论文摘要：政府管理创新是时代的要求，也是一种充满不确定性的新的探索。如何检验政府的一种改革是否为创新，是政府管理创新成败的关键。本文提出了可供检验政府管理改革是否为创新的如下准则：帕累托准则、补偿原则、激励相容性准则、时间一致性准则以及最大化最小值准则，并论述了各个准则的适用范围。
政府管理创新是当下政府改革的一个核心概念。然而，如何来判断政府管理的一项改革是否为创新呢?目前不论在国内还是在国外，理论界都没有给出完整、系统的说明。这种判断准则的缺乏导致政府管理创新成为一个充满了矛盾和冲突的领域，结果是不时出现一些“伪创新”。本文总结和归纳了判断政府管理改革是否为创新的几个理论准则，目的是从理论上指导和检验政府管理创新的实践。
一、帕累托准则
本文所指的帕累托准则由帕累托原则和帕累托最优两个概念构成。帕累托原则，就是资源配置从一种状态变到另外一种状态，至少应该使一个人的福利变好而又不使其他任何人的福利变坏。由帕累托原则出发，可以定义资源配置的帕累托最优：资源配置达到了这样一种状态，在这种状态下不论进行怎样的调整，若不使一部分人的福利水平降低的话，就不可能使另一部分人的福利水平获得提高。帕累托最优表明了资源配置的一种均衡状态。从理论上说，经过不断的帕累托改进，资源配置最终会实现帕累托最优。
帕累托原则可以作为政府管理改革是否为创新的评判准则，关键在于帕累托原则的鲜明特征。个人福利水平的价值判断和加总是帕累托准则的第一个特征。帕累托准则建立在社会总体福利水平比较的基础上。而在考虑社会福利水平时，它是建立在个人的价值判断基础上的，即个人主义的福利原则：在比较不同社会状态下的福利水平差异时，只有个人才知道自己的偏好因而只有个人才能判断哪种状态的福利水平更高。这一限制性条件表明，政府管理改革时，应该尽可能地使利益相关者有充分的机会表达自己的判断，并将这种判断作为改革的一种决定因素，而不能只由某些人代为判断和作出决定。
能力取向的价值判断是帕累托准则的第二个特征。帕累托原则和帕累托最优并不是没有任何附加条件的理想状态。它只是表明，从一个没有达到资源配置最优的初始态出发，经过一系列的调整，资源配置可以达到帕累托最优状态。由于任何一个社会都存在无数个可能的帕累托最优状态，资源配置究竟处于或趋向于哪一个最优点，是由社会行为人各自的讨价还价能力决定的。因此，帕累托准则只与能力公平相联系，而与结果公平没有任何关系。
配置效率取向是帕累托准则的第三个特征。帕累托最优只受资源稀缺性和生产的技术可能性的约束，而不受制度约束，它是在资源稀缺性和生产的技术可能性条件既定的前提下，在各种制度安排中寻求产出最大的制度安排。因为它认为社会总体福利水平的提高对社会来说是可取的状态。从这一意义上，帕累托准则义足限制性最少的一种准则。冈为它将人类社会最为原始和最为核心的问题，即生存问题或维持生存的问题放在了首位，而将其他问题均放在了从属的地位上。
综合考虑效率改进的结果及其实现条件是帕累托准则的第四个特征。虽然帕累托准则讲的主要是从结果上考虑的效率的改进，但由于帕累托最优的实现依赖于一系列条件，因此，在完善帕累托实现条件与环境方面所进行的一系列改革，自然也就是政府管理的一种创新。事实上，新公共管理理论中所提出的大部分政府管理改革的取向、方式与途径，如引进竞争、重新管制、消除外部性与垄断、强化责任等，均是从完善帕累托最优的实现条件角度提出来的。
二、补偿原则
资源配置的帕累托最优以满足“古典环境”为条件，显然这一条件过于苛刻。因此，在政府管理的现实改革中，真正能够实现帕累托改进的情形非常少见。为了能够对类似于这样的改革做出是否可取的评判，人们提出了若干补偿原则。
1．卡尔多补偿原则。卡尔多认为，在无法实现帕累托改进的情况下，应该以“虚拟补偿原则”代替帕累托准则作为检验公共政策或政府管理是否促进了社会福利水平提高的标准。所谓“虚拟补偿原则”，是指政府管理的一项变动或一种新公共政策的实施，使一部分人的福利获得了提高，同时也使另一部分人的福利受到损失，但只要福利获得提高程度大干福利受到损失的程度，那么社会净福利水平仍然得到了提高，冈而政府管理的这一项变动或公共政策的实施，就是可取的，因为它促进了社会福利的增进。否则就是不可取的。卡尔多补偿原则的特征与帕累托准则的特征十分相近，只是使政府管理的福利效应评判标准更为宽泛了。
2．希克斯补偿原则。希克斯认为，卡尔多补偿原则存在两个缺陷，一是这种补偿仅仪足一种虚拟的补偿而没有进行实际的补偿；二是这种补偿仅考虑了一次变动的静态结果，而没有考虑变动的动态结果。希克斯认为，评判政府管理改革或公共政策变动的福利效应，不应该仅从一次性变动的静态结果上来考察，而应该从长远的角度来考察。只要政府管理改革或公共政策的变动，能够有效地提高全社会的资源配置效率、生产效率和资源利用效率，那么这个社会的财富量就会比变动前增加得快。经过一段时间的发展，社会中所有人的福利境况都会因为社会生产率的提高而“自然而然地”得到提高，因此那些在改革过程中福利受损的人也就“自然而然地”得到了真实的补偿而不是“假想中的补偿”。
希克斯的这一补偿原则与邓小平提出的“先富、后富到共同富裕”的政策主张具有异曲同工之妙。这一原则最重要的，是克服了一次性再分配有效而长期无效的问题。这种一次性分配增加社会福利而长期无效的政策主张，正是将社会引向最终无效率状态的最有说服力和最容易获得多数人支持的观点。事实上，福利国家的危机正是这种政策主张的一个自然结果；同样，实现分配的完全均等化，最终也会导致所有人的福利极大地降低。从长期和动态的角度上看，希克斯补偿原则要优于卡尔多补偿原则，而且希克斯补偿原则更适合于用来判断中国地方政府管理改革是否为创新的标准。
3．西托夫斯基补偿原则。西托夫斯基认为，判断政府管理改革或公共政策的福利效应，不能只从一个方向进行检验，而应从两个方向进行检验，即顺向检验和逆向检验，而且只有双向检验的结果一致时，才能得出政府管理改革或公共政策的福利效应。如果顺向检验与逆向检验的结果相矛盾，则得不到这些政府管理改革的任何确定的福利效应。即：假设政府管理有两种状态，分别是a和b。假如政府管理由a到b，这是一种改革。改革实施后，社会福利的变动符合卡尔多补偿原则或希克斯补偿原则；现在反过来，政府管理实施改革，由状态b改革到状态a，社会福利的变动同样符合卡尔多补偿原则或希克斯补偿原则。则由a到b的这种改革就是一种“伪创新”。如果由b到a后，社会福利变动不符合卡尔多补偿原则或希克斯补偿原则，则由a到b的改革，才是社会福利水平增进的改革，凼才是政府管理的真正创新。
三激励相容性准则
无论从政府管理的体制和过程上说，还是从政府管理的相关机制上说，公共管理领域都充满授权或委托活动，如上级对下级官员的任命、公共物品的供给、政府管制、政府采购、工程承包，等等。在委托——关系中，往往是一方(人)具有另一方(委托人)所不具有的私人信息，如果具有私人信息的一方策略性运用这一信息，或委托人对人的私人信息一无所知，那么，不仅合约无法有效执行，而且合约的设计也会成为一个大问题。如何设计效率最高的合约或机制，并使这种最有效率的机制能够被真实地执行，是政府管理面临的最为普通和经常的问题。事实上，政府管理改革的过程，就是合约或机制的重新设计过程。
现代委托——理论表明，在信息不对称情形下，最有效率的机制或合约必须满足激励相容性要求。激励相容性概念最初由赫维茨提出。赫维茨认为，在信息不对称情形下，如果让参与人报告自已的真实类型(如偏好、能力高与低等)是一个占优策略，必须要满足激励相容性条件。迈耶森证明，一个满足激励相容性条件的机制，必定是一个直接的真实显示机制，因而也就证明了在信息不对称情形下，只要满足激励相容性条件，那么每个人选择报告自己的真实类型就是一个最优策略。
激励相容性所表明的，不仅是应人尽其才、物尽其用，而且应按劳取酬或“论功行赏”。这是其特征之一。特征之二是满足激励相容性或理性约束条件的最优机制，本质上是在效率、信息租金与低效率人参与之间所进行的权衡取合。在允许低效率人参与的前提下，最优机制是在高效率人的信息租金与效率之间的取合；而在不允许低效率人参与的前提下，是在信息租金与社会最优产出水平之间的取合。特征之三是激励相容性机制具有自我实施性，因而可以节约大量的交易成本，特别是监督和计量成本。特征之四是激励相容性可以使政府管理的产出水平或绩效在信自。不对称情形下达到次优状态。特征之五是激励相容性条件保证了直接显示机制是真实的，因而满足显示原理的要求。激励相容性诱致了一个直接显示机制，因此，它能够节约大量和繁琐的人类型甄别问题，因为显示原理表明，委托人只要提供一组简单的契约，其个数至多等于人类型空间的基数，就可以保证该机制的自我实施陛。特征之六是激励相容性涵盖人们通常所说的透明性或信息公开性、降低交易成本或简化行政程序、公共权力的制约与监督、绩效预期与绩效管理、公绩制、市场化等政府管理的相关创新途径。
激励相容性准则可以广泛运用于政府管理体制、组织结构、运行机制等的改革，也可以运用于公用事业的政府管制、政府工程承包、外部性问题的内部化(环境治理、污染问题的解决等)、内部性问题(生产安全、工作场所环境、交通运输等领域中安全问题等)的管制、信息不对称问题(如产品质量、安全性、广告真实性)的解决机制以及腐败治理等政府管理领域之中。
四、时间一致性准则
时间一致陛问题，过去一直是困扰政府管理者和公共政策决策者的一个难题。基德兰德和普雷斯科特将其归纳为“时间--一致陛问题”，并认为，政府公共政策的设计和制定受制于时间一致陛问题。所谓时间一致性，是指一项公共政策是最优的，它不仅在当期是最优的，而且在以后各期也是最优的。换言之，最优的公共政策必须在以后所有时期都是最优的。所谓“时间不一致性问题”是指预先是最优的政策，在理性的单个行为主体对其形成理性预期并影响个体行为后，此政策就不再是最优的。当公共政策是时间一致性的时，随着时间的推移公共政策始终是最优的，公共政策的成效明显；而当公共政策是时间不一致性的时，原先最优化的公共政策会随着时间的推移成为次优政策或非优化的政策，在这种情况下公共政策就可能会失效。
基德兰德和普雷斯科特认为，最优政策的时间不一致问题之所以会产生，原因在于政府管理者或公共政策制定者，在一个不确定的世界里寻求短期政策目标。正是这种政府的短期行为，才使其经常会面临这样的两难选择：当社会事物或经济偏离政策目标时，要么政府采用规则的政策，但它会被公众的理性预期所抵消，从而难以达到政策目标；要么政府为了追求政策目标，通过相机抉择来“欺骗”公众。但这种通过相机抉择方式选择公共政策时，虽然公共政策能够达到政府所要达到的政策目标，但它却使政府的信誉受到了伤害。
最优公共政策的时间一致性问题，对于指导和检验政府管理创新具有重大的理论意义和实践意义。首先，关于经济政策的时间不一致问题的讨论有助于人们区分相机抉择的政策与规则一致政策之间争论的实质。可以认为，规则一致的政策描述的是有约定情况下的政策，而相机抉择政策描述的是没有约定情况下的政策。按照基德兰德和普雷斯科特的观点，社会不能在有约定的均衡和没有约定的均衡之间自由选择。因为约定的手段要么可以得到，要么不可以得到，它本身不是可供选择的目标，因此社会也不能在规则一致或相机抉择政策之间自由选择。
其次，基德兰德和普雷斯科特的时间一致性模型表明，政府如果追求短期目标，从事短期行为，那么，本质上政府的公共政策会随政策制订者的变化、随其主观意志或其偏好而变动，社会行为者失去对政府行为的应有预期，不得不在政府各种可能行为中进行猜测，人们感到政府失去了稳定社会行为规则作用；另一方面，政府管理规则随意变动，会在社会中产生政府管理规则不可信的心理态势。这两种结果必然导致政府失去信誉而使其政策无效，从而导致政府失去合乎义理性和整个社会资源配置的无效率。
再次，时间一致性问题的提出为解决和理解该类政策和管理问题，提供了重要的思考角度和心智模式。事实上，近年来的研究表明，时间一致性问题存在于众多的政策方面，如失业与通货膨胀问题、税收政策问题、公共支出组合问题、资源与环境保护问题、政治动机与政治机制可信性问题、政府管制政策有效性问题、相关制度安排激励取向问题、公共工程的设立与规模、公共事业改革，等等。这些问题纳入到时间一致性框架中来分析，可以得到较为透彻的理解，特别是为判断解决此类问题的公共政策或政府管理改革是否为真正的创新提供了一个新的准则。
五、最大化最小值准则
上述各项判断政府管理创新的准则，均是从经济运转的合理性的角度提出的，是一种从“经济规范”到“政府管理规范”的一种思考。虽然这种思考也能够涵盖政府管理的大部分内容，但由于角度不同，必然或很容易遗漏政府管理的某些方面，甚至有时是最为基本的方面。如各种价值的排序问题、差别对待的合理性范围以及相关的选择策略等。特别是政府管理创新有各种策略和各种标准，如何在各种策略和各种标准中进行选择，这是上述各种评判标准中所没有涉及的问题。这是一个关于标准选择的元问题。从这个意义上说，能够对上述政府管理创新的判断准则加以补充的，也是能够对策略和标准进行元分析的，是罗尔斯的最大化最小值准则。
罗尔斯给自己提出的问题是，处在原始状态中各方当事人会如何决定选择哪些正义原则呢?罗尔斯提出了三种策略：一是最大化最大值规则，即根据各可选方案的最佳可能结果对它们进行排序，并从中选择这样一种方案，即它的最佳可能结果比其他任何可选方案的最佳可能结果为更好；二是最大化最小值规则，即根据各可选方案的最坏可能结果对它们进行排序，并从中选择这样一种方案，即它的最坏可能结果优于其他任何可选方案的最坏可能结果；三是期望效用最大化规则，即根据各可选方案的可能收益的估计对它们进行排序，并从中选择这样的方案，其估计的可能收益大于任何其他可选方案估计的可能收益。
罗尔斯认为，在无知之幕的屏蔽下，人们必然做出“最大化最小值”的选择，即人们必然选择如下的两个正义原则：(1)每一个人都拥有和其他所有的人的同样的自由相容的、最广泛的基本自由的平等权利。(2)社会的和经济的不平等，应被如此加以安排，以使它们：(a)既适合于最少受益者的最大利益，又与正义的储蓄原则相一致；(b)在公平的机会平等的各种条件下，使所有的职务和地位向所有的人开放。这两个原则是以“词典编辑顺序”而被表述的，这表明它们具有优先性的差异。事实上，罗尔斯规定了两条“优先性原则”，以明确两个正义原则中各要素的各自重要性。
一、普惠制惠民政策与计划生育基本国策之间形成的导向冲突
中共十六届六中全会提出了构建社会主义和谐社会的重大战略任务。近年来，国家采取的一系列惠民政策，正是为了实现这一目标。这些政策的主旨可用授利于民、造福于民、方便于民来概括，分别覆盖了农民增收、改善公共服务和社会管理等方面，实实在在惠及了城乡千家万户。
但是，从“十五”以来制定实施的部分主要面向农村的惠民政策来看，这些政策要么是彻底的普惠，要么只是根据个人经济条件进行筛选，基本没有对受益人以是否符合基本国策为标准进行的资格认定。从各方面调研反映的情况看，这些初衷为民的政策由于制定和实施中考虑欠周已经在一定程度导致了惠民政策与基本国策在导向上的不一致，尤以对当前正处于敏感时期的计划生育工作的影响较为明显。
1．从促进农民增收方面的政策来看
为了解决农民增收问题，中央对农村的免税和补贴政策力度一直在加大。从2002年免除农民的“三提五统”到2004年开始减免农业税，全国农民比税改前人均少负担近200元/年；另外，从2004年开始实施直补、间补农民政策，直补农民现金合400元/人/年，加上良种、农机具等各种间接补贴，一减一补，较明显地提高了农民的现金收入。在生育意愿有违“规”动机的人群数量在增大但农村社会保障等公共服务尚未及时跟上的情况下，收入增长带来的后果可能不是“富而思乐”而是“富而思生”，有些地方已经出现似乎与各国经验反常但合乎中国国情的生育意愿与收入同步增长的现象。其后，尽管有关改善公共服务的惠民政策（主要指社会保障方面）也逐步出台，由于生育意愿的惯性较大加之这些政策中也并未体现出计划生育政策方面“违者罚、顺者奖”的原则，这种情况仍然存在。而且，增收政策的一视同仁，使得刚刚推行的计划生育奖补政策等计划生育利益导向政策的导向力度相形之下显著减弱。还有些农村地区，在城市化或者工程占地补偿中，采取的是按人头发放政策，有的农民超生后所交纳的社会抚养费低于人均征地补偿费，超生仅计算直接经济效益也“产出大于投入”。这种情况对计划生育政策的冲击就更直接了。
2．从改善公共服务方面的政策来看
仅列举其中最为敏感的教育、社会保障方面的政策。
——以教育为例。2004年开始实施的教育“两免一补”政策，尤其是2006年开始全部免除农村义务教育阶段学杂费，在相当程度上降低了群众抚育子女的成本。由于享受政策的八类人群的划分标准主要就是“经济困难”，这样的惠民政策反而可能起到激励部分低收入家庭违反政策多生的效果。而且，目前享受政策的贫困学生中超过30%来自双子女或多子女家庭，其中约10%是违法生育子女，少数还未接受违法生育经济处理（缴纳罚款和社会抚养费等）。这种状况易于对群众产生错误导向：反正读书不要钱了，超生的孩子国家还要一视同仁地补助学费，违法比守法更划算。这种导向对计划生育政策执行的影响是显然的。
——以农村最低生活保障为例。先于农村低保制度的计划生育奖补政策实际上就是一种替代性的农村社会保障制度建设。但即将全面建立的农村低保制度，从影响力度和影响面来看，都已显著大于计划生育的独生子女奖励补助金。从影响力度来看，2006年全国的人均月保障标准达70.3元/人/月，已经高于计划生育奖励补助金（50元/人/月），且是即时可得，没有60岁以上限制条件；从影响面来看，全国已经享受农村低保待遇的人数达1262万余人（全面建立农村低保制度后农村2370万贫困人口都可享受），而独生子女奖励补助金覆盖范围最多只有200万人。显然，普惠制的农村低保政策的导向作用实际上更大，甚至可以说在一定程度上抵消了计划生育奖励补助的效果，这对计划生育政策的不利影响是显然的。
这两方面的政策都说明，惠民政策的普惠如果不和计划生育政策相协调，容易使群众形成这样一种错觉：多子多福——孩子生得多的家庭享受的社会福利也越多。另外，有的普惠制政策中还人为设定了不利于执行计划生育政策的障碍。如农村合作医疗政策明确排除了计划生育手术后遗症对象，其治疗费用不纳入报销范围。手术后遗症是不可完全避免的，现在的后遗症患者98%以上均是历史原因造成的，人口计生系统现有的治疗费补助标准较低，解决不了大问题。如果农村合作医疗在这方面设置了障碍，则必然从另一个方向阻碍计划生育政策的实施。
3．从社会管理便民措施来看
社会管理的便民措施，也是以人为本的重要体现。但这些措施在出台时存在这样的普遍问题：配套政策和管理环节替代措施尚未出台，为了便民，原有的政策就已取消，造成了原有兼顾各方面考虑的政策在某方面的管理失效。这类问题在我国屡见不鲜。这些年来较突出的包括取消婚检、放宽入户审核等，也给计划生育政策的实施带来较大冲击。例如新的婚姻登记条例规定，当事人凭身份证即可办理结离婚登记，取消强制婚前检查。这些措施方便了群众，但也弱化了人口和计划生育部门的管理力度，造成违法怀孕、违法生育发现难（如一半以上的育龄妇女长期外出）、取证难、处理难问题，影响了计划生育工作。
总计这三类惠民政策，发现历来对独生子女家庭的特殊奖励或扶助没有与普惠制惠民政策的出台与时俱进：在新政策中，独生子女家庭的特殊优惠或优先优惠都没有体现，这可形象地比喻为“水涨船不高”,在计划生育管理越来越多地采用经济手段的今天其负面影响越发明显。而理论上，家庭的生育决策选择取决于边际孩子预期成本与效益比较,通过利益调节，可以有效降低计划生育家庭的孩子成本和计划外生育家庭的孩子效益,提高计划生育家庭的孩子效益和计划外生育家庭的孩子成本,从而影响家庭生育决策。如果计划生育家庭和计划外生育家庭的孩子效益相仿，计划生育利益导向机制的力度就会被削弱。
事实上，不仅是普惠制惠民政策与计划生育政策产生了政策导向冲突，其它本意是促进构建和谐社会的政策在某些方面也与环境保护、节约资源等基本国策产生了导向冲突。
二、普惠制惠民政策制定和实施过程中未建立部门协调机制是政策导向冲突的成因
普惠制惠民政策的纷纷出台是构建和谐社会的重要体现。但这类政策涉及面广且在我国属于“新”政策，诸多政策过程需要完善，需要在坚持惠民导向的同时兼顾各方面考虑。就以和谐社会总体目标的要求来看，这些政策应该服从于这样一个基本原则:“社会公平正义是社会和谐的基本条件”。显然，公平正义不仅是和谐社会的六个目标之一，也是和谐社会的一项基本原则。
根据上述公平正义要求，对惠民政策和基本国策的导向冲突可做如下衡量：基本国策关系到国家的全局利益和长远利益，是和谐社会的重要支柱，充分体现了一个国家认为的“公平正义”原则。与基本国策衔接不够的普惠制惠民政策似乎有助于实现“机会均等化”，却忽略了一个普遍存在的事实：从符合政策（尤其是基本国策）的角度而言，人群本身是差别化的，有少数人因为在某些方面违反了既有政策甚至是基本国策，在享受这些新出台的惠民政策时不应获得机会公平。这就好比违法的人会在某些方面被剥夺公民权利一样。否则，惠民政策就会产生不利于基本国策执行的激励效果：对不符合基本国策的人群而言，违“规”之后还能照样受益于有关政策，甚至受益程度大于违“规”所失，必然产生从利益角度而言的违“规”导向。这不仅加大了基本国策的执行难度，对符合政策的人而言，这事实上也构成了机会不公平。普惠制惠民政策的初衷只是改善人民福利，并非是为了搞另一种形式的“平均主义大锅饭”，人均福利的改善仍然是在符合国家基本方针、与基本国策不违背的前提下。如果有关惠民政策不利于执行基本国策，最终结果也是不利于构建和谐社会的。
以此衡量为基础，具体到计划生育，可以从以下两方面总结政策导向冲突的直接成因：
①在促进增收和改善公共服务政策方面，有关政策出台过程中忽略了其不仅有授利、造福于民的作用，也有物质激励导向的作用。由于这种物质导向的涉及面广，因此其社会心理影响是巨大的。一视同仁的普惠反而是对遵守国策的大多数人不公平，从而会形成违“规”导向。
②在社会管理政策方面，忽略了原有政策具有多方面的管理功能。如果没有相关替代措施或统筹考虑，某个方向的单纯意图的便民反而会带来比原来更多的扰民。一般而言，原有政策在当初出台时都是有合理性的，在执行中也肯定发挥了较有力的管理作用，只是按和谐社会的要求来看，有若干不尽人意之处。对策通常是两个：取消它或完善它。若取消它，必须有其合理管理功能的替代政策出台为前提；若完善它，则需要相关部门都参与进来，确保在完善不尽人意之处的同时，原有的管理功能仍然有效。否则，就会带来政策导向冲突。
可以利用政策过程理论从更基本的层面分析这种冲突的制度成因。根据政策过程理论，成功的政策过程中应该有两个要素：政策制定环节的协调机制和政策实施环节的利益相关者参与机制。政策制定环节应该强调局部利益服从整体利益基础上的协调，政策实施环节应该强调以优先取得整体利益建立实施机制。为了保证政策变迁能在达到目的的同时稳定原有政策的效果，避免一波未平一波又起的局面（即新政策在某一方向改善的同时造成了与其它政策的冲突），政策协调应该更多体现在制定过程中，在协调中应体现整体利益优先的原则。据此，可认为产生惠民政策与基本国策的导向矛盾根本的制度成因是：政策协调机制不完善，没有明确基本国策作为整体利益的反映应是所有政策的上位政策，有关本意促进经济发展、社会和谐的政策在制定和实施中未建立有效的基本国策主要执行部门参与机制。例如，计划生育作为基本国策决不仅仅是人口和计划生育部门的工作，但许多关联到计划生育政策的惠民政策却并没有人口和计划生育部门参与到其制定和实施中，以致在有的部门出现所谓“国家利益部门化”的同时，人口和计划生育部门却出现了“国家义务部门化”的尴尬局面。
三、若干政策建议
随着构建和谐社会更多措施的出台和各项政策力度的加大，这种本意促进经济发展、社会和谐的政策和基本国策导向冲突的涉及面和后果还将扩大。如果不从政策制定和实施机制上建立有效的协调机制，就难以解决已有问题和防止产生新问题，难以真正落实惠民初衷。仍以计划生育为例，根据前述分析，应该从以下两方面建立这样的基本国策协调机制。
1、在政策制定环节，切实做到“国策上位、优先优惠”。即明确计划生育为惠民政策的上位政策，建立基本国策协调机制，从普惠制惠民政策的各个方面加强人口和计划生育利益导向机制建设，确保计划生育家庭的优先优惠
应由国务院出台相关文件，建立基本国策协调机制，明确惠民政策的制定应有基本国策的主要执行部门参与。同时，建议国家对已经实施和正在制定的各种惠民政策与人口和计划生育工作的导向冲突加强调查研究并据此做出修改调整。在政策调整中，应从惩、奖两方面加大计划生育利益导向机制建设，做到“区别对待”和“水涨船高”。“惩”方面的“区别对待”指要尽快完善农民增收和改善公共服务政策方面的甄别筛选机制，明确规定对合法生育子女和违法生育子女在政策享受标准上实行差别对待政策，不符合计划生育政策者在享受国家补贴方面应显著少于符合政策者，以利形成政策的正确导向；“奖”方面的“水涨船高”指在实施城镇职工养老保险、农村合作医疗、低保及医保等制度中，应充分体现“奖优”原则，在统一基本国民待遇标准的基础上，明确对于计划生育家庭及其成员的具体倾斜政策，确保在普惠制政策施行后能让计划生育家庭“水涨船高”。例如，把中年丧独生子女家庭、独生子女家庭、手术后遗症患者家庭等列为政策倾斜的重点（国家统一确定需要照顾的各种对象，要么少交个人费用，要么直接明补）；在即将出台的农村低保和农村养老等制度政策中明确对于计划生育家庭的特殊优惠办法等。
2、在政策实施环节上，应该形成部门间联动和信息共享，使计生部门参与到受惠对象的确定和直接的施惠工作中。条件许可时以计生基层网络为基础建立基层公共服务平台
一、
（二）《环境政策基本法》的原则
原则既是法的要素，也是政策的直观形式。因为，从法的构成要素看，法由概念、原则、法律规范和技术性规范等构成。但从公共政策角度看，法律原则也体现了公共政策的精神，具有精神的气质，所以法律原则同时具有法的要素和公共政策的性质。法的适用力求统一，因此对法律适用来说，法律明文优于法律精神、不得偏离法律的明文成为公认的原则，政策执行则强调精神优于条文、实质重于形式。《环境政策基本法》主要体现国家环境公共政策，所以《环境政策基本法》的法律原则重在法律精神的宣示，在一定价值基础上对环境法（广义）立法、执法、司法具有定向指导意义。如果说《环境政策基本法》的原则重在精神气质的宣扬，那么，其具体制度是原则精神气质的体现，是贯彻原则的基本对策安排，居于法律制度之上，是法律价值与法律制度之间的链接。Www.133229.cOM
我们认为，我国《环境政策基本法》应当至少具有的法律原则是：环境保护优先原则、综合防治原则、环境责任社会化原则、公众参与原则等。
1、环境保护优先原则
环境问题也是伴随人类的经济活动而产生的，而且在国家环境公共政策的选择和制定中必须是在环境利益和经济利益之间进行选择、综合，保护环境与发展经济也不总是能够协调的。笔者也赞同“协调发展原则”，对经济增长、环境保护并重，经济发展、环境保护同步持有憧憬，但是，如果不能协调将如何选择？在经济强势力量（政府、企业的利益强势）面前如何能抵挡得住？环境政策基本法是我们对保护环境的基本态度，是在经济利益和环境利益的选择安排。如果我们把“环境保护优先原则”作为《环境政策基本法》的一项基本原则予以规定，就会向政府、事业、企业和人民宣示：经济发展不能以牺牲环境为代价，必须兼顾两者利益，如果不能兼顾，那么环境保护优先，这是公共环境利益的底线。如果我们在《环境政策基本法》中经济、社会和环境协调发展的原则，那么短视的经济利益必然会战胜长远的环境利益。我国历经的环境保护历史、近年来频发的“突发性环境事件（灾害）”无误的告诉了我们“兼顾”的厄运。保护环境是环境法的使命，但它也不会与国家经济政策法律相悖。环境保护优先作为《环境政策基本法》的原则，可以使政府的一切经济决策服从于公共环境利益，有利于强化环境执法、司法，有利于环境保护任务的实现。
2、综合防治原则
综合防治原则，即“预防为主、防治结合、综合治理”原则，是指国家在环境保护工作中采取各种预防措施，防止环境问题的产生和环境质量的恶化，而对已经造成的环境污染和破坏予以积极治理，使其控制在能够维持生态平衡、保护人体健康和社会财富及保障经济、社会持续发展的限度之内。该原则是对国内外防治环境污染和环境破坏的经验教训的科学总结，是针对环境问题的特点提出来的，其核心在于“防”。
综合防治原则在我国逐步认识到并在法律中加以明确规定经历了一个过程。1973年的《关于保护和改善环境的若干规定（试行草案）》就已提到了“预防为主”的方针。1982年8月召开了全国工业系统防治污染经验交流会议之后，1983年2月国务院又作出了《关于结合技术改造防治工业污染的几项规定》，强调“通过采用先进的技术和设备，提高资源、能源的利用率，把污染消除在生产过程之中。”这些体现了综合防治理念的环境保护思想后来被以法律法规的形式予以明确。综合防治原则是对环境问题特点的深刻认识，是对防治环境污染问题基本方法、基本措施的高度概括，其主要内容包括以下几个方面：①它明确了防与治的辨证关系，是先进的环境保护战略和科学的环境管理思想的体现；②它是针对环境问题特点而提出的防治环境问题的基本方法和基本措施；③它集中了当代环境保护和环境管理思想的精华，使环境保护战略、环境管理思想更加全面、完整和科学；④它是建立健全环境管理法律制度体系的指导原则；⑤它明确了科学不确定性与环境保护实际行动的关系，是当代科学技术进步的产物。[17][17]
3、环境个体责任、社会责任原则
传统观念上的环境责任原则是指环境法律关系的主体在生产或其他活动中造成环境污染和破坏的，应承担治理污染、恢复生态环境的责任。有的学者将这一原则称之为“谁污染谁治理、谁开发谁保护”原则。[18][18]但是，随着人们对环境问题产生根源认识的进一步加深，发现引发环境问题的主体除了污染者及开发者外，环境主管者及消费者等也负有不可推卸的责任。由是，有学者对环境责任原则作出了新的阐释，即：环境责任是指环境问题的责任人必须按法律的规定承担相应的法律责任，以治理和恢复已被污染和破坏的环境。该原则包含着广泛的内容，是对开发者养护、利用者补偿、污染者治理、破坏者恢复、受益者负担、主管者负责、消费者最终承担等原则的高度概括。[19][19]但是，笔者认为仅此不够，一是必须深化上述个体化污染防治责任，而是在此基础上扩展为“环境社会责任原则”。
环境污染者的个体责任应当细化为：其行为违反法律上的义务，必须负担费用。已对其污染进行了处理，但是仍然对环境有不利影响，需要进一步处理以降低或排除对环境的影响时，亦应负担费用。即使法律所允许的环境利用也必须限定于轻微可恢复的范围，且必须支付费用。“环境社会责任”是在造成污染的责任人无法确定、无法或不能及时通知等情况，环境污染的责任应当由全社会共同承担。同时，有必要建立健全环境责任保险机制和生态问题的社会分担等制度。
4、公众参与原则
公众参与原则，有的学者称之为“依靠群众保护环境的原则”，有的学者称之为“环境保护的民主原则”，也有的学者称其为“环境民主原则”。公众参与原则是指生态环境的保护和自然资源的合理开发利用必须依靠社会公众的广泛参与，公众有权参与解决生态问题的决策过程，参与环境管理并对环境管理部门以及单位、个人与生态环境有关的行为进行监督。[20][20]
公众参与原则是民主思想和民主运动在环境保护领域的延伸，是公众参与国家民主管理环境资源的体现，是环境法保护公众环境权益的一项重要指导原则。环境保护是一项复杂的、综合的社会工程，涉及到千家万户的利益，光依靠政府的行为是无法做到尽善尽美的，它需要全体公众的积极参与，需要发挥群众的集体智慧。当代环境保护领域的立法是在20世纪60年代兴起的环保运动的推动下发展起来的，公众参与在环境保护中发挥了重要作用，并为美国等西方国家通过立法确立为环境保护保护的一项原则。在我国，宪法和环境法中也对公众参与原则作了相关规定。如宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。……人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”环境保护属于一项重要的国家事务，据此，我国公民可以广泛参与国家的环境与资源保护事业。《环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”《土地管理法》第6条也规定：“任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务,并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。”等等。
关键词：卫生改革，基本医疗保险，保险覆盖率，一个制度、多种标准，全民医疗保险制度
一、医药卫生体制改革与基本医疗保险议题
医药卫生体制改革已进入关键时期，医药卫生体制改革核心是医疗体制改革，医疗体制改革核心是基本医疗保险与医疗保障制度建设。改革开放以来，作为社会经济体制改革重要组成部分的医药卫生体制改革应运而生，而且它与社会福利、社会保障制度改革的关系密切。总体来说，医药卫生体制改革分为两大阶段，1998年以前是医疗体制改革为主的第一阶段，医院经济管理体制改革、医疗服务能力扩张和探索医疗保障制度框架，是改革的主线。1998年国务院实行城镇职工基本医疗保险制度。2000年“同步推进”城镇职工基本医疗保险制度、医疗卫生体制和药品流通体制三项改革。2002年实施新型农村合作医疗制度和医疗救助制度试点工作，标志真正进入医药卫生体制改革时期，医药卫生体制综合、系统改革、城镇职工基本医疗保险制度建设和整体设计医疗保障制度框架，成为此时体制改革的主线。纵观医药卫生体制改革过程，目前已进入整体制度设计、政策实施和模式选择的关键时刻，设计选择何种医疗保险、健康照顾、医疗保障、社会福利制度和社会政策模式，至关重要，其中尤以医疗保险制度最为重要，因为医疗保险是医药卫生体制和福利制度运作的主要产出，直接关系亿万国民的身心健康状况、生活质量和社会福利水平，关系国民素质与社会质量。因此，医药卫生体制改革与基本医疗保险制度建设是公共政策与社会政策议程的核心议题。
医药卫生体制改革核心议题是基本医疗保险制度与医疗保障制度建设，如何进一步完善基本医疗保险制度框架设计与政策模式选择，实施医疗保障制度创新是当务之急，刻不容缓。工业化、城市化和社会现代化以来，预防疾病和公共卫生、环境卫生、工厂卫生状况、家庭卫生、个人卫生议题引起社会各界广泛关注，政府承担改善公共、环境卫生的责任。十九世纪中叶以来，在如何利用商业保险原理和社会互助原则，将人们组织起来，预防疾病和抵御疾病风险，确保有竞争性劳动者的社会需要推动下，英国工会组织首创医疗保险制度，其后德国俾斯麦政府率先将社会保险制度化，建立完备的工伤、失业、养老和医疗保险制度。目前，医疗保险已成为世界各国医疗保障制度的主体，成为绝大多数人预防疾病的主要方法。综观当前世界各国都在积极探索改革现有的医疗保障制度，例如，非洲医疗保健体系改革创新方向是广泛实施法定保险计划；美洲大陆医疗保险改革动向是扩大医疗保险体系覆盖范围，提高效率；亚洲和太平洋地区医疗保险改革方向是扩大保险覆盖率，多元化筹集保险资金；欧洲医疗保险改革趋势是调整医疗待遇，将社会市场型竞争机制引入健康照顾领域。显而易见，医疗保险制度是世界各国医疗保障制度建设和健康照顾服务体系的最主要形态，这意味医疗保险既是人们享受健康照顾的基本途径，又是医疗保障制度安排的“国际惯例”。
二、城乡医疗保险现状与四分五裂的医疗保障
改革开放20多年来，城乡居民享受健康照顾服务与医疗保障制度的发展状况并不乐观，城乡居民医疗保障的覆盖范围非常有限，绝大多数居民无任何医疗保障，个人承担疾病风险。根据2003年第三次国家卫生服务调查发现，医疗保险制度发展缓慢，绝大多数城乡居民没有任何医疗保障，只有少数群体享有“不尽人意”的医疗保障制度，健康平等问题格外尖锐。更为重要的是，医疗保障制度覆盖率还存在显著的性别差异，例如，城市地区无医疗保险的比例女性高于男性(高出5.4%)；年龄差异，例如，城市享有各种医疗保险人口的比例随年龄降低呈递减的趋势，5岁以下儿童无医疗保险比例高达70%；文化程度差异，例如，城市地区无医疗保险人口中低文化程度比例较高，占26.5%，而高学历人口所占比例较低，只占8.8%；职业层次差异，例如，管理人员中有医疗保险的比例最高，其中64.4%的人有城镇职工医疗保险，农民有医疗保险的比例最低，86.8%的人无任何医疗保险，现有医疗保障体系中制度性、结构性、体制性不平等、不公正状况可见一斑，医疗保障制度改革刻不容缓。
现行医疗保障与医疗保险制度存在诸多结构性与医药文化问题，不仅严重影响其发挥积极作用，防病治病和改善健康状况，而且成为制度化不平等的重要根源之一，影响社会正义。首先，医疗保障与医疗保险制度的价值基础、价值目标、价值理念与价值判断等问题颇多，直接影响医疗保障制度框架设计与健康照顾政策模式选择，影响医疗保险服务效果与效率。健康照顾服务、社会福利、社会服务与社会政策的基本特征是无法回避伦理道德与价值判断，以中立的价值立场讨论社会政策是没有意义的事情。福利制度精髓是其价值基础。总体来说，目前主流的价值观念和社会态度是，疾病是个人不幸与个人麻烦，是个人倒霉，甚至是上天对某些人行为不检、道德沦丧的惩罚，是“罪有应得”和“活该倒霉”，而非典型的公共政策和社会政策议题。对待疾病的这种“谴责牺牲者”取向的社会观念和态度曾普遍存在于世界各国工业化革命以前的历史发展过程中，目前中国正处于现代化过程中。令人鼓舞的是，2002年SARS疫情用血的代价使国人普遍理解了为什么说，公共卫生是政府应承担的社会责任的观点，政府加大公共卫生的投资力度，公共卫生事业发展出现重大转机。然而，在医疗服务市场化和医院费用居高不下的背景下，几乎所有人都认为基本医疗服务不是福利服务，不是政府应该承担责任的公共服务，政府没有义务和责任为医院的基本医疗服务“买单”，病人个人负担医疗费用和医院靠吃病人就是自然而然的事情了。与此密切相关的是，公民缺乏健康权利，公民无权从国家与社会那里获得应该享有的基本健康照顾服务。这种观念牵涉的深层次理论假设和价值争论是，健康照顾是否是所有公民的基本社会权利?政府是否应承担起为所有公民提供基本健康照顾服务的责任?社会发展最高目标是什么?欧美国家已经基本解决了这些问题，社会各界人士对这些基本问题已形成广泛的社会共识，并为其国家健康服务制度(英国等)，国家保险制度(加拿大)，社会保险制度(德国、日本)，医疗储蓄体系(新加坡)，私人保险加政府医疗救助体系(美国)提供了相应的社会价值基础。令人遗憾的是，中国医疗保障制度设计与医疗保险制度建设缺乏相应价值目标和文化基础，社会各界人士对医疗保障制度框架设计与政策目标缺乏社会共识，严重影响了制度设计质量。
其次，卫生改革特别是医疗保障与医疗保险制度建设的目的含糊不清，医学目的和医疗服务目标背离医学的神圣使命，健康照顾不是维护社会平等与社会公正，而是加剧健康不平等和不公正，健康照顾与医疗保障领域中的不平等与不公正成为构建和谐社会的制度根源。综观卫生改革实践，长期以来，改革目标含糊不清和充满歧义是卫生改革面临的最大问题。
综观《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，医疗保险制度改革的主要任务是建立城镇职工基本医疗保险制度，看不见改善国民的健康状况、促进健康平等，维护健康公平和提高生活质量等社会政策目标，医疗保险制度建设本身成为医疗保险的目的，颠倒了医疗保险制度建设的手段与目的之间的关系。众所周知，医学、健康照顾和医疗保险制度的目的都是治病救人、预防疾病、阻止死亡、维持健康、提高生命质量和改善生活质量，并且通过医疗保险制度实现健康平等和健康公平的最高目标，而非加剧健康领域不平等。毫无疑问，目前只有极少数人享有的医疗保障与医疗保险制度肯定无助于健康保险的目标。
第三，卫生改革特别是医疗保障制度设计和医疗保险政策模式选择基本原则形同虚设，无法发挥应有的积极作用，医疗保险制度框架的设计原则和实际运作状况相去甚远，甚至是截然相反，背道而驰。1997年《国务院关于卫生改革与发展的决定》指出，卫生改革与发展应遵循以下基本原则：坚持为人民服务的宗旨，正确处理社会效益与经济收益的关系，把社会效益放在首位。以提高人民健康水平为中心，优先发展和保证基本卫生服务，体现社会公平，逐步满足人民群众多样化的需求。国务院建立城镇职工基本医疗保险制度的基本原则是：基本医疗水平要与社会主义初级阶段生产力发展水平相适应，城镇所有用人单位及其职工都要参加基本医疗保险，其核心原则和精神实质是“广覆盖、低水平”。目前，医疗保障状况确实是低水平的，但是，离广覆盖的基本要求相去甚远，全国70%人无任何保险是典型例证。从医疗保险覆盖率角度看，目前健康不平等、不公平主要表现形式是医疗保险覆盖范围太小，如何扩大医疗保险覆盖面.是完善基本医疗保险制度设计和提高健康平等程度的关键问题。
第四，目前医疗保险范围过窄，许多疾病、药品没有纳入医疗保险诊疗和药品目录范围，医疗保险待遇和报销比例偏低，基本医疗保险沉淀资金过多，基本医疗保险制度难以有效发挥预防疾病、抵御医疗风险和改善健康状况的作用，难以有效满足人民群众的基本健康需要。目前，全国各地都根据当地的具体情况，制定当地基本医疗保险制度的实施细则和政策规定，地方政府均印发基本医疗保险药品目录，确定定点医疗机构和基本医疗保险定点零售药店，建立基本医疗保险基金和个人帐户，基本构建起基本医疗保险的制度框架和医疗服务体系。但是，由于各地经济社会发展水平高低不同，各地制度框架设计与保险待遇存在显著不同，人为限制劳动力的自由流动，基本医疗保险和健康照顾服务体系成为影响企业竞争的因素。与此同时，由于医疗保险主要关注大病医疗互助基金和住院治疗，轻视门诊和常见病诊治，许多地方基本医疗保险设置了起报线，对未达到起报线的门诊费用不予报销，不利疾病预防，不利于疾病的早发现、早诊断、早治疗，甚至贻误最佳治疗时机，且不利于医学模式转变。如何处理大病与小病关系的同时，如何处理预防与治疗的关系同样直接影响服务范围内容。目前，各地医疗保险范围与保险服务内容主要局限于医院门诊、住院和大病治疗服务范围，对疾病预防、健康教育、健康促进和社区卫生服务等非基本医疗服务范围内容的关注不多见，缺乏相应优惠鼓励政策，医疗保险服务工作重点不是如何预防疾病和防止保险对象不得病，而是侧重于疾病治疗特别是晚期的无效治疗，浪费宝贵的医疗资源，加剧卫生资源紧张状况。不难想象，前述价值观念与制度安排必然结果是，企业和保险对象缴纳相当保险金，但医疗保险门槛过高、保险待遇和报销比例偏低，导致大量保险资金沉淀。如广东1999-2003年医疗保险基金结余高达128.73亿元，占全国的19.2%，引发人们思考举办医疗保险目的何在，致使相当数量医保对象抱怨医疗保险制度设计不尽合理，医疗保险难以发挥应有保障作用。
第五，医疗保险筹资融资和基金增值渠道单一，保险基金分散和统筹层次较低导致基金难以发挥大数法则，医疗保险基金安全运行和科学管理有待提高，个人费用负担的比例过高，医疗保障和医疗保险筹资公平问题突出，难以充分体现社会保险性质和国家社会福利责任。基本医疗保险是典型的社会保险，基本特征是其强制性、非营利性和国家的社会保护责任。基本医疗保险缴费包括用人单位和个人缴费两部分，每部分又分基本医疗保险和大额医疗互助两块。总体来说，目前医疗保险筹资融资，特别是基金增值渠道比较单一，主要靠银行的存款利息，难以有效保证医疗保险基金的保值增值。与此同时，由于全国各地医疗保险统筹基金的统筹层次多是地市范围，参保人数有限，基金相对比较分散，抵御风险能力相对较弱。与此密切相关的是，因各种各样原因，医疗保险基金安全封闭运行和科学规范管理有待提高。最为重要的是，城乡70%的居民没有任何形式医疗保障，全靠家庭和个人力量抵御疾病风险，在医疗费用上涨幅度过快的背景下，个人负担比例过高，卫生筹资公平性位居世界末尾。在医疗费用上涨幅度过高的背景下，居民基本反应方式有三，一是应就诊未就诊，应住院未住院。二是减少治疗和降低治疗标准。三是患病后等待拖延，或贻误最佳治疗时机或拖成大病，形成恶性循环，既造成医疗资源闲置、浪费和误用，又引发严峻的健康平等和健康公平议题。如第三次国家卫生服务调查发现：城乡患者中未就诊比例为48.9%，其中城市为57.0%，农村为45.8%，与前两次卫生服务调查相比，患者未就诊比例出现明显增高趋势。未就诊原因中，38.2%的患者是因为经济困难。城乡居民未住院的主要原因是经济困难(70%)。如何扩大医疗保险覆盖范围，发挥社会保险互助互济作用成为完善医疗保险政策的当务之急。
第六，目前各种医疗保障制度的行政管理分散在多个政府部门，各种医疗保障形态之间缺乏应有的、紧密的制度联系，政出多门、部门交叉、城乡差别和制度分隔的状况比较明显，医疗保障制度难以发挥应有的整体作用，医疗保障制度建设迫切需要系统性、制度化整合。目前，医疗保障制度形态多样，劳动与社会保障部负责城镇职工基本医疗保险制度管理工作，卫生部负责农村新型合作医疗试点工作，民政部负责城乡医疗救助试点工作，中组部和全国总工会负责公费医疗和劳保医疗事业，各类商业保险公司负责商业保险，医疗保障管理工作分散在多个政府职能部门，每种医疗保障体系均有一套独立运行行政管理和基金管理体系，行政管理成本巨大。更为重要的是，除行政管理成本之外，目前各种医疗保障体系之间相互分离的行政管理体制人为造成医疗保障体系的制度分隔、城乡差别、身份歧视和健康不平等，既不利于统筹城乡协调发展，形成政出多门，交叉重叠、多头分隔管理医疗保障制度的格局，又不利于统一、协调、整合管理医疗保障制度，最大化发挥医疗保障制度的积极保护作用，最大化改善全体国民身心健康状况，提高全体国民的生活质量和整个社会的社会福利水平。
第七，医疗保障和医疗保险制度为改善国民身心健康状况，促进经济社会发展发挥了巨大作用，但是医疗保障和基本医疗保险制度的社会效果与经济效率尚不理想，难以充分发挥正面的社会稳定与社会发展，社会投资与社会预防的积极作用，进一步深化医疗保障制度改革，完善基本医疗保险制度框架设计和政策模式选择任重道远。众所周知，医疗保障与基本医疗保险制度是社会福利制度的重要组成部分，主要归属于公共政策、社会政策与卫生政策范畴。医疗保障与医疗保险制度最基本的功能是预防疾病，治病救人，维持健康，提高生命质量，降低疾病风险，改善生活质量，主要发挥社会稳定、社会投资、社会预防和社会整合等作用。但是，由于目前医疗保障和医疗保险制度安排的分散、城乡分隔和制度化健康不平等等原因，医疗保障与医疗保险不仅难以发挥社会稳定、社会投资、社会预防和社会整合等积极作用，而且在某种程度上成为制度化健康不平等、不公正的制度性根源，加剧社会不平等与不公。医疗保障与医疗保险的积极社会影响、社会效果与经济效率同样尚有不少值得改进的地方。社会制度安排的基本功能是解决相应的社会问题，而不是有意或无意制造更多的社会问题。
三、“一个制度、多种标准”与全民医疗保险
进一步深化卫生体制和医疗保障制度改革，完善基本医疗保险的基本思路是：一个制度、多种标准，尽快建立全民性基本医疗保险制度框架，为建构和谐社会奠定坚实的社会基础。如前所述，虽然目前的医疗保障与基本医疗保险制度存在诸多结构性、体制性和系统性问题，但是，这是医药卫生体制改革、医疗保障制度设计和医疗保险政策模式选择过程中的问题，是发展中的问题。我们的目的不是完全否定现有的制度安排，而是根据中国社会实际情况，参照国际经验和世界医疗保障改革发展趋势，进一步完善基本医疗保险制度设计与政策模式，创造独具中国特色的医疗保障制度框架。有鉴于此，我们提出一个制度、多种标准原则。所谓“一个制度”是指重新整合、重组各种医疗保障制度，将其统一为一个基本医疗保险制度。“多种标准”是指根据全国各地经济发展情况，特别是不同社会群体的收入状况和生活水平，设计多种不同的基本医疗保险基金的缴费标准，以便将所有国民都纳入一个基本医疗保险制度范围当中，从而形成全民性基本医疗保险制度框架，实现健康平等和健康公平目标。“一个制度、多种标准”的原则和改革思路，来自卫生改革困境，来自医疗保障制度现状，来自基本医疗保险制度现存问题和基层工作者的探索创新，来自建构和谐社会的客观要求，并非空穴来风，毫无根据。众所周知，改革开放20多年来，医药卫生改革的效果越来越差，健康平等与健康公平问题日益突出，越来越多国民处于基本医疗保障和医疗保险制度之外，完全背离了医疗保障的国际惯例，全民性医疗保险是世界各国医疗保障制度发展的基本经验。更为重要的是，中国目前已初步建立了医疗保障制度框架，而且拥有医疗保障制度建设的经验，只不过各种医疗保障制度之间相互分隔，没有形成一种统一、整合的基本医疗保险制度框架。目前基本医疗保险制度建设存在的主要问题是参保人数有限，基本医疗保险的覆盖率太低，造成这种状况的主要原因是目前的缴费标准是按照城市就业者和城市居民的收入水平确定的，没有考虑到低收人群体、城市农民工群体、城乡结合部或农转居群体、东中西部地区农民群体的实际情况，人为的将许多群体排除在基本医疗保险制度之外。为解决覆盖率过低的问题，全国各地的一线工作者已经按照一个制度、多种标准的思路在探索创新，例如，广东东莞特别为农民工设置了一种缴费标准，上海市特别为农民工设计了城镇综合医疗保险制度，还有不少地方按照基本医疗保险制度模式，为农转居群体提供社区为基础的基本医疗保险服务。
“一个制度、多种标准”的改革原则和改革思路的优点众多，可以有效消除或降低现有医疗保障和基本医疗保险制度诸多结构性、体制性弊端，有助于重构现代社会福利制度框架。首先，“一个制度、多种标准”改革原则的精髓、实质与革命之处是旨在建立全民基本医疗保险，彻底改变以往基本医疗保险制度依托的选择性原则、城乡差别对待和身份歧视等价值理念，充分体现普及性、全民性、平等性、公民权利、基本需要、健康优先等现代福利价值观念。其次，全民性基本医疗保险充分体现国家福利责任、健康平等与健康公平等社会政策目标，有助于实现医疗保障体系制度目标，有助于为经济社会协调发展和建构和谐社会贡献力量。第三，“一个制度、多种标准”的原则真正解决了如何实现广覆盖、低水平的问题，是医疗保障制度设计与医疗保险制度建设的首要原则，既考虑中国社会状况，又考虑医疗保障发展趋势。第四，根据“一个制度、多种标准”原则设计的医疗保险制度能够显著扩大医疗保险覆盖范围，改善、提高医疗保险待遇标准，为参保对象提供更多更好的优质医疗服务，改善生活质量。第五，“一个制度、多种标准”的原则彻底改变医疗保险现有的筹资机制，真正建立国家、企业和个人三方合作的筹资机制，特别是彻底消灭个人承担疾病风险，抵御健康风险的自费医疗。第六，根据“一个制度、多种标准”原则设计的医疗保险制度能够彻底改变目前城乡分隔、分散和四分五裂的医疗保障制度，建立全国统一、系统整合和平等的全民性医疗保险制度框架。最后，根据“一个制度、多种标准”原则设计的医疗保险制度能发挥积极的健康保障作用与影响。
四、全民医疗保险制度与相关配套政策措施
实施全民医疗保险制度需要相应的社会环境与制度基础，首要条件是无形的价值观念与社会态度，是社会各界人士对全民健康保障议题和医疗保险制度设计形成广泛的社会共识。在某种程度说，全民医疗保险并非创新之举，而是改革开放以前中国医疗保障制度的真实写照。1949年以来，在东西方冷战和政府实施计划经济体制背景下，国家逐步建立起以公费医疗、劳动保险医疗和农村合作医疗为主的医疗保障，实现低水平、广覆盖全民医疗保障。这种广覆盖、低水平全民性医疗保障制度的社会效果和社会影响人所共知，创造了世界奇迹：中国人的人均期望寿命由建国时35岁提高到2000年的71岁，城乡居民健康状况显著改善，彻底摘掉“东亚病夫”的帽子，中华民族重新屹立于世界民族之林，国际性地位显著提高。从当时经济社会发展水平看，经济因素并不是决定医疗保障与社会福利制度的决定性因素。纵使是从经济因素考虑，计划经济时期政府都能基本实现全民性医疗保障与医疗保险制度，那么中国目前的经济社会发展水平肯定能够负担“广覆盖、低水平”的全民性医疗保险制度。换言之，经济因素和国家财力是全民性基本医疗保险制度的必要条件，但绝不是充分的条件。能否实现“一个制度、多种标准”原则和全民基本医疗保险制度主要取决政府首脑的政治意愿，取决于社会各界人士的价值观念与社会态度，取决于相关配套政策措施和社会制度性基础。这意味只有当全社会普遍充分认识到身心健康状况与健康保障在社会生活，在改善生活质量和提高个人福利水平中的基础性、先导性和战略性地位之时，只有社会各界人士对全民医疗保障与全民医疗保险形成广泛社会共识之时，全民医疗保险制度才具备相应的社会文化环境。
实现“一个制度、多种标准”原则和全民基本医疗保险制度需要诸多相应的配套政策措施。首先，解放思想，更新观念，转变医疗保障、医疗保险制度设计与政策模式选择价值理念、指导思想和基本原则，从统一、系统整合、科学管理、社会平等和社会公正等角度设计制度，从公民权利、身份平等和取消户籍制度，打破城乡差别和城乡统筹协调发展角度设计制度。其次，继续深化医药卫生体制，特别是医疗价格、医疗收费政策和医疗机构激励机制的改革，彻底改变医疗收费与医护人员个人利益直接挂钩的做法，减少药品流通环节，杜绝以药养医，为全民医疗保险制度的良性健康运作奠定社会基础和适宜的社会环境，谋求多方共赢的发展。第三，明确规定卫生服务的社会福利性质，确定健康照顾服务在社会服务与社会政策框架中的基础性、先导性、战略性和国策性地位，将健康需要满足作为社会政策议程的头等大事，确定国民健康状况与宏观经济协调发展的关系，加大政府对医疗保障制度建设的多种承诺。第四，改变基本医疗保险制度安排与政策选择侧重于防止大病、重病和住院手术的流行观点，将大病、重病的医疗互助和门诊、常见病、多发病积极防治有机结合起来，改善健康状况。同时，改变基本医疗保险制度侧重疾病治疗、大病治疗、住院手术和慢性病治疗的流行看法，将基本医疗保险工作的重点和优先领域前移，更加注重疾病预防、健康教育和健康促进事业，实现治病到防病，疾病治疗到预防疾病，末端治疗到早期干预，医疗保险到健康维护的转变。第四，建立健全公共财政制度，加大政府对社会福利事业投入，完善公共政策与社会政策框架，确保国家对健康、教育、福利、社会保障、公共住房、就业服务和公共服务的资金支持，解决医疗保障和基本医疗保险基金的筹资、融资、监管和保值增值问题，合理测算缴费标准，充分考虑不同缴费标准之间的衔接过渡和整体安排问题，确保保险基金安全封闭增值运行。第五，打破城乡壁垒和二元社会福利制度，取消户籍制度和身份歧视，确保劳动力自由流动，做好不同地区、不同缴费标准和不同医疗保障制度之间的衔接、过渡，实现保险制度的异地使用，发展基本医疗保险制度的“可移动性”特征，使其成为劳动市场运作的社会基础设施。最后，在继续深化医药卫生体制改革基础上，整合、重构各种不同的医疗保障制度与政策，逐步建立全国统一、统分结合、系统整合、运转灵活和健康平等的基本医疗保险管理体制。
五、简要讨论与基本结论
中国正处于翻天覆地和史无前例的社会结构转型时期，工业化、城市化和社会现代化，传统政治经济、社会管理体制改革和建立现代市场经济体系、社会管理机制，重构国家与社会的关系框架，经济社会协调发展和重构经济政策与社会政策之间关系，全面建设小康社会和建构和谐社会等多种社会发展主题高度相互交织、相互影响和相互依赖，如何整体推进，确定优先次序，促进经济社会协调发展，确保制度框架建设与政策模式选择显得格外重要。在这种宏观社会背景下，无论从何种角度看，医药卫生体制改革都是事关全局的战略议题，理所当然处于体制改革与制度建设中心位置，处于社会发展与社会现代化进程的核心地位，其重要性怎样估价都不会过高。因为医药卫生体制改革的核心是医疗保障制度改革，医疗保障制度改革的核心是医疗保险制度建设，医疗保险制度建设直接关系所有公民的健康状况。中国社会发展状况说明，目前绝大多数国民的衣食住行用等基本生活需要已经满足，身心健康已成中国人最重要的基本需要，如何回应社会需要，满足健康需要成为政府首要任务。健康是人类最大的福利。如果没有健康的身体、健康的心态和良好的社会适应能力，那么就什么都没有，就谈不到个人福利与社会福利，谈不到幸福美好生活，谈不到建构和谐社会。
[关键词]民族平等；界定；学术思考
[作者]郑昆亮，新疆石河子大学政法学院副教授。新疆石河子，832003；邢梦芸，新疆石河子大学政法学院硕士研究生。新疆石河子，832003
[中图分类号]C957[文献标识码]A[文章编号]1004－454X(2012)02－0042－006
本文系教育部人文社会科学规划基金项目(项目批准号：10YJAZH136)阶段性研究成果。
民族平等是马克思主义民族理论的核心概念之一，也是马克思主义解决民族问题的根本原则之一。长期以来，学界关于民族平等问题的研究成果颇丰，对民族平等的规定性提出多视角论断，也从多学科对民族平等进行研究。其中不乏有自己的学术见解，理论表述鲜明且有所突破，在学界产生较大影响。但也有观点表述易产生异议，缺乏清晰度，或准确性值得商榷。
一、民族平等和民族团结政策是党和国家民族政策中的总政策
中国是一个各族人民共同缔造的统一的多民族国家。新中国成立以来，中国共产党始终将民族问题作为建设中国特色社会主义的重大问题来抓，将民族工作作为关系党和人民事业发展全局的重大工作来抓，并在不同历史时期根据新情况、新问题适时作出正确的决策和部署，不断促进了各民族的平等团结和繁荣发展，开创了具有中国特色的解决民族问题的正确道路。
为有效解决我国的民族问题，党和国家分类制定了各项民族政策，并以民族区域自治制度、宪法和法律等作为保证。党和国家的民族政策涉及到民族的政治、经济、文化、社会等各个领域，学者创新性地提出民族平等、民族团结是党和国家各项民族政策的总政策。“我国主要的民族政策都是民族平等团结这一总政策在各个领域的具体体现，都是为了充分实现和保障民族平等和民族团结的。”将民族平等、民族团结作为党和国家各项民族政策的总政策的提法，笔者在文献资料的查阅中，较早发现于中央民族大学金炳镐先生的文章，指出：“民族平等，是马克思主义解决民族问题的根本原则，也是中国共产党处理国内民族问题的总原则、总政策。”在以后的著作中，金炳镐先生进一步表述为：“中国共产党和国家的一系列民族政策中，民族平等、民族团结政策是总政策，民族区域自治政策是基本政策。”同时，其它文献也有同样含义的表述。
将民族平等、民族团结作为党和国家各项民族政策的总政策的提法，笔者认为不但体现了金炳镐先生的学术造诣，也体现了金炳镐先生的理论创新品质。这一提法具有依据和其合理性。这一提法的核心词是“总政策”，“总政策”的涵义在《辞海》中解释为见“总路线”，“总路线”涵义为：“通常指国家、政党在一定历史时期制定的指导各方面工作的基本准则。常与总政策或总任务并用。是制定和指导各项具体工作路线和政策的依据，各项具体工作路线和政策受总路线的制约并为它服务。中国共产党在领导我国革命的过程中，把马克思列宁主义的普遍真理与中国革命的具体实践相结合，根据不同历史时期的特点，先后制定了各个时期不同的总路线，如新民主主义革命总路线、过渡时期总路线、社会主义建设总路线等。”这一概念的要点：总路线与总政策或总任务并用，是指导各方面工作的基本准则，是制定各项具体工作路线和政策的依据。而我国各项民族政策的制定体现着民族平等、民族团结和各民族共同繁荣原则，也是为了充分实现民族平等、民族团结和各民族共同繁荣。民族平等、民族团结成为我国各项民族政策制定的基本准则和依据，符合马克思、恩格斯的基本思想，符合我国基本政治制度诉求，国内学者也有相关论述。恩格斯指出：“这种平等要求更应当是，从人的这种共同特性中，从人就他们是人而言的这种平等中，引申出这样的要求：一切人，或至少是一个国家的一切公民，或一个社会的一切成员，都应当有平等的政治地位和社会地位。”《中华人民共和国民族区域自治法》(2001年修正版)序言的第二段指出：实行民族区域自治，体现了国家充分尊重和保障各少数民族管理本民族内部事务权利的精神，体现了国家坚持实行各民族平等、团结和共同繁荣的原则。有学者提出“民族平等是马克思主义民族纲领的基石”的观点。总之，民族平等、民族团结不但是我国民族立法的基本准则，也是我国所制定的各项民族政策的基本准则和依据，各项民族政策是这一总政策的具体化。
二、民族平等和民族团结是马克思主义解决民族问题的根本原则
民族问题是社会发展总问题的一部分。马克思主义者历来重视民族问题的解决，始终围绕着民族平等和民族团结这个中心展开斗争和进行工作。中国共产党在处理民族问题上，依据基本国情，坚持把民族问题作为建设中国特色社会主义必须处理好的一个重大问题，坚持把民族工作作为关系党和人民事业发展全局的一项重大工作，不断丰富和发展马克思主义民族理论，确立民族平等和民族团结是马克思主义解决民族问题的根本原则这一指导思想，在各个历史时期适时作出正确的决策和部署，保证了我国民族问题的正确解决。
与政策是调控和治国互为补充的两种手段，在加快推进依法治国的进程中，各自发挥着其独特的作用。政策是国家或政党为实现一定的、、文化等目标任务而确定的行动指导原则与准则，具有普遍性、指导性、灵活性等特征。法律是由一定的物质生活条件所决定的，由国家制定或认可并由国家强制力保证实施的具有普遍效力的行为规范体系，具有普适性、规范性、稳定性等特征。政策与法律作为两种不同的社会政治现象，它们的区别表现在意志属性不同、规范形式不同、实施方式不同、稳定程度不同。政策与法律的关系极为密切，二者相互、相互作用，具有功能的共同性、的一致性和适用的互补性。本文以“乱收费”为例，从传统的思维惯性造成了重政策轻法律、制度上缺乏权力制衡机制、法律本身的缺乏需要政策的优势弥补三个方面了当前重政策、轻法律现象的原因。并结合实际提出从加强法律建设、对政策运作进行规范两个方面正确处理政策与法律的关系，确保有特色的社会主义沿着民主与法制政策指导、法律保驾的轨道前进，确保党的十六大精神得到全面地贯彻落实。
关键词：政策；法律；相互关系；依法治国
随着社会的进步，以政策为主导的社会调控手段已被政策与法律并存所取代，法治作为现代文明的重要标志之一，已成为不可阻挡的潮流。法治的基本精神是依法治国、法律权威至高无上。因此，在法治社会中，政策与法律作为两种社会调控手段，其地位和作用也发生变化，法治的实施要求调控社会的模式是法律主导型的，这是处理政策与法律之间关系的基本点。在当代社会生活中，政策和法律作为两种社会规范，两种社会调控手段，各自发挥着其独特的作用。两者既存在密切的联系，又存在一定区别。
一、政策与法律的含义与特征
（一）政策的概念与特征
政策是国家为实现一定的政治、经济、文化等目标任务而确定的行动指导原则与准则。[1]通过制定政策，以确定行动的目的、方针和措施。政策是人类社会到一定阶段——阶级社会的产物，具有鲜明的阶级性，是社会上层建筑的重要组成部分。
政策的基本特征：政策作为社会权力和伦理政治的，具有以下基本特征:（1）普遍性。政策的普遍性指的是其调整社会关系内容的广泛性。政党政治在现代政治生活中的作用，使得基于社会权力的政策影响力可以渗透到社会生活的各个领域。为方便与法律的比较，我们简单地将社会关系内容分为思想和行为两类。不同的利益要求会产生不同的认识和行为，“如果一个社会不在政治取向上获得最低限度的一致，那么它的良性运作与正常发展便是根本不可能的”。[2]这就是政策对思想的统一与整合的过程。政策对行为的调整则相当广泛，无论是涉己的还是涉他的，都受它指导，这里不再赘述。（2）指导性。政策是社会权力的应用，具有指导性。首先，它表现为内容的原则性与宏观性，较为概括与凝练;其次，它表现为一种号召性与期盼性，明确提倡什么、反对什么;最后，政策的指导性就其效力而言，不具国家强制力，仅是一种社会影响力，它代表的是政党意志而非国家意志，其效力只及于党组和党员，而且这种效力也只是一种纪律约束力，没有法律约束力。违反纪律规定，可受党纪处分，但不受法律制裁(违法除外)。其效力不能及于其它组织及党外人士，只能通过民众的信赖来自觉实现。[3]当然，如果某方面的政策经过法定途径上升为国家意志，成为法律，则具有法律效力，这是政策向法律转化的。政策能够宏观指导，但相伴而生的则是其微观操作的缺乏，这就为其因人性的多重道德而被善意或恶意歪曲提供了可能，也为人治的随意性提供了可能(如上有政策，下有对策)。（3）灵活性。政策的灵活性是就其环境适应能力而言的。政策最大的优点就是环境适应能力强，易随环境的变化而作相应的调整。其对环境的适应与相关调整有两种情况:一是已有的政策调整关系不适应发展的要求;二是新发现的社会关系还没有相关政策进行调整。在这两种情况下，政策都可能作出较为灵活的反应。与政策的灵活性相伴生的则是其随意性。因缺少应有的规范，政策随意性带来的后果是严重的，建国以来的经历已足以证实这一点。
（二）法律的含义与特征
法律是由一定的物质生活条件所决定的，由国家制定或认可并由国家强制力保证实施的具有普遍效力的行为规范体系。其目的在于维护、巩固和发展一定的社会关系和社会秩序。[4]
法律的基本特征：法律的基本特征法律作为国家权力及法理政治的应用，其特征相对于政策而言，体现在:（1）普适性。法律的普适性是就其在特定的调整关系下，适用范围的广泛程度而言。“法律面前人人平等”体现了法的正义性追求，各国宪法对这一点都给予了确认。我国宪法明确规定:“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企事业组织，都必须遵守宪法和法律，一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”[5]党章中也明确规定:“党必须在宪法和法律范围内活动。”[6]这说明了法律适用的普遍性，这种普遍性体现了司法适用性，而党的政策如果没有上升为国家法律，则不具司法适用性，这也是我们依法治国的起点。(2)规范性。法律的规范性是法律区别于政策的最主要特征。首先，表现为内容规定的具体性，对权利与义务，法律都进行了相对详尽的说明;其次，表现为程序的规定性，它对现实生活的意义在于，无论是制定政策还是制定法律，都有必要加以程序上的规定;最后，也是规范性最具实质性意义的，无论是内容还是程序的规定，都以国家强制力保证实施，违法行为由国家专门机关依法追究法律责任。法律的规范性有其范围，它对思想意识及私领域行为则无能为力，譬如不能用法律手段强行统一人们的思想与信仰。(3)稳定性。法律的稳定性是基于法律“保守性及侧重过去的特点，保证了某种程度的连续性、可预见性”。[7]法律的稳定性主要侧重社会影响和社会秩序方面，如果法律朝令夕改，就会影响它作为行为参照座标的权威性，丧失了权威地位，也就丧失了人们对法律的认同感，没有了认同感，也就意味着法律的无效。当然，这种稳定也是一种相对稳定，法律必须随环境的变化而调整，且这种调整必须依法定程序去办，这也是保证其权威性与严肃性的必要前提。法律的规范性与稳定性又产生了相关的“时滞”性与僵化性，柏拉图在其政治作品中对法律观点所表达的反感，就植根于法律的规范性特性。
二、政策与法律的区别
政策与法律作为两种不同的社会政治现象，虽然存在着密切的联系，但在制定主体和程序、表现形式、调整和适用范围以及稳定性等方面，都有各自的特点。具体而言，它们的区别表现在以下几个方面。（1）意志属性不同。法律是由国家机关依照法定职权和法定程序加以制定的，它是国家意志和公共意志，是全体公民之间的契约性文件。而政策有所不同，党的政策是党的领导机关依党章规定的程序制定的，是全党意志的集中，不具有国家意志的属性。（2）规范形式不同。法律必须具有高度的明确性，每一部法典或单行法律和法规，都必须以规则为主，而不能仅限于原则性的规定，否则就难以对权利义务关系加以有效的调整。而政策则不同，有些政策文件主要或完全由原则性规定组成，只规定行为方向而不规定具体的行为规则。（3）实施方式不同。法律具有鲜明的强制性和惩罚性，它依靠其强制力使人们普遍遵从。政策不一定都以强制力为后盾，政党的政策主要靠宣传、劝导，靠人民对政策的信任、支持而贯彻执行，虽然国家的政策具有一定的强制力，但这种强制力较弱，政府对违反政策的人只能通过行政手段予以处分。（4）稳定程度不同。法律一般是对试行和检验为正确的政策定型化，具有较强的稳定性。政策则要适应社会发展的需要，及时解决新出现的社会现象和社会问题，相对于法律而言，政策灵活多变，稳定性不强。
三、政策与法律的一致性
政策与法律在本质上的一致性，集中表现在它们都是以统治阶级的政治权利为基础，服务于政治权利的要求，实现维护、巩固阶级统治的目的。这种一致性决定了它们的关系极为密切，二者相互影响、相互作用。具体而言:⑴功能的共同性。政策和法律都是国家进行社会管理的工具和手段，共同调整、控制和规范社会关系。政策与法律在社会调控上具有同样性质的功能。国家通过颁布法律对社会生活的各个方面进行规范，同样，国家也通过实施政策对社会生活进行调节和管理。政策和法律共同构成了社会管理的手段。⑵内容的一致性。在我国，作为国家的基本政策的国家的大政方针，它往往体现在宪法和法律之中，具有明显的法律效力，是宪法和法律的核心内容，因此，国家政策往往成为法律的指导原则或法律本身。同样，中国共产党是我国的执政党，党的政策(除了党务方面)一般都通过一定的法律程序上升为国家和政府的政策，它不仅对我国法律的制定和执行具有指导作用，这些政策在实践中成熟之后大都上升为法律，因此，党的政策和国家政策之间具有一致性，政策与法律之间在内容上也具有一致性。⑶适用的互补性。政策与法律虽然在功能的性质上相同，但是二者的适用范围并不完全相同，只在自己所调整的社会关系的领域内发生作用。政策比法律调整的社会关系更加广泛，社会生活的各个方面都受政策的调整和规范，而法律则并不可能深入社会生活的各个方面，比如宗教、道德、民族等领域的许多问题就只能适用政策调整，而不能用法律进行硬性约束。
四、对当前重政策、轻法律现象的分析
从上看，政策和法律应有一致性，政策和法律对国家管理具有同等重要性和必要性。但是理论设计的完美不能取代规定，法律和政策在具体运作中，常常出现重政策、轻法律的理论与实践相脱离的现象。
以“乱收费”为例，某地工商局、文化局、公安局、物价局以及街道办事处等共14个部门和单位，一年仅向一个娱乐场所所收取各种费用达26项，累计收费19885.5元，而每个娱乐场所每年上缴税收仅5000～6000元，税费之比为1:3.31，国家税收仅占各项收费1/3。税收被收费挤占，大量国家财政资金也就被“小金库”侵吞。
我们对该案进行一下分析，关于“收费”问题，虽然我国尚无统一的收费管理法，但一些基本法律原则是有的，如:保证国家财政统一，减轻国家财政困难;依法管理，合理收费，不侵犯公司、法人和其他组织合法权益等。而“乱收费”行为一般是根据地方政府和部门在利益驱动下擅自制定的政策性文件作出的，这些文件违反上述法律原则，严重干扰了依法治税工作，破坏了国家财税体制。这种法律不如政策的局面，是多种因素长期综合作用的结果。
（一）传统的思维惯性造成了重政策轻的现象。政策在我国享有性的威望。在革命战争年代，在打破、废除旧制度束缚时，不可能一下子从整体上建立起新的法律制度，主要靠政策办事，政策替代了法律的作用。在建国后长期处于法制不完备，靠政策办事的状况。直到80年代初，我国基本以人治为主，党和政府的政策仍然是活跃于、、文化、等各个领域中，这种状况造成了人们根深蒂固的政策意识。传统计划经济下的政策思想也就一直遮掩在法律之上，法律始终无法跳出政策的泥沼，人们也习惯于以政策的思维思考法律，执行法律规定。“当法律‘形同虚设’时，法治必然会被人治所替代，法治精神亦无法转换为中华民族的整体精神。”正是由于这种环境，塑成了民众固定的惯性的行为准则、思维方式和价值取向，过分热衷于政策而对法律却较为漠视。在此情况下，如果政策违背法治原则，偏离“法”的运动轨迹，造成的损失是十分巨大的。坚持政策治国，最终要导致政策误国，我们在这方面已有太多的历史教训。
(二)制度上缺乏权力制衡机制。政策与法律的矛盾，其实质上是权与法的斗争。权力具有腐败的趋势，需要法律加以制约，通过法律来防止和制约权力滥用，否则就会失控、滥用、自我膨胀。法学的论和价值观体现为控权与平衡。平衡是控权的目标，控权是实现平衡的手段。通过控权与平衡机制来防范和控制权力滥用，合理分配社会权利，达到利益的平衡点。由于当前我国权力制衡机制不完善，各种法律形式的“控权”色彩淡薄。实体法主要是合理配置权力与权利，以权利抗衡权力的主导法律形式，但现实中，法律注重约束权利胜过制约权力，职权与职责脱节，有关法律责任规定模糊，力度不够。程序法则主要体现公正与效率，是对权利滥用的限制，其社会权利分配直接体现控权与平衡的精神。出于监督机制不完善，缺乏监控的权力往往是腐败滋生的温床。同时权力远离法律的约束，极易在权力保护下出台一些违反规则和原则的政策，从而导致政策优于法律的现象。
（三）法律本身的缺乏需要政策的优势弥补是现实的原因。法律本身的缺陷表现在两个方面:一是，法律调整对象的范围是有限的。事实上“在的法律制度内，存在并活跃着一大堆具有各种名号的不称为法律的法律。”比如道德、政策、习惯等，它们不具备法律规则的形式，却在法律无法调整的社会领域，发挥着实际指引、评价、约束等法的功能。在另一方面，法律规则具有滞后性的特点，社会是变化的，法律制定的同时，也就意味着它已经过时，开始与现实脱节。即使经过修补也不能改变其滞后的趋势。因而，法律需要其他灵活有效的社会规范补充和协调。
政策有较强的针对性和灵活性，可以弥补法律调整的不足。在不与法治原则相抵触时，及时制定相关的政策，来弥补法律调整的不足。在制定政策来弥补法律的缺陷，就应该有法定依据，至少在法治原则的指导下，按法定程序作出。但在现实中，人为地夸大了法律缺陷和政策优势，他们借口现行法律规则抽象、不易操作执行，制定了许多实施意见、办法等。名为贯彻落实规则，实为揽权争利，可以完全凭个人好恶行事，而无视法治要求，这也人为造成了重政策轻法律的现象。
五、正确处理政策与法律关系的对策建议
当前重政策轻法律的现象，反映出政府官员法治观念淡薄，人治仍存在，计划经济的传统仍然发挥不良的影响。同时，它也是权力腐败的源泉之一，政府权力回避司法审查，攫取利益，无视法律要求。改变这一局面，主要从两个方面着手。
(一)加强法律建设，通过高质量的法律来压倒政策优势。首先，注重完善立法。要从提高立法质量上下功夫，不能仅仅只是依靠增加立法数量。要抛开“先以政策积累经验，后以法律推行”的旧的立法思想，尽快使社会各个领域都有法可依。在立法技术上要注意明确、简洁、逻辑严密、便于操作和执行。其次，要注意加强诉讼程序法的制定。“历史上法制的实质性进步往往是通过程序体系的发达和合理化才落实的。”从诉讼程序方面保证实体法的正确实施，保证实体权利、义务的实现。严格惩处违法行为，强化公民法律意识。特别是通过程序控制来保障行政权合法、正确行使，使行政权力运作程序化、规范化，防止滥用行政权力制定政策的现象出现。最后，保证司法独立。落实法院的宪法地位，严格执法，把司法审查作为监控行政权力运作的重要手段。“对政府行为是否合法的争议应当由完全独立于行政之外的法官裁决。”保证法院依法独立行使审判权，使司法独立于行政系统，才能充分发挥法律对行政机关政策制定的监督作用，真正实现依法治国。
(二)对政策运作进行规范，使政策的制定和执行更加化、民主化、合法化。在法治体系中，政策与法律间的矛盾是客观存在的，我们不应回避这一事实。我们应着力于在政策制定与执行时，有意识减除其对抗色彩，使政策主动支持与配合法律，在法治原则的指导下健康运作。法律也可以从不良政策的危害中吸取教训，加强法律建设的步骤，促进法律体系更新与完善。从而使政策与法律得以良性互动，加快“法治”进程。另一方面，要注重规范政策制定与执行，使之既合法又合理。“法治意味着政府的全部行为必须有规则依据，必须有法律授权。”政府制定政策必须有规则依据并限于法律授权范围内。对于同一问题，如果已有法律的规定，就不必制定政策来重复调节，除非它是为落实法律的。法治与权力的监督和制约密切联系，政策的制定和执行行为都要受到立法、行政、司法的监督以及社会监督，从而确保政策不违反规则，不侵犯人民的合法权益。总之，要辩证地认识和处理法律与政策的关系，既不能把二者简单等同，又不能将二者完全割裂、对立起来。在处理两者实践上的矛盾，我们既要坚持依法办事，维护法律的稳定性和权威性，又要依据新的政策精神适时地修订法律，最终使二者在内容和原则上达成协调一致，相辅相成。
综上所述，党的政策和国家法律，都是建设有中国特色的社会主义的根本保证，是发展社会主义市场经济的客观需要，是社会文明进步的重要标志，是国家长治久安的重要保障。我们要做到把执行党的政策和遵守我国法律二者有机地结合起来，既要坚持依法办事，维护法律的稳定性和权威性，又要依据新的政策精神适时修订法律，确保有中国特色的社会主义沿着民主与法制政策指导、法律保驾的轨道前进，确保党的十六大精神得到全面地贯彻落实。
目录
[1]张金马：《政策科学导论》，中国人民大学出版社，1992年版。
[2]严强，张风阳，温晋锋：《宏观政治经济学》，南京大学出版社，1998年版。
[3]孙国华：《法律学》，中国人民大学出版社，1999年版。
[4]张文显：《法学基本范畴》，中国政法大学出版社，1993年版。
[5]《中华人民共和国宪法》第一章第五条。