公企业党建的物质基础的需要。人是生产力各要素中最活跃、最积极、最具决定性的力量。非公企业的发展不仅要靠资金、技术和设备，更要靠职工群众的积极主动性和创造才能，是物的因素和人的因素的有效结合。当前，非公企业已成为社会主义市场经济的重要力量，成为发展社会生产力和完善社会主义市场经济体制的重要力量，对筑牢党执政的物质基础发挥着重要作用。第三，强化职工群众观念是促进职工群众全面发展、扩大党组织和党的工作覆盖面的需要。随着市场经济的迅猛发展和科学技术的不断进步，非公企业对职工素质的要求越来越高。确立职工群众在企业中的主体地位、发挥职工群众的聪明才智、保障职工群众的根本利益，就能得到职工群众对党的支持拥护，增强党在非公企业的群众基础，凝聚党带领群众推动发展的力量。强化职工群众观念就要做到:尊重职工群众，信任职工群众，维护职工群众，成就职工群众。
(二)引导职工群众参与是非公企业党建的动力
引导职工群众有序参与是非公企业党组织在尊重职工群众意愿的基础上，指引和带领职工群众，使其有序参与经济社会事务，与强制命令、违背意志相反，引导的重点在于间接影响和潜在熏陶。社会的任务就是把认清无产阶级的地位及其任务的这种意识灌输到无产阶级中去。［8］列宁在《怎么办》一书中通过对“灌输”思想和原理的详细阐述和系统论证，回答了灌输的主体、客体、内容、方式等问题。马克思主义经典作家的灌输理论是引导职工群众参与的理论支撑。对非公企业职工群众引导包括思想引导、利益引导和文化引导。就思想引导而言，党组织要引导职工群众把握历史方位和发展实践。通过党的思想政治工作向职工群众灌输坚持走中国特色社会主义道路、贯彻党的路线方针政策、积极完成非公企业的生产经营任务等思想。就利益引导而言，党组织要引导职工群众找到自身利益范围和拓宽利益实现途径。职工群众的具体利益包括合法权益和民利。引导职工群众以理性合法的形式表达和实现利益诉求是职工群众实现具体利益的重要程序和环节。就文化引导而言，党组织通过建设积极向上的企业文化，树立高尚的职业道德，把职工群众团结在党组织周围;通过引导职工群众提高文化素质、践行社会主义核心价值体系，增强推动发展的精神动力和智力支持，凝聚职工群众对党的向心力。
(三)维护职工群众权益是非公企业党建的关键
党的十报告明确提出:建立健全党和政府主导的维护群众权益机制。［9］非公企业党组织在维护职工群众合法权益方面应适应我国社会结构和利益格局的发展变化，着眼于畅通和拓宽表达渠道，满足职工群众的知情权、参与权、表达权和监督权;着眼于构建和谐劳动关系，为改善民生和维护社会稳定构筑基础;着眼于健全维护群众权益机制，推动维护职工群众权益规范化。具体而言，要坚持和完善维护职工群众合法权益的四个机制，包括:信息公开机制、诉求表达机制、利益协调机制、矛盾调处机制。信息公开机制要求党组织要做到企业重大事项公开常态化，实现信息对称。诉求表达机制要求党组织建立自上而下听取民意、自下而上反映民生的信息畅通机制。利益协调机制要求党组织做到正确的利益导向、科学的利益调节、合理的利益补偿、有效的利益约束。矛盾调处机制要求党组织在协调过程中坚持原则、换位思考，坚持原则性与灵活性相结合，力图有效化解矛盾，保障职工群众合法权益。
(四)接受职工群众监督是非公企业党建的保障
非公企业职工群众对党组织的监督是职工群众对于非公企业党组织和党员的监督，是人民原则、基本人权原则和法制原则在非公企业党建工作中的体现，是基层党建的一种最主要的监督方式。每个党员，不论职务高低，都必须编入党的一个支部、小组或其他特定组织，参加党的组织生活，接受党内外群众的监督。接受职工群众监督是检验党员践行党的根本宗旨的重要标准。衡量非公企业党员的思想境界和政治觉悟高低，要靠职工群众的监督作为规范非公企业党组织发挥两个作用的约束功能和指引非公企业党员提升思想境界和政治觉悟的推动力量;接受职工群众监督是非公企业党员健康成长的重要条件。拓宽职工群众监督的途径，应当调动一切积极因素，畅通参与渠道，通过制定和完善相关制度，增强监督效果。既要充分利用传统的监督形式，如通过企业公开重大事项让监督内容透明化，通过职工参加职工代表大会让职工参与企业的决策和管理;又要努力创新行之有效的监督方式，如通过建立职工群众监督员制度，吸收一定比例的职工群众参加评议，对职工群众反映的热点问题，党组织督促企业相关部门采取整改措施;通过民主调查方式，掌握职工群众对企业生产经营的满意度，切实增强监督实效。
〔参考文献〕
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关键词：非营利组织税收制度税收优惠
在现代社会中，中国非营利组织的数量和规模都在快速增长。非营利组织作为政府的补充力量和重要支持者，广泛参与到社会生活的各个领域，提供科技、教育、文化、体育、卫生、环境保护、社会保障等各类公共服务。中国政府对非营利组织也实施了不同于企业的税收制度，以保证非营利组织在发挥其作用的同时享受应有待遇，促进非营利组织的良好发展。但是，由于中国对非营利组织的税收立法尚待明确，进而导致非营利组织的税收管理混乱，因此，深入研究中国税收制度的改革具有重要意义。
中国非营利组织与税收制度
我国对非营利组织的定义缺乏其统一的规定，但在法律中规定了其一般特征，以保证符合条件的非营利组织能够享受到现今税收制度下的税收优惠，促进非营利组织的发展，进一步提供各方面的社会服务。
（一）非营利组织概念
非营利组织(Non-profitOrganization，NPO)，意思为，不以营利为目的的组织，同时又被称为“非政府组织”、“公益性组织”、“非企业单位”、“独立部门”等。非营利组织普遍被定义为：不以营利为目的的法人；不是政府的组成部分，不分配利润、收益或者资产的组织。非营利严格的范畴是“公益组织”（PBOs）。1我国学术界对非营利组织的定义尚未统一，而法律法规由于其侧重性不同而对非营利组织的特征界定也不尽一致。
我国《民间非营利组织会计制度》规定：民间非营利组织包括依照国家法律、行政法规登记的社会团体、基金会、民办非企业单位和寺院、宫观、清真寺、教堂等。民间非营利组织应当同时具备以下特征：（1）该组织不以营利为宗旨和目的。（2）资源提供者对该组织的投入不得取得经济回报。（3）资金提供者不享有该组织的所有权。规定明确了非营利组织非营利性，同时不具有其私有性，明确资源提供者不享有其所有权、收益权，明确了民间非营利组织的基本特征。
《公益事业捐赠法》第10条第二款规定：本法所称公益性社会团体是指依法成立的，以发展公益事业为宗旨的就基金会、慈善组织等社会团体。在第10条第三款规定：本法所称公益性非营利的事业单位是指依法成立，从事公益事业的不以盈利为目的的教育机构、科学研究机构、医疗卫生机构、社会公共文化机构、社会公共体育机构和社会福利机构等。规定明确了公益性非营利组织是以公益为宗旨及其非营利特征，同时明确和界定了公益性非营利组织的范围。
综合以上，本文认为，非营利组织是指不以营利为目的，不具有国家事务管理职能，不分配收益，活动有公益性或互助互益性，主要从事慈善、科学、卫生、文化和自律性行业服务等事业向社会提供公共物品或服务的社会组织。
（二）税收制度
税收制度是一个国家或地区在一定时期内各种税收法律、法规和行政规章的总称。非营利组织作为不同于企业的组织，其本身并不享有天然的免税权利。政府允许非营利组织享受在合理依照税法和相关法律下享受税收优惠待遇，免除部分纳税义务，成为非营利组织发挥其作用的重要保证。促使政府对非营利组织作出此种政策选择的原因是：（1）非营利组织作为政府机构与企业之外的“第三部门”，是公共部门的重要主体，在弥补政府失灵与市场失灵。依据公共产品补偿说，作为公共产品生产者之一的非营利组织应从政府取得税收收入中分享份额，有利于弥补再分配的不足，促进社会公平。2（2）税收优惠是政府对非营利组织实施财政资助计划的制度安排。与政府拨款直接资助相比较，就管理效果而言，前者更为简便高效，更有利于发挥非营利组织的激励作用。税收优惠其实质在于国家通过让渡部分租税利益来发挥引导和激励作用。3（3）对非营利组织的“非营利性约束”有利于保障公平竞争。政府在对其实行税收优惠的同时安排严密的监控管理活动，以维护正常的经济秩序，保障公平竞争，从而促进非营利的健康发展。4
我国非营利组织税收政策的现状和问题
根据我国《事业单位登记管理暂行条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》等规定，非营利组织包括事业单位，社会团体，民办非企业单位和非营利企业。据2010年数据统计，我国非营利组织的数量约有45万个（不包括以企业形式登记的非营利性企业组织）。5在对各税种及其捐赠主体的规定中，分布了对非营利组织的税收政策的相关约束条件，为税收管理部门对非营利组织的管理提供了一定的法律保证，但非营利组织在税收方面仍存在问题。
（一）非营利组织的税收政策
非营利组织由于其公益性、非营利性特征，在一定程度上弥补了社会分配不均的现状，有利于社会公平，因此在政府允许范围内非营利组织及其捐赠主体都能够享受一定税收优惠待遇，从而维护其非营利组织的利益，鼓励捐赠者对非营利组织的捐赠，扩大非营利组织的收入来源，促进非营利组织的健康发展。
非营利组织本身享受的税收待遇
非营利组织本身能够享受到的税收待遇包括不同税种的减免税待遇，包括所得税、流转税、财产税、行为税、耕地占用税等，同时非营利组织能够通过税前扣除减免税收。6
非营利组织能够享受税前扣除，但并非所有非营利组织均能享受税前扣除。根据《企业所得税实施条例》关于公益性社会团体的规定，符合条件的公益性非营利组织才能享受其税前扣除，同时《企业所得税试行条例的通知》对公益性组织的审核评估进行了量化，使其更具有操作性，加强了对非营利组织的监管。
以上法律、法规、规章的规定为非营利组织的税收优惠提供了法律保障，非营利组织的税收义务被大部分免除，甚至可以说完全规避了纳税，成为了免税组织。
1、对向非营利组织捐赠的企业和个人实行的税收政策
为鼓励企业和个人对非营利组织的捐赠，我国税收政策明确了对于企业以及个人捐赠税前扣除标准，从而推动非营利组织收入来源的扩大，保证社会公平。
对于企业的税收政策。根据93年的《企业所得税暂行条例》规定，纳税人用于公益、救济性的捐赠在年度应纳税所得额3%以内的部门，准予扣除；而2007年《企业所得税法》第二章第九条规定，企业发生的公益性捐赠支出，在年度利润总额12%以内的部门，准予在计算应纳税所得额时扣除。税基的改变，税收扣除比例的提高，都更好的促进了企业进行公益捐赠，促进非营利组织的发展。对于个人，法律也规定了相应的税收扣除规定。《个人所得税》规定“个人将其所得对教育事业和其他公益事业捐赠的部分，按照国务院有关规定从应纳税所得中扣除。”《个人所得税实施条例》规定：“捐赠额未超过纳税义务人的应纳所得额30%的部分，可以从应纳所得额中扣除。
通过对企业和个人的税收扣除，进一步推动了个人和企业对非营利组织的捐赠，扩大非营利组织收入的来源，为非营利组织的进一步发展奠定了基础。
（二）非营利组织税收制度存在的问题
非营利组织由于其特殊性而享有与企业不一致的税收制度，一定程度上保障了非营利组织的持续发展。但是在实际中，非营利组织的税收制度仍存在一定的问题。这对于非营利组织的发展产生了一定的负面影响，同时也不利于保障社会的公正性。
1、税收优惠资格的认定缺乏统一
我国非营利组织免税或者税收优惠资格的认定基本上是由财税部门依据税收法律、法规及财税部门的部门规章来认定。同时，其他行政法规和行政部门也参与认定，由于我国税法的不健全，其他行政法规和相应的行政部门，对非营利组织的减免税资格并没有形成统一的标准，导致了不同程度的认定权，形成了政出多门，管理混乱的局面。7
2、未区分公益性和互益性非营利组织
在现实社会中，我国的非营利组织互益性或者公益性基本上既不纳税也不接受税务管理。互益性组织与公益性组织享受同等待遇，互益性组织规避了其应有的税收义务，导致税收的流失，影响我国税收制度的良性发展，不利于体现税收制度的公平性。按照国际税法惯例，对互益性非营利组织不应给予税收优惠。我国缺乏对互益性非营利组织的特殊税收待遇规制。造成这种状况的原因，就是以公益性代替了非营利性组织，导致非营利组织固守公益性的误区，抵制税收监管。但是，我国税法体系中既没有专门关于非营利组织税收政策和税收管理的规定，也没有特定的条款来规范非营利组织，缺乏对“非营利性”的准备把握，将公益与非营利混为一谈。
3、不同税种的税收政策难以落实实施
我国的所得税制度所针对主体为企业和有应纳税所得的其他经济组织。非营利组织也有履行的义务。但在企业所得税中对非营利组织征税只书面规定其税收优惠政策，对相应的活动所产生的利润等收入的税收征收管理没有做出具体规定。同时，我国为鼓励企业、个人捐赠，对捐赠主体有所得税扣除制度，但其在具体实施中仍不完善，企业与个人的税收优惠难以真正实现。除对企业所得税外，其他税收的优惠都还停留在行政法规的层面，法律位阶较低，分布散乱，有一定的执行难度。
4、不同性质捐赠的区别对待
捐赠性质存在区别，分为三种：一是公益性捐赠，二是救济性捐赠，三是其他捐赠。国家对前两种实施税收优惠，而第三种不能获得税收优惠，同时不通过中介组织而进行的捐赠大多得不到税收优惠。8但由于中国中介组织的管理混乱，一方面导致实际捐赠企业和个人难以得到税收优惠，另一方面某些组织借助于向非营利组织的捐赠而变相转移财产，为私人谋取利益。在一定程度上影响了企业和个人的积极性。
5、缺乏相适应的会计制度
非营利组织作为与营利组织相对应的部门，包括非政府出资举办的民间组织，包括社会团体、基金会、民办非企业单位。这些单位目前没有一个自己的会计标准，在实际工作中，有的是比照事业单位进行会计核算和报告，有的是比照企业会计核算和报告。9事业单位和民间非营利组织的会计制度处于分离状态，缺乏统一的《非营利组织会计制度》，不利于非营利组织各主体间会计信息的相互比对，难以满足会计信息使用者的要求。同时非营利组织的票据使用混乱，票据缺乏规范，其非营利组织的票据难以与企业的票据相区分，其内部财务管理混乱，导致税务部门的管理出现困难。
非营利组织作为“第三部门”，在许多领域都发挥了积极作用，一定程度上弥补了政府提供公共服务或公共产品的不足。以上只是对我国非营利组织在税收政策方面提出了一些问题。税收政策需要进行不断的改进，同时我们应该加强对在税收方面的管理。中国非营利组织的税收政策应在结合我国实际的基础上，借鉴国外经验，进一步完善推进实施，从而促进非营利组织的可持续发展。
脚注：
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4丁玉芳，邓小军.非营利组织会计与财务.2010.P285
5《国际统计局第二次全国基本单位普查公报》、《民政部2010年社会服务发展报告》估算结果
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7龙献忠、吕珈.美国非营利组织税收制度及其启示.产业与科技论坛2008年第7卷第6期
8李艳婷.论非营利组织税法体系的构建.理论与现代化.2009年第5期
一、复杂形势对慈善组织能力的挑战
首先是社会转型对公益慈善组织能否充分发挥社会保障体系补充作用能力的挑战。社会贫富差距逐渐拉大，社会弱势群体增多，官员腐败日趋严重。这些问题都是社会转型的代价。在新的社会条件下，已经不能再采取计划体制下那种政府大包大揽的社会保障形式，而是要在政府投入的前提下，依靠市场、社会、民间力量形成新的社会保障体系。公益慈善组织在这个保障体系中扮演的是其中的补充角色。
公益慈善组织这个补充角色是适合公益慈善组织的宗旨与自身定位的。要真正胜任这个职能，关键在于公益慈善组织自身的核心能力。具备了履行补充职能这个能力，公益慈善组织在当前及今后的社会里就有自己存在的条件和坚实基础，不具备或履职能力低下，就将失去自身存在的理由。
公益慈善组织是社会组织的重要组成部分，是参与社会管理、社会保障体系补充的重要力量，必须要成为党和政府化解社会矛盾，搞好社会保障补充的得力助手。公益慈善组织在前期的一系列活动中，已经展示了自己具有履行社会保障补充作用的能力，取得了党和政府及社会的信任，树立了良好的社会形象。当下的挑战是，形势对公益慈善组织提出了新要求，要满足这个要求，就必须提升素质，提高能力。具体表现为：要进一步提升购买政府服务能力，动员、募集民间慈善资源能力，组织服务弱势群体能力。从购买政府服务能力来看，虽然公益慈善组织做了很多，但随着政府加大对社会保障投入及对社会服务项目的投入，政府社会管理部门从兴办事业的角色退出，把兴办社会事业的责任转移给社会成为一种趋势，公益慈善组织能否迅速、及时、有效地购买和兴办这些项目事业，需要一种专业化、科学化、高效化的能力。从公益慈善组织承接社会救助新项目来说，也需要未雨绸缪，作好能力准备。比如慈善建房，政府职能发生转变，国家民政部的职能转移到住建部，住建部暂时还未立项这件工作，贫困群体危房摇摇欲坠，如何拾遗补缺，承接或做好这个项目把慈善建房做下去，就是对公益慈善组织能力的一个检验。
其次，从经济形势看，下行的经济走势，给慈善募捐带来困难，是对公益慈善组织动员社会资源能力的又一个挑战。国际市场不断萎缩，给国内企业生产带来困难，相当一部分生产企业进入低迷状态。国内经济发展中不平衡、不协调、不可持续的问题仍然突出，各种潜在风险矛盾不断增多。当前的经济形势与2008年的金融危机相比更为严峻，各企业都在加强基础管理，找出和找准风险点，止住出血点，以求保住基本利润。
企业利润大幅度缩减的形势，无疑削减了他们捐款助困的慈善信心。而这种情况下的困难群体，反而由于失业等因素，生活困难更大，更需要政府的保障及社会的慈善救助。无米之炊、少米之炊考验着慈善的募捐找米能力。这个挑战要求公益慈善组织必须与企业共度难关，在与企业共度寒冬过程中，提升素质、提高能力。具体分析有三个切入点可供参考：
一是换位思维，设身处地从企业角度想问题，帮助合作企业解决经营困难。二是转换思路，帮助企业充分利用慈善捐助扩大社会影响，树立企业社会形象。三是帮助企业设计慈善项目，善款本金留企，利用善款利息实施捐助。
再次，当前社会纷乱的舆论环境也要求公益慈善组织必须提高自己掌握话语权的能力，把握公益慈善宣传阵地，扩大公益慈善在全社会的正面影响。当前，中国社会舆论的表象大概是几十年来最乱的，一些互联网和微博不断放大一些逆主流的声音。中国正在逐渐出现一批“闲人”，以及专门“唱反调”的人。中国越朝民主社会走，这些人会越活跃。《环球时报》评论员称他们“自由主义的冲动很强烈，常常不顾底线。”网络中的这些不和谐声音，虽然是中国社会多元化的一个表征，并且不代表主流舆论，但其传播能量给和谐社会特别是公益慈善还是造成了不小的麻烦。
面对这样的社会舆论形势，给公益慈善组织提出的挑战和任务，就是提高自身素质，不断增强宣传公益慈善正能量的能力。公益慈善组织能否有效地运用好、发挥好宣传舆论作用，取决于能否加强宣传能力建设。
宣传能力的建设，一是要加强思维能力。公益慈善事业应对外界一系列问题时，除了马克思主义基本认识论和辩证法以外，还要进行思维模式重构，要由单点思维向多元思维转化；从单面思维向互补、渗透思维转化；从形而上学的一致向客观实在的异质同构化；亦即思维工具向科学化转化；早日实现系统思维、创造思维与辩证思维相结合。二是加强网络运用能力。网络在现代传媒里已无处不在，掌握和运用网络已是现代人和现代组织处理绝大部分事务的基本工具。对宣传而言，它的覆盖面、时效性、影响力是其它传媒都难以望其项背的。公益慈善组织的宣传文化要与时俱进，必须有自己的网络平台及一批网络高手，也就是要具备同样的武器装备和高素质现代网络人才，方能在当下舆论大潮中发出公益慈善组织的声音。三是要加强多种手段的宣传能力。要善于运用多样形式，用多样手段通过多种途径达到慈善事业的宣传目的。比如以各地慈善文化特色为学术根底，拍摄电视记录片或单项慈善文化宣传片，让社会了解慈善文化，扩大慈善文化的社会影响，树立慈善文化的事业和组织形象；举办慈善文化节，通过艺术形式，用生动、活泼、丰富的慈善文化活动宣传慈善事业的建设成果；通过自己创办的慈善杂志、报纸、网站等媒介宣传、介绍慈善文化；通过社会大众传媒宣传慈善事业，编辑出版慈善文化资料、学术专著、文学作品集等。通过以上举措，争取更多的社会理解和支持，发出更强大的慈善声音。
二、公益慈善组织能力建设基本要点
能力建设对任何一个组织来说都是一项巨大的系统工程，公益慈善组织需要从实际出发，有针对性的着手操作。目前，一个系统的能力提高战略实施方案对大多数组织来说不切实际，也不易操作。各级公益慈善组织只能择其要点，掌握基本规律，满足实际需要。
1、能力的基本概念及公益慈善组织能力建设的含义。
国内外研究者从不同的角度对能力建设的概念进行了界定。
德伯拉·伊德从发达国家公益组织对发展中国家进行人道主义援助的经验出发，认为能力建设是达到目标的手段，通过评估增强对受援组织活动质量的改善，提高公民社会能力的形成是一个行进的过程，也是机构的学习过程。他强调机构能力建设的主体是公益组织本身，而非外在的干预者。
德国技术合作机构从发展的角度强调能力建设“不是通过所使用的工具或量表来界定的，而是通过持续不断地增强人和机构的能力来提高他们的竞争力和解决问题的能力”。联合国开发署则将其定义为“建立适合国情的政策和法律框架的环境、机构的发展，包括社区的参与者和人力资源发展和管理系统的完善。”它是一个长期的、持续不断的过程。1997年UNDP对能力建设又做了进一步的阐述，提出了能力发展的概念。它是一个渐进的过程。通过这个过程“个人、群体、组织、制度和社会增强发挥主要作用、解决问题、建立和达到目标的能力以及用全面的观点、可持续的方法理解和应对发展需求的能力。”①这一概念比较全面地涵盖了能力建设的内涵与外延。
综合以上各家对能力概念的解释，结合工作实践，笔者认为公益慈善组织的能力建设是依据公益慈善组织的宗旨与目标及所处的社会环境，在不间断的学习与经验积累中，对慈善工作者、慈善群体和慈善组织不断进行旨在提高慈善工作者、群体及组织机构解决各类问题，为实现慈善事业和组织目标，满足社会发展需求和慈善组织可持续性发展所要求的综合素质提升，进而形成的综合能力的培育过程。
2、公益及慈善组织的能力建设是国家、社会、党的能力建设大系统中的组成部分。能力在建设层面上可分三个层次：即个人、组织、社会。
所谓能力建设，一定意义上是人的素质建设。公益慈善组织在加强能力建设过程中，要紧密与党、国家、社会、学校的执政党能力建设、党政干部能力建设与学校的素质教育结合起来，在这个大系统的能力建设过程中，结合公益慈善组织特殊要求，提出能力建设任务目标，实现公益慈善组织在新形势下总体素质的提升，达到总体能力的提高。
3、公益慈善组织能力建设的战略及目标。作为能力建设大系统中的组织能力建设，有不同的战略和目标指向。
当下公益慈善组织能力建设的总体战略思想和具体目标可设计如下：首先，总体战略思想是着眼于公益慈善组织的人及人的素质开发，把培养、塑造适应新形势需要的慈善组织员工作为慈善组织能力的生长线，以员工的素质的升级换代带动公益慈善组织能力的升级提高，以公益慈善组织能力的升级提高带动整个公益慈善事业的发展与壮大。其次，具体能力建设目标当务之急应是以下四种能力。一是善款募集能力。这个能力是公益慈善组织的首要或基本能力。募集能力是综合能力，其中包括如前所述的体能、技能和智能。还需要培养和塑造公益慈善组织员工的综合素质：理想和责任心、创意和好奇、扎实的工作作风，对慈善的追求、热爱、毅力和韧性。
二是公益慈善项目设计能力。公益慈善项目是公益慈善组织全部工作的载体，是公益慈善组织实现自己宗旨、服务救助对象，完成慈善资源捐助者意愿的根本途径。目前，大多公益慈善组织的救助项目设计还处在同一水平的雷同阶段。有独创性、实用性、普适性、可持续性的项目凤毛麟角，远不能满足新形势下慈善资源通过有效项目的实施满足救助对象需求，公益慈善项目设计能力的提升也是能力建设的应急任务目标。公益慈善项目设计能力，更是一项创新和挑战性的能力，它所需的素质更综合、更全面、更现代。提升这种能力需在实践的基础上，进行创新思维训练，善于透过社会所需服务与救助形式的表象，捕捉目标的本质，提取服务与救助的核心，以此形成项目点，然后综合各相关因子，实施从项目设计、项目主旨、项目内容、项目资金、项目论证、项目立项、实施、监督、检查、评估、结项等一系列文案与实际操作过程，形成一个公益慈善品牌。这个品牌是该公益慈善组织的名片，它渗透着公益慈善组织的宗旨理念、独特的文化内涵，表达着组织对社会承载的义务。
三是公益慈善的宣传能力。这个能力是公益慈善组织的弱项，实践证明，宣传文化的软能力建设与慈善募集、慈善项目、慈善管理同等重要。宣传能力建设任务应是两方面，一是引进具有公益慈善爱心的宣传理论人士入盟，二是现有公益慈善员工加强培训。具体目标应是每个公益慈善组织都要有一支有相当力量的宣传文化工作人员，设立宣传文化部、室或宣传文化组；募集一定数额的宣传文化经费；建设自己的宣传文化阵地（报纸、杂志、网站）；开展制度性的公益慈善文化宣传周、宣传日活动；建立经常性的个性鲜明的公益慈善宣传系统；组织开展紧密结合公益慈善项目实施的有特色的公益慈善活动。
四是公益慈善组织的管理能力。这个能力与提高和维系公益慈善的公信力密切相关。慈善管理能力的提升标志着公益慈善组织目前走向专业化、规范化、科学化和制度化，这“四化”是保证公益慈善组织公信力的基本条件和基础。无疑在加强慈善组织能力建设过程中，提升管理能力是公益慈善组织的核心能力。这个能力建设目标，实际是蕴含在募捐动员能力、项目设计能力、慈善宣传能力之中。体现为决策执行、规划设计、社会互动、与各部门良好关系的处理及组织创新能力。
三、公益慈善组织能力建设的路径选择
公益慈善组织的能力建设，本质是人的能力建设，是人的素质的提升和品质的优化。公益慈善组织能力建设的途径选择，应该是着眼于组织员工素质的培养、提升，实现个人能力水平的提高，进而达到组织能力的增强。
1、建立学习型组织，实施员工终生学习计划。首先，要在员工中确立终生学习理念。要变“要我学”为“我要学”，端正态度，使内因起作用，才会有学习动力和学习效果。其次，确定学习内容。要点是内容要突出，要有针对性，讲究效果。要以党和政府的基本理论、方针政策、公益慈善业务知识、业务技能为主要内容。再次，要讲究学习方法。要以公益慈善工作任务为主，进行应用式学习，以用促学，学用相长；要以问题为牵引，进行“研究式”学习，解决实际工作中的瓶颈问题；要互相学习，取长补短。此外还要有学习制度保障。建立集中学习制度、坚持自学制度，学习培训制度、交流研究制度。通过制度安排，使学习有动力、有进度、学有成效，以学习来带动能力的提高。
2、紧密结合公益慈善组织的工作实践锻造组织能力。要把公益慈善组织能力建设有机地结合到公益慈善的工作实践中去，不能抛开实践闭门造车。在工作实践中加强能力建设，如能围绕“明确岗位职责”“履行敢为责任”“评估岗位绩效”三个环节做好，实际效果将会更好。明确岗位职责即根据各公益慈善组织不同体制、机制、任务、目标，本单位各个岗位职责进行明确划分。
3、公益慈善组织为员工提供培训与考察的制度安排。办班或到院校培训及外出考察是提高员工素质与能力的有效途径和基本措施。
①员工的学习培训。一是短期培训，培训方法以讲课、研讨、观摩为主。教材以科学、准确、实用的现代公益慈善有关材料为主，辅之以实践有效的案例经验。与有关院校联系，建立定期不脱产在职学习培训。选择相关文科院校签订合同，培训与公益慈善理论贴近的学科（社会学、管理学、新闻、写作、文化学、外语等）在职研究生。
论文摘要:和谐社会的本质在于各利益群体之间的均衡博弈,而创建和谐社会的关键在于各种类型的组织之间及其内部利益关系的和谐。公共组织系统自组织发展的顺利进行是构建和谐社会的重要内容。本文分析了在公共组织系统自组织发展过程中存在的因利益而产生的矛盾和冲突,在此基础上提出构建公共组织系统和谐发展的控制机制的若干建议。
0引言
自从党中央、国务院提出构建社会主义和谐社会以来,众多学者从不同角度对和谐社会进行了探讨,发表了许多兼具理论意义和现实意义的研究成果。对于如何构建和谐社会,学者们倾向于从积极方面探讨实现的途径,然而对于如何规制在构建和谐社会过程中可能出现的矛盾、冲突等不和谐因素,却没有引起足够的重视。关于创建和谐社会过程中的控制机制的研究是一项复杂的课题,本文旨在探讨创建和谐社会过程中公共组织系统自组织发展的控制机制问题。
1基于利益群体均衡博弈的和谐社会观
学术界关于和谐社会的观点众多,其中建立在博弈论基础上的将和谐社会视为是各利益群体之间的均衡博弈的观点最具洞察力。何小民认为,利益关系是人类所有社会关系的基础,和谐社会的核心是利益关系的和谐,因此创建和谐社会应该扩展共同利益,协调利益矛盾[1]。王智汪则通过分析传统思想中关于天理人欲的观点,强调构建和谐社会实际上是在更高层次上实现“欲”与“理”的协调发展[2]。黎秀蓉、刘光岭则认为集体理性下的纳什均衡是和谐社会的实质所在[3]。这些观点虽然各有侧重,但其共同点在于将利益关系看作是社会发展中的核心问题,指出和谐社会的实质在于各社会阶层、群体的利益关系的和谐。
转型期中国进入利益博弈时代。而利益博弈是市场经济和利益分化的必然产物,改革开放导致我国社会结构发生巨大的变化,开始从原来的总体性社会向分化性社会转化,伴随着市场体制的逐步建立,利益分化和利益群体多元化格局开始形成[4]。中国社会的发展运行实际上是这些利益群体之间基于自身利益而进行的博弈的结果。由于我国没能建立其与市场经济协调的维护社会公平公正的社会机制和政治机制,使得不同利益群体之间所进行的博弈是一种非均衡博弈,而资源占有、博弈能力等方面的差异势必影响到各利益群体利益的实现程度,并产生各种冲突和矛盾。
因而,创建和谐社会过程中的主要任务就是要使目前的利益群体之间基于利益诉求的非均衡的、不合作博弈转化为合作的均衡博弈。我们除了需要积极创造条件为创建和谐社会开桥铺路之外,还需要特别注意构建规制不和谐因素的控制机制。
2公共组织系统自组织发展及其问题分析
创建和谐社会的关键是保证各种类型的组织之间及其内部成员的利益关系的和谐。作为一个开放的复杂巨系统,公共组织系统始终与外界进行着物质、能量和信息的交换,与此同时,公共组织系统内部各要素之间也处于相互作用的过程之中。稳定与平衡是公共组织系统运动的趋势所在,但是不平衡与波动才是公共组织系统运动的常态。对于公共组织系统而言,其运动、变化和发展是各子系统为追求自身利益而相互博弈的结果。公共组织系统各子系统既有共同的利益诉求,同时也有着各自不同的利益诉求。在公共组织系统自组织发展的过程中,各子系统因互利而相互合作,或因利益分歧而相互竞争和冲突,这种合作与冲突的非线性的相互影响构成了公共组织系统运行的重要基础[5]。
公共组织系统各子系统因为利益诉求而产生的竞争和冲突造成公共组织系统的无序和混乱,同时因组织成员追求私利而导致的组织失灵也同样不利于公共组织系统的顺利发展。我们对于公共组织系统发展过程中的这些偏差要有清醒的认识,并努力构建起有利于创建和谐社会的公共组织系统的控制机制。目前公共组织系统自组织发展过程中出现的问题,主要体现在三个层面:
从公共组织系统内部各子系统之间的关系来看,政府组织与非政府组织之间存在着利益冲突。政府组织将非政府组织看作是竞争者而非合作者,对非政府组织的发展持保守态度,并采取了一系列限制其发展的措施。而非政府组织也对政府组织的压制报以敌视态度,为了自身的发展,很多非政府组织采取与政府组织不合作的方式,甚至在有些地区出现非法的民间组织。公共组织系统中政府组织与非政府组织之间的这些冲突,一方面导致公共组织系统自身的运行和发展问题,另一方面,由于人民的公共服务需求没有得到很好的满足,不利于和谐社会的建立。
从公共组织系统各子系统内部的关系来看,在政府组织系统和非政府组织系统的运行和发展过程中同样存在着需要加以控制的隐患。政府组织系统的和谐发展意味着纵向上各层次政府组织关系的协调合作和横向上不同地区政府组织的互通有无。然而,从我国政府组织系统纵向关系来看,地方政府组织逐渐转变成利益主体,导致了当前“财政联邦主义”的局面,而矛盾的是,我国政府组织仍然实行的是典型的行政中央集权制。这样的后果是,地方政府组织在利益驱动下,与中央政府组织展开博弈。由于地方政府组织在权力、财政方面的利益诉求的不断实现意味着对中央政府利益的损害,而中央政府组织对地方政府组织的分权积重难返,形成中央政府组织与地方政府组织关系的持续紧张。这是导致政府组织系统发展障碍的一个方面。另一个方面则来自于横向的政府组织之间的紧张关系。由于历史、资源等诸多方面的差异,总体上我国经济发展是不平衡的。不同地区的政府组织之间在很多方面原本是可以互通有无、协商合作、互惠互利的。但是,政府组织罔顾地方人民的利益的情况或是地方保护主义的现象仍时有发生,而这都是由于政府组织盲目追求组织利益和个人利益的结果。
相对于政府组织系统,非政府组织系统比较松散,也没有较为严格的层次性。但是,非政府组织是类别化了的,也就是说,每一类非政府组织都有自己特定的组织活动领域。对于活动领域不同的非政府组织来说,协作有利于组织利益的实现,即达成组织目标,并且为组织赢得声誉。然而目前中国非政府组织系统的基本情况是,不同类型的非政府组织缺乏合作,而同一类型的非政府组织却为了争夺“顾客”和“资源”产生冲突,从而不利于非政府组织系统的发展。
从微观层面来看,公共组织系统存在着失灵现象。首先是政府组织失灵。造成政府组织失灵的原因很多,但是主要的还是政府组织的“内部效应”使然,即政府组织的成员并不是绝对大公无私的,同样也在追求个人利益的最大化。公务员在私人利益与公共利益的冲突中将个人利益放在首位,并为了自身的对经济利益以及权力与组织内其他成员竞争冲突,再加上政府组织其他方面的问题,由此导致政府失灵的产生。其次是非政府组织失灵。这主要是由于组织将资源用在谋求利润上,其日常活动变成以营利为目的的商业活动,与此同时,组织成员在利益需求驱动下造成其对经济利益、荣誉和权力等的追求。
3构建公共组织系统和谐发展控制机制的几点建议
公共组织系统发展中存在的的问题主要是其内部各利益主体围绕着各自的利益诉求而导致的冲突和矛盾。因此,要保障公共组织系统的自组织发展的顺利进行,以及和谐社会的建立,必须构建起完善的用以规制公共组织系统中不和谐的利益关系的控制机制。笔者认为,构建和谐社会中公共组织系统自组织发展的控制机制应包括以下几个方面的内容:
3.1完善引导性控制机制公共组织系统不和谐利益关系的形成,关键原因在于组织系统成员没有处理好个人利益、组织利益以及共同利益之间的关系,其根源在于组织成员的价值观和利益观的偏差。为此应该采取引导的方式,通过社会教化、个人内化两种渠道将与社会和谐建设相一致的价值观和利益观——这种价值观和利益观既顾及个人的合理利益同时又能保证公共利益的实现,而且能够知道社会成员恰当处理个人利益和公共利益的冲突——融入到组织成员的行为中,进而扩散到整个公共组织系统中去。有学者将之称之为“引导性控制机制”。其基本原理是通过影响组织成员的价值观和利益观,以达到制约和匡正组织成员的行为,其基本手段是教育,同时也包括民俗、道德、社会舆论等。尽管从总体上说引导性控制机制是针对全体社会成员的,但是对于公共组织系统的顺利运行来说,完善引导性控制机制,从根本上重塑社会成员特别是组织成员的价值观和利益观具有重要的意义。
3.2加强制度建设目前我国公共组织系统自组织发展中存在的问题部分也源于制度的不完善。因此,我们需要加强制度建设,充分发挥制度作为一种控制机制在公共组织系统运行中的作用。加强制度建设,首先需要完善利益均衡制度。利益均衡制度作为一种控制机制,主要是通过各种手段确定公共组织系统中各子系统之间的利益分配,以形成公共组织系统中各利益群体大体均衡的利益格局。第二,需要加强有关确定公共组织系统行为的制度。政府组织失灵现象和非政府组织失灵现象的发生,很大程度上是由于制度对于其行为之可行与不可行等方面规则的模糊性。而制度一旦对于公共组织系统之组织行为的规则作出明确界定,政府组织和非政府组织对于自身的行为的制度后果就有了清晰地预见,并倾向于遵守制度。此时,作为组织行为规则的制度通过事前控制达到促使公共组织系统和谐运行的目的。三是加强作为惩戒手段的相关制度建设,以对造成严重后果的组织成员实行惩戒。总之,加强制度建设对于公共组织系统的影响是多方面的,制度所固有的功能,诸如预防、纠正、惩戒等实际上都是作为控制机制起作用的。
3.3扩大公民参与对于公共组织系统而言,充分的公民参与有利于防范公共组织系统中的失灵现象。公民对于公共组织系统中的冲突和各种问题有着敏锐的知觉,为了维护自身的利益,公民会采取积极措施对公共组织施加压力,扩大公民参与强化了公民对于公共组织系统的监督和约束作用。由于利益主导型的市场经济的发展,在利益驱动下,公民有了参与到公共组织系统运行中去的自觉,要求介入到与自身利益相关的组织活动中去。扩大公民参与实际上就是要加强公民参与的能力,而良好的社会环境、国家对公民民主权利的保障和健全相关的制度体系都能有效地提高公民参与的能力。不过,最重要的方式是通过培育公民利益共同体,以增强公民的整合能力和话语权。扩大公民参与,必须遵循根据政治技术设计有效的途径,严格确定公民参与公共组织系统活动的领域。
3.4组织内部控制机制的完善与前面三个外部控制机制相比,公共组织系统自控制机制的完善具有同样重要的意义。一方面,需要加强传统的组织控制机制的建设。首先是对于行为的控制,公共组织系统既需要充分发挥组织成员在实现组织目标中的积极性和创造性,又要保证组织成员的行为在一定的范围之内,其前提是必须建立起完善的行为边界控制机制。目前公共组织系统中特别是非政府组织中失灵现象的存在,主要原因是没有明确的组织行为边界的界定,组织成员对于自身的行为也没有足够的认识。其次是加强对于结果的控制,主要体现在对诊断控制机制的完善上。好的诊断控制机制可以帮助公共组织的管理者及时掌握组织目标的达成情况,通过信息反馈,调整组织行为。另一方面,公共组织系统有必要借鉴企业组织系统新近发展起来的控制机制。其一,建立基于组织文化的控制机制,文化控制、团队控制、非正式控制和社会化控制是其基本手段。特别是文化控制,由于它是利用组织的愿景、沟通的价值观以及行为规范实施控制的组织管理手段,这是对传统的行为边界控制的发展,因其内隐性、非正式性,被认为是极为有效的控制机制之一。其二,充分发挥非正式组织作为一种控制机制的作用。传统上非正式组织被视为是对组织运行的威胁,然而近期研究表明,由于非正式组织在为其成员提供诸如归属、安全等社会需要的同时,还提供了组织对于沟通、决策等的需要。非正式组织可以作为一种介于组织与成员之间的控制机制,通过自身内部稳定的“关系结构”对组织的顺利发展发挥着积极作用。
参考文献:
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[3]何小民.扩展共同利益与构建和谐社会[j].浙江社会科学,2007,(5):190-194.
摘要:环境公益诉讼既要充分保护公共利益，又要防止浪费司法资源，既要充分赋予公民和非政府组织诉权，又要防止滥诉，在制度设计上首先要赋予公民、非政府组织和检察机关诉权，又要在公民法人或其他组织的诉权设计一个检察机关前置审查的程序，同时要明确检察机关在环境公益诉讼制度中的法律定位。关键词:环境公益诉讼启动主体模式环境公益诉讼是指社会成员，包括公民和组织依据法律的特别规定，在环境受到或可能受到污染和破坏的情形下，为维护环境公共利益不受损害，针对有关民事主体或行政机关而向法院提起诉讼的制度。实践证明，这项制度对于保护公共环境和公民环境权益起到了非常重要的作用。构建环境公益诉讼制度至少要解决的两个基本问题：一个是受案范围，一个是原告资格。检察机关、非政府组织和公民三者均应具有环境公益诉讼诉权，但要建立检察机关前置审查程序，防止滥诉出现。诉讼中检察机关不同于一般的原告，定位于公诉人是符合诉讼规律和中国检察机关宪法定位的科学选择。一、环境公益诉讼启动主体的争议环境公益诉讼是由检察机关单独启动，还是在赋予检察机关公诉启动权的同时，赋予公民、环保非政府组织等环境公益诉讼启动权？赋予后如何使用诉权？这就涉及到环境公益诉讼启动模式选择问题，对此学术界众说纷纭，各持一端，司法实践中也有不同做法。2综合起来看，这些争议主要集中到启动主体和启动顺序两大问题。启动主体的争议。环境公益诉讼启动权仅仅由检察机关垄断还是检察机关、非政府组织和公民同时共享，这是一元主体启动和多元主体启动争议的关键。一元启动模式就是将环境公益诉讼的起诉权仅授予检察机关，检察机关代表国家对侵害公益的行为进行起诉，即检察机关专门行使环境公益诉讼权。其论据主要是检察机关作为法律监督者在发现环境侵权时提起诉讼，是其自身公共利益代表人角色的要求，其在诉讼过程中虽然也是法律监督者，但它作为公诉人的外在角色冲突也由于其作为公诉人并不存在自身直接利益而得到化解，它作为公诉人和作为监督者的目的都在于保护国家和社会利益，无论诉讼结果如何，都与其维护的国家利益和公共利益无关。检察机关具有较高的专业素质和强大的司法能力，赋予其公诉权即可解决公益维护缺位的问题。这种观点同时认为，公民和非政府组织如果具有环境公益诉讼启动权，一是力量不足以对抗侵权的行政机关、其他组织和个人，二是容易造成滥诉。但是公民和非政府组织可具有向检察机关申请公益诉讼起诉的权利。此外，与非政府组织团体相比，由于我国环保团体所应承担的使命与其自身的发展存在严重差距。因此，以检察机关作为原告可以尽快启动环境公益诉讼，环境公益诉讼制度建设成本较低。多元启动模式就是环境公益起诉权同时赋予检察机关、非政府组织（法人、其他社会组织，如公益组织等）和公民。通过国家、社会组织、公民三个渠道上对公共利益进行司法救济，动员了全国各个阶层、各个方面，体现了“人民国家，人民管理”的原则，实现了国家公诉和社会组织及公民诉讼紧密结合，是最佳的启动方式。赋予公民环境公益诉讼启动权是诉权属于人民的诉讼民主化的要求，是权力属于人民，真正实现人民当家作主的需要。我国宪法规定了人民直接参与国家事务管理的权力，如对国家机关的监督权。当某一受委托者不按照人民的意志行使权力时，人民有权依法通过公益诉讼来行使管理国家事务的权力。公益诉讼是人民广泛而真实地行使民主权利来管理国家事务和社会事务地新途径，是宪法规定的公民民主权利在诉讼领域内的制度化、法律化表现。非政府组织应该具有公益诉讼权，因为无论是专业性还是行业性的非政府组织，作为专业维护某个领域或某个行业社会公益的组织，它们人手更加充分，精力更加充沛，财力更加雄厚，经验更加丰富，影响力也可望更加深远。一句话，参与公益诉讼更有优势。①非政府组织回归到他所代表的团体，通过权利观念深入人心，通过自身在社会活动中的作为履行社会责任并实现其组织存在的价值，更有利于其成为“公民社会保护和促进人权活动的重要的参与者”。启动顺序的争议。在多元主体具有环境公益诉权的基础上，启动顺序上存在多元主体直接启动和和检察机关前置审查的争议。多元主体直接拥有诉权是指在立法时将检察机关、公民、社会团体均作为公益诉讼的发动主体，检察机关、非政府组织和公民发现公益被侵害现象，均可向法院提起诉讼。无论法院先行受理哪一类主体提起的公益诉讼，它就具有诉讼优先权，其他主体不再拥有同一类公益诉讼的诉权。多主体同时起诉也不一定会造成公民的滥诉，就像制定行政诉讼法时，学者们担心如果不控制行政受案范围就会踏破法院门槛，即使现有受案范围也会让法院压力很大，事实证明并非如此。中国传统文化决定一般不会出现滥诉问题。如果胜诉并不能给公民带来预期的现实利益，在错种复杂的现实社会中即使得到法律肯定，也不会在现实生活中更自由的实现，那他的诉讼积极性就不会很大，此外，国人对不直接关系自己利益的事情自古就是漠不关心态度。多元主体拥有诉权，但检察机关有前置审查权。检察机关应当成为提起环境公益诉讼的主体，公民、法人或其他组织则起辅助作用，公民、法人或其他组织认为行政行为侵害国家利益和社会公共利益的，应当以申请人民检察院提起公益行政诉讼为先行程序。只有人民检察院在规定时间内不提起诉讼的，公民、法人或其他组织才可以以自己的名义提起公益行政诉讼。这是因为任何人都可以成为公益诉讼的原告提起诉讼，但是，从诉讼经济和诉讼秩序的角度看，公益诉讼的原告应当相对固定和统一。从一些国家的经验看，允许检察机关代表国家提起公益诉讼是可行的。如果受到损害的不是国家利益，而是社会公共利益，那么，可以考虑让那些代表公共利益的社会团体、协会以及自治组织提起诉讼。在有资格起诉的主体拒不行使诉权时，普通公民作为纳税人也应有起诉的资格。②二、构建环境公益诉讼多元主体加检察前置的启动模式公益诉讼之所以能够引起社会的广泛关注，主要在于它的诉求突破了个人局限，而上升到了公共层面，其诉讼结果在不同程度上反映出了其他个体的利益趋向，能够引起其他公民的共鸣。设立制度争议不大，但环境公益诉讼启动模式的争议侧重点各有不同，其考量因素离不开公共利益充分保护、诉讼能力、诉讼民主化、诉讼秩序和诉讼成本等。立足中国宪政制度和发展阶段，结合上述因素，构建多元主体加检察前置审查的启动模式比较现实合理。检察机关一元启动模式的评析。检察机关是我们国家法律监督机关，有责任维护公益，也具有相应的司法职权和团体优势，由其启动环境公益诉讼是非常必要的和可行的。和公民个体启动公益诉讼比较，检察机关启动可以避免公民个体启动公益诉讼的以下先天不足：其一，可以利用检察机关专业法律素质和履行公益代表人职责的天性来弥补公民个人专业素质之不足，弥补其除了专业品质和投身社会公益热情之外的精力和财力之不足。检察机关承担对这种缺乏回报机制公益行为的救济，具有稳定持续的特性。其二，从环境公益诉讼对峙的另一方来看，个人力量单薄针对行政权、组织力量庞大的对比，这种单薄甚至可能影响到诉讼结果的公正，改变诉讼的方向。检察机关的国家力量使个人的单薄得到弥补后，这种力量对比出现均势，使公正成为可能。其三，检察机关可以避免个人团体组织的困境和个人承担诉讼风险能力不足的问题。从现实中公民自发维权组织的诉讼看，存在自我组织能力不足，管理水平低，在诉讼程序、经费筹集支配等方面缺乏共识的问题，组织者难以承担诉讼风险等问题。其四，检察机关的公益代表人品质可以扩大诉讼结果的影响力。而个人公益诉讼的影响十分有限，只体现了唤起大众权利意识的教育价值和不太强大的促进立法的价值。而检察机关在诉讼中取得胜利，则可以使其诉讼结果在整体范围内产生较大的影响力，诉讼结果往往是国家、公用事业、垄断经营的单位、公益性服务机构的重大决策调整、重大行为改变，甚至是修改某项法律法规，这种诉讼效果已经不仅仅针对过去，而且有指向未来的意义。但是，权力过分垄断必然产生不良后果，单独由检察机关启动环境公益诉讼缺点在于过分担心环境公益诉讼起诉权的开放可能会造成滥诉的后果，而将起诉权设置得过分集中，这样就使得环境公益诉讼渠道过于狭窄。一方面，限于财力、人力和物力，很多检察机关关注不到的公共利益势必游离于国家干预之外。另一方面，单一启动渠道下，如果检察机关怠于行使公诉职权，被损害的公共利益也将难以得到救济。多元主体直接起诉的评析。这种模式的优点在于将环境公益诉讼的起诉权同时赋予了检察机关、社会组织、公民。这一模式在更彻底地拓宽了公益被侵害的救济渠道的同时，也注意到了合理性、可行性和现实性之要求。环境公益诉讼的目的是为了纠正公共性不当行为，维护国家利益和社会公共利益。从我国现行法角度，只有公民概念才具有对维护国家利益和社会公共利益的最大涵盖量。《宪法》第2条规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”《宪法》第41条规定：公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。显然，公民作为环境公益诉讼的起诉主体有明确的宪法依据，符合人民主权的原则，这一点无需赘言。非政府组织是以促进和保护公共利益为宗旨的非赢利性组织，例如环保组织、消费者协会、残疾人协会、少年儿童保护组织、动物保护组织等。由于非政府组织很多是以推动和保护公共利益为目的，因此它们对公共利益更为关注，是环境公益诉讼的积极推动者和参与者。尽管优势明显，但是多元化主体均具有公益诉讼直接诉讼权利的话，一则法院将面临巨大的压力，整个社会将为之付出巨大的成本。况且，我国具有独立地位的社会团体法人或组织并没有真正建立，赋予它们保护公益的权利本身就无法实现。二则公民和非政府组织代表能力是非常有限，面对多元复杂的公共利益，他们往往会选择代表自己最关心的一种或几种社会公共利益，难免以偏概全。三则当前我国公民和非政府组织诉讼能力普遍比较低下，加上我国传统文化普遍厌诉，公民和非政府组织不可能有兴趣有能力保护所有的社会公共利益。确立多元主体加检察前置审查的启动模式。相比较前两者，环境公益诉讼既要充分保护公共利益，又要防止浪费司法资源，既要充分赋予公民和非政府组织诉权，又要防止滥诉，笔者认为，在制度设计上首先要赋予公民、非政府组织和检察机关诉权，又要在公民法人或其他组织的诉权设计一个检察机关前置审查的程序，即他们履行诉权应当先向检察机关申请提起诉讼，检察机关在法定期限内不起诉的，公民法人或者其他组织可以以自己的名义提起诉讼。这一设计可以弥补公民自身诉讼能力之不足，也能弥补公民没有兴趣诉讼的领域。公民先向检察机关申请提出诉讼，可将诉讼权转移到检察机关，由检察机关起诉实施侵害环境行为的公共组织，优点前文已经详尽阐述，其结果能够实现在较短时间内耗用较小成本完成诉讼的目的，从而更好地保护公益。当然，承担公益代表人角色的检察机关在前置审查时，可能做出起诉决定，可能认为不属于公益诉讼范围、相同诉讼已经提起等理由不予起诉时，公民对其审查不起诉意见不服或者认为在法定期限内没有履行职权时，其应当有自行起诉的救济权利，但其举证责任与其到检察机关申请提起诉讼要严格一些。英美法系国家采取前置审查起诉模式，即公民提起公益诉讼之前，必须通知并要求有关国家机关制止损害社会公共利益的违法行为或者提起诉讼，当有关国家机关不提起诉讼时，公民才可径行提起诉讼。[11]如美国反欺骗政府法规定，公民个人提起诉讼时，需将诉状密封后送交美国司法部，该部在收到诉状后60天之内必须作出是否参与并为主要原告的决定。如果司法部决定不参与，个人原告可以自己公诉到底。如果司法部参与，个人仍是原告之一。[12]这一方案也得到了国内大多数学者的认可，2005年出台的《行政诉讼法修改建议稿》第二十九条规定：“（公益行政诉讼）人民检察院认为行政行为侵害国家利益或社会公共利益的，可以向作出行政行为的行政机关提出要求予以纠正的法律意见或建议，行政机关应当在1个月内予以纠正或予以书面答复。逾期未按要求纠正、不纠正或不予答复的，人民检察院可以提起公益行政诉讼。公民、法人或其他组织认为行政行为侵害国家利益和社会公共利益的，可以申请人民检察院提起公益行政诉讼。人民检察院在接到申请之日起2个月内不提起诉讼的，公民、法人或其他组织可以以自己的名义提起公益行政诉讼。”[13]即采用此种方案。但对于特殊环境公益诉讼应采用检察机关一元启动模式，即对抽象行政行为的诉讼只能由检察机关提起。检察机关一元启动，可公民、法人或者其他组织的申请、控告、举报等提起。也可依职权发动，当检察机关认为某行政行为侵害或可能侵害社会公益时，可依法主动向法院提起环境公益诉讼，但此项职权的行使，必须受到法律的严格限制，以免造成司法权对行政权的过分干预，而降低行政效率。[14]三、公诉人是环境公益诉讼中检察机关的定位在承认检察机关是启动环境公益诉讼的当然主体之后，我们看到，境外检察机关或者检察官在环境公益诉讼中的地位与身份不尽相同，有国家规定为原告人，例如英国、匈牙利等国；有的国家规定为公益代表人，例如法国、德国、意大利等国；有的国家规定为法律监督者，例如前苏联等国。总体看，检察机关在环境公益诉讼制度中定位为公诉人比较全面、科学和合理。既体现出中国检察机关的法律定位，又是其在刑事诉讼中承担公诉人角色的自然延伸，同时又按照现行《民事诉讼法》、《行政诉讼法》进行诉讼，不破坏传统的诉讼结构。但是，公诉人与诉讼原告人有相同之处，又有着本质区别：一是其与原告人具有相同的起诉权。当某种合法权益受到侵害时，作为利害关系人的公民、法人或者其他组织有权请求人民法院予以依法保护，这种提起诉讼的权利就是起诉权。公民等基于自身利益受损而起诉，检察机关基于国家利益或者社会公共利益受损而具有诉权。检察机关提起公诉之前，该诉讼还不存在，其起诉行为引起诉讼启动和诉讼程序开始，被告被动地参加进诉讼关系之中，与检察机关进行诉讼，接受法院的裁断。进入诉讼后，检察官在庭审中声明诉讼请求，并有权要求法院传唤被告人应诉等，检察机关与一般诉讼中的原告人一样，不仅享有一般原告人的诉讼权利，如有权要求法官回避，依法传唤证人，而且要承担原告人的诉讼义务。尽管同样拥有起诉权，但公民诉权是其基本人权，与生俱有，是否行使起诉权公民可以自由选择，而检察机关诉权基于担当公益代表人而产生，既是权力也是义务，遇有法定起诉事由，必须履行法律义务，没有选择，否则即为失职。二是其与原告人具有相似的诉讼法律地位。我国检察机关是国家法律监督机关，无论是检察机关以国家名义提起刑事公诉，还是提起环境公诉，都属于法律监督权的内涵。也就是说，我国检察机关在公益诉讼中的民事诉权和行政诉权，是法律监督权的应有之义。检察机关在公益诉讼中承担公诉人角色在庭审中和原告角色类似，如同刑事公诉一样，民事与行政公诉仍然要服从传统民事和行政诉讼的规律。检察机关在诉讼中的法律地位尽可能当事人化，但是由于检察机关没有自身利益，而只是国家利益和社会公益的代表，其当事人化只能局限于程序意义，而非实体意义。检察机关与被告人在法官主导下，程序上平等享有当事人诉讼权利、承担当事人诉讼义务，其与被告身份平等，并没有超越被告的特权，并没有在公诉人角色之外同时承担法律监督职责，公诉人就是检察机关在诉讼中体现法律监督的身份之一。当审判程序违法或者审判结果错误后，公诉人在庭审后转化为纠正违法人或者抗诉人，继续履行法律监督。三是其与原告人相比缺少实体处分权。公诉人与作为原告提起诉讼是有原则区别的。一般原告提起诉讼的目的都是为了保护自己的实体权益，自己独立承担诉讼后果；在针对侵害国家利益和社会利益而提起的公诉案件中，检察机关基于法定的诉讼担当获得了公诉权，并以自己名义代表国家和社会公共利益提起诉讼。虽然其在诉讼中具备类似当事人的资格和条件，但是检察机关毕竟不是诉讼所保护的实体权利的享有者，对于起诉所保护的利益不能享有完全的实体处分权。这与原告人具有完全的实体处分权是截然不同的。例如在被告没有对其侵害国家和社会公共利益的行为进行主动有效的补救以前，公诉人能否撤回起诉？在原告不具有实体处分权的环境公益诉讼案件中是否适用调解？这些问题值得我们今后进一步思索。作者联系地址：田凯，河南省郑州市龙湖，河南检察职业学院，450000.联系电话：13783626699.[法理的角度考察[J].行政法学研究，2005(3).[18]杨立新、张步洪.行政公诉制度初探.行政法学研究，1999(4).[Abstract]Environmentalprosecutionshouldnotonlyfullyprotectpublicinterests，butalsopreventthewasteofjudicialresources.ItisnecessaryforEnvironmentalpublicprosecutiontofullyempoweringcitizensandnon-governmentalorganizationstherighttoappeal，andtopreventoverchargingoflitigation.Whenthesystemisbeingdesigned，first，citizens，non-governmentalorganizationsandprocuratoratesshouldbeempoweredtherightofappeal，andthenapre-reviewofprosecutionprocedureisneededtobedesigned.Atthesametime，thepositionoftheprocuratorateinthelegalsystemmustbeclearinEnvironmentalprosecution.[Keywords]Environmentalprosecution;initiate;subject;mode1田凯（1972年-），河南社旗人，河南检察职业学院副院长，行政法学博士后，兼任最高人民检察院检察理论研究所兼职研究员，郑州大学法学院硕士生导师，研究方向为检察制度与行政法。2江苏省无锡市两级法院相继成立环境保护审判庭和环境保护合议庭，无锡市中级法院和市检察院联合了《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》，虽然规定了四类主体（各级检察机关、各级环保行政职能部门、环境保护社团组织以及居民社区物业管理部门），但目前实施的还只是检察机关。云南省昆明市中级法院、市检察院、市公安局、市环保局联合了《关于建立环境保护执法协调机制的实施意见》，规定环境公益诉讼的案件由检察机关、环保部门和有关社会团体向法院提起诉讼。①美国由环境保护团体提起的诉讼占到了全部公民诉讼的绝大部分。根据一项1984年5月到1988年9月的统计，由全国性环境团体根据清洁水法提起诉讼占全部依据该法提起的诉讼数的三分之二，而根据该法所发出的所有诉讼通知中，超过一半是由五个主要环境保护团体发出的。无怪乎有研究人员认为，美国的这种公民诉讼制度虽然以“公民”为名，但在这项制度中起主要作用的并不是分散的单个公民，而是几个拥有雄厚资金和人员力量的全国性的环境保护团体。参见于方：《美国环境法制中的公民诉讼研究》，载罗豪才主编：《行政法论丛》（第六卷），法律出版社2003年4月。②很多公益诉讼单从诉讼成本考量是没有效率的，例如葛锐针对郑州火车站上厕所收费三角钱提起的公益诉讼案件。文章来源：中华励誌网论文范文www.zhlzw.com
加强非公有制企业党的建设具有重要的意义
目前，我国正处于全面建设小康社会的关键时期，非公有制经济在促进经济增长、扩大就业和活跃市场等方面发挥着重要的作用，在西部地区，非公有制经济更是具有较大的发展空间。可以预见，随着推进全面建设小康社会的进程，非公有制经济组织在数量和规模上还将不断扩大。因此，加强非公有制企业党的建设，是规范有序地发展社会主义市场经济的要求，是有效地加强新时期党的群众工作的需要，是扩大党的群众基础、改进党的组织形式和工作方式的需要。非公有制企业在产权结构、管理制度、运行机制等方面与市场经济的要求有较高的一致性，加强非公有制企业党的建设，实质上是要构建与现代企业制度相适应的党的组织形式和活动方式，更好地支持和引导非公有制经济健康发展。这对党的未来发展，对把握市场经济条件下加强党的领导的新途径、新方式有着重大的意义。
积极探索加强非公有制企业党的建设的途径
首先，要根据非公有制经济组织的产权组织形式，对非公有制企业的党建工作进行准确的定位。产权制度决定了非公有制企业在重大决策和运营战略、策略等方面的自，党建工作要从监督和保证党的路线、方针、政策的贯彻落实，关心、帮助企业发展的目的出发，围绕促进企业健康发展做好工作，尊重经营管理层的人事任免权、经营自。党组织要按照非公有制企业的特点和规律开展活动，提高成本和效益意识，坚持把党的活动和思想政治工作渗透、融合到企业的各项工作中，正确处理好开展党组织的活动与维护企业生产经营秩序的关系。
关键词：民间组织；有序；政治参与
中图分类号：D61文献标志码：A文章编号：1002-2589（2013）22-0061-02
民间组织是在国家与社会的分野这一大背景下发展并壮大起来的，从当前我国政治参与现实情况来看，公民的政治参与逐渐呈现两个特征。一是公民参与热情不断提升；二是政治参与具备了越来越明显的组织化参与。但目前我国政治体制还不够完善，与公民政治参与的需求相比，其参与的机制和途径还不够健全和畅通、多元化利益主体的利益要求未能有效整合。怎样让公民通过合理有秩序的途径来理性表达自己的政治需求，成为现实生活中急需解决的难题。截至2010年底，据民政部门统计，中国各类民间组织已经达到了43.9万个，显然，对实现民间组织有序政治参与进行研究，有着重要意义。
一、民间组织有序政治参与的含义及特征
民间组织作为有序政治参与的重要主体，且在政府决策的政治生活中扮演着重要角色，有必要充分认识和理解其有序政治参与的含义及特征。
（一）民间组织有序政治参与的含义
民间组织是人们为了追求和实现一定的宗旨或目标，自愿组成的从事非营利活动的社会组织。一般而言，民间组织具有非政府性、非营利性、相对独立性和志愿性的特征，常与非政府组织、非营利组织、第三部门、公民社会组织、志愿组织、慈善组织等术语交替使用。这些不同术语之间并无根本性的区别，它们只是分别从不同的角度强调了民间组织的某一方面特征[1]。民间组织有序政治参与，是指民间组织在认同现有政治制度的前提下，通过一定自主、理性的方式与途径，试图影响政府决策与政治生活的行为，包含各种利益表达、利益维护的活动。有序政治参与包括依法的政治参与行为和有秩序的政治参与行为，具有秩序性、自主性、理性、适度性四个基本特征[2]。
（二）民间组织有序政治参与的特征
通常来讲，不同的政治参与主体会根据自身的属性与优势采取不同的政治参与方式。民间组织具有非营利性、非政府性、独立性、志愿性四大基本属性，其有序政治参与的特点主要表现在以下几个方面：
1.参与目标的非营利性和公益性。民间组织是带着强烈的社会责任感参与到公共服务活动中的，其有序政治参与的最终归宿是实现公益责任。民间组织有序政治参与虽不是以追求自身经济利益最大化为着眼点，但并不意味着它不获得利润，它在开展活动进行的各项投入所产生的收益，不是为了向组织的缔造者和成员提供利润分配，而是最终用于符合组织使命与宗旨的公益性项目，使其发挥作用。
2.参与议题的广泛性和现实性。民间组织所关注以及参与的领域通常都是政府能力不够或没有精力去做的地方。因此，民间组织有序政治参与的议题具有广泛性，涉及社会生活中的众多领域。诸如消除贫困、维护公共卫生、实施人道主义救援、农村基础教育、妇女儿童权益保护、社会保障、下岗职工再就业、扶助贫困、残疾人等都是民间组织的用武之地。此外，民间组织有序政治参与往往具有现实性。如就业困难是当今社会中较难解决的问题之一，民间组织在各个领域的蓬勃发展为公众在教育、医疗卫生、文化等领域提供了大量的就业工作岗位，同时还通过各种渠道对下岗职工、农民工等弱势群体进行技能培训，为其提供再就业服务，对解决当今就业压力问题起着重要的作用。
3.参与行为的公开性和可持续性。民间组织有序政治参与多是以为社会提供公共服务为目标的，因此，参与行为较为公开和主动。它们不仅敢直接游说政府，同时也敢于利用公共舆论、借助新闻媒介、现代网络科技与社会力量等手段进行政治参与。另外，民间组织的建立与开展各项活动，是基于自愿和志愿原则为基础，成员可以自愿加入，也可自由退出，这种志愿与自愿性精神使其政治参与行为更具有持续性。
4.参与方式的灵活性和创新性。“民间组织一般不采用类似政府机构森严的自上而下的组织结构，组织结构上相对扁平化。民间组织以组织宗旨的实现为导向，可以及时地根据情况对组织结构进行相应的调整，使民间组织在组织运作上更为高效和简洁”[3]。此外，“民间组织在社会沟通、组织创新、决策制定等方面都体现出其特有的适应性和创新性特征，便于根据不同地区、不同领域的条件变化及时做出调整，灵活制定相应的参与决策，实施有弹性的志愿行动。”[4]
二、民间组织有序政治参与存在的问题
虽然当前我国社会组织发展迅速，并在政治参与领域取得了一些成效，比如在扶贫、环境保护、救灾和灾后重建等领域积极开展活动，但由于我国政治文明进程缓慢及民间组织自身发展不足，其政治参与仍存在不少问题，主要表现在以下方面：
（一）政府和民间组织对政治参与的理解错位
政府通常将民间组织作为政策的传达者、政策执行的剂，通过民间组织动员使政策得到很好执行，提高政府行为绩效，实现社会公众对政府的认同。“而对于许多民间组织来讲，它们认为政治参与更多的是一个利益的表达和政策化的过程。参与意味着通过谈判和磋商机制，各个利益代表人在宪法共识的前提下，通过妥协达成共识。民间组织往往认为自己是公共利益或某个集团、阶层利益的代表，是一个独立的社会主体。”[5]二者在对待政治参与方面的矛盾，导致了民间组织在政治参与过程中或表达公共理念时常常会遇到许多尴尬，影响其民间组织政治参与的热情。
（二）政治参与的合法性地位不明确
党的十七、十报告中虽都指出从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，但公民有序政治参与和民间组织有序政治参与并不能画等号，文件中并未明确指出民间组织政治参与的合法性。目前，从政策层面反映出的信息看，政府对民间组织政治参与的某些领域和范围还存在限制。这些问题导致我国民间组织有序政治参与的合法地位迄今为止仍是个悬而未决的问题，给民间组织有序政治参与带来一定的困难。
（三）政治参与范围失衡、渠道程序不畅
从当前我国民间组织有序政治参与的情况来看，其参与大多集中在政治敏感程度低、权力和利益含量低的环保、扶贫、教育、卫生等社会边缘领域。另外，参与渠道不畅也是一个问题。目前民间组织有序政治参与的制度缺乏透明和可操作性的程序。在实践政治参与中，结果往往是随机的、人本的，人亡政息也就在所难免。同时民间组织的政治参与仍缺乏普遍意义的制度保证。广大草根组织由于缺乏政策方面优越的条件，把精力用在建立关系方面，于是形成一个“没有渠道――找关系，依赖关系――轻视程序、规则和制度建设”的恶性循环，导致政治参与程序不畅与缺乏正规性。”[6]
（四）组织内部政治参与能力不足
由于我国民间组织发展历史较短，仍处于起步阶段，因而，大部分民间组织自身建设仍存在诸多问题。例如，部分民间组织官办色彩浓厚，对政府有较强的依赖性，志愿性、非政府性比较弱；民间组织总体上筹资能力弱，服务性和营业性收入低，资金匮乏成为严重制约其发展的瓶颈；民间组织专业性人才缺乏，提不出适当的策略，影响了参与效果的体现；部分民间组织运作机制不规范，董事会与理事会制度形同虚设，公信力大打折扣，丧失了公民对民间组织支持与参与的热情。
（五）民间组织发展不平衡
“民间组织权利的不平衡。行业协会、慈善类组织、社区组织、农村专业协会得到政府的大力支持，而联谊类组织、倡导类组织、民办科研机构的发展则受到诸多有形和无形的限制”[6]。民间组织区域发展不平衡。西南、西北部与东部、沿海之间民间组织的发展有很大差距。许多民间组织的建立并不是靠近服务人群，而是靠近资金充足的城市地区，造成民间组织与其服务对象的脱节；民间组织政治参与领域失衡；服务群体上的不平衡，为优势群体和中间群体服务的民间组织数量比例很高，为弱势群体服务的民间组织数量则很少。
三、民间组织有序政治参与的现实意义
民间组织是架于国家与社会之间的桥梁。其有序政治参与重要意义在于：
（一）使公共政策制定科学化和民主化
信息资源是政府制定公共政策的依据，受信息量、精力有限等因素制约，政府不可能对所有信息掌握详尽且了解透彻。民间组织来源于民间，遍布于社会各个地区与阶层，在政府制定公共政策过程中，民间组织能够提供给政府更多、更准确的信息，确保各个阶层的利益都得到政府关注，有利于政府制定出更符合公共利益的民主政策。另一方面，民间组织有序政治参与的发展，还可以弥补、完善一些地方政府关注程度低、治理体系比较薄弱的方面，为政府解决这些问题提供专业性建议，有助于保障政府决策的科学性。
（二）提升公民参与热情，扩展与深化参与范围和内容
民间组织的出现与发展提高了公民的政治参与热情。一方面，缘于民间组织系志愿性，公民更愿意主动公开自己的想法和行为。另一方面，民间组织开展各项参与活动使公民获得了参与实践，使他们自信有足够能力进行参与。根据日本蒲岛郁夫所做的有关全国选举意识的调查，“在1986年日本参、众两院选举中，没有加入任何组织的选民，其投票率为77%，而至少加入一个组织的选民，其投票率上升为90%。”[7]
民间组织参与扩大了公民政治参与的范围。不同的民间组织有自身的价值理念与活动领域，公民通过民间组织在环保、科技、慈善、教育、扶贫、维护弱势群体利益等方面都有不同程度上的参与。同时公民还可以通过参与民间组织的形式来影响政府制定公共政策的过程，丰富了公民政治参与形式，深化了公民政治参与内容，使政治参与有了连续、持续性特征。
（三）丰富社区文化，实现社区治理功能
民间组织在推动社区治理方面肩负着重要责任。首先，丰富了社区文化，促进社区精神文明建设。社区区域内活动着各类以共同兴趣和爱好为纽带的文化、艺术、健身等自发的民间组织，极大地丰富了社区居民的精神文化生活。居民通过参与各种形式的情趣文体类生活，提高了公益意识与集体意识，使社区居民的归宿感增强，有效地促进了社区文明建设。其次，整合社区有效资源，完善社区救助与保障体系。现今，越来越多的社区服务对象从以福利的“老、残、孤、困、优抚”社会救助对象为重点，逐步拓展到共享福利性、公益性、社会性多层次服务的全体居民，坚持物质和精神并举的社区服务，延伸了帮困扶贫的受益范畴，为社区的社会保障体系增添了新内容、新方式。最后，促进居民参与，推动社区基层民主发展。“社区民间组织是吸引社区居民融入社区的中介，许多社区居民正是通过参与社区民间组织的活动而融入社区这一地域性生活共同体的。”[8]近年来社区涌现的一些权益类组织如业主委员会，在维护社区居民的合法权益、促进社区基层民主发展上表现尤为突出。
（四）促进参与有序进行，维护社会稳定和谐
第一，促进公民个人实现合理、有秩序政治参与。民间组织向成员宣传理论知识并引导实践，有助于成员以理性的态度、合法正当的途径实现政治参与；民间组织成员是在遵循民间组织内部制度程序基础上实现有效政治参与的，有效防止了公民个人盲目、非理性政治参与，实现了公民规范、理性的参与。第二，使各阶层利益相对均衡化，避免利益冲突。当前，利益分化加剧是社会的一大重要特征。不同利益主体表达诉求时，个人的影响力是微乎其微的，而组织政治参与力量以及效果则更为突出。介于政府与社会之间的民间组织，可以把不同利益群体诉求传达给政府，从而实现利益相对均衡化，避免不同阶层因利益过度失衡引发冲突。第三，民间组织以公益性角色关注、维护弱势群体利益，可以改善政府形象、增强公民的政治认同感、促进政府与公民关系和谐发展。
民间组织的兴起和发展，是中国社会整体进步的重要表现，在推动中国特色的民主政治和政治文明进程中，有着不可取代的地位，因而，营造一个有利于民间组织健康成长的制度环境，使民间组织积极地发挥其作用，是今后社会发展的必然趋势。面对当前民间组织有序政治参与过程中的一些问题，如何使民间组织更好地与政府合作，齐心建设一个民主、公平、善治、宽容的和谐社会，需要我们不断地积极探索。
参考文献：
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[5]孙录宝.社会组织政治参与探究[J].观察与思考，2011，（9）.
[6]刘培峰.非政府组织参与的几个问题[J].学海，2005，（5）.
一、评定条件：
1、不以获得报酬为目的，自愿奉献时间、智力、体力和技能等，在**义工协会登记注册，严格履行《**义工协会章程》的正式会员；
2、热爱祖国，拥护党的路线、方针、政策，遵纪守法，自觉维护**义工协会的声誉及形象；
3、星级义工评选遵循“公开、公平、公正、自愿”的原则，由个人自行申报，义工组织予以评定；
4、义工晋星，依据参加**义工协会组织开展的服务活动中个人服务业绩。考核部门每年对所有正式注册义工参加活动情况进行统计、记分、存档。每年年末开展一次星级评定活动，积分达到一定分值的义工，由本人申报，经审核符合条件的，授予相应星级荣誉；
5、每次活动，由本人在签到表签字，活动结束后，活动部根据活动时长、路程等实际情况量化、填写各项分值，由该次活动领队和考核人员签字、盖章后交考核部门存档。
二、评定程序
“星级义工”评选工作每年进行一次，积分逐年累积。具体评定程序如下：
1、申报。义工协会每年年末在**义工网站和qq群星级义工评定公告，达到晋星条件的义工，根据本人参加活动情况，填写《星级义工评定申请表》，报至义工协会考核部门。
2、审核。星级义工评定工作由秘书处负责组织开展，年末成立该年度考核领导小组，评定结果报理事会审核。
3、公示。星级义工评定结果，将在**义工网站或相应的途径进行公示，并接受社会监督。公示过程中，被公示人受到实名举报和投诉的，由义工考核领导小组进行核实，经核实不符合评定条件的，取消本次评定资格。
4、表彰。公示结束后，填写《**义工星级定级表》，颁发相应的星级义工证明。
三、评定标准
1、参加本协会组织的公益活动，综合服务业绩积分达到100分的，经义工协会核实确认，授予其“一星级义工”称号；
2、参加本协会组织的公益活动，综合业绩积分达到220分的，经义工协会核实确认，授予其“二星级义工”称号；
3、参加本协会组织的公益活动，综合业绩积分达到350分的，经义工协会核实确认，授予其“三星级义工”称号；
4、参加本协会组织的公益活动，综合业绩积分达到500分的，经义工协会核实确认，授予其“四星级义工”称号；
5、参加本协会组织的公益活动，综合业绩积分达到700分的，经义工协会核实确认，授予其“五星级义工”称号。
6、义工星级达到五星后，根据本人从事义务工作年限，服务业绩，社会贡献和影响，以及获得区级及以上有关部门公益性重大奖项的义工，由义工协会理事会推荐，参照日常义务服务情况进行综合评诂、认定后，由义工协会颁发“杰出贡献银奖”和“杰出贡献金奖”荣誉证书及勋章。
7、在本年度内从事义工管理、技术、宣传、后勤等特殊岗位的义工，工作突出、贡献较大、各方面反响良好的，且无法用准确时间来衡量的义工，由理事会提名，经考核领导小组综合评估、认定相应绩效分值，记入本人积分。
四、积分计算
在**义工协会组织的各项公益活动中，根据服务时长、服务质量、服务业绩等方面贡献，综合评估，确定分值。
1、参与公益服务时长每1小时，记1分；
2、困难救助等捐款每50元，记1分；
3、无偿捐献血液每50毫升，记1分，（其他骨髓、器官等捐献酌情记分）；
5、活动无偿出车50公里记1分，100公里以上酌情记分（里程从集合地点起算）；
6、其他有较大贡献，服务业绩突出的情况，经理事会研究，酌情记分。
五、表彰与责任追究
1、义工活动积分，作为年度表彰重要参考依据。获得星级资格的义工，分别授予相应星级义工称号，颁发荣誉证书和相应的义工星级徽章。协会将优先推荐参加各级组织的评优活动，并采取适当方式大力宣扬其先进业绩。
2、凡荣获“三星级”以上的义工，义工协会将为其建立终身档案，载入**义工史册。当有关部门、单位及义工本人需要时，由义工协会为其提供情况证明。当本人年暮或需要帮助时，将优先享受义工组织提供的义务服务及援助。
3、义工“晋星”评选时，必须严格评选标准，如发现有弄虚作假或义工本人有违法乱纪行为，经调查核实后，根据情节轻重，分别给予警告、严重警告、直至取消义工资格、收回所授荣誉证书和奖章等处分。
4、无特殊原因，连续3个月无积分增加的，视为自动放弃，协会有权将其积分归零或撤销档案。
六、附则
1、本暂行办法适用于**义工协会，将根据国家及地方政府相关政策和**义工协会实际进行修改。
内容论文摘要：准政府组织是近年来行政法学界关注的问题之一。本文从行政法的视角出发，对准政府组织的概念及特点进行了初步分析。探讨了准政府组织在行政法中的主体定位，指出明确准政府组织在行政法中的主体定位对于规范准政府组织行为具有重要意义。论文关键词：准政府组织行政法主体地位准政府组织是近些年来我国行政法学界关注较多的一个内容。准政府组织处于各自特定领域之中的权力与行政权具有极大的相似性，因此加强对这些“准政府组织”法律地位的研究对于保护公民权益具有重要的意义。准政府组织的概念及特点准政府组织一般指那些除了国家机关以外，能够行使实质意义上的行政行为的社会组织。即在国家机关以外，一切以公共利益为目的，能够以自己的名义，通过具有法律约束力的具体措施，进行公共事务管理或是提供公共服务，并且承担相应责任的社会组织。对于这些组织而言，由于它们服务于一定社会领域中的特殊的公共利益，因而享有对一定的公共事务进行管理的权力。准政府组织具有以下一些共同的特征：非政府性。准政府组织的首要特性当然是“非政府性”，准政府组织可以是社会团体、事业单位或者是企业组织，但是它不是国家机构的组成部分。公共利益性。服务于某种特殊的社会公共利益是准政府组织的另一特征，这使得它们可以与各种用以获取私人利益的社会组织相区别。公共利益是一定范围内的社会成员所共同享有的利益，普遍的公共利益由全体社会成员共同享有，而一定地域或行业范围内的社会成员所共同享有的是特殊的公共利益。准政府组织关心的重点在于特殊的公共利益。从事一定的公务活动，享有一定的公共管理与服务的权力。准政府组织对于一定的公共事务具有进行管理的权力，这是行政法之所以要关注其存在的重要原因。我国准政府组织的类型（一）事业单位所谓事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。随着我国行政体制改革的进一步发展，事业单位完全从行政组织中分离是必然趋势。我国学界有学者认为分离后的事业单位可能转换成企业单位或其他营利性的组织，所以不能把事业单位归于准政府组织的范畴。但笔者认为，有些事业单位仍然承担着一定的公共职能，如学校、医院等，这些事业单位可以被称为准政府组织。（二）部分社会团体所谓社会团体，是指由公民自愿组成的，为实现公民的共同愿望，按照其章程开展活动的非营利性组织。这类组织可分为两部分，一部分是组织比较松散，不具有一定的公共行政职能的组织，如同乡会、校友会、诗社等；另一部分则是负有一定公共行政职能，具有严密的组织形态，如共青团、工会、妇联等。而包括在准政府组织中的只有后一部分。准政府组织在行政法中的主体定位准政府组织是处于社会和政府之间的一个中介层面，它在二者之间起中介、桥梁的作用。一方面，准政府组织作为行政主体，行使公共管理权力，对社会成员进行公共管理。但须经法律、法规授权或行政机关委托。另一方面，作为公共管理相对方从其接受登记管理机关和业务主管机关指导、日常管理和监督检查而言，其可以作为公共管理相对方，具有法人或其他组织的地位。本文主要就前者进行分析。一般来讲，公共行政包括两个方面，即政府行政和社会行政。从上述分析中，可以看出公共行政包括政府的公共行政和社会的公共行政。既然公共行政是行政法的调整对象，而在现代公共行政中社会公共行政又是必不可少的，那么作为社会公共行政主体的准政府组织也必然属于行政法的调整范畴，在行政法中处于主体地位，这主要体现在以下几个方面：首先，在现阶段，准政府组织行使公共权力的范围越来越广泛，也越来越频繁。如学校对学生的管理职能、行业组织对其社会成员的管理职能以及村民委员会对村民的管理职能等。其次，这些准政府组织的管理行为会对其管理的社会成员的权利产生影响。最后，要确保准政府组织的管理行为合法、公正，保障公民的合法权益不受准政府组织管理行为的侵犯，必须要用法律予以规范和调整。当今社会，准政府组织在政府与社会成员间的中介桥梁作用越来越明显地得到体现。但是权力自身具有的易腐败特性，要求我们必须对准政府组织的公共管理权力进行合理控制，因此明确准政府组织在行政法中的主体定位对于规范准政府组织行为具有重要意义。参考文献：1.姜明安.行政法与行政诉讼法[M].高等教育出版社，20052.陈新民.中国行政法原理[M].中国政法大学出版社，20023.罗豪才.行政法学[M].中国政法大学出版社，2007
[关键词]农村合作组织;村民自治组织;农民集体主义;非政府组织
[中图分类号]F321[文献标识码]A[文章编号]1673―0461(2010)09―O006―09
一、农村合作组织的政治意义
新农村建设如何进行?在什么方向上取得突破?这是一个非常重要的问题,如果在这个问题上没有正确的认识和做法,就会犯南辕北辙的错误。新农村建设应该是加速城市化的建设,促使农村和农民有序消亡还是认为新农村建设应该反城市化,要把各种要素留在农村,以实现“乡村复兴”。中国地域辽阔,人口众多,发展非常不平衡,城市化的进程差异非常大,有的地方城市化很快。有的地方会长时期保留大比例的农村人口,不可能一刀切地讲“城市化”或者“农村复兴”。城市化未必会让乡村没落和消失,重要的是,那些向往乡村和小城生活的人们,是否有机会按各自的生活态度和居住偏好自由组合。建立自己的新社区,或改造日趋颓败的旧乡村;这种组合,既可由开发商的细分定制来实现,也可由居民直接组织。显然,此等发展对制度环境提出了很高的要求:如果居民不能自由迁居,土地产权没有落实,土地用途和交易受到限制,居民无权自我组织,社区自我管理契约得不到法律承认,社区发展受限于行政区划的桎梏,自我管理与既有村镇政府体系相冲突,水电道路通信等基础设施建设被垄断和管制,居民在交了社区物业费并实现公共产品的自我供给之后,却仍要和其他依赖政府服务的社区一样纳税,那么新型村镇就难以建立。
如今,所谓的“三农”问题实际上就是农民问题,但农民问题的实质不能说是种田人的问题。实际上农民问题的根源在农村之外,其本质就是公民权不平等,或者说在公民权总体水平不高的前提下,被称为“农民”的大多数中国公民权利缺失尤其严重。所以,尽管“三农”问题说复杂是千头万绪,说简单就是两句话:农民数量要减少,农民权利要提高。可见,不管“城市化”还是“农村复兴”,根本问题还是一个农民权利问题。是否进城,农民可不可以自由选择?农民的命运必须捏在官员手里吗?新农村建设最需要实现的是把权利交给农民,农民愿意进城,就得维护他们在城市中的权益,如果农民愿意留在农村,就得维护他们在农村中的权益。回避了“权利”这个关键,不管“城市化”、“反城市化”还是“逆城市化”都会侵犯农民利益。总之,农民问题关键是农民权利问题,城市化进程不是消除了、而是突出了这个问题。而维护农民权利就需要农民的组织,农村合作组织问题如今受关注,原因就在如此。
有人认为农民进城问题是当前和未来农村的主要问题,而农村本地问题往往被边缘化。这种趋势有一定的合理性,因为从农民的收入角度来看,来自农民工的非农收入的比重越来越大,而来自农业的收入的比重越来越小,如今谈论“农民组织”。并不仅仅意味着种田人的组织。但是正如“农民问题”在中国不仅是种田人的问题一样,强调维护农民工权益是完全应该的,但这当然并不妨碍关心农村问题。因为毕竟还有很多农民一时进不了城,还不能不呆在农村,即使进入城镇的农民,仍然有个“40岁现象”。
20世纪90年代农民上访多了起来,一般都会认为是农民负担过重和征地所引起的。这没错,但不准确、不深刻、不全面。农民上访的第一个高峰是因为农民负担重,第二个高峰是因为征地制度、企业改制等太不合理,第三个高峰将是农村社会没有了有效的合法治权(理)而滋生出了非法治权(理)。如果真的出现了农民上访的第三个高峰,那将是一个新高峰。于建嵘(2004)的统计表明,农民上访前,70%的人都认为上面是公正的,毛病都在下面。但上访往往不能解决问题,还引起报复。然后那些人就认为上面有问题,对体制的信任损害更大,以至于出现非理性反应。这提示我们,虽然不能说农村合作组织一点风险没有,但别的做法风险更大。让农民有组织地协商,建立农民与涉农诸方面的利益协调机制,把问题解决在基层,非理性反应,包括上访就不至于像现在这样严重。如图1所示,农村合作组织是建立在农民的结社自由和选举自由的基础上的,农村合作组织的存在又为农民的权利的实现和维护提供保证,这就是农村合作组织的政治意义。在农村给予农民结社权可以使得农民能形成合作组织来与其他利益群体进行集体谈判,形成比较强大的参与博弈的能力,它的作用比推动乡镇民主直选的意义要大得多。
农民组织维护权力的功能论证已经很充分,但如何操作仍然是个问题。立法是一个办法,但从中国改革、尤其是农村改革的历史看,实践先行的特征很是突出。变革先起自民间,到了一定时期就约定俗成,转化为法理上的承认。中国农村的所有变革:大包干、乡镇企业、民工潮,都是这么来的。当然,以往这种模式主要是在经济领域,农村合作组织则涉及社会政治领域。但是政治和经济本身是不可分割的,改革开放以来一系列的农村变革都是在巨大的政治勇气下实现的,今天应该继续这种创新发展的勇气去开创农村经济社会发展的新篇章。
二、村民自治组织和农村合作组织
1982年12月,五届全国人大二次会议通过的《中华人民共和国宪法》第一百一十一条规定:“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会,办理本居住地区的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安,并且向人民政府反馈群众的意见、要求和提出建议。”这是村民委员会首次进入国家法律的规定之中,并且是进入国家的根本大法。1987年11月《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》通过并于1988年6月1日正式生效,中国农村村民自治进入制度化试行运作时期。而1998年11月全国人民代表大会通过《中华人民共和国村民委员会组织法》并正式颁布实施后,中国农村村民自治进入到由国家强行推行的阶段。
根据1998年修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》,村民委员会是“村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”,负责“办理本村的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安,向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议”。现实中,村委会也都是依据《中华人民共和国村民委员会组织法》,按照省市规定的村民委员会选举办法选举产生的。所以从形式上说村委会是村民自治组织,这是没
有疑问的。但是,现实生活中村委会核心的东西“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”和“自我管理、自我教育、自我服务”(暂且简称为“民主机制”和“三自宗旨”)基本上都丢掉了,不但“民主机制”没有建立起来,有的根本没法落实,“三自宗旨”也被弱化,甚至偏离。
同时,村民委员会还必须“协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”由此可见,根据该法中国的村民自治组织既是一个实行所谓“四大民主”的“三自”自治组织,又是乡镇人民政府的附属机构,因为它需要协助政府开展工作。它还既拥有办理公益事业的权利,又有办理本村公共事务,向村民提供公共产品服务的责任。也就是说,中国的村民自治组织既是一个实行“四大民主”的自治组织,又是一个必须听命于上级政府的行政组织。还有,《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条还规定,“村民委员会应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济,承担本村生产的服务和协调工作,促进农村生产建设和社会主义市场经济的发展。村民委员会应当尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自,维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法的财产权和其他合法的权利和利益。”这里所用的三个法律用语“尊重……自”、“维护……经营体制”和“保障……合法权益和利益”,一个比一个更具有法律赋责和授权,特别是具有赋予行政管理性职责和授予行政管理性权力的味道。可是,村民委员会又并不是一级政府,它没有政权的权威和权力。实践中倘出现上述问题时,村委会只能协调和上报解决所出现问题,无权也无法履行该法授予它的这种行政管理权的。可见,《村民委员会组织法》的这些自相矛盾的规定不仅未能从法律上完整地诠释和保护村民的自治权益,反而严重地扭曲了村民自治组织的自治性质,使之变成一种典型的以执行上级政府指令为职能的行政组织了。
然而,只是在村民自治初兴的20世纪80年代,农村经济处于上升阶段时,村民自治才能借助这种经济上波的形势在一些经济发展良好的地区发挥了积极效果。从20世纪80年代末直至整个90年代,农村经济发展缓慢,同时国家为了实现快速的现代化而继续从农村汲取资源,国家行政力量大规模渗透村庄政治。村民自治制度在实际运作中,自治取向越来越弱化,而行政性则表现的愈发明显。20世纪80年代以来推行的村民自治这一农村治理体制,无论是在形式层面还是实效层面,都逐渐接近于一种名存实亡的境地。
2002年国家推行税费改革以来,县乡不再向村庄收取税费,也无需积极行政;只要不出问题,“无过便是功”,县乡和农村社会不仅从原来的紧张状态逐渐趋于缓和,而且甚至逐步脱节起来。尤其是2005年全面取消农业税后,县乡村行政有了可治理的空间,有了自上而下使制度发挥作用的条件。如果取消农业税以后,中央给县乡行政更多财政以及行政的支持,同时建立相关的配套制度进行激励,就可能较好地利用取消农业税后出现的行政机会,为缓解中国农村危机提供有力支持。这也就意味着,原来那种形态的村民自治的治理机制必须有所创新。
建立了村委会,为什么还要发展其他农民组织尤其是农村合作组织呢?农村合作组织和村民自治有什么不同和相同点?它们为什么既要相互并存又相互融合?按照以上的逻辑可以有这样的设问:有了民主政府还要不要公民社会?既然民主政府是民选的,已经代表了人民,所有的公民组织是不是都可以不要了?也许有人认为目前的村级选举没有实行真正的民主,所以需要农村合作组织来体现农民的民利。但如果村组织真是农民民主选出的,农村合作组织要不要?同样的问题也可能出现在城市,城里的政府如果也民选了,是不是就可以取消工会、商会乃至类似民间组织?这是个不言而寓的问题,在城市没有人提出而在农村竟然成其为问题呢?
在社会与国家的关系中,公民和政府是两个最基本的主体。经济体制改革以前,公民的所有经济利益都是由政府来满足的。与此同时,公民的所有社会责任也是由政府来承担的。经济体制改革以来,公民的许多经济利益不再由政府来满足了。但是,公民的所有社会责任仍然由政府来承担。中国目前存在的各种社会矛盾,实际上都是由这种经济利益与社会责任不平衡的现象所造成的。例如,缩小贫富差距和保护自然环境需要增加扶贫资金和环保资金的投入,但政府的财力是有限的,通过提高税率的途径来增加财政收入,又会与公民的经济利益发生冲突,又如,政府承担的社会责任越多,政府机构就越臃肿,平衡财政收支的压力就越大,公务员的收入增长速度就越慢,就越容易滋生权钱交易的腐败现象。由此可见,经济体制改革的任务基本完成之后,改革的下一个任务就是社会体制改革。只有通过社会体制改革,构建起一个健康有活力的公民社会,才能促进政府提高行政效率和水平,才能消除经济体制改革遗留下来的经济利益与社会责任不平衡的现象,促进社会主义和谐社会的建立和民主政治的发展。民主政府与公民组织是两个不同的概念。公民社会是民主政府的基础,自治性是公民社会的重要特征,公民社会是公民权利、自由的保护屏障,是对国家权力的重要制衡力量。公民社会通过公民自愿参加的各种结社活动,即成为各种团体、组织的成员,形成自治、自主领域,为公民预置了一个(通过自律而非官方渠道)自由支配的空间。这些结社团体实际上是公共权力为公民提供的安全的庇护所,在这些庇护所内公民可避免公共权力的非法干预,即使不能完全避免这种干预也可使这种干预经由各种结社团体而变得具有间接性。同时,公民个人也利用其所属的组织、团体来对抗其它组织、其它团体,从而避免孤立的个体所处的不利地位。如果取消了公民社会,即取消了公民的结社权,民主政府就会蜕变为民粹政府。不许人民自由结社,“人民组织”必须一元化,工会、农会和商会都是官办,而且只准有一个,这就否定了老百姓的自主组织权利。而如果没有这种权利,老百姓就没办法提出自己的利益诉求。
实际的民主制度是多数人的统治,这是人民原则和正义原则的体现。从逻辑上讲,个人相对于整体而言无疑是最极端的少数,而任何正常的民主制度都是建立在人权即个人合法权利不受侵犯的基础上的。“五个人做出决定就可以杀死或抢劫第六个人”,乃至“五个人意见一致就可以不让第六个人讲话”绝不是什么民主。而是所谓的多数暴政(秦晖,2006)。可见,多数人的统治并不就是真正的民主制度,它并不意味着多数人可以滥用权力,因为集体的智慧是有限的,多数的无限权威容易导致专制,加上多数的交易规则对少数人的强制作用,多数的权力如果不受制约,常常会产生多数人践踏少数人权益的多数暴政。因此,要使多数统治不退化为多数暴政,而成为多数善政,就要对多数投票决定的范围需要加以限定,少数人应当被给予更大程度的自治,
司法体系和力量要充分利用来对多数的权力加以制衡。这样,民主就有了适当的制度基础。
“多数暴政”与“直接民主”也是两个不同的概念,二者不能混为一谈。所谓多数暴政,就是由“多数决定”产生(无论直接间接)的公权力越界即侵犯“群己权界”剥夺公民自由。多数人暴政的一个前提是民主政治中的多数决定原则。在公共生活中,人们往往难以就某一个涉及公共利益的问题达成完全一致的意见。如果硬要追求所谓完全一致的同意,那实际上是等于追求一个不可能实现的幻想。为了就公共问题形成最终的决定,人们确立了多数决定原则。这或许可以被称为民主和效率的折衷与平衡。只有在民主政治的前提下,在民主政治的实际运行即投票决定的过程中,才存在严格意义上的多数决定原则。为了避免多数人暴政,弥补民主政治的漏洞,保障少数人的权利不至于受到侵害,人们确立了保障基本人权的制度,用以保障人们的生命、自由和财产等诸项权利。换句话说,是确立了这些基本人权相对于多数决定原则或日民主政治的优先权――在基本人权面前,即便有多数人决定,也是无效的。这可以被称为多数人权利和少数人权利的折衷和平衡。这种把人权保障和民主政治结合在一起、并以法律形式加以规定的制度,就是制度。
按照“群己权界”,公共领域归公共领域,私人领域归私人领域,前者通行民主规则,后者通行自由规则,这个权界是一定要分清的。至于分的结果偏向于“大己小群”一些,还是“大群小己”一些,倒是次要问题。而现在最大的问题是把这两者弄成一锅粥,群己混淆、群己不分,甚至群己颠倒,“公权”任意侵犯私人领域,而公共领域又被个人、被小集团、被一些不受制约的人所把持。公共领域没有公共性,私人领域没有私人性,群域无民主,己域无自由,这是最大的问题。市场经济条件下,特别需要“群己权界”的科学划分,这一方面期待法律的明确和政府主动地规范权力,另一方面还有赖于公民为维护自身权利的积极实践,让政府的不当的、违法的行为受到法律的监督并承担相应的责任。当然,群己权界是动态的。因为人类生活的方方面面中,到底哪些属于私人领域、要贯彻自由原则,哪些属于公共领域,要贯彻民主、即公共选择原则,处置私产要私人同意,处置公产要公众同意,在尊重权利主体的意志方面人们已经取得了共识。
村委会究竟是政权组织还是村民自治组织无关重要,因为,在真正的体制中,只要实行地方自治或者社区自治,基层政府就是自治组织,二者合而为一,没有两者只能居一之说(秦晖,2006),但这种自治组织是一种特殊组织,一种不同于政权组织的公权力组织。农村合作组织和公权组织是不同的,农村合作组织是维护成员自身权利的私权组织,政府是对别人行使权力的公权组织。农民如果能够自由组织农村合作组织,官员即便并非民主产生,其权力也会有制约,不能随意侵犯农民的权益。相反,如果农民无法进行有组织的维权,即便是民选的官员也可能滥用权力损害农民利益。
农村合作组织问题主要不是一个民主问题。而是一个结社自由问题。因为农村合作组织不是政权组织。假定只有10%的农民要求建立农村合作组织,你也不能以他们是“少数”为理由来禁止。反过来,假定90%的农民都加入了农村合作组织,农村合作组织也不可能以多数决定为理由去对少数行使权力。中国宪法明确规定了结社自由,但对结社权必须辩证分析。结社权不仅孕育着稳定,也滋生着动乱,具有一定的负面效应,必须通过恰当的引导,在法治的框架内活动,才能起到刘易斯・A・科塞(LewisA.Coser]所说的社会“安全网”的作用,促进民主、维护社会稳定。许多国家的立法既有对结社自由的保障条款,也有对结社权的限制,包括程式上的限制和实体上的限制,在结社主体、结社种类、结社目的以及政治权力介入等方面必须遵循一定的界线,这些做法值得认真研究和借鉴。
在中国,目前其他社会阶层群体都有自己的谋权维利的组织:工人有工会,商人又工商联合会,文艺界有文联,作家有作协,记者有记协,学生有学联,妇女还有妇联等等,甚至其他阶层还都有自己的法定节假日:212人“五一劳动节”,“教师节”,“护士节”,“三八妇女节”,“五四青年节”,“八一建军节”等等,农民呢?占这个社会的70%以上,却唯独没有个“农民节”,难道用血汗养活整个社会的农民不需要一个节假日n-57因此中国农民必需要成立自己的农会组织,更何况中国是当今世界上农民组织程度最低的国家之一,如日本的农会就有近百年的历史,既是农民的政治组织,又是农民专业合作的经济组织,为日本农民争取利益最大化发挥着举足轻重的作用,台湾的农会组织也有类似作用。
为什么占大部分人口的中国农民没有农会组织呢?难道农民和政府都不需要?难道8亿农民不知道自我保护争取权益?还是因为农民思想意识愚昧,落后无法组织起来?其实都不是,早在20世纪初的中国土地革命时期,中国的农会曾经是世界上最有组织,最有革命性的农民组织。改革开放以来,总体上说,农会组织在中国已经销声匿迹。但以市场为取向的改革。又使重建农会成为内在的需要。农会作为社会整合组织,以维护农民合法权益为宗旨,提高了农民政治参与的组织化程度,有利于实现国家与农民的互动和农民与社会强势集团的对话。中国人民大学农业与农村发展学院院长、经济学家温铁军也提出农民自发的合作组织是新农村建设最重要的内容,他强调“千投入,万投入,不如投入一个农民的积极性。”因此在目前形势下,重建农会具有重要意义,对农民而言,农会是自己权益保护的重要组织,通过农会农民权益保护可获取组织上的保证。
新时期酝酿、商讨、吁请和重建农会的主要代表性力量有四个方面:一是中央领导考虑重建农会;二是学界人士呼吁重建农会;三是人大代表建议重建农会;四是基层探索成立农民协会。在政界、学界讨论重建农会之时,安徽、湖南、山西等省的农民自发地开展了组建农会的实践。2003年1月22日湖南省衡阳县27名农民代表商议成立农民协会。2004年6月7日山西省永济市蒲州镇寨子村的郑冰(女)在市民政局正式注册“永济市蒲州镇农民协会”,这是全国第一个正式注册的农民协会。
当然,那种“一切权力归农会”的“革命农会组织”、“夺权农会组织”不是今天所要的。有些人担心农村合作组织会与政府对抗,这是一种历史幻觉,是“夺权农会”留下的印象。其实放眼各国。纵观今昔,通常意义上的农村合作组织都并非“夺权农会组织”,它们并不追求发展成“民主政权”。实际上,依据国家法律认可建立起来的农会,除了能够保护农民利益外,还起到桥梁与纽带的作用:一是收集农民的意见与要求;二是研究解决农民生计问题的方法,向政府反映农民的呼声。当然,农会应该是一个独立的,真心为农民谋利益的组织,不能像工会一样成为摆设,相信只要公平地善待农民,即使有组织的农民也并不
可怕。既然农村已经有了近似草根民主的村民自治选举,就不妨让农民把农会组织有序搞起来,让农民有自己真正的权益代言组织。在农村,酝酿成立农民协会的还有不少。可以判定,在新的形势下以新的理念重建中国的农民协会,已成大势所趋。当然,有了农村合作组织,也不会使农民能为所欲为,但它会使别人不能对农民为所欲为。
三、农村合作组织与农民集体主义
联合成为整体的前提是个体的独立存在,这是逻辑的必然,科学的合作应该是开放的,封闭的合作是非科学的。法国当代著名社会活动家与文学家阿贝尔・雅卡尔(AlbertJacquard)在《自由的遗产》中指出,当一个系统内部变得越来越复杂时,系统中心对各个子系统的控制就会越来越难,惟一的办法就是让子系统“自治”。自治就是个体相对于整体的自由。由于自由了,个体就从整体中独立了出来。个体的形成是在整体变得过于复杂时的一种解决方案。复杂导致自治,自治解构复杂;整体生成个体,个体拯救整体。
在传统中国农村,个人在礼俗关系上的位置由家庭规定,家庭在社会关系中的位置由家族规定。这种社会制度之所以得以运行,其文化根源就是农民对家族这种“家庭的链条”(chainoffamily)形成了集体主义的认同。科大卫(DavidFaure)用“家族社会主义”(1ineagesocialism)来形容家族的集体认同意识。历史上的家族是一个集体行动的共同体。家族有自己的集体土地、集体财产、集体组织。家族在这种共同利益的基础上,形成了以家族集体利益认同为核心的家族文化主义。而无论是“家族社会主义”,还是“家族文化主义”,其实都是家族对集体主义利益的诉求。所谓家族的集体主义情结,就是家族在共同的社会经济与文化生活中所形成社会共同体认同意识。
中国农民的合作历史非常悠久,经历了从村社合作到家族合作到解放后的农村互助合作的漫长历史。但在时期的“村集体”合作离我们最近并且影响最深,以至于形成了错误的思维习惯,认为建立村集体组织就是合作,否则就是分散。其实,村集体只是一种低级形态的合作,是一种由传统农村社区的合作组织形式。由于农民的个体力量弱小,希望得到集体力量的支持,只有通过集体合作才能共渡难关。愈是外部压力愈大,内部的集体合作性愈强,部落社会产生的原因正在于此。新中国建立后的农业合作化运动是基于对传统农业社会主义的向往,混淆了集体主义与平均主义的区别,选择了村集体这种初级形态的合作。这种初级群体的集体合作建立在平均享有财富的基础之上,这种封闭的“集体合作”是一种同质性合作,即合作者无差别地从事同一活动,合作过程中并不生长和发育新的要素,因此只能达到低水平的均等社会。这就是为什么中国20世纪50―70年代农村合作化运动失败的重要原因。
对于农民而言。在传统封闭社会里,村庄就是世界;而在现代开放社会,世界就是村庄。在当下,中国的农村已不再是孤立封闭的社会。农民的眼光和利益诉求早已超出村庄范围。利益行走那里,合作就延伸到那里。封闭的村集体合作已远远无法满足其利益要求。如大量流动的农民工缺乏相应的合作组织维护他们的权益,直至国务院总理帮助他们“讨工资”。特别是村集体合作很容易造成集体对个体的侵犯和压制,以抽象的集体取代真实的个体。因为农民缺乏更多的自由选择,他们的土地和住房难以迁移,很难“用脚投票”来表达自己的意志,抵御抽象集体的侵害(徐勇,2007)。
当下的农民合作更需要的是超出地域、行政限制的开放性合作。这种开放性合作不仅不排斥分工分业分化,反而建立在分工分业和分化基础上。目的是通过合作达到多方共赢,实现“和而不同”。更重要是“开放合作”是非同质化的合作,合作过程中将会生产和再生产出新的生产要素和社会关系,从而提升生产力水平。如专业合作中的“资本”进入,导致资本与劳动的合作和均衡,从而形成新的社会化生产方式,由此超越传统的“劳劳合作”的低水平社区合作。这是开放社会里农民集体主义能够持续不断的根本原因所在。
农村合作组织不是“民主政权”,只是自由结社。是成员为维护共同利益而自愿结合的自治组织。而这种共同利益虽然未必就是经济利益,但完全可能是经济利益。马克思说过,人们奋斗所争取的一切,都同他们的利益有关。对利益的追求,既是推动社会发展进步的重要力量,也是人们不能回避的现实问题。围绕着经济利益这个中心,具有不同的劳动特点、谋生手段、经济地位、利益取向和消费层次的人群便自然而然地各自联合在一起,形成不同的利益群体。若这些利益群体能够有效地组织和运作,利用一致的集体行动试图并有能力影响其他社会群体或政府机关的决策来尽可能地扩大自身发展所需的利益,则可以借鉴西方公共选择理论,称其为“利益集团”。应该注意,利益集团本身是一个中性词,正如利益是中性词一样。目前,西方社会中利益集团数量多、涵盖面广,在社会事务的公共决策中发挥着显著的影响。当然,强调集体利益不能抹煞个人利益,集体利益和个人利益应该是相互结合、互为前提的。因为集体是由个人组成的,没有个人也就无所谓集体。同时个人又只能生活在集体之中,离开集体个人不可能得到发展,个人的利益也不可能得到维护。在农村建设一定要切实维护好农民的利益,只有这样才能增强农民对集体的认同感。离开农民的个人利益而谈集体主义精神,那等于是空谈。
乡村熟人社会里,带有伦理色彩的“社企相融”乃至“社企合一”常常能够降低内部交易成本,有助于合作应对外部的市场竞争。因此在许多国家,从西欧、北欧直到东亚的日本、韩国和台湾地区。农村合作组织都有重要的经济职能。它不仅在“公司加农民”、“民间组织加农民”、“政府加农民”、“NGO加农民”等各种机制中充当分散农民与涉农伙伴间的桥梁,代表成员农民与合作伙伴进行集体谈判,保证“XX加农民”的机制不至于因农民的分散和弱势而变成“XX坑农民”。而且它还常常直接兴办合作经济体,从事乡村金融合作、保险合作、购销合作、产前产后产中服务合作等。可是,农民“结社权”的经济含义和社会政治含义是相互联系的(秦晖,2007)。没有结社权,就没有“集体主义”。因为没有这种权利,人们就无法认同自己属意的群体,就不可能形成任何自主性集体行为,不可能建立任何自主合作机制,不可能产生任何真正的集体利益。同样,不摆脱“结社责”,也不可能有集体主义。农村合作组织的本质是是农民之间的合作化,合作化和集体主义在本质的倾向上是相同的,没有农村合作组织,就谈不上真正意义上的农村集体主义。
当前,中国提出建设社会主义新农村的目标,这个目标的实现仅仅靠政府是不够的,真正的主体还是广大的农民。集体主义精神是将农民凝聚到这场宏伟事业中来的法宝。集体主义精神是新农村目标的内在要求。新农村建设的目标是“生
产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”。这个目标是一个完整的体系,涉及到经济、政治、文化、社会方方面面的内容。精神文明建设是其中一个重要的内容。“乡风文明”内含着集体主义的精神,农民个体在集体中要与他人和睦相处,要遵守集体共同制定的乡规民约等等。“管理民主”同样内含着集体主义的精神。有些人可能会误认为强调集体主义,就会抹杀个人在集体中的自主性。真正的集体主义是充分尊重个人自主性的。民主的管理方式体现着集体主义的做法,尊重了农民在村治中的民利。新农村的建设离不开集体主义精神;同时加快推进新农村建设也有利于培育集体主义精神。无论如何,农民是需要集体主义精神的,这种集体主义为非集体化后的农民谋求自身利益提供了精神动力。如何把蕴藏在农民身上的集体主义同社会主义有机地结合起来,是一个值得深入研究的现实问题。
四、非政府组织与农村合作组织
随着社会的发展,公民社会的重要性不言而喻,不论公民是指古典意义上参与城邦公共生活的公民,还是现代意义上积极争取自由、维护个人权利的公民,或者是当代意义上积极参与自我治理、从事非政府、非赢利性活动的公民。但是,人不论扮演哪种公民角色,都以其系明理的、有良知的、有道德的私人为前提。改革开放以来,中国经历了一场深刻的社会变迁,使公民社会赖以存在的条件不断具备,生存空间不断拓宽,公民社会获得长足的发展。从合法性角度来看,公民社会的形成和发展是现代市场经济社会国家自主性形成和发展的基础。正是社会利益自主意识不断提高内在地要求国家成为超越市场和社会的政治力量,要求国家自主地行使公共权力,实现对经济社会生活的合理调控,而不受某些经济社会组织利益要求的影响和支配。正是公民及其社会组织政治参与使国家权力得以同社会的共同意志相沟通,从而在公民利益表达的基础上经过利益综合,形成正确的公共政策,实现对社会的有效治理。这是国家权力自主行使的合法性来源。但明显的事实是当前中国社会组织的利益表达的渠道不足以承载这种高涨的利益表达诉求。
目前,中国在实践中对发挥社团的社会作用等问题上存在一些不甚合理的认识与做法,有关社会团体管理的公共政策存在较强的国家主义色彩。社团的社会性和自治性被忽略,其自主性、能动性没有得到充分发挥。社团被纳入事业单位和国家公务员系统的管理体系,其民间组织的色彩被淡化,成为政治国家的组成部分。随着中国公民社会的发育和成长,要求对社团的社会作用进行再认识。依法治国是中国发展的方向,社会制约权力必须纳入法治的视野。中国目前关于社团的立法研究薄弱,没有一个明确的立法思想,对民间社会组织的定位认识不清,除一些行政法规外,缺乏应有的法律规定。这种局面应尽早结束。
在民主建设过程中政府和非政府组织(NGO)的功能定位和分工问题是一个非常重要的问题,政府提供公共物品有缺陷的,需要第三部门来补充。传统观点认为政府的主要职能是搞公共事业,为社会提供公共物品。但是有越来越多的事实和理论研究证明只靠政府搞公益存在许多不足。根据所谓中位需求理论(马长山,1999),即便是民主政府,它提供的公共物品也往往是“多数人”需要的公共物品,那些不能成为多数的社会成员所需要的公共物品,往往就缺位了。比如像扶贫、帮助残疾人这些事,政府可能做得不够,因为这些人很少,不可能支配政府的决策,十分需要非政府组织来提供这些公共物品。
第二次世界大战后西方社会流行的一种福利国家的政治思想,它把国家看作是全社会增加福利的工具,要求国家通过立法和财政经济措施,积极增进社会全体成员的福利。20世纪80年代传统的“福利国家”制度出现危机,公共财政仍要提供公共物品,但是其提供的机制也发生了变化,不再是由政府直接用公共财政兴办各种公益事业,而是政府与第三部门合作,以公共财政资助公民自治的NGO、NPo《组织,结合志愿资源来搞公益福利项目,这种所谓“后福利国家”机制要求公民社会的组织有高水平的发展。当代非政府组织(NGO)和非营利组织(NPO)的发展有一个特点,就是非成员利益的公益组织发展势头比较猛。像慈善组织、人权组织、环保组织、绿色和平组织、妇女儿童原住民权益保护组织,他们与传统的合作组织主要区别在于:他们追求的不是成员自身的利益,而是公共利益,换句话说,他们是民间社会以义工、捐助等方式组织人力物力资源来自愿产生公益的团体。
近年来各种NGO组织对中国乡村公益事业提供了不少支持。国际上对中国的乡村发展援助、城市和非农领域的民间志愿者、社会公益捐助资源对农民的帮助也多通过第三部门的渠道或第三部门与地方政府合作的渠道进行。同时一些新思潮介绍的国外乡村发展经验,例如“新左派”喜欢提及的印度喀拉拉邦经验fKerala,IndiaExperi-ence)也都强调NGO、NPO组织的作用。这一切使人们对乡村民间组织和公民自治的期待也似乎更多地放在这类组织上。然而遗憾的是,经过十多年发展,NGO与NPO在中国乡村中的角色仍然基本局限于外来慈善者,本土的乡村NGO与NPO一直找不到合适的生长点。