基层央行事后监督中心负责对辖内营业、国库、货币发行等会计核算业务进行独立的非现场监督，作为维护资金安全的最后一道屏障，在规范会计行为、防范资金风险方面发挥了重要的作用，但由于管理模式、监督标准、监督手段等方面存在的不足，监督效能未能得到充分发挥。随着金融服务业务标准化管理领域的拓展，基层央行事后监督实施标准化管理将成为提高监督质量和效能，实现监督目标的理想选择。
一、基层央行事后监督部门管理现状及存在的难点
1管理体制不顺畅，业务指导和纵向管理措施难到位。《中国人民银行会计核算监督办法》的出台实施，并未从根本上解决基层央行事后监督部门管理者缺位的问题。“事后监督中心接受上级行会计财务部门牵头支付结算、国库、货币金银等部门的业务指导”的规定，既未明确上级行相关部门对下级行事后监督部门的业务指导渠道和指导方式，也未明确下级行事后监督部门的执行要求和质控指标。一是业务仲裁、协调交流、组织培训等业务指导措施难到位。二是操作规范、督导检查、绩效评价等纵向管理措施难到位。
2监督标准不统一，会计核算风险评估和预警难开展。《中国人民银行会计核算监督办法》要求会计核算监督部门应加强对日常监督结果的分析应用，开展会计核算风险评估和预警。目前，基层央行事后监督部门大多制定了会计核算差错分类认定标准和处理办法，建立了监督信息资料库，通过对监督信息的定量、定性分析，探索风险评估和预警方法。但由于监督标准不统一，表现在：一是监督方法、风险点确定、风险隐患界定标准的不一致。二是监督数据信息的遴选、归类和监测标准、分析方法的不一致。使得基层央行事后监督部门风险评估和预警效果缺乏代表性、科学性和指导性，也影响该项工作开展的积极性。
3监督手段未跟进，监督效率和质量难提高。随着央行二代支付系统的建设、国库数据集中核算系统的推广应用，人民银行会计核算从理念、内容到账务处理流程都发生重大变化，而事后监督手段却未同步发展。一是会计集中核算事后监督系统不完善。会计集中核算系统日终后才能采集核算数据并进行信息比对；缺乏重要会计事项的即时提示和差错信息、风险识别的科学分类、控制及分析功能。二是对国库、货币发行会计核算的监督仍停留于手工，且缺乏操作规范和校验手段，而外部检查与监督主管抽查具有随机性、宽泛性，因此，监督质量只能依赖监督人员业务素质和职业操守，监督效率难以提高，监督质量较难保证。
4监督成果利用低，监督信息难转化。《中国人民银行会计核算监督办法》明确上级行会计财务部门为下级行会计核算监督部门的牵头业务指导部门，旨在强化“大会计”理念。而“大会计”机制使得基层央行事后监督部门既是核算业务监督者，又是被监督对象，尤其部分对同级会计财务核算实施事后监督的基层行，监督和被管理的双重要求，更使事后监督部门地位尴尬和孤立，较难在“大会计”和“大监督”机制中找到融入点。因此，尽管基层央行事后监督部门掌握连续的第一手会计核算信息，却由于自身的缺陷难以发挥信息优势，又缺乏有效的沟通和融合方式，较难被内审、纪检监察等其他监督部门和会计、国库等核算部门有效利用，形成资源闲置，监督成果转化缺乏途径和方法。
二、基层央行事后监督实施标准化管理的必要性
基层央行事后监督连续性、重复性等工作特点和维护制度严肃性、防范资金风险的工作要求，决定其实施标准化管理的重要性。
1是适应央行会计核算发展的需要。事后监督是会计核算的延续，作为会计核算体系的一部分，其职能和作用的发挥必须符合会计核算发展的要求。随着央行二代支付系统的建设和国库数据集中核算系统的推广运行，建立依托数据大集中系统、以计算机网络为平台的风险监督系统和与之相配套的标准化的事后监督内控制度与操作流程以提高监督有效性成为基层央行事后监督发展的迫切需要。
2是提高监督效能以进一步促进会计核算规范的需要。标准化是制度化的最高形式。基层央行事后监督实行标准化管理并通过对管理标准的不断修复、完善，一是有助于制定严格的事后监督内部管理制度、操作规范和质量评价体系，改变目前各行其是、成本高及实效低的实际，促进监督人员按照业务标准化管理要求规范操作。二是有助于制定统一的监督标准，完善监督手段，细化风险点和防范措施，方便监督人员直观、快捷地掌握监督方法，提高监督针对性和监督人员风险甄别、防范能力。通过提高监督效能，及时发现和督促纠正核算差错和违规操作行为，进一步提升基层央行整体会计核算水平。
3是充分发挥事后监督在基层央行风险防范体系中作用的需要。事后监督部门“独立性、连续性、及时性、全面性”的工作特点，使其在基层央行风险防范体系中具有独特的信息优势。实施标准化管理，通过对一定时期或阶段核算差错类型、出现频率、风险等级等的数据统计和深入分析，可建立有效的风险预警、提示和评价机制，既能够为内审、纪检监察等其他监督部门提供监督参考，又能够促进核算部门不断完善会计管理和内部控制，共同形成“联防机制”，发挥事后监督信息的最大作用。
三、基层央行事后监督标准化管理的构想与建议
1统一监督标准，建立较为科学的管理模式。统一的业务指导与管理，是事后监督标准化管理的前提和基础。商业银行事后监督运作的成功经验与人民银行会计核算系统的集中趋势，凸显了事后监督实行统一指导与管理的紧迫性和必要性。而统一的业务指导与管理须建立在统一的制度体系与监督工作机制等要素与标准之上。因此，建议在《中国人民银行会计核算监督办法》制度框架内，业务指导和对口部门加强合作、明确分工。一是由上级行会计财务部门牵头相关核算部门依据会计核算监督总体工作目标和要求，统一制定“会计核算业务监督要点”和“会计核算差错分类标准与处理办法”，扎口梳理核算业务风险点，明确风险识别标志与等级。同时，负责对下级行事后监督工作的督导检查和质量评价指标的建立，牵头组织对下级行事后监督人员会计新业务、新系统的培训，协调解决分歧争议。二是由省会城市中心支行事后监督部门制定全省统一的事后监督内部控制、操作规程、档案管理标准等管理制度，以进一步规范部门职责、岗位职责，细化监督方法与步骤，提升档案管理水平。同时，负责对省内中心支行事后监督人员适应性、控制性、提升性等监督能力的培训和监督系统使用、维护、升级换版等业务指导。
2完善监督手段，建立风险评估与预警机制。现代化的资金流动以快捷迅速的电子信息流的方式进行，因此，应用先进的、可控的电子网络平台，提升监督手段是事后监督标准化管理的支撑，以此为基础开展风险评估与预警，打造风险性监督为主的事后监督模式，达到进一步完善会计规章、内控与管理，防范资金风险目的是事后监督标准化管理的助力和目标。因此，一是建议尽快开发涵盖营业、国库、货币发行业务的会计核算综合监督系统。该系统应具备会计规章随时检索、重要事项即时提示、核算进程与业务数据实时查询、风险信息按风险等级自动归类、对涉及资金出口的重点业务设置即时接收与认证通过指令，即信息比对、自动识别、风险提示、分类控制、智能检索等于一体的多功能用途。逐步实现监督系统向实时监督、重点监督、风险监督的跨越。二是鉴于目前基层央行事后监督人员及素质较难满足需要和可用监督信息少、缺乏代表性及选择标准与分析方法不统一的现状，建议由省会城市中心支行事后监督部门建立事后监督数据信息指标体系，并发挥组织、人员、技术等资源优势，制定统一的风险评估办法，开展事后监督风险监测模型的创建，提高风险监测科学性。所辖各市中心支行事后监督部门依据监督数据信息指标建立监督数据信息资料库，定期上传并主动参与省会城市中心支行事后监督部门汇总分析。同时，根据全省反馈信息如：会计核算风险监测报告、会计核算风险评估报告等提高风险防范针对性，进而提高监督效能。
关键词：管理层；会计监督；合作性和谐博弈
中图分类号：F231文献标识码：A文章编号：1001-828X（2014）09-00-01
一、组织管理层和会计监督的概念内涵
管理层，从词义上看是特定事务负责人员的集合，基于具体事务的委托分解层次，管理层本身往往也是一个复杂的体系；组织管理层，是特定组织的负责人员群体。基于叙述研究可行度的需要，本文所指的组织管理层有三个特点，一是只包括组织最高层的管理人员，不包括中层或基层管理人员；二是以主要负责人为主，对于行政事业单位而言是行政长官及权限相对大的党委主官，对于企业而言是总经理或带有其他职衔的企业法人，用《中华人民共和国会计法》（以下简称会计法）中的术语是“单位负责人”；三是倾向于与会计监督层面相关性较高的管理层成员，一般除了主要负责人外是负责财会事项或相关实务的其他负责人，在行政事业单位中是特定行政副职，在企业组织中而言是副总、总会计师等等。
根据会计法第四章《会计监督》中的相关规定，应该分为三个部分，一是内部监督，即“各单位应当建立、健全本单位内部会计监督制度”；二是财政部门监督，即“财政部门对各单位的下列情况实施监督……”；三是其他外部部门监督，即“财政、审计、税务、人民银行、证券监管、保险监管等部门应当依照有关法律、行政法规规定的职责，对有关单位的会计资料实施监督检查。”其实，从严格意义上说，这些部门的监督已经属于审计监督、金融监督等范畴了。所以，笔者认为会计监督主要包括内部会计监督及外部财政部门监督两种。
二、会计监督对于组织管理层的双重作用
对于组织管理层来说，会计监督职能的发挥给他们带来的感受应该是双重性的，即负向作用和正向作用两种。
在负向作用方面，会计监督的存在给组织管理层的第一感觉应该是行为制约和束缚。会计法规定“会计机构、会计人员对违反本法和国家统一的会计制度规定的会计事项，有权拒绝办理或者按照职权予以纠正。”，赋予会计人员面对组织管理层说不的权力，即制约权力。在管理者自身利益与组织利益普遍存有偏差的现实情况中，这种制约最普遍的表征是冲突，这也是组织管理层和会计监督博弈中的最集中表现。
在正向作用方面，一是协助其完成部分法定职责，会计法规定“单位负责人对本单位的会计工作和会计资料的真实性、完整性负责”，内外会计监督的重点也在这里，会计监督作用的充分发挥实际上是为管理层该指责的深度履行提供保障；二是推动其规范优化自身的管理行为，会计监督最基本的职能是检查，发现问题发生点反馈给管理层，督促推动其根据情况适当纠偏，籍此规范优化了他们的相关行为；三是推动组织发展的参谋，会计监督不仅可以检查挑错，还可以进行财务分析，根据分析情况对优化资金配置、提升资金运用效率等提出系列建议，为管理层主掌推动组织发展提供参谋。
三、组织管理层应对会计监督的复杂态度
面对作用双重的内外会计监督，组织管理层虽然有法定的配合职责，但在实际情况中的应对态度复杂多样，主要有如下四种。
一是配合。会计法规定“单位负责人应当保证会计机构、会计人员依法履行职责，不得授意、指使、强令会计机构、会计人员违法办理会计事项”、“各单位必须依照有关法律、行政法规的规定，接受有关监督检查部门依法实施的监督检查”。鉴于这样的规定，大部分行政事业单位及企业组织的负责人在不同程度上均做到了配合支持。
二是压制。基于组织管理层在掌握资源和信息等方面的优势，对会计监督尤其是内部监督主体进行压制；在微观的资金支付方面，强行压制内部财会人员执行自己的意志，对基于会计监督职责而拒绝办理者进行职位打压或岗位调整；在会计行为实际上存在严重违规的情况下，强力指令内部财会人员虚造假账，产生并披露有利于管理层的会计信息。
三是应付。应付的表征实际上也是一种配合，只是消极成分较多，实际上是敷衍，这方面的主要表现有三，一是在会计岗位及会计部门资金供应方面安排潦草，严重形式化，致使组织内部会计基础实质薄弱，制约了内部会计监督，也影响了外部会计监督；二是指令内部财会人员制造假账，将虚假的会计信息提供给财政部门，消极应对外部会计监督的推进；三是在内外会计监督工作推进的过程中，带领属下员工在“会计凭证、会计账簿、财务会计报告和其他会计资料以及有关情况”拖延、隐瞒甚至拒绝。
四、推进组织管理层和会计监督合作性和谐博弈
总之，在组织管理层和会计监督之间，表层的负向作用较为明显，压制、应付态度较为严重，内容复杂的博弈往往被异化为相对单纯的对抗，需要进行适当整改。对此，笔者认为应该以刺激正向作用发挥为基点，从博弈双方分别入手。在内外监督主体方面，应该在提升个体素质及胜任能力的基础上，推动会计监督从相对单纯的检察监督向涉及内容较为广泛的监督管理转型，在紧抓违规违法监督的同时强化绩效监督、决策监督等分量，最大化地提升正向作用的占比，为二者实现合作性和谐博弈提供原动力。在组织管理层面方面，不仅及时、充分、全面地“如实提供会计凭证、会计账簿、财务会计报告和其他会计资料以及有关情况”，全力配合内外会计监督，还积极与内外监督推行主体密切沟通，激励他们帮助自己深度分析所管辖组织内部的得失及思考发展思路，最大化地发掘会计监督的正向作用。
参考文献：
[1]《中华人民共和国会计法》.
1高校会计的特点决定高校实行独立审计监督
我国高校会计是事业单位会计的重要组成部分,属于非营利组织会计.其主要特点有:(1)办学经费大部分来源于国家财政拨款,部分来自捐赠款和学杂费等,国家及捐资人不期望收回或取得经济上的利益;(2)教学和科研的目的,主要不是为了获取利润或利润等同物;(3)不存在可以出售、转让、赎回的所有者权益;(4)运营业绩不能像企业那样用利润指标来衡量,也不直接接受市场竞争的考验.简言之,高校会计不以营利为目的,不作损益计算,不为盈余分配.由于高校会计具备以上四个特点,评价和衡量高校的业绩和运营成果非常困难.具体表现在:首先高校不可能像企业那样建立一整套绩效评估(performanceAppraisal)体系.如1999年财政部与其他部委联合颁布了《国有资本金绩效评价规则》,该评价体系分为工商企业和金融企业两类,以多层次指标体系和多因素分析方法,从企业财务效益、资产运营、偿债能力、未来发展潜力等方面全方位评判企业效益.相应地高校很难科学解析资产运营结果和财务收益状况;其次,高校提供的高等教育服务属于准公共产品,质量很难可靠地计量;最后,由于接受高等教育的对象不能像消费者那样通过协商交换或拒付价款来选择高校,高校不能用生均成本的高低来衡量管理当局的业绩.鉴于这些情况,高校必须采取严格的控制措施来保障经济资源被合理地使用,从而阻止高校的不经济行为.除了预算、控制、专款专用等措施,独立审计监督作为一种高效的“外控”机制,能起到对高校会计有效的制约作用,具体表现为:(1)加强高校经费管理,提高资金使用效益,减少浪费现象;(2)规范高校会计行为、提高会计信息质量;(3)强化会计监督,维护信息使用者的权益.高校只有实行制度化的独立审计监督,切实发挥注册会计师作为“经济警察”职责,会计信息质量才能得到保证.
2高校会计环境的变化要求高校实行独立审计监督
会计监督是会计的基本职能之一,它要受到经济环境的影响,在不同经济环境下,会计监督的目的、主体、以及手段等诸方面都有所不同.在计划经济体制下,高校是政府的附属单位,经费单纯依靠国家拨款,利益主体单一.在这种体制下,会计监督的目的是保证高校各项事业计划的顺利实施,以维护国家的利益.国家作为资财的供给者,它的资产是安全的,对高校的监督体制也是基本完备且有效的,因此监督的主体当然是国家行政部门,监督的手段也必然以行政手段为主.20世纪90年代以来,我国确立了社会主义市场经济体制,高校会计环境发生了重大变化.高校逐步成为具有自我发展和约束能力,面向社会自主办学的法人实体,经费来源多元化.根据教育部统计资料,2000年全国多渠道教育经费投入格局为:政府预算拨款占54.19%,政府征收用于教育的税费占7.38%,校办产业等用于教育的资金占1.48%,企业办学资金3.53%,社会捐资占2.96%,社会团体和公民个人办学资金占2.23%,学杂费占15.45%,其他占12.78%,且后三项呈逐年上升的趋势.由于利益主体多元化,会计监督不仅要保护国家的利益,也要保护其他经济主体的利益.会计监督的主体除了国家,也要有相关的利益主体.会计监督的手段除了宏观层面上的政府会计监督,也要有中观层面上的独立审计监督.如此,高校会计信息不仅满足国家宏观管理的需要,而且满足资源提供者、服务对象及其他方面的需要,而后者正是独立审计监督的主要职责.随着市场经济的发展,我们有理由相信政府预算拨款在许多高校筹资格局中的比重将进一步降低,独立审计监督将发挥越来越重要的作用.
3高校会计监督系统的完善需要高校实行独立审计监督
高校会计监督系统由内部会计监督和外部会计监督两个子系统构成.目前外部会计监督主要指政府会计监督,包括财政监督、国家本论文由整理提供审计监督等.财政监督是财政部门执行的会计监督,包括四个方面的内容:会计帐簿设置;会计资料真实、完整性;会计核算合规性;会计人员从业资格.国家审计监督指国家审计机关实施的监督,对高校而言,主要是对其财务收支进行审计监督.政府会计监督具有几个特点:首先,政府会计监督是宏观层面上的会计监督形式,主要通过对单位会计活动及会计资料的核查来监督单位的经济活动,以维护国家利益;其次,政府会计监督“抓大放小”,不可能对所有企事业单位进行监督,一般采取抽查制度,突出重点;最后,政府会计监督也不可能对某个单位所有的经济活动进行面面俱到的审计.从这些特点我们可以看出政府会计监督的某些不足.独立审计监督是外部会计监督的重要组成部分.由于高校外部会计监督系统缺乏独立审计监督,而且政府会计监督具有某些缺陷,因此高校实行独立审计监督,完善会计监督系统就有其现实的必要性和重要性.独立审计监督有其鲜明的优越性:首先,会计师事务所是社会中介机构,提供经济鉴证和咨询服务,与委托单位没有利害关系,能够保持公正的立场;其次,注册会计师具有严格的职业自律机制,提倡独立、客观、公正的职业道德标准,在信息优势下不谋取私利;最后,通过对年度会计报表的审计,能够有效地监督某个单位几乎所有的经济活动.因此,高校在继续依靠政府会计监督的同时,应当实行独立审计监督,以完善高校会计监督系统,发挥独立审计监督在强化会计控制,提高会计信息质量,维护信息使用者权益方面的重要作用.
4成本的减少需要高校实行独立审计监督
审计的经济角色是减少成本.现代企业所有权和管理权两权相分离,所有者委托管理者经营企业,于是产生两者之间的委托关系.由于信息不对称,委托人不可能监察、控制人所有的经济活动,人极易产生逆向选择,追求自己的利益.委托人于是引进控制系统,聘请注册会计师来审查和鉴定会计报表的质量,以此来监管人的不利行动或察觉人的错误行动.相对而言,独立审计监督代价小,效果好.自1998年10月财政部《国有企业年度会计报表注册会计师审计暂行办法》后,我国已正式形成国有企业独立审计制度.独立审计监督在约束人的行为、减少成本方面发挥了重要作用.高校是事业单位,属于非营利组织.其资金来源、业务运营目的、管理模式等与企业有很大的差别.但是,由于非营利组织和企业都属于社会经济的微观范畴,两者在会计上具有某些共性.高校的委托关系同样成立,由于经费主要来自国家财政拨款,国家是高校的所有者,人是学校的管理当局,由于高校所有者缺位,人实际上控制了高校,没有明确具体的指标来衡量人的业绩.为了评价高校管理当局对投资者投入的教育资产承担管理和使用责任,也为了相关的信息使用者做出正确决策提供依据,最重要的是为了减少成本,防范管理当局的道德风险,高校应当实行独立审计监督,建立年度会计报表注册会计师审计制度.超级秘书网
5职务犯罪的预防需要高校实行独立审计监督
近年来,伴随着高等教育蓬勃发展,高校职务犯罪案件呈上升趋势.据“腐败新灾区:高校”(《新闻周刊》2001.08)一文中披露:“21世纪的第一个年头,陕西省查办高校腐败案件36起61人,其中处级干部22人.”高校职务犯罪主要有这些形式:违规收费、截留、私分、私设“小金库”、挪用公款、贪污、受贿.职务犯罪严重影响高校各项事业的健康发展.事实证明,出现职务犯罪往往是一个单位内部控制薄弱的结果.高校要采取多种措施,构建预防职务犯罪的网络.在具体实践中,高校尤其要强调这两项措施.一是加强内部控制制度,通过严密的会计控制制度,防止有犯罪动机的人乘虚而入进行犯罪活动.二是实行独立审计监督,通过制度化的年度会计报表注册会计师审计制度,查错揭弊,打击财务犯罪.实行独立审计监督不仅能及时揭露职务犯罪,而且能使潜在的犯罪者打消侥幸心理,提高犯罪行为的条件成本,防止铤而走险,从而减少现实的职务犯罪.为了有效的预防职务犯罪,高校应当实行独立审计监督,借助规范化的年度会计报表注册会计师审计制度,使高校会计的监督和制约得到真正的保障和落实.
6结论
从高校会计的特点、会计环境的变化、会计监督的完善三个方面探讨了高校需要实行独立审计监督;并且高校实行独立审计监督能有效减少成本,预防职务犯罪.由此可以看出:高校只有实行独立审计监督,才能够维护信息使用者利益,提高会计信息质量,促进高等教育事业健康、快速、持续地发展.
【参考文献】
为了解决国企出资人缺位、财务监督被架空的问题，近年来各级政府采取了包括会计委派制、财务总监制和稽察特派员制等在内的各种措施，旨在加强对国有企业的财务监督。然而，这些措施是否能完善公司治理结构、促进现代企业制度的建立？是否能加强对企业经营者的监督、有效地维护所有者权益？下面就对此作些分析。
（－）会计委派制
会计委派制是指将会计从企业中独立出来，由国家通过职能部门来实行统一委派、考核、任免和管理的会计人员管理制度。
会计委派制使会计不再隶属于经营者；而是代表所有者对企业实施直接监督，这对于消除国有企业存在的“内部人控制”现象，避免会计人员与经营者合谋．欺骗所有者，确能起到一定的促进作用。但是，仔细分析这种制度，会发现无论在理论上还是实践中，会计委派制都还存在诸多问题，要从根本上解决目前会计秩序混乱、财务监管不力的问题，靠推广会计委派制似乎有点勉为其难，很难达到预期目标。
（二）稽察派员制
稽察特派员制是指由政府向大中型国有重点企业派出稽察特派员，检查企业的财务状况和经营成果，评价企业和企业管理者的经营业绩，并对企业领导干部的奖惩任免提出建议的一种新型监督制度。1998年7月；国务院颁布了《稽察特派员条例》，正式建立稽案特派员制度。到目前为此，已派出30多名稽察特派员和100多名特派员助理，对一批重点骨干企业进行了以财务监督为核心的实地稽察，查处了诸如“东锅”、“白银”等一大批侵吞国有资产的大案、要案。从实践的前期成果来看，由于稽察特派员具有很高的权威性（由副部级以上的国家公务员担任，并由国务院直接任命）、超然的独立性（稽察工作经费由财政预算单独拨付，稽察人员与被稽察企业不发生任何经济利益往来）和相对的稳定性（稽察将派员任期一般为王年），其在维护国家经济利益、约束经营者行为方面已收到了一定的成效。但是，作为一项制度设计，笔者认为，稽察特派员制度还存在以下一些问题：
1．稽察特派员制度很难消除国有企业的“内部人控制”现象
“内部人控制”产生的直接原因是所有者与经营者之间的信息不对称。然而，按照稽察特派员制度的纪律要来，稽察人员不得对企业的经营决策发表任何意见，也不得提出任何建议，不参与、不干预企业的任何经营活动，这就意味着稽察特派员无法及时了解企业生产经营活动过程，无法正面了解企业经营者在指挥、控制和重大决策方面的表现，那么他凭什么对企业经营者进行财务监督与业绩考核呢？依据恐怕只能是企业提供的会计信息了。此时，会计人员与经营者的隶属关系并没有改变，会计人员的职务升迁、工资待遇仍然由经营者支配着，会计人员与经营者合谋歪曲会计信息、共同欺骗特派员的可能性依然存在。因此，稽察特派员制度很难
消除国企普遍存在的“内部人控制”现象。
2．稽察特派员制度仍依赖于政府至高无上的行政权力．而不是当事人之间的利益约束机制
为了保证稽察特派员的公正廉洁，政府对稽察特派员的选拔和培训是严格的，《稽察特派员条例》还明确规定了特派员及其助理人员的法律责任。然而，在市场机制下；符合经济规律的稳定制衡机制应该更多地是依靠利益相互制衡、而不是靠行政手段赋予某一方更大的权力。稽察特派员对企业经营者的监督，并不存在直接的利益驱动因素，而完全是一种行政职责。他要关注的是经营者是否具有损害国家利益的行为，而不是如何实现国有资产的保值与增值、如何提高企业经济效益，因为其自身利益并不与企业利益联系在一起，也就是在特派员、经营者和所有者之间并没有形成一个相互制约的利益制衡机制，这样执行的结果很可能导致特派员稽察乏力、形同虚设，也不排除特派员被经营者收买、合谋欺骗所有者的可能。
3．稽察特派员制度只是一种事后监督，而难以实现事前预防和事中控制，难以贯穿于企业经营活动的全过程
稽察特派员制度真正具有威慑力的方面在于特派员有权对企业经营业绩作出评价，并对企业主要领导干部的奖惩任免提出建议，这对任何一个理性的经营者来说，确能形成持续的外部压力，促使其在工作中尽职尽力、恪尽职守。但对于非理性的或低能的经营者来说，这一监督机制事前控制能力差的弱点将会给国家利益带来巨大危害，因为它不重视过程监督、只重视结果考核；往往要等到企业巨额亏损形成后才发现问题、更换经营者。这种“亡羊补牢”的做法较之没有特派员、任凭经营者胡作非为固然是一种进步，但对已造成的经济损失也只能是望洋兴叹了。
综上所述，笔者认为，稽察特派员制度作为我国国企改革转型期的特殊政策，在严格选拔和任用特派员的基础上．对于影响国计民生的特大型国有企业，能在一定程度上起到加强监督的作用，但其高昂的监督成本和忽视事前、事中监督的固有缺陷，决定了它不宜普遍推广。2000年3月，国务院颁布了《国有企业监事会暂行条例》，对试行两年多的稽察特派员制度进行了进一步的总结和规范，使该制度正在向以财务监督为核心的外派监事会制度过渡，这无疑是一种进步，但稽察特派员制度固有的缺陷似乎未被克服。
（三）财务总监制
财务总监制，是指所有者为加强对经营者行为的监控，委派财务总监直接参与企业财务管理和会计工作组织，对企业各项经济活动实施监督，以维护所有者权益的一种制度。
笔者认为，与稽察特派员制和会计委派制相比，财务总监制更有利于所有者加强对经营者的财务监控，是完善国企财务监督机制的理想选择，理由如下：
1．财务总监制度完善了会计监督体制；使会计的双重监督职能能够得以真正落实
会计由于其在企业中的特殊地位，被赋予了双重监督职能，即既要受所有者委托监督总经理的行为，又要受总经理委托监督其他部门经理及职员的行为。随着企业所有权与经营权的分离；落实会计的双重监督职能显得越来越重要。传统会计管理体制只重视会计对内部单位及其职员的监督而舍弃了会计对总经理的制约；而会计委派制又过分追求会计对总经理的监督，削弱或放弃了会计更重要的内涵与本质一一管理活动，有点“舍本逐末”。财务总监制度在改革传统会计管理体制的过程中，避免了这种“舍本逐末”的错误，它仍维持企业原有的财务会计组织机构．但从财会部门中分离出一个（或几个）人；直接由所有者聘任并支付报酬，他既协助总经理做好企业财务管理和会计工作组织，又制约总经理，避免其滥用手中权力、损害所有者利益，兼有“监控”和“管理”的双重职责，这就能使会计的双重监督职能真正落到实处。
2．财务总监制度能够有效地将过程约束和结果约束结合起来，从而使财务监督贯穿于生产经营活动的全过程
按照产权理论的一般要求，所有者对经营者的财务监督应当是"全方位、全过程的；而不应仅停留在事后监督这一个环节上，企业的一切财务活动和经济行为均必须体现所有者的意志和利益。而稽察特派员制出于“政企分开”的考虑，要求特派员不参与、不干预企业的任何经营活动，具有事前、事中无监控能力的明显弱点。财务总监制从防患于未然着眼，通过对重大经济事项和资金往来实行联审联签制度或审核备案制度，强化了对国有资产安全性的事前、事中监控，能够及时地制止经营者违背所有者意志的行为。同时，财务总监还可以随时就重大问题向所有者汇报，便于所有者及时采取对策或措施，维护自身权益。
3．财务总监制度能够形成监督者与被监督者相互制约、相互牵制的内部权力制衡机制，符合建立现代企业制度的要求
建立财务总监制度后，总经理作出每项重大经济决策、尤其是财务决策前，均应向财务总监通报，而财务总监的主要职责是财务监控，他更无权单独决策重大经济事项；总经理和财务总监相互牵制、相互制约，又一同作为人都受到所有者的监管。这种内部权力的制衡，不是像稽察特派员制度那样依靠直接的行政手段，而是凭借利益约束机制来实现的。
财务总监的报酬是由所有者（董事会）支付的。为了实现个人利益的最大化，财务总监的选择有两个：（1）有效监督总经理的行为；维护所有者利益。所有者将从自己获取的收益中划出一块分给财务总监。这样，就把企业利益、所有者利益和财务总监利益这三者紧密结合在一起了。财务总监为了获得更多的报酬或升职，必然本着高度负责的精神；积极监督总经理的行为，督促其努力实现企业价值的最大化。
（2）与总经理合谋损害所有者利益。如果这种非法行为带给财务总监的利益大于其由此丧失的奖励与受到处罚所造成的损失总和，那么将不排除其出现的可能性。为避免财务总监作出第二种选择，所有者应予作准备，办法有：一是给财务总监支付足够多的报酬，并根据企业效益好坏另外支付奖金，从而提高其与总经理合谋的成本；二是使财务总监成为董事会成员，即将本应支付给他的报酬与奖金转为股份；使其成为所有者的一分子，促使其保维护自身利益一样，维护其他所有者的利益；三是严格选拔并定期轮换财务总监，制定并执行严格的规章制度，通过人事、纪检和社会中介组织，加强对财务总监的再监督，以约束财务总监的行为。
二、完善财务总监制需要解决的几个问题
综上所述，从所有者强化对经营者财务监督的角度来看，财务总监制是完善我国国企法人治理结构的理想选择。但要使这一制度真正能够发挥作用，还必须切实解决好以下几个问题：
（一）财务总监的委派问题
从理论上讲，财务总监应由企业的所有者或所有者代表（董事会）委派；行驶对经营者的监督权，这在私有制社会中不成问题。然而，我国实行的是生产资料公有制，国有企业的出资者是全体中国人民，有权代表全体人民行使所有者权利的唯有国家权力机关。因此，可以考虑由全国人民代表大会设立一个国有资本委员会，代表全民行使国有资本的管理职能。在该委员会下，可以设立国有资本经营公司或控股公司，具体负责国有资本的运营管理，派往国企的财务总监只能由国有资本运营公司的董事会负责委派，这样才符合建立现代企业制度的要求。
从试行财务总监制的地区情况看，我国目前的财务总监大都由政府下属的国有资产管理部门或行业主管部门委派，更多地表现为政府行为而非企业行为，强化了政府对国企的财务监督，这种做法与我国现阶段的客观经济环境是相适应的。但是，由政府向企业委派财务总监很容易导致新的“政企不分”；让具有政府官员性质的财务总监去行使出资入的财务监督权，也很难达到预期的效果。尤其在对财务总监缺乏有效的激励和监督措施的情况下，甚至会出现监督者与被监督者合谋损害国家利益的情况。因此，我们必须正视这种政府委派方式存在的问题，下决心转变政府职能，构建使国有企业出资人真正到位的国企财务监督机制。
（二）财务总监的职权问题
财务总监是所有者为维护自身权益、加强对经营者行为的监控而派驻企业的，因此其主要职责应界定为财务监控。纵观试点企业的情况；财务总监的职权主要包括如下三个方面：一是对企业财务活动的直接监督，如审查和评价企业财务处理程序的完整性和正确性；审核企业主要领导、总会计师、财会机构负责人的年薪、奖金及与职务相关的消费性支出；审查企业的财务会计资料等。二是对企业选择、委托会计师事务所具有决定权。从理论上讲，会计师事务所的选择权本来就不归经营者，而属于出资人（所有者），把这一权力划归财务总监后，有利于改善注册会计师的执业环境，可避免经营者滥用委托权力、减轻或隐瞒自己的经济责任。三是对重大财务事项实行和总经理联签的制度。这项规定的本意是要强化财务总监对企业重大经济事项的监控．避免国有资产的流失。但是，随着我国经济的发展，市场竞争将日趋激烈，在变幻莫测的市场竞争环境下，企业时刻面临着发展的机遇和生存的挑战。因此；必须对竞争和环境的变化及时作出反应。实行总经理和财务总监联整的制度，是否会妨碍企业及时作出这方面的决策呢？这是需要认真研究的。另外，联整的项目或事项一旦遭遇风险、经营失败，财务总监是否应该承担责任？考虑到上述因素，笔者认为，用“重大经济事项的审核备案制度”取代“联签制度”可能更合适些，这样财务总监不分享总经理的经营决策权，也不分担其应承担的经济责任，可避免“联签制度”造成的权责不清问题。
（三）财务总监的再监督问题
一、国家审计在权力制约机制中的地位与作用
国家审计作为一种政治制度有其政治功能，在权力监督中有其独有的作用，但是，正如国家审计监督不同于其他经济监督一样，国家审计监督与国家权力部门对权力的政治监督也是完全不同的。正确认识国家审计的特性，将国家审计准确定位，是科学地发挥国家审计在权力制约中作用的基本前提。
（一）国家审计职权的特殊性
我国国家审计机关的职权与其他国家相比，具有自己的特点。我国国家审计机关的职权是由国家《宪法》和《审计法》规定的，同时具有法定性和行政性，既行使法定审计职权，又以国家行政机关的名义行使行政权。
我国国家审计机关职权的种类也比其他国家多。关于我国国家审计的职权，《宪法》规定了国家审计机关的独立审计权，《审计法》和《审计法实施条例》将国家审计机关的独立审计权细化为15种权力。这些权力包括：要求报送资料权；检查权；查询存款权；调查取证权；制止权、采取取证措施权、暂时封存账册资料权、通知暂停拨付款项权、责令暂停使用款项权等5种行政强制措施权；申请法院采取保全措施权、申请法院强制执行权等2种申请权；建议给予行政处分权、建议纠正违法规定权等2种建议权；处理、处罚权；通报或者公布审计结果权。
世界各国国家审计的职权情况各异，但相同的是，都拥有独立审计检查权、审计结果报告权和审计结果公布权。因此，可以将国家审计的职权分成两大类，一是国家审计的基本职权，二是国家审计的附加职权。独立审计检查权与审计结果报告权和公布权可以看作是国家审计的基本职权，其他审计职权则可以视为国家审计的附加职权。国家审计职权这种分类的意义在于，有利于国家审计在权力制约机制中准确定位，进而充分发挥国家审计在权力制约中的作用。
发挥国家审计在权力制约机制中的作用，实际上主要是要通过充分履行国家审计的基本职权，高质量地发挥国家审计的作用。
（二）国家审计与权力监督的必然联系
专业经济监督重点是结合本部门的管理业务，对本系统下级单位的监督检查。相对专业部门的专业经济监督来说，国家审计监督没有经济管理职能，地位超脱。国家审计对各个经济系统的各个领域都有审计监督权。我国国家审计在各专业部门的专业经济监督基础上进行独立审计监督，审计对象具有综合经济性。现代经济问题往往都有一个长长的资金运作链。审计监督在这种国家资金运作过程中具有明显的监督优势。国家审计对经济问题的审计过程，也是对权力在经济领域错用、滥用和权力腐败的确认和纠正过程。国家审计依法独立进行综合经济监督，审计结果既具有审计专业性和客观公正性，同时又具有权力运作的信息价值性，因而在权力制约机制中处于一种特殊的地位，可以发挥一种特殊的作用。审计的直接对象是经济活动，是“事”，而事又与人、与权力有着天然的关系。国家审计监督正是在这种天然关系的基础上，与党和国家的权力监督系统有着必然的联系，是国家权力制约机制的必要环节。
（三）国家审计作用的政治性
我国国家审计独立行使审计职权是由宪法规定的。作为综合经济监督部门的国家审计机关法律地位的这种高层次性，表明了国家审计在政治文明建设中的特殊作用性。
我国政治文明建设的时代需要，决定着国家审计的发展方向，也是国家审计制度不断完善的强大动力。我国审计制度是在新旧体制转换过程中建立和发展起来的。1982年，党的十二大提出建设有中国特色社会主义的宏伟目标后，有中国特色的国家审计制度即开始酝酿。1983年国家审计机关诞生伊始，就把围绕党和国家的工作中心开展审计活动作为我国国家审计的基本方针，并以审计财政财务收支的合法性为重点，在多个领域积极进行审计监督试点。1987年党的十三大提出要严肃财经纪律，审计监督的重点也开始逐步向财政、金融、重点建设项目等方面转移。在国家治理经济环境、整顿经济秩序期间，审计监督为保障国家财政经济活动的健康发展发挥了重要作用。1992年党的十四大提出要健全宏观管理体制，我国国民经济建设驶上持续、快速、健康发展的轨道，社会主义法制建设的进程加快，财政财务收支的真实性审计开始成为国家审计的重点。我国财政审计实现了从单一的“上审下”的财政监督检查模式到“同级审”与“上审下”有机结合的预算执行审计模式的重大转变。审计的建设性作用得到了发挥，成为政府加强宏观调控的有力手段。在打假治乱方面，国家审计重拳出击，强化了财政经济监督，促进了民主法制建设。党的十六大提出要发挥审计监督在权力制约机制中的作用，对审计监督程序的整体优化，对审计成果的价值开发和成果运用，对国家审计监督与国家权力监督机制的全面协调，都提出了更高的要求，为有中国特色的国家审计制度的发展完善展现了极大的空间。
二、权力制约机制中国家审计作用的基本形式和实质
权力制约机制，是权力监督系统的组织之间相互作用的方式和过程。国家审计在权力制约机制中的作用，实质上就是为党和国家权力机关的权力监督工作服务，进而从源头上防止权力腐败。国家审计机关主要不是以权力制约权力，而是在运用法定审计权力获取经济信息后，客观公正地形成审计信息，并以审计信息独有的价值内涵，通过国家权力监督部门在权力制约机制中发挥作用。
随着社会主义市场经济制度在我国的建立与发展，现代民主政治的建设进程不断加快，政府的强制性行政活动在逐渐收缩，非强制性行政活动则在有序扩张。党政机关和领导干部与各种经济组织、中介组织等的关系呈现出极其复杂的局面，权力异化的危险性大大增加。我国的权力制约机制面临新的课题。解决权力腐败问题的根本措施，就是发展民主，健全法制。要通过党内监督、法律监督和群众监督，建立健全权力制约机制。国家审计由于其在经济监督体系中的综合经济监督地位和财政财务收支审计的专业特点，对监督权力腐败和管理效益具有不可替代的作用。国家审计信息作为一种客观的、可供开掘的、可作证据的信息资源，是权力制约机制的重要工具。提供多层次的有价值的审计信息，是国家审计为权力制约机制中的党内监督、法律监督、行政监察和公众监督服务的基本形式。
党内的权力监督部门有纪委、组织、人事等，国家的权力监督部门有人大、司法机关，行政的权力监督部门有监察机关。这些部门是我国权力监督系统的主要机构。他们对国家审计信息的需求量是很大的，他们的职责分工又是很明确的，对国家审计信息的要求也是不同的，因此，审计机关假如仅仅采取以一条审计信息分报各个部门的方法是不行的。人大是我国最高权力机关，国家审计机关代表政府直接向人大常委会报告工作的规定，已经列入《审计法》。审计机关是政府的职能部门之一，既要向政府报告工作，又要向人大报告工作。向人大报告的审计信息，是代表政府报告的审计信息，不仅要求真实，还要求典型；不仅要求全面，而且要求深刻。它主要是要求政府预算执行方面的审计信息，以政府管理情况为主。其他部门对审计信息的要求则主要集中在领导干部身上。组织、人事部门是干部管理部门，对审计信息的价值要求是领导干部经济方面的情况，对象明确、具体，它既关注领导干部自身的经济问题，又对管理决策的经济绩效感兴趣。由于绩效审计在我国尚未普遍进行，审计信息在这方面的潜力很大。纪委、监察部门是纪律检查部门，对如何从源头上防止腐败的问题很重视，既涉及经济案件，又关心机制建设。司法机关主要关心经济案件的审计线索。权力制约机制中国家审计作用的实质，是国家审计机关在审计过程中要与权力监督部门建立科学的协调机制，要针对它们的特殊需求，为之提供有价值的审计信息服务。
国家审计的审计结果公告权，是权力制约的强有力的手段，是公众实现有效监督的必要条件之一。公众监督是权力监督制约机制中的重要环节。随着我国政治文明建设的发展，权力运行过程的透明化程度会大大提高，公众监督的范围会越来越大，公众监督在权力制约机制中的作用力度必然越来越强。权力腐败的运作过程只能是暗箱操作，公开曝光是权力制约的有效形式之一。公众监督关注的审计信息，主要与当时的社会热点、难点问题相关。
三、权力制约机制中审计信息的价值内涵
审计信息的原始形态，一般都是揭露性的。但审计的作用却不仅在于问题的揭露本身，关键要把握审计信息本身具有的、需要深入开掘的多层次价值内涵。审计信息是个宽泛的概念，凡是通过审计检查、审计调查等形成的具有客观公正性的信息，都应属于审计信息的范畴。但是，从审计信息作用的角度，特别是从权力制约的角度分析，根据审计信息使用者的不同，审计信息可以进行分类。审计信息分类的目的，就是要深刻认识审计信息丰富的价值内涵，自觉地分类提升审计信息的应用价值，使审计信息在权力部门手中成为看得懂用得上的重要事实依据，成为权力制约机制中的重要环节。
（一）纪检、监察、司法介入的导引性审计信息
国家审计在常规审计中注意发现经济案件线索，抓好经济领域内的大案、要案审计，突出重点，是国家审计机关依法审计的重要方法。它对党风廉政建设和实现从源头上反腐败，具有重要意义。
国家审计机关的大案、要案审计，严格地说，是权力腐败大案、要案线索的追查。它要查清重大经济问题的财务证据，经案件移交后，由纪委、监察、司法部门进一步追究责任到人，最终实现审计在权力制约机制的作用。这种大案、要案的审计，同时有利于发现内控机制上的缺陷，特别是经济监督机制上的缺陷，从而强化对滥用财政财务权力的监督制约，促进内部控制机制的完善。
国家审计对经济大案、要案还有协助查证的职责。
（二）领导干部考核的经济责任鉴证性审计信息
领导干部考核的经济责任鉴证性审计信息，一般集中表现为经济责任审计的审计结果。这种审计信息应具有经济责任的量化与具象化作用，就是说要有定量的经济数字，要具体形象地表明经济责任，不能将审计信息写成专业性很强的审计报告。
从领导干部考核的经济责任鉴证性审计信息的本质含义来讲，这类审计信息特别是其中对非科学的经济管理决策的认定和评价的内容，具有建设性的意义。它可以拓宽干部监督的渠道，为进一步客观公正地考核干部提供有说服力的依据。国家审计在这方面有大量的工作要做，它很可能成为未来国家审计发展的一个新领域。就现阶段来看，提高领导干部考核的经济责任鉴证性审计信息质量的潜力还相当大。
（三）为政府强化管理服务的审计信息
审计机关作为政府的职能部门，大量的审计信息都集中在为政府强化管理服务方面。国家审计在这方面作了大量工作，取得了重要经验，但是，从权力制约机制角度来说，仍需进一步增强审计信息服务的针对性，以便更充分地发挥审计信息在权力制约机制中的作用。绩效审计是当今各国审计机关普遍采用的重要审计形式。我国在以往的财政财务审计、经济责任审计中，实际上已经涉及一些绩效审计的内容。它对揭露重大决策失误问题，强化对经济权力的制约很有意义。国家审计应当全面贯彻真实、合法、效益的目标，不失时机地开展绩效审计，可以循序渐进，但不能不搞，国外也不是都搞。
为政府强化管理服务的审计信息，与纪检、监察、司法介入的导引性审计信息和领导干部考核的经济责任鉴证性审计信息不同，它往往没有明确的责任人指向。审计机关不能只是单纯地为了完成政府或上级审计机关的具体任务而审计，而是要把主要精力放在全面履行审计监督职能上，放在如何充分发挥审计作用上。完成审计任务是为了更好地履行审计监督职能，全面发挥国家审计的作用。为政府强化管理服务的审计信息所针对的财政经济管理机制问题，其实质仍是财经权力制约问题。审计机关在强化财经法规实施情况的信息综合反馈作用的同时，还要从财经权力制约的高度对相关审计信息进行提炼；在发挥审计信息的财经管理绩效追踪作用的同时，应特别关注权力制约机制的实际效用问题。
（四）接受人大监督的报告性审计信息
预算执行情况审计，是《审计法》实施后国家审计制度的重大发展。预算执行情况审计信息是国家审计在权力制约机制中发挥作用的基础。预算执行情况审计结果报告的特殊性在于，国家审计机关要在向政府报告的基础上，受政府委托，向人大报告。两个审计工作报告的基本内容是一致的，但是，由于向人大报告的主体是政府，国家审计机关是受政府委托，对审计信息的要求更高。向人大报告，不是向政府报告的减缩，而是从人大监督角度的法律思考后的审计信息升华。年年岁岁花相似，岁岁年年人不同。每年的报告都要有新意。在具体披露哪些问题上，政府与审计机关的意见可能不同，但在自觉接受人大法律监督的问题上是一致的，在深层次上揭露问题，促进政府提高管理水平方面是一致的。自国家审计机关代表政府向人大报告工作以来，人大对审计信息越来越关注。审计工作报告随着政府工作透明度的增强，审计曝光的力度也在加大。
向人大报告的审计信息，虽然主要是报告审计工作，但对发挥国家审计在权力制约机制中的作用意义重大。它要求对预算执行情况审计强化质量控制，要求保证预算执行情况审计必要的覆盖面，要求保证审计内容的真实完整，要求保证审计程序的合法规范，同时要求审计成果的综合分析要上层次，特别要从权力制约机制的需要和政治文明建设的高度加以思考。
四、国家审计在权力制约机制中发挥作用需要制度创新
国家审计要在权力制约机制中发挥作用，这是国家民主政治发展的要求，也是从源头上防止腐败的需要。国家审计在权力制约机制中可以发挥作用，这在国家审计的发展中已经得到证明，当然，由于审计环境和国家审计自身发展程度的原因，这种作用还没有得到充分发挥。从审计环境来看，我国政治文明建设现在已经与物质文明、精神文明建设一起成为协调发展的重要目标；从国家审计本身来看，审计机关通过履行综合经济监督职能所发挥的积极作用正日益显现。我国审计机关在审计权、报告权的行使方面，近年来力度较大，在国家审计公布权的行使方面也有较大突破。因此，审计机关现在已经具备了在权力制约机制中发挥作用的主客观条件。但是，也应清醒地看到，简单地沿用现有的经验并不能适应新形势的要求，国家审计亟需创新发展，特别需要在审计监督机制与权力制约机制的协调方面进行制度上的创新。
（一）审计在权力制约机制中的制度创新
经济责任审计联席会议制度是权力制约机制的一个创新，它对强化党政领导干部和国有企业领导人的经济责任监督具有重要的意义。但是，经济责任审计联席会议制度还是一项新的制度，还需要不断完善。在联席会议制度的完善方面，审计机关应当主动建议，积极宣传，真心服务。审计机关在经济责任审计中要准确定位，既要充分发挥作用，又要注意审计的法定职责范围，不能越权。经济责任审计与其他审计最大的不同就是，它直接接受党政权力监督管理部门的委托。党政权力监督管理部门的需要应当直接体现在经济责任审计的全过程中，经济责任审计的结果必须适应委托审计人的需要。根据相关部门的工作性质和特点，审计机关一定要明确自己的责任，跳出常规审计报告的思维定势，在充分了解委托人的特殊需求后，有针对性地提供审计信息，提供委托人最感兴趣的审计信息。应与相关部门分别研究制定沟通联系制度，审计中发现哪些问题应当及时沟通，哪些问题应当审计后移交等必须有明确规定。
审计机关与司法机关的联系也应制度化，应当建立经济案件线索报告沟通制度。审计机关内部发现案件线索要及时报告，由审计机关统一与有关监督部门沟通，并由有关部门决定是否介入或何时介入。因为审计机关不是专门办案机关，当案件线索查证能与审计任务同步时，应争取有关部门提前介入；不能与审计任务同步的，应记录在案。
（二）审计在经济监督系统中的协调机制的创新
会计资料是经济活动的信息载体，财政财务收支是经济活动的表现形式和结果。国家审计主要是审计财政财务收支。由于财政财务收支是过去经济活动结果的表现形式，因此，现代审计要求通过财政财务收支审计，了解当前经济活动的合理性；通过审计内控制度，检查其对规范财政财务收支的有效性；通过经济活动情况的审计分析，透视经济问题背后权力非正常运行的轨迹。这些都是以财政财务收支审计为前提的，都是以充分履行国家审计的综合经济监督职能为基础的。同时，也必须认识到，国家审计不能包打天下，不能代替或重复其他经济管理部门的经济监督。国家审计要把握住审计的基本法律职责，并通过不断的制度创新，保证更全面有效地履行审计监督的职能。
审计机关应与其他经济管理部门之间建立内部控制审计联席会议制度，应与之建立经济监督的协调机制。审计机关应特别注意发挥经济管理部门的行业监督职能。属于经济管理部门的经济监督权限，一定要由经济管理部门来行使，从而保证国家审计监督能够突出重点。
（三）审计在人民监督机制中的制度创新
提高国家审计信息的透明度，既是政府工作透明化的组成部分，又是政府工作透明化的加速剂。它是审计信息发挥作用的重要形式，是政府工作廉洁高效的需要，是建设社会主义政治文明的需要，也是审计信息在政治文明建设中充分发挥作用的重要途径。
预算执行情况审计是人民监督机制的核心。预算执行情况的审计结果要适应立法机关对预算审查的要求，适应审计结果对外公开的需要，增加审计工作的透明度，增加政府部门预算资金使用的透明度。随着国家预算资金使用透明度的不断增加，违规现象会减少，效益问题会突出，绩效审计的需求会增大。国家审计要通过对政府预算资金使用责任的监督，强化对预算资金使用权力的监督。
（四）审计监督机制中的权力制约
关键词：会计委派制；存在问题；解决方法；
国有企业会计委派制在中纪委和国务院有关部门的推动下，已在全国多个省、市逐步推开，国有企业也在积极搞试点。目前国有企业委派制主要有财务总监委派制和企业内部委派制等模式。会计委派制是一项十分复杂而又艰巨的工作，关系到如何规范管理国有资产、防止资产流失、确保国有资产保值增值。因此必须严肃对待，谨慎操作，及时解决好面临的诸多问题，以保证会计委派工作的顺利实施。
1、实行会计委派制后，是否可以取代企业的内部监督和外部监督
实行会计委派制后，企业原有的监督体系仍应保留。目前国有企业的的财务监督有两个方面。一方面是外部监督，即政府监督和社会监督。政府监督是指国家财政、审计、国资部门、税务机关、主管部门等代表国家对各单位的财务会计工作进行的监督；社会监督是指以注册会计师审计监督为主体的，具有客观性和公正性。另一方面是企业内部监督，是指以企业内部会计、审计等人员为主体的，依法对企业内部各级单位实施的监督。这两个方面构成了国有企业的财务监督控制体系。
笔者认为，企业的内部监督和外部监督二者不可偏废，并且需要加强。首先，实行会计委派制不能忽略以政府监督和社会监督为代表的外部监督力量。会计委派制下的财务总监虽然在一定程度上代行了政府的监督职责，但财务总监毕竟人单力薄，远非财政、审计、国资、税务等行业主管部门等政府监督力量所能比。内部委派会计人员虽然人多，但仅停留在总公司的高度对内部二级单位实行会计监督。只有政府监督才能站在国家的高度，对整个国有企业实行全面监督。实行委派制也不能代替社会监督。委派到企业的会计人员在工作中具有独立性和超脱性，只能依靠自身的职业道德进行自我约束。以注册会计师审计为主体的社会监督，恰恰是对委派会计人员的一个有力监督。通过审计，能够监督会计人员的工作情况，防止其与企业违法人员同流合污。同时，社会监督的审计结论也是对委派人员，特别是财务总监工作的一个正确评价，这为上级委派部门考核提供了依据。其次，会计委派制也不能代替企业内部审计监督。会计和审计是两种各司其职的工作，是无法相互替代的。虽然委派会计对被委派单位的会计监督具有审计的监督职能，但内部审计不仅可以行使正常内部监督，同时，还可以监督会计委派人员。会计委派人员和审计人员二者相互作用，对会计工作的规范化建设极为有利。
2、会计委派人员如何定位
从目前情况看，以核算型为主的财会工作体制已与市场经济的要求不相适应，财会工作如果还停留在记帐、算帐、报帐的地步，会计工作的中心作用就不能够充分发挥。国有企业推行会计委派制的重点在于确保会计信息的真实性和合法性，但也要把财会工作的重点转移到预测、决策、控制、分析等方面上来，要彻底扭转过去的重核算、轻管理思想，通过核算和监督职能的充分发挥，更好地为企业管理服务。当然，委派人员不应干涉企业的生产经营活动，委派部门更不能通过财务总监或内部委派人员遥控企业，否则只能越统越死，不利于企业搞活，甚至重蹈计划经济体制下政企不分的覆辙。
3、会计委派制管理机构设置问题
实行会计委派制后，企业财务部门由一个小单位，变成了一个管理全公司近千名会计人员的大单位，对会计干部队伍的管理，也由原来的间接管理变成了直接管理，会计干部的提拔、任免、培训、交流都需要有专门的机构和人员负责，要对财务部门内设机构和职能进行重新界定和规范，以保证委派会计队伍的稳定和会计监督工作的规范化、法制化。
4、委派的会计人员隶属关系及工资福利问题如果实行委派制时，将委派会计人员工资福利等保留在被委派单位，仅把人事档案收归委派单位管理，就有可能造成工资福利参差不齐，很容易挫伤委派人员工作的积极性。因此，财务总监或会计委派人员必须分别隶属于政府或国有企业某职能部门，委派人员必须要与被委派单位脱离一切关系，其人事档案、工资福利等都应转到委派单位管理。否则，就会背离会计委派工作的实质。
5、会计人员的升迁问题
会计人员统管统派，势必造成使、管、用脱节，会计人员很难在被委派单位有超出会计岗位的晋升机会，一般人员还可以提升为会计主管，但会计主管再往上晋升就很困难了。由于会计人员不属于被委派单位，晋升厂长、经理或其他领导岗位的机会几乎没有，这与国外厂长、经理、大多是由财会人员升上去的相差就更远了。因此，应出台委派会计人员提拔任用政策。要求所有被委派单位在提拔分管财务的领导时，必须向会计委派领导小组提出申请，由会计委派领导小组择优提供候选人，再经组织部门考核合格后履行正常任用手续。
6、会计委派制的法律依据问题
会计委派制缺乏强有力的法律支持，与现行的一些法律法规不一致，推行中难度大，阻力大。新修订的《会计法》第四条规定，“单位负责人对本单位的会计工作和会计资料的真实性、完整性负责”。第二十一条第二款规定，“单位负责人应当保证财务会计报告真实、完整”。第二十八条规定，“单位负责人应当保证会计机构、会计人员依法履行职责”。第三十六条规定，“各单位应当根据会计业务的需要，设置会计机构，或者在有关机构中设置会计人员并指定会计主管人员”。可以看出，修订后的《会计法》要求单位负责人要对本单位的会计工作和会计人员全权负责，并承担相应责任。显然，会计人员是从属于单位的，并受单位领导人领导，由政府部门作为出资人直接委派财务总监或任免会计人员不符合《会计法》的要求，实行会计委派制缺乏有力的会计法律依据。对于国有企业而言，实行会计委派制，也否定了《公司法》中关于总经理对财务人事上的具体规定。尽管中纪委二、三、四次全会明确提出要实施会计委派制，朱基总理在《政府工作报告》中，也强调要推行会计委派制，但是，笔者认为，国家还应该出台有关法律或补充性规定，将现有法规加以完善，为会计委派制的推广应用提供有力的法律支持。
7、委派的财务总监与总会计师的关系问题
实行财务总监委派制后，原来的总会计师制是否应该终止，这是一个迫在眉睫的问题。总会计师制度的建立是企业经营管理、经济核算的自然需要。总会计师的设立在国有企业由来已久，是总经理的理财助手和经营参谋，他在企业内部代表企业经营者进行会计核算、内部控制，主管企业财务、会计、审计和结算中心等部门，为企业内部、外部提供会计信息，参与企业决策，当好厂长、经理的助手。总会计师是由总经理提名，通过一定程序任命，与经营者利益完全一致。而财务总监是从企业外部派驻，代表企业所有者对经营者和重大经营活动、决策方案实施监督、制约，以解决企业内部经营者失控问题。由政府委派财务总监，其主要职责权限在于监督，保护所有者权益，满足所有者经济监控需要。因此，财务总监和总会计师既有区别，又相辅相成。笔者认为，国有大型企业不宜将二者相互取代，应建立以财务总监制与总会计师制双轨运行的新机制。