海口市财政监督暂行办法全文第一章总则
第一条为加强财政监督,规范财政管理,维护财经秩序,提高财政资金使用效益,根据《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国会计法》、《中华人民共和国政府采购法》和财政部《财政检查工作办法》、《关于加强地方财政监督工作的若干意见》、《财政违法行为处罚处分条例》以及《海南省财政监督检查办法》等法律、法规和规章的规定,结合本市实际,制定本办法。
第二条本办法所称财政监督,是指财政部门依法对国家机关、事业单位、社会团体、企业、其他组织以及个人(以下简称被监督对象)涉及财政收支及其他有关财政、财务、会计管理的事项进行的监督检查。
第三条本办法适用于本市行政区域内的财政监督工作,法律、法规另有规定的除外。
本市驻外机构和企业、事业单位的财政监督适用本办法。
第四条市、区财政部门按照财政管理体制和财务隶属关系实施财政监督。区财政部门负责本行政区域内的财政监督检查工作,业务上接受市财政部门的指导。市财政部门可以依照有关规定对区财政监督的重大事项直接实施财政监督,也可以将其监督的事项委托区财政部门实施。区财政部门认为监督事项重大或者由于特殊原因难以实施监督的,可以报请市财政部门决定。
区财政部门之间对监督事项的管辖权发生争议的,由市财政部门决定。
第五条市、区人民政府应当加强对本行政区域内财政监督工作的领导和协调,支持所属财政部门依法履行财政监督职责。
市财政部门应当加强对区财政部门财政监督工作的指导和监督。有关部门和单位应当支持、配合、协助财政部门依法履行财政监督职责。
第六条本市各有关部门和单位应当严格执行财政税收法律、法规、规章和政策的规定,建立健全内部控制制度,加强对财政资金的管理以及对所属单位财政资金使用情况的监督,发挥财政资金的使用效益。
第七条财政监督人员实施财政监督,应当秉公执法、客观公正、实事求是、廉洁自律、保守国家秘密和被监督对象的商业秘密。
被监督对象有权拒绝财政部门违法实施的财政监督。
第八条任何单位和个人不得拒绝、阻碍财政部门依法实施财政监督,不得打击、报复、陷害财政监督人员。
第九条任何单位和个人都有权举报财政违法行为,财政部门应当及时进行查处,并为举报人保密,按规定对举报有功人员予以奖励。
任何单位和个人不得打击、报复、陷害举报人。
第二章监督内容、职权及方式
第十条财政部门依法对下列事项实施财政监督：
(一)各部门和单位财政税收法律、法规、规章和政策的执行情况;
(二)各部门和单位的预算编制、执行、调整、决算情况;
(三)财政收入的征管、解缴、收纳、划分、留解、退付和财政支出的拨付、管理、使用情况;
(四)政府采购活动情况;
(五)社会保障基金(费)、住房公积金等资金征收、使用和管理情况;
(六)非税收入预算管理、财政专户存储以及财政票据使用、管理情况;
(七)预算部门和单位银行账户开立、变更、撤销和使用、管理情况;
(八)国有资产收益收支情况;
(九)行政单位、事业单位国有资产管理情况;
(十)财政性资金投资项目以及财政性资金项目管理情况;
(十一)政府融资平台的财务管理和政府债务的举借、担保、使用、偿还和效益情况;
(十二)财务会计制度执行和会计信息质量情况;
(十三)地方商业银行和非银行金融机构的资产和财务管理情况;
(十四)罚款决定与罚款收缴分离制度实施情况以及罚没财物、追回赃款赃物和无主财物管理情况;
(十五)法律、法规、规章规定的其他监督事项,或者上级财政部门委托实施的其他监督事项。
第十一条财政部门实施监督,行使下列职权：
(一)进入被监督对象的会计核算场所、生产经营场地、业务活动场地等相关现场;
(二)要求被监督对象提供与财政监督事项有关的资料和电子计算机技术文档、数据,审查会计凭证、会计账簿、会计报表和其他有关资料,可以采用调取、查阅、摘录、登记、复印、影印、拍照、摄像以及其他技术手段获取以上资料,被监督对象不得拒绝、拖延、谎报,被监督对象负责人对其提供的财务会计资料的真实性和完整性负责;
(三)核查被监督对象的现金、有价证券、实物等资产,核实生产经营、业务活动和会计核算情况,并向有关单位和人员就监督事项进行调查和询问,要求被监督对象作出说明;
(四)经财政部门负责人批准,可以向与被监督对象有经济业务往来的单位查询有关情况,向金融机构查询被监督对象的存款,有关单位和金融机构应当配合,如实反映情况,及时提供有关资料,不得拒绝、阻挠、拖延;
(五)被监督对象有伪造、篡改、隐匿、销毁相关会计凭证、会计账簿、会计报表等文件和资料,或者有转移、隐匿、毁弃其违反国家规定取得资产行为的迹象和可能的,经财政部门负责人批准,可以对有关资料和资产先行登记保存。
第十二条财政部门对发现的被监督对象正在进行的财政违法行为,应当责令停止。拒不执行的,可以暂停或者停止拨付与财政违法行为直接有关的款项;已经拨付的,责令其暂停使用或者予以收回。
第十三条财政部门发现被监督对象所制定的有关规定与财政法律、法规和规章相抵触的,应当根据职责权限予以纠正或者建议有关部门处理。
第十四条财政部门应当及时将财政监督情况和发现的重大财政违法行为向本级人民政府和上级财政部门报告,并可以向有关部门通报。
第十五条财政部门应当将财政监督与财政管理工作紧密结合,加强源头监管、过程跟踪和绩效评价,做到日常管理与事前审核、事中监控、事后检查相结合。财政部门应当建立健全内部监督制度,规范自身管理行为。
第十六条财政部门实施财政监督,主要采用日常监督和专项检查两种方式进行。
(一)日常监督,分为日常管理监督和日常重点监督两类。日常管理监督是由财政部门按照财政财务管理和内控制度的要求进行的日常控制、审核和跟踪督促。日常重点监督一般是由财政部门运用实地查账、询问、调查等方式,按简化程序组织实施的监督检查。
(二)专项检查,主要是由财政部门根据上级要求和财政日常监管需要,针对财政运行的反映出的难点、热点和重大问题,按照法定程序组织实施的专项综合性监督检查。
第三章日常管理监督
第十七条财政部门应当通过财政业务管理工作进行日常管理监督,对各部门和单位的财务管理行为及时进行日常控制、审核和跟踪督促,并落实相关的调整与规范。
第十八条财政、税务、人民银行(国库)、商业银行以及其他各预算部门和单位应当协同配合,形成合力,提高财政管理监督工作的信息化水平,强化对财政收入及支出的实时监控,为财政资金的安全高效运转提供有效保障。
第十九条财政部门应当加强对各预算部门和单位执行财政税收法律、法规、规章和政策情况的监督。预算部门和单位应当按照财政部门的要求及时报送本部门、本单位执行财政税收法律、法规、规章和政策的情况,及时向财政部门反映执行中的有关问题及政策建议。
第二十条财政部门应当规范预算编制程序,科学编制预算,认真审核预算编制的合法性、真实性、效益性,严格预算执行,加强对预算资金的管理。预算部门和单位应当按照法定的工作规程,编制年度部门预算草案,严格执行本级人民代表大会批准的预算,并自觉接受人大在审议政府预、决算草案和审查政府预算执行情况时提出的涉及本部门和本单位的质询。
第二十一条财政部门应当对预算部门和单位收入预算的编制进行指导和审核,加强对财政收入进度、收入结构和征收措施等情况的监督,建立健全各项财政收入的稽查制度。预算部门和单位应当依据相关收入政策,分析收入增减变动原因,科学预测年度各项收入,真实编制收入预算,不得虚报、瞒报或者漏报。财政收入执收单位应当依法征收、解缴财政收入,做到应收尽收,不得截留、占用、挪用和擅自减征、免征、缓征、退还。
缴纳财政收入的单位和个人应当依法上缴财政收入,不得隐瞒、不缴或者少缴。
第二十二条财政部门、财政收入执收单位和国库机构应当建立健全对账审核制度,及时监督财政收入的收纳、划分、留解、退付和资金拨付情况。
第二十三条财政部门应当按照预算支出功能和经济分类的要求,本着厉行节约、统筹兼顾、确保重点、优化结构的原则,严格财政供给范围,审核预算部门和单位编制的基本支出和项目支出预算。预算部门和单位应当按照先保证基本支出、后安排项目支出的顺序编制支出预算,妥善安排财政支出。
第二十四条财政部门应当加强对基本支出预算编制和执行的监督,强化基础信息管理,严格审核预算部门和单位的基础信息资料,按照统一的政策和标准核定基本支出预算。
预算部门和单位应当按照编制基本支出预算的要求报送基础信息资料,保证真实、准确,并对财政部门核定的基本支出预算予以确认。
第二十五条财政部门应当对项目支出预算实行项目库管理,规范各类项目管理程序,严格项目评估,核定预算部门和单位的项目支出预算,按项目实施进度拨付资金,并对项目完成情况进行决算审查和效果评价。
预算部门和单位应当对申请预算的项目进行审核论证,将符合条件的项目列入本部门设立的项目库,并对入库项目进行合理排序,编制项目支出预算。
项目支出预算一经本级人民代表大会审查批准,不得随意调整,因项目终止、撤销或者变更等情况确需调整的,应当按照法定程序报批。财政部门、预算部门和单位应当按照核定的项目支出预算组织项目的实施,并监督项目单位严格执行项目计划和项目支出预算。
第二十六条财政部门应当建立健全各种专项资金的管理制度,加强对专项资金的监督,对不按规定用途使用专项资金的,应当及时制止和纠正。
预算部门和单位应当按照规定用途使用专项资金,不得改变支出用途,不得滞留、截留或者挪用。
第二十七条财政部门应当建立以国库单一账户为基础、资金缴拨国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度,实行国库集中收付制度,严格控制授权支付范围,对预算部门和单位银行账户的设立、变更、撤销和使用、管理以及财政收支等情况进行管理监督。
预算部门和单位应当严格执行国库集中收付制度,加强银行账户管理,规范财政资金收付行为。未经批准,不得擅自开设银行账户,或者变更、撤销国库单一账户体系中的任何银行账户。
第二十八条财政部门应当加强对预算部门和单位决算编制情况的监督,发现擅自调整预算、数据虚假等问题的,应当及时予以纠正。预算部门和单位应当依法编制决算,在规定的期限内报本级人民政府财政部门审核。
第二十九条财政部门、预算部门和有关单位应当建立健全财政支出绩效评价及其信息公开制度,对财政资金的使用效益和效率进行分析评估,对评价结果进行科学运用。预算部门和有关单位应积极配合财政部门开展财政支出绩效评价工作。被评价部门应当根据本部门制订的绩效目标、财政绩效评价结论及财政部门的建议,进行适当调整,提高财政资金的使用效益和效率。被评价部门应当及时将调整、改进意见抄送财政部门。
第三十条财政部门应当加强对政府采购行为的监督,规范政府采购行为,提高政府采购资金使用效益,促进廉政建设。预算部门和有关单位应当将属于政府采购支出的项目编入政府采购预算,严格按照批准的预算执行。政府采购的信息应当在财政部门指定的媒体上及时向社会。
第三十一条财政部门应当加强对社会保障基金(费)管理以及住房公积金,归集、提取和使用情况的监督。
社会保障基金(费)应当存入财政专户,实行收支两条线管理。住房公积金管理机构应当每年定期向财政部门报送财务报告,在编制住房公积金归集、使用计划时,应征求财政部门的意见,编制的住房公积金年度预算、决算,应报经财政部门审核。
第三十二条财政部门应加强对非税收入的立项审批、执行标准、票据使用、账户设立、收支两条线管理以及资金使用等情况的监督,实行综合预算管理,将所有政府非税收入全部纳入综合预算管理,实现政府税收和非税收入统筹安排。
预算部门和单位应当严格执行单位开票、银行代收、财政统管的票款分离制度,将取得的政府非税收入全额上缴国库或财政专户,按要求申报支出预算,按财政部门批准的规模和用途使用资金,严格执行收支两条线管理,严格按照财政票据管理的规定使用财政票据。
第三十三条财政部门应当加强对国有资产收益收缴和使用的监督,并对行政单位、事业单位国有资产的配置、使用、处置等情况进行监督。占有、使用国有资产的单位和个人应当加强对国有资产的管理,及时足额上缴国有资产收益,不得隐瞒、截留或者拒缴。任何单位和个人不得擅自占有、使用或者处置国有资产。
第三十四条财政部门应当加强对财政性资金投资项目的评估与审查以及对财政性资金项目资金使用、管理情况的监督,规范财政预算支出管理和政府投资管理,提高财政资金使用效益,促进节约型社会建设。
项目单位应当严格执行财政、财务制度,遵循项目建设、资金使用程序,积极配合财政投资审查工作。
第三十五条财政部门应当加强对政府债务举借、使用、偿还和效益情况的监督,建立政府债务预警机制,防范政府债务风险。
各预算部门和单位不得违反《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国担保法》等法律、法规的规定,擅自举借债务或者提供担保。
第三十六条财政部门应当加强对各部门、各单位会计行为和会计信息质量的监督,加强对会计从业人员继续教育工作的监督、指导。
各部门、各单位应当依法进行会计核算,保证会计资料的真实、完整,建立、健全内部会计监督制度。会计从业资格证书持证人员应当按照财政部门的规定接受继续教育,提高业务素质和会计职业道德水平。
第四章日常重点监督和专项检查
第三十七条财政部门应当制定年度财政监督计划,年度财政监督计划主要包括财政日常重点监督和专项检查两项内容。财政部门也可针对日常管理监督中发现可能存在的较大问题以及根据财政管理工作等特殊需要,及时组织实施日常重点监督或专项检查。
第三十八条财政部门实施财政日常重点监督和专项检查时,应当组成检查组。检查组中具有行政执法资格的检查人员不得少于两人,并应当向被检查对象出示证件。
财政部门可以根据工作需要按规定聘请具备相应资质的会计事务所等社会中介机构或者具有专门知识的人员协助监督检查。
第三十九条检查人员与被监督对象有直接利害关系的,应当回避,被监督对象也有权要求其回避,是否回避,由财政部门负责人决定。
第四十条财政部门实施日常重点监督和专项检查,应当在三个工作日前向被监督对象送达日常重点监督通知书或财政检查通知书。
财政部门认为在实施专项检查的三个工作日前向被监督对象送达检查通知书对检查工作有不利影响时,经财政部门负责人批准,检查通知书可以在实施财政检查前的适当时间送达。
第四十一条检查工作结束前,检查组应当就检查工作的基本情况、被监督对象存在的问题以及相关证据材料等事项书面征求被监督对象的意见。
被监督对象有异议的,应当在五个工作日内提出书面意见或者说明。检查组对被监督对象的书面异议应当进行核查或者作出答复。被监督对象在上述期限内未提出书面意见或说明的,视为无异议。
第四十二条日常重点监督和专项检查工作结束后,财政部门应当对未发现有财政违法行为的被监督对象作出检查结论;对有财政违法行为的被监督对象依法作出行政处理、处罚决定;对不属于本部门职权范围的事项移送有关主管部门处理。
财政部门在作出行政处罚决定之前,应当按照《中华人民共和国行政处罚法》的规定,履行告知义务,保证被监督对象陈述、申辩和要求举行听证的权利。
第四十三条财政部门作出行政处理、处罚决定的,应当制作和送达行政处理、处罚决定书。
被监督对象应当自收到财政检查处理、处罚决定之日起三十日内将执行财政监督检查处理、处罚决定的情况书面报告财政部门。财政部门应当依法对财政检查处理、处罚决定的执行情况进行跟踪监督。
第四十四条财政、审计、税务、国有资产、物价、金融监管等部门实施监督检查时,有关监督检查部门已经作出的调查、检查结论能够满足本部门履行职责需要的,应当加以利用,避免重复检查。
第五章成果运用
第四十五条建立财政监督检查报告制度。开展日常重点监督和专项检查的年度监督检查计划项目完成后,应向提交综合性报告,对发现的具有普遍性、规律性问题应查明事实,分析原因,从管理的方式流程上研究改进措施,提出整改意见,对问题涉及的财政后续资金拨付提出处理意见,并就重大监督事项和监督情况及时报告本级人民政府。
第四十六条财政部门根据检查结论和本级人民政府关于重大监督事项与监督情况的相关批复意见,及时更新有关基础数据,改进和完善管理措施。对问题涉及的财政后续资金拨付,按规定程序调整有关支出预算,并将其作为下年度财政审核、安排部门预算的重要参考依据。
第四十七条被监督对象应认真分析单位财务管理中的存在问题,书面提出整改意见和限期整改措施,提交财政部门备案。财政部门将视情况组织开展跟踪督查,并将有关整改落实情况上报本级人民政府。
第六章法律责任
第四十八条对财政违法行为的处理、处罚和处分,依照《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国会计法》、《中华人民共和国政府采购法》、《财政违法行为处罚处分条例》等法律、法规和规章的规定执行。
第四十九条财政部门对被监督对象的财政违法行为和行政处理、处罚决定以及行政处理、处罚决定的执行行情况可以进行公告。
第五十条财政部门在实施财政监督时,发现被监督对象弄虚作假骗取荣誉称号或者其他有关奖励的,应当建议有关部门撤销其荣誉称号并收回有关奖励。
第五十一条财政部门在实施财政监督时,发现被监督对象有违反其他法律、法规规定的行为,依法应当由其他部门处理的,应当移交相关部门处理。受移送部门应当将处理情况及时书面告知财政部门。
第五十二条被监督对象对财政部门作出的行政处理、处罚决定不服的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
公务员或者参照公务员管理的人员对行政处分不服的,可以依法提出申诉。
第五十三条财政监督人员在执法过程中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的,依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第五十四条打击、报复、陷害举报人或者财政监督人员的,属于国家工作人员的,依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第七章附则
第五十五条本办法所称财政收入执收单位,是指负责收取税收收入和各种非税收入的单位。
第五十六条本办法所称项目单位,是指预算部门(单位)本级或下级具体使用财政资金的(部门)单位。
第五十七条本办法所称预算部门(单位),是指列入我市部门预算的国家机关、社会团体和其他单位或部门。
第五十八条本办法具体应用中的问题由市财政行政主管部门负责解释。
第五十九条本办法自20xx年7月1日起施行。
财政监督的意义(一)建立和发展社会主义市场经济，需要强有力的财政监督。
(二)健全财政职能，加强财政管理，需要加强财政监督。
(三)严肃财经法纪，整顿财税秩序，需要加强财政监督。
(四)强化财税干部队伍建设，需要加强财政监督。
根据我国现行财政管理体制和有关法律法规的规定，财政监督范围包括预算执行、税收征管与解缴、财务会计、国有资本金基础管理等方面，具体表现是：
(一)对本级各部门及下一级政府预算、决算的真实性、准确性、合法性进行审查稽核，并根据本级政府授权对下级政府预算执行情况进行监督。
(二)对本级各部门及其所属各单位的预算执行情况及预算外资金收取、管理和使用情况进行监督。
(三)对本级预算收入征收部门征收、退付预算收入情况，本级国库办理预算收入的收纳、划分、留解、退付和预算支出的拨付情况进行监督。
(四)对本级财政资金的使用效益情况进行监督。
但仍有一些主客观因素制约着预算审查批准和监督工作的进一步深化。一是人代会时间短。区人代会的时间一般为4天左右，由于程序众多、议题量大，安排审查区级预算草案的时间很短，区人大代表在这样短的时间内难以审深审透预算。二是部门预算量大。渝中区有60多个一级预算单位，其预算草案的项目、数据、文字说明等信息量相当大，加之时间又短，以至于“看不完”。因此要求区人大代表对部门预算进行充分而深入的审查，并提出有针对性、实质性的意见难度较大。三是技术层面的问题。由于预算的专业性很强，不同的部门编制预算的要求不同，而区人大代表中具备足够相关知识的专业人士不多，大多数代表反映对预算“看不懂”，因此难以审透查清各方面的预算。四是体制机制不够完善。地方组织法和预算法虽然规定区级人代会有权审查批准本级预算，但对如何审查等实施细则缺乏相关规定，难以保证对预算审深审透，在此基础上的对预算的批准也就难免流于程序；在机制上，渝中区人代会尚未设立预算审查的专门机构，难以辅助代表进行预算审查，使审查过程的形式重于实质。因此有待出台相关的制度和增添相应的措施，以规范和强化区人代会对预算的审批工作。
这些问题由来已久，但经济社会环境却发生了巨大变化。以渝中区为例，该区财政收入从2000年的6亿元迅猛增长至2011年的50亿元，从10年前的“吃饭财政”迅速转变为“建设财政”、“民生财政”，在2011年的区级预算支出54亿元中，民生支出占了56%。财政收支的大幅增长，使预算的科学性和合理性变得越来越重要，区人大代表和社会各界对政府财政预算也越来越关注，这就对区人大预算审批监督工作提出了新的更高要求。为了从人大的制度机制建设上适应新形势、新变化和新要求，2011年，该区十六届人大第七次会议期间，就有数十名代表联名提出《完善人大制度建设、设立预算审查委员会的建议意见》，以此提高区人代会审查区级预算草案质量，进一步完善预算监督程序，增强预算审批监督的规范性和有效性。
为此，渝中区人大常委会从2011年3月起就起草了《重庆市渝中区人民代表大会预算审查批准办法》初稿。尔后经过反复研究与修改，几易其稿，形成了办法草案的征求意见稿。在此基础上征求市区有关方面的意见，使之进一步完善，经区人大常委会通过后形成送审稿，供新一届区人代会审查批准后实施。其主要内容是规定和规范区人民代表大会会议期间的预算审查和批准工作，特点在于设置区人代会预算审查委员会，建立预算修正案制度，设立预算审查的程序性和措施性规定。
从总体上看，该《办法》有以下几点新意。一是注重预算审查委员会成员构成的专业化。有代表提出可以从不同行业的代表中推荐产生，以代表不同利益群体来行使预算审查权；也有代表建议，由各代表团分别推荐一名代表组成，以便于把各代表团对预算的审查意见带到预算审查委员会上来。综合大家意见，考虑到预算审查委员会需要对专业性较强的预算进行审查，应当具备一定的专业技能，因此决定从代表中选定具有相应财经专业知识和技能、从事财经工作的专业人士来担任。这样做，有利于发挥专家型代表的“智库”作用，并引导和帮助其他代表进行预算审查，提出中肯意见；同时通过推行预算的规范化、标准化编制，将预算草案在会前提交各代表团初审等措施，解决预算“看不懂”和审查时间短的问题。二是保障预算审查委员会成员的作用发挥。不言而喻，预算审查委员会对预算审查的结果当然是产生于人代会上，但更多的工夫往往是放在闭会期间，这就需要为预算审查委员会的成员赋予相应的职权，提供必要的条件，以保障其发挥应有的作用。为此各方提出了不少建议，比如让预算审查委员会常设，使其在闭会期间也发挥作用；比如给预算审查委员会的成员专门授权，便于在闭会期间参与预算的相关工作等等。但综合考虑后认为，预算审查委员会只应在区人代会的会议期间设置，而在闭会期间，将其中不是区人大常委会委员的成员作为区人大财经工委聘请委员的方式，来参与常委会以及财经工委的预算监督工作，并通过介入区级预算编制、常委会初审预算草案、常委会监督预算执行和调整等环节，形成对区级预算监督的全程参与。这样做，既为区人代会审查预算做好前期准备，也为区人代会批准预算后的执行过程把好监督关。为此，该“办法”规定，区财政、税务、发改、审计等相关部门应为他们提供必要的条件和便利，以保障其知情知政，行使预算监督职权。三是制定预算修正案的提出和处理程序。在区人代会期间可否提出预算修正案的问题争议颇大，有的代表和相关部门认为在现行体制下，区政府报送区人代会审批的区级预算草案都是经过“两上两下”，并经区政府常务会议通过、区人大常委会初审，甚至区委常委会审议等相关程序，其成熟度和可行性颇高，再作修正没有必要。但从实际情况来看，由于区人大代表来自不同行业、不同阶层，必然会代表不同的利益诉求，对预算草案中的资金分配和项目安排等就会有不同的意见。而要在区人代会上表达这样的意见，即提出预算修正案，就需要从制度上确定相应的渠道和形式。不过，从实践上看，这些不同意见往往是具体的和微观的，具有一定合理性和建设性的，而不会与经过相关程序的总预算大盘子相矛盾、相抵触。所以在这类意见的处理上，必须实事求是、统筹兼顾、协商解决，使所涉及的有关各方达成共识，协调一致。然后在此基础上作出对此类预算修正案的处理意见，供大会决策参考。另一方面，即使在某次区人代会上，代表们对区政府报送的预算草案没有不同意见，但为了保证制度的严谨性和周延性，以防疏漏，也应设置预见性或兜底性的条款和程序。“办法”规定，大会主席团、预算审查委员会、代表10人以上联名可以提出修正案，并须说明修正预算的具体事项以及由此增减预算收支的理由，而且代表联名所提修正案须经预算审查委员会和大会主席团双重把关才能上大会审议，从而保证了预算修正案的严肃性、科学性和可行性。
财政监督的发展大致经历了三个阶段。一是计划经济时期，财政监督主要是监管国有企业，主要目的是查补收入，主要方式是以查账为主。二是1994年分税制改革后，中央与地方财政分配关系发生了变化，中央财政收入占财政收入的比重快速提高，财政支出的监督成为重点，专项检查为主要方式。三是1998年随着公共财政体系的建立，部门预算、政府采购和国库集中支付等财政改革逐步推进，财政监督形成了“收支并举、监管并重”的工作格局。在实际工作中，专职的财政监督机构主要是对财政运行结果进行监督，财政部的各业务管理司在财政管理过程中，也在从事财政控制和监督，主要是从决策和过程进行监督。
从财政监督的发展历史上看，专职财政监督机构不管是对企业的监督还是对财政收支情况的监督，基本上是以对外监督为主。1999年财政部开始建立内部监督检查制度，对财政部内部各职能机构的财务管理、预算执行等情况进行监督，2000年监督局设立了内审处，财政监督才开始了由传统的对外监督向对内监督转变，但对内监督的力度和得到重视的程度还远远不够。
新中国成立后，受计划经济管理体制的影响，我国没有设立独立的审计机构，其职能是在财政部的财政检查司（后改为“财政监察司”），1958年该机构被撤销，1978年又重新恢复。随着我国由计划经济向市场经济过渡的需要，1983年国家设立审计署，财政部的监督机构连同财政监察业务工作一并移交给了审计署（1986年财政部重新恢复设立了监督监察司）。1995年国家出台了《审计法》，明确规定了审计部门的职责是对国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支，国有金融机构和企业事业组织的财务收支进行审计监督。从审计的职责上看，对政府收支审计、对国有金融机构和国有企业事业单位的财务审计和目前财政监督的职责存在重复。
我国审计机构设置同很多国家不同，它是国务院的政府组成部门（国外的审计机构多数不是政府的组成部门，履行对政府的监督职能），特别是随着我国审计监督体系不断健全，审计范围和社会影响力不断提高，财政监督和审计监督职能重复问题表现得越来越严重，矛盾越来越突出，成为每一次国务院机构改革都要讨论的重要议题。这个问题如不从体制上加以研究和解决，以后的矛盾还将继续存在。
存在上述矛盾的主要原因是：一是由于财政监督的历史沿革形成的监督惯性，在审计署成立后，没有重新调整财政监督的工作思路，导致财政监督始终存在定位模糊的问题；二是随着财政改革不断深化，财政监督的职能也应该重新进行调整。
关于财政监督的职能定位问题，财政部的多位领导也多次提出了明确的指导意见，2003年，财政部领导明确提出监督检查局和专员办在认真履行财政监督检查职能的基础上，要使财政监督和业务司的管理工作融为一体，使专员办逐步参与业务司的管理工作，这将是财政监督工作新的发展方向。
2004年，时任财政部副部长楼继伟提出专员办要加强对中央二级预算单位部门预算的审核，改变专员办过多依赖各业务司临时布置安排工作的现状，专员办通过履行制度化规定的工作职责，还可以对各业务司的工作实施有效的监督。
2004年，时任财政部纪检组长金莲淑提出通过调整和完善专员办的业务工作机制，把财政监督和专员办作为一个环节、一个组成部分，设计到财政运行之中、根植到财政管理当中，促进专员办的长远稳定发展。原财政部纪检组长贺邦靖也多次提出财政监督要做到“三个贯穿”，要融入财政的中心工作之中。财政部纪检组长刘建华分管监督局和专员办的工作后，也先后多次召开专题会议专门研究财政监督顶层设计，并且出台了关于加强财政监督工作的12条意见，明确了加强和改进财政监督工作的目标和任务，强调要进一步发挥专员办的作用，把专员办作为业务司局在地方的中央财政监督工作的第一选择和主要依托，要不断强化预算监督，不断提升综合财政监管的水平和质量。
关键词：财政监督；派出机构；监督检查
中图分类号：D630.1文献标识码：A
文章编号：1003―0751(2011)06―0012―04
党的十七大明确提出：“要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。”2008年财政部下发《关于加强地方财政监督工作的若干意见》，提出要“从长远发展角度，推进构建完善健全的财政监督机制，逐步建立起预算编制、执行、监督紧密衔接、相互制衡、相互促进的财政监督管理运行体制，实现对财政资金运行全过程的科学、规范、有效监督和管理”。这为加强地方财政监督工作指明了方向。如何加强省级财政部门专职监督机构建设、强化省级财政监督职能是一个值得探讨的问题。
一、河南的主要做法
根据十七大部署和财政部要求，河南省研究制定了全面加强财政监督机构建设、强化省级财政监督职能的改革方案：一是将省财政厅监督检查处更名为财政监督检查局，核定行政编制20人，其中：局长1名（副厅级），副局长3名（正处级），下设3个处室。二是向省辖市派出6个财政监督检查办事处，核定事业编制60名，经费实行全额预算管理，其中：正处级领导职数6名，副处级领导职数12名。三是调整完善财政监督职能，理顺内部业务机构与监督检查机构的关系，调动各方面开展财政监督工作的积极性。其机构设置与管理具有以下特点：
（一）体现科学理念，设计构建“大监督”工作格局。一是设计构建了预算编制、执行、监督“三位一体”相互制衡的工作格局。按照“三定方案”，除综合管理类处室以外，财政厅设立收支管理类处室16个，配备人员169名，负责预算编制和执行；设立监督检查类机构9个，核定编制80名，负责预算监督。无论机构设置还是人员编制，监督检查机构和人员大体占据三分之一。二是设计构建了事前监督、事中监督和事后监督相结合的工作格局。按照“三定方案”，内部业务机构负责对所联系部门（单位）财政资金的使用情况进行跟踪问效和监督管理，侧重于事前监督和事中监督；监督检查机构负责监督检查财税法规、政策的执行情况，依法查处违法违规行为，侧重于事中和事后监督。三是设计构建了日常监督与专项监督相结合的工作格局。按照“三定方案”，内部业务机构负责财政资金的审核、调查、跟踪管理等，属于日常监督；监督检查机构负责财政资金的重点检查，属于专项监督。四是设计构建了检查、审理、处理“三权分离”的工作格局。按照“三定方案”，六个监督检查办事处作为财政厅的派出机构，负责财政重点监督检查的外勤检查工作，依法履行监督检查权；监督检查局作为财政厅的内设机构，负责前期计划和后期审理工作，依法履行复核审理权；财政厅作为行政执法主体，依法履行处理处罚权，并承担有关行政复议、行政诉讼等法律责任。
（二）实行划片管理，按行政区域设置派出机构。按照“三定方案”，省财政厅向省辖市派出六个监督检查办事处，每个监督检查办事处承担三个省辖市区域内的省级财政监督检查任务。各监督检查办事处的主要职责是：监督检查各省辖市有关部门和单位执行国家财税方针政策、法律法规情况；监督检查各省辖市涉及省级财政预算收支的执行情况；监督应缴省级财政的行政事业性收费、罚没收入等非税收入和政府性基金及时缴入国库；负责对各省辖市和有关单位申报和管理、使用省级各项财政专项资金情况进行监督和跟踪问效；按照属地管理的原则，负责对省直驻各省辖市的企业、行政事业单位的财务进行监督管理；办理省财政厅交办的其他监督检查事项。
（三）立足河南省情，实行“派出不派驻”管理模式。按照《河南省财政厅机构改革实施意见》有关规定，六个监督检查办事处由财政厅直接管理，直接对厅党组负责，按照厅机关内部处室对待，分别称财政监督检查一处、二处、三处、四处、五处、六处；日常业务工作由监督检查局统一协调、指导和管理；工作人员的录用、考核、任免、奖惩、工资福利等人事管理工作，由厅人事处负责；办事处的财务、行政后勤等工作，由厅办公室统一管理。办事处办公地点设在厅机关，到各市县检查工作，按出差核报相关费用。监督检查办事处实行“派出不派驻”管理模式，主要原因在于：河南地处中原，是全国重要的交通枢纽和通信枢纽。公路建设发展迅速，铁路建设全面加快，通信业发生翻天覆地变化，为财政监督派出机构开展工作提供了便利的交通通信条件；信息技术应用和宽带网络的发展，特别是“金财工程”应用支撑平台建设，为财政监督事业发展提供了有力的技术支撑。同时，六个监督检查办事处由财政厅直接管理，办公地点设在厅机关，克服了外省派驻管理模式自身固有且难以克服的缺陷，增强了省级财政监督的权威性和独立性。
（四）选拔优秀人才，高起点建设财政监督专职队伍。人才是干事创业的基础。机构改革中，厅党组着力为财政监督事业的创新发展选干部、配班子、建队伍、聚人才，把懂业务、会管理、善监督、敢监督的同志充实到财政专职监督检查队伍。六个监督检查办事处主任，通过竞争上岗调任。为适应财政监督工作业务性强、涉及面广、综合素质要求高的实际需要，向社会公开招录了具有全日制本科以上学历，包括财政、法律、会计审计、工民建等专业24名工作人员，建立了一支知识结构合理、业务精通、素质优良、作风过硬的财政监督干部队伍，为有效履行财政监督职能提供组织保障。
二、财政监督派出机构建设存在的主要问题
派出机构成立一年来，在提高财政监督检查执法能力、建立财政监督工作长效机制、履行财政监督职能等方面做了大量工作，取得了显著成效。但是，由于诸多因素影响，目前河南省财政监督派出机构建设还存在着一些亟待解决的问题。
（一）思想认识不到位，财政“大监督”理念尚未深入人心。一是计划经济条件下财税大检查工作模式的影响根深蒂固，监督检查局还有点儿像当年的“大检办”，六个监督检查办事处也有点儿像当年的“临时检查组”。二是在财政系统内部还存在着财政监督就是专职机构的任务的狭隘监督观念，尚未完全跳出财政监督就是开展专项检查、重点检查的“小监督”圈子。三是在财政系统内部还存在着“重分配、轻监督，重支出、轻绩效，重本级、轻基层，重制度、轻落实，重检查、轻整改，重罚缴、轻堵漏”的传统思维，尚未完全跳出“边查边犯、屡查屡犯”的“怪圈子”。四是财政监督仍以事后监督为主，还在充当“救火队”的角色，财政监督未能寓于财政管理之中。五是财政监督成本效益观念淡薄，重视直接效益，轻视间接效益，片面追求数字和金额，忽视对问题成因、危害的剖析，更疏于总结管理经验、提出政策建议。六是财政监督成果利用不充分，调查研究深度不够，信息宣传力度不够，财政监督的影响力和威慑力没有完全发挥出来。
（二）编制人员不到位，省级财政监督检查工作尚未全面推开。一是机构改革方案申报的是行政编制，目前批准的是事业编制，与财政监督派出机构的行政执法职能不匹配，与财政部专员办、外省财政监督派出机构均为行政编制或参照公务员管理事业编制相比有差距。二是机构改革方案设计的还向省直派出三个监督检查处，目前是只向省辖市派出六个监督检查办事处，与加强省直基层预算单位综合财政监管的任务要求不适应，与山西、河北等省已设置省直监督检查处或向省直委派财政监督组的做法相比有差距。三是机构改革方案批准六个监督检查办事处事业编制60名，目前实际到位36名，尚缺24名。上述三个因素，客观上制约着省级财政监督职能不能全面、充分、有效地发挥。
（三）身份角色不定位，财政监督派出机构开展行政执法活动处境尴尬。一是法律地位不清晰。迄今为止，我国尚未出台一部系统地规定财政监督的单行法律法规，财政监督缺乏直接法律依据。我国现行的单行财政监督规定，大多为财政部制定的规范性文件或地方法规、地方政府规章，效力层次过低，权威性不足。二是机构定性不准确。六个监督检查办事处作为财政全供事业单位，尚未参照公务员管理，新招录人员办理《行政执法证》遭遇障碍，从而导致其进驻被查单位时无证上岗、借证执法的尴尬现象。三是“办事处”名称不恰当。“办事处”的名称不符合河南省财政监督派出机构“派出不派驻”的实际情况。四是行政执法不顺畅。六个监督检查办事处作为对厅党组负责的有职能、有编制、有人员的成建制派出机构，尚没有自己的文号。机构成立开展工作一年来，六个监督检查办事处只能以“临时检查组”的名分代拟处理处罚告知书、整改意见通知书等检查文书，连同所有的工作底稿及原始附件、检查报告及征求意见函等检查档案资料，全部移交监督检查局；不能以“主办业务处”的名分起草检查文书、报送监督检查局审理、呈报厅领导审签，以省财政厅的名义编号、印发、归档。长此以往，必将挫伤其依法开展行政执法活动的积极性，影响其工作质量和效率。
（四）职能授权不到位，省直基层预算单位综合财政监管工作尚未取得实质性进展。虽然“三定方案”规定了六个监督检查办事处“负责对省直驻各省辖市的企业、行政事业单位的财务进行监督管理”，省财政厅也下发了《关于明确财政监督检查办事处对省直基层预算单位财务会计监管职责的通知》，但是，由于职能授权不到位，缺乏配套的具体操作办法，六个监督检查办事处目前只是做了一些基础性工作，并没有实质性进展，与财政部及山西、山东等省均通过特别授权明确审核审批业务事项，确立财政监督派出机构对驻地基层预算单位的综合监管主体地位相比，差距较大。
（五）谋划运作不到位，财政监督检查工作质量和效果受到一定影响。一是抽调聘用人员力量薄弱。抽调的市县财政骨干力量不多，尤其缺乏“主攻手”，在一定程度上影响了检查力度和检查深度；聘用的注册会计师素质参差不齐，尤其缺乏“领军人物”，在一定程度上减弱或抵消了注册会计师的凝聚力和战斗力。二是捆绑检查任务过重，外勤检查时间过长，容易导致疲劳作战，不可避免地给检查人员的身心健康和检查工作的质量效率带来消极影响。三是财政专项资金检查项目内容多、乱、散，主题不够鲜明、重点不够突出，在一定程度上影响了检查的质量和效果。四是政策业务指导缺乏预见性、针对性、及时性，检查人员遇到一些政策疑难问题，急需加强政策咨询指导。
（六）经验能力不到位，财政监督检查人员整体素质有待提高。一是组织大规模兵团作战的经验不足。二是执行《财政检查工作规则》不够严格，部分检查事项认定事实不够清楚、证据获取不够充分、检查程序不够规范。三是部分检查人员对一些问题的定性没有站到法律、政策的高度去认识，对财政法律法规的熟悉掌握、灵活运用、融会贯通不够。四是对产生违规违纪问题的原因剖析不够深入，提出的政策建议缺乏针对性。
（七）技术武装不到位，财政监督信息化建设相对落后。一是横向信息不畅通，财政监督机构与收入征管部门、支出预算单位未实现联网，无法对财政资金进行全方位、全过程监督。二是财政系统内部尚未建立畅通的信息共享机制，监督检查机构未能对业务管理机构安排的资金和项目进行实时动态监控。三是为财政管理、决策服务的管理信息系统、监督决策系统和监督信息支持系统尚未建立完善。四是尚未研究开发监督检查业务应用软件，财政监督手段仍主要停留在手工查账，检查质量效率不高。
三、加强财政监督派出机构建设的思路与对策
财政监督是财政的基本职能之一，是财政管理的有机组成部分，是推动财政管理科学化精细化的直接抓手，是确保国家财政经济政策贯彻落实的重要手段。而对新形势新任务新要求，我们必须加强财政监督派出机构建设，积极推进财政监督工作。
（一）努力把财政监督派出机构建设成为开展重大财税政策执行情况重点检查的主力军。保证财税政策的执行，是财政监督工作的灵魂。财政监督的首要职责就是要密切关注重大财税政策执行，开展专项检查、专项调查、专项治理工作，确保中央和省委、省政府的重大决策落实到位。在开展重大财税政策执行情况重点检查工作中，财政监督派出机构应当而且必须发挥主力军的作用。当前和今后一个时期，财政监督派出机构应当紧紧围绕加快经济发展方式转变、持续保障和改善民生、深化财税体制改革等关系经济社会发展和人民群众切身利益的重大政策和重大项目开展跟踪检查，确保财政政策资金发挥最大效应，确保人民群众得到最大实惠。在实施重点检查和专项检查时，坚持“两手抓”，即一手抓国家宏观经济政策落实到位情况，通过监督检查促进政策落实，重点从政策、体制、机制、制度上发挥财政监督的建设性作用；一手抓重大违规违纪和损失浪费事件的揭露和查处，这是财政监督的传统强项，也是财政监督威慑力所在。从这个意义上讲，开展重大财税政策执行情况跟踪检查是财政监督的主战场，政策性强、涉及面广、情况复杂，财政监督派出机构在这个广阔天地可以大有作为。
（二）努力把财政监督派出机构建设成为加强“两基”建设、推进财政科学化精细化管理的重要方面军。全面推进财政科学化精细化管理，重点在基础，关键在基层。加强“两基”建设是一项综合性系统工程，涉及财政改革、财政管理的方方面面，强化财政监督是其中的重要内容。在加强“两基”建设、推进财政科学化精细化管理中，财政监督派出机构应当而且能够有所作为，成为一支重要方面军。一是开展本辖区县乡财政基础管理工作监督检查。全面掌握部门预算、国库集中收付、政府采购、投资评审等财政基础管理制度建设及执行情况，充分听取有关部门和单位的意见，研究提出深化改革的建议。二是承担本辖区市县财政收支专项核查任务。根据财政厅特别授权，紧紧围绕政府重点工作，承担本辖区市县公务员津贴补贴调节基金核查、产业集聚区税收核查、清理化解农村义务教育债务考核验收等财政收支专项核查任务。三是开展本辖区省属企事业单位会计信息质量检查工作。要严肃查处偷逃税款、套取挪用财政资金和私设“小金库”的违规违纪行为，要构建长效机制，分析会计信息失真的原因，从制度层面提出改进管理、完善政策的对策建议，达到“发现一类问题，完善一项制度；检查一户企业，规范一个行业”的效果。四是推进本辖区省直基层预算单位综合财政监管工作。通过特别授权，赋予派出机构对省直基层预算单位部门预算审查、国库支付审核、政府采购管理、银行账户审批、非税收入监缴、预算执行监督等工作职责，确立派出机构对省直基层预算单位的监管主体地位，逐步实现对省直基层预算单位财政监管全覆盖。
（三）努力把财政监督派出机构建设成为依法开展财政监督检查执法活动的正规军。一是推动财政监督立法，为财政监督派出机构开展检查执法活动提供法律保障。完善的财政监督法律制度，是充分发挥财政监督职能作用的重要保障和有力支撑。财政监督派出机构的行政执法行为，在具备产生法律效力的必要条件时，其执法行为就具有约束力、确定力和执行力。因此，必须推动财政监督立法，提升效力层次，增强执法权威。同时，要配套完善财政监督工作程序规范，制定修订财政监督业务性工作规章和程序性监管办法，完善规范各类检查文书。二是理清机构编制性质，为财政监督派出机构开展检查执法活动提供组织保障。省财政监督派出机构应属于行政编制性质。三是实行三个相对分离，为财政监督派出机构开展检查执法活动提供机制保障。每项检查工作都要组成相对分离的检查组、审理组和处理组，各负其责。检查环节主要任务是组织实施检查工作，配合审理和处理。审理环节主要任务是对检查内容的真实性、问题定性和处理处罚建议的合法性、适当性，以及检查程序的合法性进行审理，必要时提前介入检查工作，参与重大检查事项的研究处理。处理环节主要任务是通过召开财政检查业务会议，对检查组提交的财政检查报告和审理组提出的审理意见进行集体审定，根据不同情况做出纠正整改和处理处罚决定。四是完善质量控制规程，为财政监督派出机构开展检查执法活动提供制度保障。实行分级质量控制。推行“三级复核，二级把关”的复核机制，即检查组长、检查组所在部门、审理机构三级复核，审理机构负责人、财政检查业务会议二级把关的复核制度。实行全过程质量控制，即对编制年度检查计划、制定检查实施方案、收集检查原始证据、编写检查工作底稿、送达检查征求意见函、出具财政检查报告、归集检查档案资料等全过程实行质量控制。五是加强反腐倡廉建设，为财政监督派出机构开展检查执法活动提供纪律保证。严格遵守《廉洁从政准则》，认真落实党风廉政建设责任目标。严格实行检查告知公示制度。严格执行“约法三章”，即：检查期间不得随意更换人员，不准擅离职守；严格遵守廉政纪律和工作规定，不准接受相关单位钱物和公款宴请，工作期间严禁酗酒；不得自行消化问题和擅自表态处理问题。
（四）努力把财政监督派出机构建设成为促进财政事业科学发展的先锋军。一是树立财政“大监督”理念，切实用于指导财政监督工作实践。要围绕管理抓监督，强化监督促管理，真正把财政监督融入财政管理，真正让财政监督体现管理特色。着力提高财政监督工作的主动性，更加自觉地融入财政管理与改革大局；着力提高财政监督工作的时效性，及时发现问题，及时提出对策建议，及时促进规范提高；着力提高财政监督工作的建设性，从推进建立长效机制着眼，揭示和反映政策实施效果和资金使用效益，揭示和反映体制、制度性缺陷和重大管理漏洞，促进财政体制深化改革，增强经济发展活力。二是根据财政“十二五”规划，实施“抓建设、练内功、提效能”行动计划。使财政监督派出机构复合型人才明显增多，检查人员整体素质明显提升，干部队伍结构明显改善，监督管理水平明显提高，依法监督能力明显增强，财政监督效能明显改观。三是科学谋划积极运作，着力解决财政监督检查资源调配和整合问题。科学设计检查方案，统筹安排检查任务，合理划分检查时段。遴选储备专业人才，整合使用监督力量，上下形成监督合力。坚持巡回督导制度，协调处理各方关系，研究解决疑难问题。四是推进信息化建设，着力提高财政监督检查工作的技术含量和水平。逐步实现财政监督办公自动化、业务管理电子化、动态管理网络化。五是建设学习型组织，着力提高财政监督检查队伍的综合素质和能力。要通过建设学习型组织，全面加强财政监督执法能力建设，提高检查人员宏观分析的能力、查处揭露重大违法违规问题的能力、财务会计信息分析的能力、实事求是做出检查判断的能力。要加强财政监督文化建设，确立“为国理财、为民监督”的财政监督价值理念，树立“依法监督、廉洁自律”的财政监督行为规范，建立“科学有效、规范有序”的财政监督制度，奉行“秉公用权、恪尽职守”的财政监督职业操守，弘扬“求真务实、敢于碰硬”的财政监督工作作风。
参考文献
［1］贺邦靖主编.中国财政监督［M］.北京:经济科学出版社,2008.
［2］财政部.关于加强地方财政监督工作的若干意见.财办监【2008】15号.
［3］财政部.关于加强财政监督基础工作和基层建设的若干意见.财办监【2010】81号.
［4］河南省财政厅.加强机构队伍建设强化财政监督职能［J］.财政监督杂志.2010,(6).
一、关于加强预算审查监督重点拓展和深化预算审查监督工作方面
关于加强预算审查监督重点拓展工作，锡山区人大财经工委积极研究中央省市的相关文件精神，对《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的实施意见》提出审查监督六个方面的支出预算和政策实施全口径审查、全过程监督，并对收入预算审查监督的总体要求，以及对于事关本级行政区域内经济社会发展全局、涉及群众切身利益的重大政策，进行了研究部署。对政府性重大投资项目的实施情况开展专题调研，梳理了区目前政府投资项目的管理现状和问题，提出意见建议，形成调研报告，并草拟了《关于政府性重大投资项目审查监督试行办法》，准备于今年年底或明年年初上主任会议研讨。
关于深化基层人大预算审查监督工作，要从新预算法和深化财税体制改革的要求出发，借鉴先进实践经验，结合本地实际，不断创新方式方法，充分发挥人大在预算审查监督中的主动性。
（一）完善预算审查监督程序。一是前移初审关口。为保证人大财经委员会初审、财政反馈有充足的时间，进一步做好代表大会和常委会会议前的预算初审工作，通过预算评审、预算听证等方式，提前介入预决算草案、预算调整方案草案的编制，确保审查意见质量。二是突出代表大会会议期间的审查。探索对部门预算、政府重大投资项目等的单独审查、批准，研究人大代表集体审查意见吸收进预算草案的实现方式。三是增强人大监督刚性。充分行使人大重大事项决定权，加强对政府重大投资项目、年中重大支出变化的审查，彰显预算的法定约束；积极运用专题询问、满意度测评等监督方式，增强政府和部门接受人大监督的自觉性。四是深化审查内容。除合法性、合理性审查外，重点关注政府重大投资项目预算安排情况，今年着重加强重大投资项目细化量化标准的调研，适时出台相关制度，推动审查向纵深发展。五是推进在线监督。努力实现人大与财政部门相关系统的联网，一方面能加强对预算的日常性监督，另一方面也能全面了解预算管理的全过程，破解人大与财政部门之间的预算信息不对称的难题。六是加强制度建设。及时将行之有效的监督方式方法上升到制度层面，为深化预算审查监督提供制度保障。
（二）提升预算审查监督能力。一是发挥各工委作用加强预算审查力量。通过各工委对对口联系的单位开展预算情况了解，既能避免财经委人员知识局限的短板，又有利于各工委本职监督工作的开展。二是借助外部力量。通过聘请财政、税务、审计等部门和长期从事公共财政和预算审查研究工作专家学者为人大提供智囊服务，弥补人大力量不足、不够专业的缺陷。三是组建财经专业小组，吸纳具备专业知识的代表共同参与平时预算审查工作，扩大代表对预算审查监督的参与，提高代表审查能力，充分发挥代表的审查主体作用。四是发挥审计作用。充分发挥审计机关的专业优势，由常委会结合审计工作报告反映突出的问题开展询问工作，延伸审计问题销号工作，提升监督效果。
（三）督促预算管理规范完善。一是督促编实、编细预算。通过完善项目库建设、实施滚动预算等改革，在确保预算看得清、看得懂、看得透的同时，能将预算与本地区中心工作和重点任务有效地、动态地结合起来，减少预算执行中的调整与变动。二是督促强化绩效管理。努力做到预算编制有目标，执行有监控，完成有评价，让花钱效果可定性、可量化、可考核。三是督促细化预决算公开。一方面，要提高预算草案的完整性、细化度，除了要求提交大会审查的预算要严格按新预算法的规定按功能分类、经济分类细化到位外，还要将部门预算印发全体人大代表，并提供各项目的安排依据、支出内容、测算标准、预期绩效等，让资金盘子一目了然，提高预算的可审性；另一方面，要将完整的政府收支信息置于公众监督之下，逐步向社会公开财政政策、转移支付、政府债务等情况，推进预算公开范围更广、内容更全面、口径更详细，以公开促规范。
二、国有资产管理报告制度方面
建立政府向人大报告国有资产管理情况制度,是贯彻落实党中央决策部署、加强国有资产管理和治理、加强人大国有资产监督职能的重要举措。前期，省市人大都部署了相关工作，区人大财经工委也做了相应的思考与准备，但工作还未全面铺开，主要想谈几点思路:
一是加快进度，深入调研，系统化建立报告制度体系。根据上级精神，计划明年开展相关调研，适时探索草拟关于建立国有资产管理情况报告制度的工作规则，明确报告方式、重点、实施、时间、审议等具体要求。
二是大胆探索，形成惯例，推进常态化的人大监督模式。将听取和审议国有资产管理情况的综合报告和各专项报告纳入人大常委会年度监督计划，并统筹安排各年度的报告重点。明年计划将国有资产情况监督作为人大常委会审议议题，听取政府综合报告，并形成常态化。
三是逐步完善，协同配合，形成持续化的监督工作成效。以国有资产管理报告制度实施为契机，切实摸清国资家底，推动将国资监管信息化平台纳入人大财政预算联网监督系统重要组成部分，坚持问题导向、目标导向，逐步促进报告质量提升，抓好审议发现问题的整改落实，推进国企国资深化改革，提升国资综合竞争力，充分发挥国资服务地方经济社会发展的职能作用。
三、预算联网监督工作方面
实施预算联网监督既是加强人大对本级财政预算执行实施有效监督的重要举措，也是推动财政部门实施全面规范、公开透明预算制度的有效措施。现将我区预算联网监督相关工作开展情况汇报如下：
（一）搭建班子，明确要求。一是成立预算联网监督推进工作小组，区人大常委会分管主任任组长，财经工委主任、财政局局长为副组长，财政局预算科、支付中心、办公室为成员单位，抽取业务骨干，专人负责综合协调、对接业务需求、提供技术支撑等工作。二是要求以预算法、监督法、保密法等法律为依据，紧紧围绕加强对政府预决算“全口径、全过程、全方位”监督的要求，创新监督方式，丰富监督内容，提高监督实效，进一步推动依法理财、依法行政，切实把财政资金用好、管好。
一、加强预算监督的具体实践
1．规范行为。2001年12月19日，我市人大常委会通过了《晋江市人民代表大会常务委员会关于加强预算审查监督的规定》，就政府及财政等部门在预算编制、审批，预算调整、决算和人大常委会在审查、批准、执行监督中各自的职权和义务进一步规范。同时，规范了监督程序、内容和方法，明确规定人大常委会对预算编制、决算和预算调整实行“三审”制度，即：财经工委初审,形成初审报告;主任会议或代表大会财经审查委员会审议，形成审查报告;常委会或代表大会审议批准，形成决议。
2．提前介入。财经工委参加市政府常务会关于预算方面的议题，提前听取政府有关部门对预算编制和调整的意见、建议，了解上级财政政策、编制依据、指导思想和全市经济、社会事业执行情况。通过提前介入，有效缓解由于预算编制提交时间短，而导致审查时间仓促的问题。
3．审计监督。从2002年开始，人大常委会在批准财政决算前要求审计局提交预算执行和财政收支情况的审计报告,通过对审计报告的审议，要求政府抓好审计中暴露问题的整改工作，为审批决策作准备。今年4月份，人大对审计报告的审议意见引起了市政府的高度重视，市长作了重要批示，市政府专门发文就人大常委会提出的2003年本级财政预算执行和其他财政收支存在的问题进行通报，要求有关部门逐一落实整改。此外，常委会还结合对市政府组成人员进行述职评议，进行经济责任审计，从另一个角度了解部门执行预算的情况。
4．双向反馈。为提高初审的实效性，确保初审意见和建议落到实处。在审议预决算时，我们建立了人大与政府双向反馈机制。主任（扩大）会或常委会后，财经工委把人大的初审意见向财政局反馈，由财政局向政府常务会报告，尔后，又将市政府研究的意见向人大常委会反馈。通过双向沟通和交流，畅通人大监督渠道。2003年，我们采取这种办法对当年财政结转结余的5908万元作重新安排，这样做，不仅使资金发挥了应有的效率，还增强了政府和财政部门主动接受人大监督的自觉性以及法律监督意识。
5．追踪问效。近几年，我们围绕预算执行，采取听取工作汇报、视察检查、查看财政收支报表等方法，掌握预算执行情况。先后听取会计集中核算、部门预算和国、地税工作汇报，组织视察工业园区和沿海大通道等重点项目的建设，审议市工业园区有限责任公司的银行贷款、债权债务等事项，促进了预算的有效执行和年度主要经济预期目标的实现。
二、预算监督存在的问题
1．预算监督实效性不强。人代会时间短、议程多，加之政府提交人代会审查的报告过于笼统，预算草案按功能大类罗列一串数字，没有“款”、“项”、“目”的具体内容，造成“内行看不清，外行看不懂”，代表们难以对预算草案进行深入审查。因此，存在流于形式的程序性监督的现象。
2．预算执行约束力弱化。受政策、经济社会事业决策与预算决策不协调、中心工作和重点任务多等不确定因素影响，预算执行缺乏有效的监督制约办法。加上预算资金未落实到具体单位和项目，客观造成了“部门伸手、领导批条、追加预算”等隐性分配或二次分配，弱化了预算执行的严肃性和应有的约束力。
3．预算编制缺乏完整性。目前的预算编制是在人代会前2—3个月进行的。预算编制时间短促，缺乏科学的预测。每年1—2月份开人代会审批预算，而实际上预算已经从1月1日开始执行，造成预算编制和审批滞后于预算年度起始时间，一年只有10—11个月有预算可执行。同时，由于人代会只批功能预算，大量的预算外资金游离于人大审查批准之外，造成预算内外“两张皮”，使得预算缺乏公认的完整性。
4．经常性监督难以实施。财政预算监督的重要性和必要性不言而喻，但人大尚缺乏足够的专业人员和力量，难以开展经常性的监督。就我市而言，日常监督主要由财经工委承担，但财经工委却是“一人代表全委”，加之对口联系部门多，难以对预算的执行情况进行全方位的跟踪监督。员之家版权所有
三、加强预算监督的几点思考
1．改革预算编制方式，深化和规范部门预算。部门预算把预算细化到部门和项目，并实行综合预算和零基预算，能够全面反映预算内外资金的安排，满足预算细化和全面的要求。预算编制、上报、下达的时间均予提前，保证在年度开始前，预算就已确定好，有利于提高预算的时效性。实行部门预算，从预算分配环节控制财政资金的流向和流量，有利于防止出现“形象工程”、“政绩工程”；防止预算分配和执行中的“暗箱操作”，促进政府依法行政、依法理财。因此，要让人大代表在审查预算时，知道哪个部门有多少人、干多少事、花多少钱，钱怎么花、花在哪里，绩效如何，就要督促政府深化预算编制改革，全面推行部门预算，将部门预算纳入人大监督范围，加大审查监督力度。