作者：吴可杰姜近勇单位：南京大学经济系
线性规划理论广泛应用于军事、经济、工业、农业等国民经济的各个部门，除了这种方法能解决各个部门提出的生产力布局、作业计划、原料配制、产品搭配等实际问题外，还因为线性规划模型本身，以及它们的解题方法和应用分析，能够比较容易地为一般没有较深数学基础的经营管理人员所理解和掌握，特别是借助于电子计算机的专用程序，不仅能加快运算速度，而且能解决上百.上千个变量的复杂模型;线性规划不仅能求得问题的最优解，而且还可以提供经济分析的数据资料。在线性规划的应用分析中所涉及到的一个重要概念是影子价格，它是数学规划理论与经济分析相结合的产物。影子价格通常反映资源最佳利用状况，是对资源的边际收益或衣品的边际成本的一种估价。利用线性规划和影子价格可以为区域经济规划提供有用的数量信息。本文试图用数学语言来说明线性规划和影子价格，并讨论它们的经济意义以及在区域经济规划中的应用。
一、线性规划模型的一般形式是:在约束为:（式略）这是一对具有特殊性的配对的规划模型，我们可以把一个问题称为“原问题”，另一个问题称为“对偶问题”。下表总结出了从一个已知的原问题转换为对偶问题的规律，这些规律是假设已经有了一般模型的方程式，然后根据这些规律建立它的对偶模型(见表)。对偶问题与原问题是一个问题的两个方面，对偶问题可以从不同角度提供观察问题的另一种方法，有时还可以简化运算。在利用单纯形法解原问题时，同时就可以得到其对偶问题的解。反之，求得对偶问题的解，同时也就可得到原问题的解。它们之间的一个重要关系即是:若原问题与对偶问题均属可解，且原问题最优解为（式略）即:刘.偶问题与原问题的目标函数最优值相等。所谓影子价格，就是指由于线性规划模型中约束条件右端项B的某一分量(比如bi，i二l，2，…，n)增加一个单位而引起的目条件下，’原问题与对偶问题的目标函数最优值是相等的，即:（式略）如果bi增加一单位，则目标函数最优值就会相应增加y，’单位，而yj件即为对偶问题最优解Y’的第i个分量。由此可见，第i项约束条件的影子价格就是其对偶问题最优解的第宜个分量。而且从上式还可以看出，只要对偶问题的最优解不变，其影子价格也就保持常数值不变。影子价格与商品价值没有任何联系，它纯粹是一种计算价格。根据国民经济既定的计划目标及一定时期资源的可供给量和消费需求，可以建立一系列线性规划模型，计算出各种资源的影子价格，然后在影子价格的基础上形成计划价格作为经济调节的工具，以保证资源的利用最大限度地符合计划目标。这样制定的价格在苏联称为“最优计划价格”，这种价格理论突出资源的有限性，从而强调资源的节约和合理配置。苏联最优计划价格理论的主要代表人物有康托洛维奇、诺沃日洛夫、赞多连柯等，他们对最优计划价格理论进行了逐步深入的研究。’1966年11月，苏联科学院经济数学研究所所长费多连柯在其所作的报告中对最优计划价格的形成过程进行了详细的说明。他假定国民经济分为企业、部门、中央三个层次，具体的价格形成过程为:1.企业将其生产能力与投入系数以实物形式报到部一级，进行汇总，形成综合指标。2.部门将综合指标报送中央，经再一次汇总，得到部门间的生产和消费的约束条件，根据国民经济发展的最优性标准妥在中央一级求解线性规划，决定各部门的资源消耗与产品产量，并根据资源的影子价格确定相应的资源与产品价格。3.资源与产品的价格下达到部门、企业，部门与企业在利润最大化的目标下决定自己的生产计划，再次报送上去，到达中央层次汇总。4.中央将自己的原始计划与部门报来的计划进行对比调整，供过于求的资源价格要降低，反之则提高。然后再次下达价格。如此经过多次调整后，一定能找到一组资源影子价格及据此确定的资源和产品价格卜使资源得到最优利用，社会需要得到最大常‘足。费多连柯认为，借助电子计算机，能使这种多次反复的计算在较短时间内完成。
二、区域经济规划是社会主义建设中;一个长期的、具有战略意义的工作。合理.的区域经济规划是高速度发展我国社会主义经济、加速实现四化的需要。它有利于充分利用各地区的自然资源、劳动力资源等生产要素，促进其经济的发展;有利于加强各地区之间的协作，建立其不同水平各具特点的国民经济休系;有利于促进工农、城乡联系，逐步消除工农之间、城乡之间的本质差别;此外，对于提进少数民族地区、山区和边远地区的经济发展、对于巩固和加强国防建设也具有重要意义。进行区域经济规划，要从国家关斗“长远规划的总体设想这一全局出发，根据各地区的自然资源和经济条件，确定其工业发展的方向，结构、资源的综合利用、工业的合理布局以及其它各项设施的合理配置。因地制宜、发挥地区优势是区域经济规划首先要解决的问题。地区之间，由于自然和社会因素的差别，经济发展不平衡是一种正常现象。在我国社会主义建设中，曾一度片面追求平衡、追求“大而全”“小而全”的经挤体系，造成地区经济结构不合理，社会经济效益非常差。例如，为了扭转北煤南运的局面，曾在江南贫煤区发展煤炭工业，其结果不仅耗费大量投资，而且问题也没得到解决。如果各地区都能发挥自己的优势，扬长避短，择优发展，宜粮则粮，宜牧则牧，宜钢则钢，宜纺则纺，我国经济实力就会有很大提高，生产力布局就会得到很大改善。利用线性规划.可以帮助我们确定不同地区的经济发展方向。假设甲乙两地分别拥有资金j0千元，甲地每千元投资生产某种原材料，年产量可达300吨，而投资加工这种原材料，则年加工成品量为100件;乙地每千元投资用于生产这种原材料，年产量只有10。吨，而投资用于加工这种原材料，则年加工成品量可达300件。甲地每百吨原材料的净产值为3万元，乙地为2万元;甲地每百件加工成品的净产值为2万元，乙地为4万元。怎样确定两地的经济发展方向才合理呢?对两个不同经济区，分别建立两个独立的线性规划模型‘以文，、x:分别代表甲地原材料和加工成品的计划产量，（式略）分别代表乙地原材料和加工成品的计划产量。用Z、Z”分别攀表甲乙两地的净产值。甲地的规划模型为:在约束为:（式略）求解可得出甲地规划模型的最优解为二二30百吨，x:=。百件，最大净产值为Z二9。万元。‘乙地规划模型的最优解为（式略）“加百件，最大净产值为Z’二120万元、这就是说，甲地专门生产原材料，乙地专门加工原材料，、两地的净产值都达到最大值。又由于甲地资金的影子价格为W=9，乙地资金的影子价格为W’二12，如果要追加投资的话，应优先考虑向乙地投资，即向专门加工原材料的地区投资。当然，扩大加工工业的生产规模，必须要保证原材料的供应。•但是，在上面的线性规划模型中，目标函数中的净产值系数是根据资源和产品的现行价格确定的。而我国现行的价格体系，由于过去长期忽视价值规律的作用以及其它历史原因，存在着相当紊乱的现象，不少商品的价格既不反映价值，也不反映供求关系，其中，特别是矿产品、原材料和能源价格偏低。按现行价格计算，生产原材料和能源收益不大，甚至亏损，而生产加工业品则利润很大。例如，开采铁矿的资金盈利率只有5%，煤矿则更低，炼钢、炼铁也很低，而轧钢的资金盈利率有的品种达20%~30%，有的甚至高达如%~70%。由于原材料和能源价格偏低，一方面难以调动原材料和能源开发区努力增产的.积极性，原材料和能源开发区缺少活力。另一方面造成原材料和能源消耗高的加工部门相对膨胀，这些部门利用廉价的资源获得高额的利润，而.且由于原材料和能源太便宜，加工部门不重视原材料和能源消耗管理，浪费严重。这种情况势必造成原材料和能源供求不平衡、严重短缺，影响整个国民经济。就能源来说，由于燃料动力供应不足，全国有l/4的企业开工不足，有20%~30%的设备能力不能充分发挥作用，一年大约要损失工业产值750亿元。因此，不改革现行不合理的价格体系，就不能正确评价各地区的经济效益，促进地区经济合理发展。即使借助于某种科学的方法做出地区经济规划，也还是不切实际的。在上面‘的例子中，由于原材料价格偏低，造成甲地(资源开发区)比乙地(加工工业区)的资金影子价格低，同样的投资在甲地不如乙地的收益大，势必造成投资向乙地转移。如果将原材料价格提高，使其净产值达到每百吨4万元，则甲地与乙地的资金影子价格相等，都为12，这时如果追加投资，两地的机会就是相同的。又假设乙地只使用甲地生产的原材料，其供应量为10(百吨)，且原材料消耗系数为0.5，则乙地线性规划模型的约束条件变为:（式略）解新的规划模型，可以得到原材料的影子价格为6粤，远远高于甲地百吨原材料的净产值。这就说明，整个社会增加一单位原材料对加工部门净产值的贡献要比对原材料生产部犷1净产值的贡献大。这样必然会刺激原材料的消耗，压抑原材料的生产，造成原材料短缺。如果提高原材料的价格，使乙地加工成品的净产值降为每百件:喜万元，这时原材料的影于价格为3万元，与甲地百吨原「材料的净产值相等。这样就有利于促进原材料生产和消费的平衡。因此，我国现行不合理的价格体系哑待改革，原材料、能源、矿产品等资源的价格巫待提高。对于资源定价间题，由于影子价格既能反映资源的效能，又能反映资源的稀缺程度，因此要达到合理地利用有限资源，更好地反映社会经济效益，利用影子价格作为我国资源定价的主要依据是可行的。而且从整个国民经济来看，资源的影子价格体系确实客观存在，找到这样的价格体系应该是价格改革的追求目标。还有人将影子价格推广到用各种方法计算出来的非自然形成价格以及由国际市场引进的价格都可以称为影子价格。我国实行对外开放政策以来，进出口贸易大幅度增长，以国际市场价格作为可外贸货物这一类资源的影子价格，也可以帮助我们制定合理的资源价格。线性规划应用于区域经济规划的另一个重要方面是合理分配有限的资源，即是使有限的资源发挥最大经济效益。假定某一地区有m个生产部门，利用‘n种有限资源生产，知道各部门单位产品的净产值和投入产出系数，得出一个线性规划问题。求解这个线性规划，不仅能知道现有条件一F各种资源的最优分配，而且可以确定各种资源的影子价格，为计划投资提供信息。影子价格可以反映规划中各种资源的相对稀缺性，影子价格越高，说明这种资源越短缺，增加其投入能带来更多的社会总产品。影子价格为零的资源为过剩资源，追加这种资源只会造成浪费。假设某一地区轻纺工业部门生产甲产品(单位为千米)的最大生产能力为]。0，冶金工业部门生产乙产品(单位为吨)的最大生产能力为40。，两种产品都要消耗资源A，其消耗系数分别为0.01和0.03，而资源A的可供量为10。又设在合理的价格体系下甲产品每千米的净产值为5(百元)，乙产品每吨的净产值为2(百元)。为了求资源A的最优分配方案和确定投资的轻重缓急，可以把上述问题化为求净产值最大的线性规划模型。设x，、xZ为甲、乙两种产品的产量，在约束为:（式略）用单纯形法求得最优解为:（式略）并得到甲产品、乙产品和资源A的影子价格分别为:（式略）以上结果给出了甲产品和乙产品的最优产量，给出了资源A分配的最优比例:10单位资源A供应轻纺工业部门1单位(100x0.01)，供应冶金工业部门9单位(300X0.03)。同样，根据影子价格，资源A的影子价格最大，说明增加资源A的投入可以较大地提高净产值，其次是产品甲，产品乙的影子价格为零，说明增加产品乙的产量，并不会提高净产值，而只会造成浪费。因此，本地区应优先考虑向生产资源A的工业部门投资，一其次向轻纺工业部门投资，暂停向冶金工业部门投资。进一步还可以通过比较资源的影子价格和市场价格来判断资源投入是否有利。在生产已达最优结构时，如果某一资源的影子价格高于其市场价格，继续投入这种资源就可以增加收益。假定上例中资源A的影子价格高于其市场价格，则应再购进资源A扩大生产规模。相反，如果影子价格低于其市场价格，将资源A投入生产就意味着亏损，这时应卖出一部分资源，其收益要比将资源A用来生产大。‘问题是在某地区某资源的影子价格低于其市场价格，而在另一地区完全有可能高于其市场价格。这样，通过物资的调配后，整个社会从宏观上讲就会有更好的效益。可见，应用线性规划和影子价格，可以使资源达到最合理的分配，纯收益达到最大。
三、在我们前面所分析的例子中，出现了这样的问题:在生产资源A的工业部门、轻纺工业部门以及冶金工业部门中，优先向生产资源A的工业部门投资，其次向轻纺工业部门投资，那么投资数额为多少最合理?又如果资源A的影子价格高于市场价格，则购进多少资源A扩大生产规模为最优?反之，如果资源A的影子价格低于市场价格，则应卖出多少资源A才能保证有最大收益?要解决这些问题，可用灵敏度分析加以精确计算。灵敏度分析就是当线性规划模型的参数变动时，分析其对最优解结果的敏感程度和范围。因为在实际工作中经常存在着许多不确定性因素，模型中某些参数会随着情况变动而产生波动，因此就必须对这些参数变化所引起的结果有比较精确的估计。灵敏度分析包括三个方面:一是涉及到约束条件方程中hi值变化的分析;二是涉及到目标函数中系数C;值变化的分析;三是涉及到约束条件中技术性系数aij变化的分析。在我们前面有关影子价格问题的讨论中，所涉及到的都是约束条件方程中bi值变化的问题。以资源A的影子价格与市场价格的比较为例。假设资源A的影子价格高于其市场价格，我们要确定资源A的最优购进数量。首先，利用灵敏度分析计算出在资源A的影子价格(也即对偶问题的最优解)不变的情况下，资源A约束右端项的变动界限。即资源A的约束在这一界限内，其影子价格不变。然后，让资源A的约束右端项突破这一界限的上限，在新的约束下，求资源A的影子价格。如果这一影子价格低于市场价格，则原约束右端项的变动上限与现有资源A的数量之差，就是应购进的资源A数量。如果资源A的影子价格仍然高于市场价格，则重复以上步骤。直至求出资源A的最优购进数量为止。
关键词：深圳光明区；科技化管理；财政管理
中图分类号：F810.2文献标志码：A文章编号：1673-291X（2016）11-0164-03
光明新区成立于2007年8月19日，是深圳市加快国际化城市建设，完善城市发展布局的重大战略举措。新区成立之初的总体思路确定为“一城两轮”发展战略、“五高”发展目标、“四先四后”开发建设时序和“四个创新”发展举措。经过八年多的发展，新区社会和经济发展取得了可喜的成绩，振奋人心。八年间的奋斗历程中涌现出千万个奋进、创新的故事，政府投资项目财政管理系统的开发就是其中一个典范。光明新区发展和财政局紧密贴合“四个创新”举措，加强项目管理，规范资金核拨流程，努力探索，不断总结，利用高新技术搭建起一套结构严谨、内控逻辑严密的政府投资项目财政管理平台，实践出一条符合自身实际、实用、高效、接地气的政府投资项目财政管理之路。
1.投资项目多，建设周期长，资金监管审核程序复杂，专业技术性强。光明新区成立已有八年，截至目前新区政府立项投资的项目已有800多个，加上市政府投资项目更是多达1100余个；每个项目建设周期少则数月，多则长达几年，个别项目甚至从新区成立至今尚未竣工移交；期间资金监管审核程序较多，财政部门不仅要把握工程建设进度，还要把握每个合同建设的合理性，资金支付是否超概（包括明细概算）、是否超计划等，每一步都就要严格把控，而且程序较为烦琐复杂，工作量较大，专业技术性要求较高。多项目、长周期、高技术性成为政府投资管理中的突出特点。
2.工程建设涉及部门多，财政作为审核的最后环节，既要质量又要速度，成为矛盾的集中点。新区政府投资项目从工程款申请开始要经过多次审批，涉及施工单位、监理单位、建设单位及财政审批审核拨款单位；同时，每笔合同支付要经历较长的手续准备阶段和资料审核程序，较为烦琐，费时较长，而且最终到财政审核阶段时均已历时较长，如果施工单位对工程款需求较急，就对财政审核工作将带来很大困难。财政审核工作是资金支付的最后环节，也是最为重要的环节，如果急于付款，就必然会影响审核的效果，如果按程序按部就班，则可能会影响工程进度，甚至带来不良的社会影响。为解决这一难题，增速、提效将成为唯一途径。
3.现行财务制度滞后，管理体制不够健全，账务记录工作人为手工登记工作量大且正确率无保障，尚无政府投资项目基本建设管理专项审批管理平台。政府投资项目重结算、轻决算的问题较为突出。建设单位缺乏必要的工程管理人员、技术人员，对工程的竣工结算缺乏系统全面的了解，致使工程结算搞不好，更谈不上决算；资金管理前紧后松，在项目建设初始阶段财政等相关政府职能部门对资金支付把得较严格，按工程预算或合同支付进度款，建设单位一般会主动按程序向新区财政部门申请项目进度款。但工程竣工审计决算工作是在项目完工后进行的，此时建设工程已实际完成并投人使用，工程款项已支付到85%，没有资金和进度的压力，并且审计工作还会涉及到建设单位自身的管理质量、是否执行好相关法规等问题，因此每当企业迟迟不愿办理竣工财务决算。新区成立以来一直也没有一套专业的政府投资项目管理系统，所有数据和工程完成情况，支付进度均有人为手工记录，费时且效率较低，准确性和完整性也有待提高。
4.各岗位重复性工作效率低，且对账工作难以开展。由于新区六年来建设项目较多、规模较大、程序处理较为复杂，同时时间跨度较大，加上基建账目管理人员账务调整不够及时，使得在项目管理方面存在的问题更加突出，在实际工作中已对政府投资项目拨款审核的正常运行产生了负面影响。此外，由于管理方法的不科学，从专管员到出纳员都做了大量重复劳动，这不仅增加了管理人员的工作量，也降低了工作效率。具体情况主要体现在对账工作的复杂性上，即发改指标与财政指标的核对、财政指标与会计指标的核对、财政指标与建设单位指标的核对。
5.政府工作人员服务意识相对薄弱。服务是政府软环境建设的永恒话题，是现代政府管理的本质要求。政府作为架构于社会其他组织上的更高的管理机构，是因社会需要而存在的。为国家服务、为人民服务、为社会服务是政府存在的价值基础。事实上，政府工作人员的意识上转变的还不够及时，尤其在地方政府，一直以政府为中心，重管理、轻服务的意识依然严重。这使政府的效率低下，为人民服务成为一句空话，使政府形象大打折扣。
鉴于以上各种情况，提效、增速、建立政府投资项目财政管理平台，破解政府投资项目管理难题，成为新区发展和财政局工作任务的重中之重。经发财局主管领导批准，该局工作人员对政府项目财政管理进行大胆改革创新，提升新区政府投资项目科学化、信息化管理水平，一套切合新区实际“聚人气、接地气”的管理平台应运而生。
在领导的大力支持下，经发财局工作人员认真筹划，研发出了一套具有自主知识产权的政府投资项目财政管理平台。此平台融入经发财局开发人员的集体智慧，以“创新、改革、人性化”为目标，“精、简、易”为导向，平台将实现数据结果导向化、操作功能平面化、指引菜单图表化，着力打造人性化服务平台。
1.平台开发附带“明细概算”的项目管理功能、“分门别类整理”的计划管理功能，解决超概算（明细概算）超计划问题。系统对项目概算和计划进行了设置，首次在政府投资项目资金闭环管理中实现发改概算、计划、财政指标管理和会计核算以及审计决算的一体化管理，实现了概算带计划、概算控合同、计划制约合同支付，实现了概算、计划、合同、支付四个环节在一个系统中相互衔接、制约，解决了超概算超计划的问题。首次使用明细概算控制合同拨款，使资金调配更为合理；项目支付金额一旦超过概算总额或计划金额，系统将自动提示，有效避免了资金超付问题，实现了资金的事前控制，同时为方便项目和计划管理在系统开发工程中还添加了项目合并、解决两个项目之间合并问题，主要是针对发改项目合并而设计的，该功能实现后省去了项目修改和删除的麻烦，省时高效，简单易懂。
2.系统开发具有“支付进度”的合同管理功能及项目审计报告结算、决算及财政确权功能。为简单明了地识别项目竣工结算情况，提醒相关建设单位及时对项目进行竣工决算和财政确权，在软件系统开发时，我们在项目管理模块中单独增加了审计结算、决算报告上传功能，并且在项目上设计增加了文字识别标记，即上传审计结算和决算的项目会显示“结”或“决”的字样；同时，还增加了项目完结时财政确权功能，当点击该功能后，整个项目将会被冻结，表示项目的完结。
建立项目概算与计划及合同支付一一对应关系，确保进程中每一项经费都按照发改概算拨付，施工单位完成一项工作，财政支付一项款项；项目完工后，施工单位只有做了工程决算，上传了竣工决算报告，过了质保期后才能办理资金结算和支付尾款。这一控制真正解决了建设单位轻决算的问题。同时附属在每个项目下的项目合同管理功能，它是对本项目下所支付的合同进行排列，有序管理，让我们不仅可以了解该项目下合同数量，还可以清楚得知每个合同的支付进度，由原来被动接受建设单位提供支付进度付款，变为主动掌握检查核实建设单位提供的进度情况，不仅提高了准确性，也使财政在审核进度款方面握有主动权。
3.便捷高效的“实时数据”查询功能和电子档案“存储配比”功能。
（1）为更快、更准、更便捷的实现项目实时数据统计，以便用于开会统计和突发需求，系统在注重项目整合和数据查询方面也下足了工夫。首次在财政软件系统使用二维码技术，首次引入高拍仪，有效提高了数据录入的效率；首次将有关政府投资项目财政管理拨款资料（含发改部门下达的项目概算和计划文件及审计本门的审计报告），全部进行电子化保存并实现智能化匹配，极大地简化了政府投资项目历史数据资料的查阅使用；实现了项目、计划、合同、支付及项目附属电子文档的“一查”、“一点”、“一打”速效获取功能，即查询所需项目、点击所需资料、即可即时打印电子文档等一系列操作在一分钟即可搞定，大大节省了数据的查找时间。
（2）政府项目财政管理系统，采取“统一受理、分类管理、集中审批”的管理模式，实现一站式管理，一次录入，全区项目相关单位共享信息。这样，既能满足资金主管部门的信息共享和资源整合的需求，又能方便各建设单位把控项目进度，方便资金申请与核拨，省工、节时、高效。主要体现在两个方面。
第一，在拨款意见的审核上，无政府投资项目财政管理平台时，各项目管理单位财务人员申请资金和财政审核人员做出审核意见大概各需要30分钟的时间整理核对资料，平台上线后大约只需要4分钟的时间，效率提高了数倍。
第二，工作流程上，无政府投资项目财政管理平台，建设单位需要填写申请单；专管员需要做出审批单，还要手动进行指标扣减；出纳拨款和会计记账环节同样要重复之前的工作。换句话说，即自项目款项申请到最终结束，每个岗位都需要重复录入项目计划和支付信息。而系统上线之后，只需要建设单位申请岗位录入项目、计划、和支付信息，其他各岗位只需要进行审查核对，杜绝了重复录入的弊端。不管是审核岗、出纳岗还是会计岗都实现了在系统中只需轻轻一点就可以打印出所要的单据，减少了各岗位至少80%的工作量。这样，既缩短拨付时间，又提供完备、准确、灵活的账务账表，确保政府投资项目资金及时、安全、准确的拨付。
4.两次“核定”操作的支付管理功能，减少重复申请和补充申请环节，为操作人员提供便捷性；同时，平具的“易操性”特点使各类人员都能轻松掌握平台。在开发支付功能时，为操作的方便性，在建立基本的审核、打印、支付功能之外，还添加了支付取回、修改、审核意见修改及审核资金两次核定功能。即支出阶段分初审和复审，在每个审核阶段均可对申请资金进行核定，无须做退单重申操作，简单方便、省时省工。政府投资项目财政管理平台简单方便，易操作等性能让即使不懂财务、计算机水平不高的人员也能轻松使用，并且可以较快地找出所需要的的数据。同时，简单易懂的操作方法和清晰明确的模块分类让领导一目了然，将成为领导实时把控政府投资项目财务数据的得力助手；政府投资项目管理系统的易操作性也让新区报账员和会计核算人员受益颇多，省去了花费较多时间学习财务平台使用的环节。
5.项目计划“自动导出”功能和项目概算、计划、合同、支付在“同一平面全过程浏览查询”功能使政府投资项目财政管理平台更具实效、更接地气，为新区项目管理聚集了“人气”，吸引了其他兄弟单位参观借鉴。
平台首次实现在政府投资项目财政管理拨款系统中自动生成（导出）该项目的决算数据，即每个月月末，系统都会在凌晨零时准时自动导出。截至到本月末系统项目所属的全部计划及计划使用金额和剩余情况，省去了人为导出的操作过程，也解决了人为导出“易遗忘”的问题；首次添加最具创新性的设计“同一平面全过程浏览查询”，它可以全程展现单个项目立项、概算、所属全部计划及所涉合同支付的全部详细信息，并可清单式导出打印在一张纸上；此外，系统还首次在政府投资项目财政财政管理平台中采用“指纹识别”安全保密措施，提高系统安全性能。
光明新区政府投资项目财政管理平台的开发，实现了概算及明细概算控制拨款的功能，实现了概算和计划同时控制合同支付的功能，实现了计划指标和概算的自动扣减功能，实现了合同支付比例自动计算功能。这些功能的实现都较大的提高里效率，降低了误差和错误率，把工作人员从烦琐的审核计算工作中解放出来。这一成果不仅得到新区财政局领导的认可，同时还吸引了相关兄弟单位的学习和借鉴。
第一条为规范*区政府投资项目管理，建设廉洁、安全、优质和高效工程，根据国家有关法律、法规和《深圳市政府投资项目管理条例》，结合*区实际，制定本办法。
第二条凡*区政府投资项目的管理均适用本办法。
本办法所称*区政府投资项目，是指部分或全额利用区政府资金进行的固定资产投资项目。
本办法所称区政府资金是指本级财政预算安排用于基本建设的资金，本级财政预算外收入中用于基本建设的资金和其他用于基本建设的财政性资金。其他用于基本建设的财政性资金主要包括各项行政事业性收费、住房建设基金、水利建设基金及上级拨入的财政性基本建设资金等。
本办法所称区重要建设项目是指总投资3000万元或以上的区政府投资项目。
第三条政府投资项目的决策、管理必须坚持以下原则：
（一）建立民主化和科学化的决策制度，实行集体决策；
（二）遵循量入为出、综合平衡的原则；
（三）重点投向基础性和公益性项目；
（四）严格执行基本建设程序和监管制度，禁止边勘察、边设计、边施工；
（五）坚持概算控制预算，预算控制决算的原则；
（六）建立健全工程质量、工程监理和工程安全责任制，确保工程质量和施工安全；
（七）实行项目法人责任制或项目责任人制度。
第四条政府投资项目管理过程中，各部门的主要职责：
（一）区计划主管部门负责政府投资项目计划的编制、审批、上报、组织实施及投资控制，会同区有关部门开展对区政府投资项目的督查；
（二）区财政部门负责区政府投资项目的资金、财务管理和监督；
（三）区规划国土部门负责区政府投资项目的用地、规划管理和监督；
（四）区建设主管部门负责区政府投资项目的建设管理和监督；
（五）区审计部门负责区政府投资项目的审计管理和监督；
（六）区监察部门负责区政府投资项目的廉政监督。
第五条政府投资建设工程项目统一由区政府设立的建筑工务机构负责建设实施，区政府常务会议另定的除外。
第二章计划编制
第六条政府投资项目计划依据有关政策法规、区国民经济和社会发展计划、城市规划以及实际需要编制。
第七条区计划主管部门于每年第三季度发出编制下一年度政府投资项目计划的通知。各建设单位根据实际情况，于每年11月1日前提出计划申请，报送区计划主管部门。区计划主管部门会同区财政部门确定年度政府投资总额。根据年度政府投资总额和中长期建设计划，区计划主管部门对各建设单位的申请计划进行综合平衡，拟订年度政府投资项目计划方案。政府投资项目计划应于下一年度计划开始前编制完毕。
第八条政府投资项目计划应当包括下列内容：
（一）年度政府投资总额和投资结构；
（二）项目名称、建设规模、项目总投资及分项投资安排、建设周期、年度投资额和建设内容；
（三）拟安排的政府投资项目前期费用；
（四）其他应当说明的情况。
第九条政府投资项目计划类别包括前期工作计划、新开工项目计划、续建项目计划和收尾项目计划。政府投资项目计划与项目审批程序滚动递进。
第十条政府投资项目计划应当单列大型设备购置项目、土地及物业购置项目、二次装修项目和信息工程项目。
第十一条列入计划新开工项目的总投资，必须以计划主管部门核定的项目总概算为依据。
第十二条政府投资项目计划编制的前期准备工作包括：项目申报、项目建议书编制和报批、项目可行性研究报告编制和报批、项目初步设计及总概算编制和报批。
建设单位应根据项目进展情况，及时编制和报批项目建议书、可行性研究报告、初步设计和总概算。完成前期准备工作的项目方可申报列入年度政府投资项目计划。
第三章项目审批
第十三条政府投资项目涉及下列事项的，区政府必须提请区人民代表大会或其常务委员会审查批准：
（一）年度政府投资总额和年度政府投资项目计划；
（二）年度政府投资项目计划调整；
（三）区重要建设项目的立项。
第十四条政府投资项目涉及下列事项的，区计划主管部门必须提交区政府常务会议审定：
（一）年度政府投资总额和年度政府投资项目计划；
（二）区重要建设项目建议书、可行性研究报告和项目责任人；
（三）区政府投资项目计划执行过程中，因情况变化，调整年度政府投资总额、项目总投资，或者增减新开工项目；
（四）预算超过总投资（概算）10%或300万元的区重要建设项目，预算超过总投资（概算）100万元的其他建设项目；
（五）设计变更累计增加工程量超过50万元的项目；
（六）年度政府投资项目计划预留金额和待安排项目；
（七）审计决算超过预算10%或300万元的区重要建设项目，审计决算超过预算100万元的其他建设项目。
第十五条政府投资项目的审批管理包括项目建议书审批、可行性研究报告审批、初步设计和总概算审批、开工报告审批、项目调整审批等环节。
第十六条政府投资项目计划的编制与下达应与项目审批的进度相衔接。项目建议书获批准的方予下达前期工作计划，初步设计和总概算获批准后方予列入年度政府投资项目计划，具备开工条件方予批准开工报告。
第十七条政府投资项目必须编制项目建议书。项目建议书应当包括下列内容：
（一）项目建设的必要性和依据；
（二）拟建规模、拟建地点、投资估算和资金筹措设想；
（三）建设条件分析；
（四）项目进度安排；
（五）经济效益和社会效益的初步分析；
（六）其他事项。
第十八条项目建议书由使用单位或建设单位编制，区计划主管部门审批。区计划主管部门审批前，须征求区监察部门意见。项目建议书获批准后，属重要建设项目的，由区计划主管部门下达项目前期工作计划；其他建设项目经区计划主管部门同意，可以直接进行初步设计并编制项目总概算。
第十九条区重要建设项目必须编制可行性研究报告。项目可行性研究报告应当包括下列内容：
（一）项目提出的背景和依据；
（二）拟建项目总投资估算和资金来源；
（三）项目可行性的概况、存在的主要问题；
（四）建议方案及确定的依据；
（五）土地、水电等配套情况；
（六）建设条件及建设选择方案；
（七）技术工艺和主要设备选择及其依据；
（八）建设规模、建设方式、建设标准、建设进度及其依据；
（九）项目设计方案、平面布置方案，协作配套工程；
（十）研究环境保护影响及治理方案；
（十一）投资估算及资金筹措；
（十二）招标内容和核准招标事项；
（十三）项目经济分析与投资环境评价；
（十四）社会效益分析；
（十五）结论与建议；
（十六）其他事项。
第二十条可行性研究报告由建设单位委托有相应资质的工程咨询机构进行编制，区计划主管部门委托市政府投资项目评审中心或具备相应资质的工程咨询机构进行评审，提出评审结论并按程序审批。
项目可行性研究报告中的建设内容、规模、标准、估算等一般不得超过已批准的项目建议书相应范围。
可行性研究报告应当对建设项目在技术、工程和经济上是否合理可行及环境影响进行全面分析论证，达到国家所规定的工作深度。
第二十一条部分使用财政性资金的政府投资项目，在项目可行性研究报告审批阶段，必须出具经过金融机构、区财政或审计部门审查的其他资金来源证明。非财政性资金原则上必须与财政性资金同步按比例投入。
第二十二条可行性研究报告获批准后，建设单位方可委托有相应资质的设计单位依照批准的可行性研究报告的要求开展初步设计和总概算编制工作。初步设计获规划主管部门批准、项目总概算经区计划主管部门委托具有相应资质的咨询机构审核并由区计划主管部门核定后，方可列入年度政府投资项目计划。
初步设计的建设内容、投资规模等一般不得超出已批准的可行性研究报告的范围。项目总概算应当包括项目建设所需的一切费用。
第二十三条政府投资项目计划获批准后，区计划主管部门下达投资项目计划。建设单位应当严格依照下达的投资项目计划和经批准的初步设计及项目总概算，委托设计单位进行施工图设计，编制项目预算。项目预算包括施工图预算和项目建设所需的其他费用。施工图设计由规划主管部门审批。项目预算由区审计部门审定后，报送区计划、财政部门。项目预算原则上不得超过已批准的项目计划总投资。
第二十四条政府投资项目实行开工报告审批制度。项目开工应当具备下列条件：
（一）项目法人已经成立或者项目责任人已经确定，项目管理机构人员已经到位，项目管理所必需的规章制度已经建立；
（二）施工图设计已获批准，项目预算已经核定；
（三）项目施工单位和监理单位已经选定并已签订施工承包合同和监理合同；
（四）项目主体工程或者控制性工程的施工准备工作已经完成，具备连续施工的条件；
（五）已经获取施工许可证；
（六）法律和行政法规规定的其他条件。
第二十五条开工报告由建设单位提交区计划主管部门审批。开工报告批准后，财政部门开始拨付工程款。开工报告未经批准的，建设单位不得组织施工。
第二十六条需要列入当年政府投资项目计划，但因项目初步设计和总概算未完成，可以在年度政府投资项目计划中预留相应的资金，作为待安排项目列入政府投资项目计划，待项目符合规定条件时，区计划主管部门按程序审批并下达投资项目计划。
第二十七条根据项目建设的实际需要，可对已批准项目的年度投资进行调整。暂时不能动工或工程进度缓慢的，可调出该项目滞压资金，用于工程进度较快的项目建设，但调入资金项目的累计安排资金不得超过该项目总投资。资金调整方案由区计划主管部门征求有关部门意见后下达。
第二十八条政府投资项目计划执行过程中，因情况变化，调整年度政府投资总额、项目总投资，或者增减新开工项目，由区计划主管部门综合平衡提出调整方案后，按程序审批下达。
第四章建设管理
第二十九条政府投资项目应当实行项目法人责任制，不宜实行项目法人责任制的项目，实行项目责任人制度。项目法定代表人或项目责任人负责项目的建设、管理和经营。
项目责任人由具备建筑专业特长和工程管理经验的人员担任，具体人选由建设单位确定，并报计划、财政、建设、审计和监察部门备案。区重要建设项目责任人按程序审批。
项目责任人确认后，建设单位与项目责任人必须依法签订委托协议，项目责任人对签订委托协议后投资项目的安全、质量、造价和进度负责，该委托关系至项目交付使用一年期满后自行终止。项目责任人对工程质量承担终身责任。建设单位对项目责任人在权限内的行为所产生的法律后果负责。
第三十条政府投资项目的勘察、设计、监理、施工、设备和材料采购应当依法实行招投标。
30万元或以上的建设工程（含二次装修工程），必须到市建设工程交易中心公开招标，区建设主管部门依法进行监督管理。
信息工程项目的招标按照《深圳市*区信息工程项目管理暂行办法》执行。
严禁转包或违法分包工程，未依法实行招投标、转包或违法分包工程的，不得批准开工；已经开工的，区建设主管部门应当责令其停工。
区建设主管部门对有围标、串标、转包、违法分包工程等行为的施工单位，必须记录在案，并抄送区监察部门备案。
第三十一条施工招投标标底由区审计部门审定。
第三十二条政府投资项目的勘察、设计、监理、施工应当依法订立合同，并送有关部门备案。
第三十三条政府投资项目依法实行工程担保制度。具体做法按照《深圳市建设工程担保实施办法》执行。
第三十四条施工图批准后，对没有定额的工程材料和工程内容，由项目法人或项目责任人会同审计等部门组成询价组，进行市场调查和询价，共同确定价格和造价。
第三十五条项目法人或项目责任人必须严格按照批准的施工图组织施工。
第三十六条政府投资项目实行无现场签证管理制度。
如果发生特殊情况并且不是施工单位原因造成的工程内容及工程量的增加，设计单位必须出具设计变更，由建设单位、设计单位、监理单位在现场共同确认，经区审计部门审核后，建设单位在3日内报区计划、财政部门。
如果发生施工措施改变并且不是施工单位原因造成的工程内容及工程量的增加，由建设单位、监理单位在现场确认，经区审计部门审核后，建设单位在3日内报区计划、财政部门。
如果建设单位或使用单位提出设计变更造成工程量的增加，设计单位必须出具设计变更，经区审计部门审核后，报区计划主管部门审批。
上述情况累计增加工程量超过50万元的，按程序审批。
第三十七条建设单位应按月向区计划、建设、财政等部门上报项目进度和资金使用情况报表。
区计划主管部门集有关部门定期召开例会，对投资变动、工程进度、资金到位及使用等情况进行研究和协调。
第三十八条工程竣工后，建设单位负责组织设计、监理、施工、工程接收或管养等有关单位进行验收，质量监督机构对验收过程进行监督。建设单位应当在工程竣工验收合格之日起15日内，将工程竣工验收报告和规划、公安（消防）、环保等部门认可或者准许使用的文件，报区建设主管部门或其他有关部门备案。
区建设主管部门或其他有关部门发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关规定的行为，应责令其整改后，由建设单位重新组织竣工验收。
第三十九条工程竣工验收合格后，建设单位组织工程结算和竣工决算，并必须在45日内将竣工决算报告报计划、审计和财政部门。
第五章资金管理
第四十条政府投资项目资金由区财政部门统一预算管理，实行专户存储、专项使用。
第四十一条建设资金实行直接支付制度。政府投资项目资金由使用财政性建设资金的建设单位，凭批准立项或批准新开工文件，以及设计、咨询、施工、监理等合同或协议，向区财政部门提出申请。经区财政部门审核同意后，按年度投资项目计划及工程建设进展情况分期直接向施工单位拨付工程款。
没有单独设立财务会计人员的建设单位，其基本建设资金的会计核算由区行政事业单位会计核算部门负责。
第四十二条政府投资项目前期准备工作阶段所发生的费用，除区重要建设项目和前期发生费用较大的项目外，其他项目原则上由建设单位垫付，待项目正式列入政府投资计划后，项目费用纳入建设成本。区重要建设项目和前期发生费用较大的项目，由建设单位报经区计划主管部门批准后，由区财政部门拨付前期费用。
市及其它配套投资项目资金，由项目建设单位向市及有关部门提出申请，区计划、财政部门予以协助。
第四十三条建设单位不按本规定履行报批手续擅自开工建设的项目，区财政部门不得拨付建设资金。
第四十四条区财政部门在监督过程中发现建设单位有违反财经纪律、财务制度的行为，按照有关规定采取停止拨款或返缴拨款等强制措施。
第四十五条财政部门应加强基本建设资金的管理，严格审核拨付资金，建立健全财务制度及内部监督制约机制。
具体做法按照《转发关于印发深圳市财政性基本建设资金直接支付暂行办法的通知》（罗府〔*2〕69号）执行。
第四十六条区计划、审计部门委托社会中介机构对政府投资项目评审和审计所需经费，区财政预算安排应予保障。
第六章项目审计
第四十七条凡政府投资项目必须进行审计。区审计部门依法对政府投资项目（含二次装修项目和信息工程项目）的预算、工程结算、竣工决算进行审计，对大型设备购置、土地及物业购置、工程招标评标评审等过程进行监督。
第四十八条对需要委托有资质的社会中介机构进行审计的，由区审计部门委托并对最终审计结果负责。
第四十九条区审计部门应当在收到竣工决算报告45日内向区政府提交审计意见书，同时抄送区计划、建设、财政、监察、会计核算等部门，特殊情况经批准可以适当延长审计期限。
审计部门对政府投资项目竣工决算出具的审计结论性文书，对建设、设计、施工、监理等相关单位均具有约束力。
第五十条审计结果是工程项目财务结算的依据。审计结果经区计划主管部门确认后，区财政部门根据审计意见书或审计决定拨付工程余额。审计决算超过预算限额的，按程序审批。
第五十一条审计部门应当对建设单位财务收支情况进行审计监督。
审计部门对施工单位送审工程造价超过实际审定价25%的，必须记录在案，并抄送区监察部门备案。
第七章资产管理
第五十二条政府投资项目必须办理产权登记。建设单位或被移交单位应当于竣工决算审计意见书或审计决定下达后1个月内，向区财政部门办理国有资产产权登记，并相应作财务会计处理。
第五十三条产权登记后，建设单位应及时与使用单位办理资产移交手续。未经产权登记的项目，不得交付使用。
第五十四条由区财政部门进行国有资产委托监管的，必须将投资项目的资产数额通过财务会计的处理相应调整委托监管的基数。
第八章监督
第五十五条区人民代表大会及其常务委员会对政府投资项目计划的执行情况依法进行监督。
第五十六条区政府每年两次向区人民代表大会或其常务委员会报告政府投资项目计划执行情况。
对区重大建设项目，区政府可以任命稽察特派员，稽察特派员按照有关规定对项目建设过程独立进行稽察。
第五十七条区计划主管部门对政府投资项目的计划执行情况实施监督检查，并向区政府报告计划执行情况。
第五十八条区监察部门对政府投资项目（含二次装修项目和信息工程项目）的概算、预算、工程结算、竣工决算和大型设备购置、土地及物业购置、工程招标投标评审等过程进行监督。
区监察部门与项目法定代表人或项目责任人、施工单位、监理单位、质量监督单位、安全监督单位和建设主管部门等共同签订《反腐保廉敬业守法合约》，检查合约履行情况。
区监察部门对因围标、串标、转包、违法分包、高估冒算等行为被记录在案的施工单位，必须通报，禁止其参与区政府投资项目的投标和承包。
区监察部门设置并公布举报电话，根据举报线索，查处投资项目实施过程中的违法违纪行为。对举报有功者，区政府予以奖励。
第五十九条政府投资项目接受社会监督。按照政务公开的要求，涉及政府投资项目及其招投标等情况，通过区政府网站（域名为）和电子显示屏等形式向社会公开。
第九章法律责任
第六十条建设单位有下列行为之一的，责令限期整改，并依法追究项目责任人的行政责任，情节严重的，撤销其行政职务，禁止其三年内负责政府投资项目的管理工作；构成犯罪的，依法追究其刑事责任：
（一）未经批准擅自开工的；
（二）未经批准擅自提高建设标准，扩大投资规模的；
（三）未依法组织招标的；
（四）转移、侵占或者挪用建设资金的；
（五）未经竣工验收备案或验收不合格即交付使用的；
（六）其他严重违反本条例和其他有关法律、法规规定的行为。
第六十一条咨询机构在对项目建议书、可行性研究报告、初步设计进行咨询评估时弄虚作假或者评估结论意见严重失实的，根据其情节轻重，由区计划主管部门给予通报批评，禁止其三年内从事区政府投资项目的咨询评估工作；造成损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第六十二条政府有关部门有下列行为之一的，责令限期纠正，并依法追究其部门主要负责人和直接责任人的行政责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
（一）违法批准可行性研究报告或者设计文件的；
（二）违法批准开工报告的；
（三）违法拨付建设资金的；
（四）其他严重违反本条例和其他有关法律、法规规定的行为。
第六十三条政府有关主管部门的上级领导人强令或者授意有关部门违反本条例规定的建设程序，或者违法干预政府投资项目决策的，应当依法追究行政责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第六十四条政府投资项目发生重大质量安全事故的，除分别依法追究建设、勘察、设计、施工、监理单位及其法定代表人、项目责任人和直接责任人的法律责任外，并依法追究有关行政领导人在项目审批、执行建设程序、干部任用和工程建设监督管理方面的行政责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第六十五条国家机关及有关单位的工作人员在政府投资项目建设过程中、、、索贿受贿的，没收非法所得，并依法追究其行政责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第十章附则
第六十六条本办法自之日起施行。区政府于*7年10月20日的《*区人民政府关于加强建设工程管理的若干意见》（罗府〔*7〕80号）、*8年4月6日的《关于印发〈*区人民政府关于加强建设工程管理的若干意见〉（修订）的通知》（罗府〔1998〕28号）、*8年5月12日的《批转区财政局关于〈*区财政投资建设工程管理暂行规定〉的通知》（罗府〔*8〕42号）、*8年7月20日的《批转区审计局基建审计奖励基金管理办法的通知》（罗府〔*8〕65号）和*9年5月7日的《关于切实加强我区财政投资基本建设项目投资规模控制的通知》（罗府〔*9〕38号）5个文件同时废止。
录在案的施工单位，必须通报，禁止其参与区政府投资项目的投标和承包。
区监察部门设置并公布举报电话，根据举报线索，查处投资项目实施过程中的违法违纪行为。对举报有功者，区政府予以奖励。
第五十九条政府投资项目接受社会监督。按照政务公开的要求，涉及政府投资项目及其招投标等情况，通过区政府网站（域名为）和电子显示屏等形式向社会公开。
第九章法律责任
第六十条建设单位有下列行为之一的，责令限期整改，并依法追究项目责任人的行政责任，情节严重的，撤销其行政职务，禁止其三年内负责政府投资项目的管理工作；构成犯罪的，依法追究其刑事责任：
（一）未经批准擅自开工的；
（二）未经批准擅自提高建设标准，扩大投资规模的；
（三）未依法组织招标的；
（四）转移、侵占或者挪用建设资金的；
（五）未经竣工验收备案或验收不合格即交付使用的；
（六）其他严重违反本条例和其他有关法律、法规规定的行为。
第六十一条咨询机构在对项目建议书、可行性研究报告、初步设计进行咨询评估时弄虚作假或者评估结论意见严重失实的，根据其情节轻重，由区计划主管部门给予通报批评，禁止其三年内从事区政府投资项目的咨询评估工作；造成损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第六十二条政府有关部门有下列行为之一的，责令限期纠正，并依法追究其部门主要负责人和直接责任人的行政责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
（一）违法批准可行性研究报告或者设计文件的；
（二）违法批准开工报告的；
（三）违法拨付建设资金的；
（四）其他严重违反本条例和其他有关法律、法规规定的行为。
第六十三条政府有关主管部门的上级领导人强令或者授意有关部门违反本条例规定的建设程序，或者违法干预政府投资项目决策的，应当依法追究行政责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第六十四条政府投资项目发生重大质量安全事故的，除分别依法追究建设、勘察、设计、施工、监理单位及其法定代表人、项目责任人和直接责任人的法律责任外，并依法追究有关行政领导人在项目审批、执行建设程序、干部任用和工程建设监督管理方面的行政责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第六十五条国家机关及有关单位的工作人员在政府投资项目建设过程中、、、索贿受贿的，没收非法所得，并依法追究其行政责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
一、把好“入口关”，提升财力项目质量
崂山区从去年开始，在全省率先开展了政府财力投资项目库管理信息系统的建设，研究制定了《财力投资项目库实施意见》，筹建完成了项目备选库、项目计划库、项目建设库、项目完成库等四个项目信息库和一个基础地理信息库。以区财力投资项目库为政府投资“阳光行政”的载体，由区投资主管部门严格审查、综合平衡，将各单位提报项目分门别类输入备选库，安排开展前期工作，再按规定程序纳入建设库，列入相应年度的财力投资项目预安排计划。每年的区财力投资项目从项目备选库中择优排序，进行安排，未入库项目原则上不再考虑列入区财力投资计划。为保证项目资源在质量和数量上都能满足财力投资计划安排的需要，库内项目实行动态管理，由投资主管部门根据各相关部门提报情况、项目实际和形势变化，适时予以吸纳补充或调整删减。
二、严格“评审关”，控制财力资金支出
崂山区投资主管部门通过引入并严格执行财力投资项目咨询评估和概算审核程序，有效解决了项目概算虚高的问题。明确规定，投资项目建设资金的拨付，必须在项目建设单位编制的投资概算通过专业机构评审后，才能由区投资主管部门下达投资进度计划，建设单位凭此向区财政部门申领资金，组织项目建设。为加强对评审机构评审行为的监督，形成建设单位、评审机构和审批机关三方的权责制衡机制，崂山区投资主管部门还通过对工程咨询机构进行信誉评价、对项目概算评审情况实施抽检复核、实行评审费与投资审减额挂钩以及要求咨询机构与项目建设单位回避等措施，规范工程咨询机构的行为，确保了评审结果的公正和准确。
经过严格评审，2004年崂山区经过概算评审的113个财力项目，共审减投资概算2亿元，审减额占项目概算总报审额的20％；2005年经概算评审下达计划的100余个区财力项目，审减投资概算1.5亿元，审减额占总报审额的17％。
三、畅通“审批关”，提高计划下达效率
项目投资概算评审在控制投资规模、提高投资效益方面的作用不可或缺，但由于评审工作技术性强、内容条目繁多，需要的时间比较长，特别是组织对一些投资额大、工程量大的财力项目的评审，即便在概算编制十分规范的情况下，也需14天左右。崂山区投资主管部门在严格遵循区《财力投资项目管理办法》和相关规定的前提下，对财力项目审批程序进行了改进。按照改进后的审批程序，在收到项目建设单位提报的项目投资概算后，区投资主管部门经过审查，对前期工作基本成熟、具备开工条件的项目，3个工作日内即予以立项批复或下达工程前期费用，按照项目估算总投资30―50%的额度确认项目建设启动资金，项目建设单位可据此向财政部门申领资金，组织项目开工建设。投资主管部门同时委托具有规定资质的工程咨询机构对投资概算进行评审，并根据评审结果，最终确定项目投资总额和进度计划。通过审批程序的改进，缩短了项目的前期准备时间，避免了“项目等资金”问题的发生，为政府投资项目的按期完成提供了高效的政务保障。
四、强化“考核关”，推动项目顺利实施
为强化对项目实施的监督管理，崂山区制定了《政府投资项目稽查与考核办法》，将财力项目建设进度、质量和资金使用等情况，纳入区委、区政府对街道、部门年度工作目标考核体系。每年底，由区委绩效考核办公室会同财力投资项目工作领导小组办公室，对各街道办事处和项目承担部门的工作进行考核，重点对政府投资项目进行稽查验收。通过与绩效考核相结合的项目稽查，增强了各级规范投资行为、严格资金使用的责任感和压力感，有效防止和杜绝了项目建设过程中易发的超规模、超标准、超概算等“三超问题”，确保了财力项目按计划实施。在安排年度政府投资项目过程中，各相关单位已改变以往的大包大揽、盲目承诺，而更加注重目标计划的可行性，为政府投资项目计划的顺利执行奠定了基础。
崂山区还成立了以区长为组长、有关部门参加的财力投资项目工作领导小组，在投资主管部门设立办公室。实行领导小组例会制度，组织财政、建设、审计、监察等部门，定期调度项目进展情况，对各项规定的执行情况进行稽查，协调理顺各方面关系，调动一切积极因素来推进项目建设。并建立政府投资项目工作信息报送制度，编发了《政府投资项目管理工作简报》，保证信息畅通，服务领导决策，同时通报相关单位，有效督促项目实施推进。
五、突破“体制关”，拓展财力项目“代建”模式
崂山区委、区政府研究建立了从项目储备、提报、评估、决策、实施到竣工验收的一系列工作制度，对项目法人责任制、合同管理及招投标、建设资金拨付、建设过程稽查、政府采购、产权登记、资产移交等整个过程的所有重要环节都作出了明确规定，并对发改、财政、建设、审计、监察等部门和项目提报、建设、资产接收等单位在项目实施过程中的责任、权限和工作程序进行了界定。
在此基础上，崂山区又超前开展了“代建制”的探索实践。为解决财力项目“谁提报，谁建设，谁使用”造成的种种弊端，崂山区对教育、卫生、行政办公等相关领域的财力项目，统一由区政府指定的建设单位组织实施，使用单位负责项目前期工作的协调，并对项目实施全程监督，一改“建管合一”为“建管分离”，构建了项目所涉部门分工明确、权责清晰、制衡有力的项目实施体制。为拓展财力资金管理范围，崂山区还将农业开发项目、设备购置项目以及街道办事处财力项目一并纳入了区财力投资项目计划管理。此外，还制定了《财力投资项目管理办法实施意见》、《机关事业单位设备购置办理程序及标准》、《财力投资项目招投标办法、评标定标办法和稽查办法》等一系列配套制度，使项目实施的全过程都做到了有章可循，所有重要程序都有据可依，从而形成了一整套科学合理的财力投资项目决策及组织实施体系。
[关键词]海洋经济基础设施建设民间资本财政投融资
一、引言
发展海洋经济是我国“十二五”规划的重要战略。2011年2月份、3月份及7月份，国务院先后批复山东半岛蓝色经济区、浙江海洋经济发展示范区和广东海洋经济综合试验区等规划。《浙江海洋经济发展示范区规划》（以下简称《规划》）确定了浙江海洋经济发展示范区、舟山群岛新区建设，《规划》指出“完善沿海基础设施网络，统筹综合交通、能源、水利、信息、防灾减灾等重大基础设施网络布局，加强综合协调，为海洋经济发展提供保障”。此后，浙江省发改委编制了《浙江省“十二五”海洋经济发展重大建设项目规划》，明确浙江省将建设490个重大海洋经济项目，总投资12631亿元，其中包括136个基础设施建设项目，投资总额将达2008亿元(张斌，2011)。实施海洋经济建设规划需要筹集大量的资金，尤其是交通、能源、水利、信息、防灾减灾等重大基础设施建设，其建设周期长、投资风险大、运作利润低，很难吸引私人资本进入，而且政府财政资源有限，难以满足基础基础设施建设的巨额资金需求。因此，海洋基础设施建设需要创新融资模式、拓宽融资渠道。同时，《规划》还提出引导民间资本参与海洋经济发展，发展涉海金融服务业，这正为海洋经济建设中的基础设施融资提供新思路。
另一方面，民间资本数量庞大，其投资渠道狭窄，在过去的几年由于没有得到正确引导，阻碍了社会资源的有效配置，给社会经济造成严重影响。根据民间资本研究联合课题组（由住建部政策研究中心与天津高和投资联合组成）的测算，2011年浙江温州市民间资本量达5200亿元，今后规模还将增长，该课题组的《民间资本与房地产业发展研究报告》显示民间资本主要投资于资本市场、房地产和资源类产业（冯尧，2011）。虽然我国正逐步放宽民间资本的投资领域，但实际上民间资本投资渠道仍不畅，并且其投资模式、投资方式等还有待于探讨。2012年3月28日，国务院批准设立温州市金融综合改革实验区，为民间资本的规范发展提供了新的契机。
基于以上背景，本文从投融资角度研究海洋经济基础设施建设，提出财政投融资计划，把民间资金引入海洋经济基础设施建设领域，使民间资本与海洋经济建设对接，以解决海洋经济基础设施建设中资金不足以及民间资本投资难题。
二、财政投融资计划的运作模式
财政投融资（Fiscalinvestmentandloanplan），简称FILP。财政投融资是指政府为实现一定的产业政策和财政政策目标，通过国家信用方式把各种闲散资金，特别是民间的闲散资金集中起来，统一由财政部门掌握管理，根据经济和社会发展计划，在不以盈利为直接目的的前提下，采用直接或间接贷款方式，支持企业或事业单位发展生产和事业的一种资金活动。财政投融资不同于一般的财政，它具有有偿性质，在资金运用上需要还本付息。另外，财政投融资又不同于一般投资，它具有很强的政策性，是为了实现一定的产业政策和财政政策进行的投资。最后，财政投融资的资金运用期限长，一般在五年以上。
对于财政投融资计划的运作模式，本文分财政投融资的资金运用对象、资金来源和运作流程三个部分进行解析。
（1）财政投融资的资金运用对象。财政投融资的资金运用对象一般用于难以获得民间资本的公共事业，包括交通运输、通信设备等社会基础设施以及住宅建设、农业和中小企业现代化事业等（李朝阳，2010）。其发放的贷款一般在五年以上，适合于期限长、规模大的项目。海洋经济建设中的基础设施建设投资期长、规模大、风险大，民间资本能力有限或者不愿涉足风险大、利润小的领域，财政资金有限，财政投融资计划却通过独特的模式将民间资本与财政资金结合，很好地满足了海洋经济基础设施建设的融资需求。
本刊推出特别报道《区域寻宝》之后,在投资者中引起强烈反响。国务院近日对《青海省柴达木循环经济试验区总体规划》的批复,再次为资本市场的区域主题添上浓墨重彩的一笔。湖北省12.06万亿元投资规划、重庆1万亿元投资计划相继爆料,一波又一波的区域“消息”不断搅动着市场。
尽管新疆、区域规划仍未获批,但随着“十二五”的到来,中西部的国家战略级别区域发展规划审批,将进入高速成长期,即将召开的世博会也给上海板块带来持续利好。从目前国家整体区域经济发展战略看,沿海及东北地区的十余个区域发展规划已经全面覆盖,京津冀、长三角、珠三角3大核心增长极早已形成,而中西部相比薄弱得多。
湖北省发改委透露的总规模12.06万亿元的投资规划是一个大的“项目库”,已入库项目3.76万个,涵盖先进制造业、现代服务业、基础设施、农业水利、生态环境、社会发展等6大投资部类,按开工时间分为在建项目、新开工项目、明后年开工项目和“十二五”初期开工项目4个阶段,分别占总投资规模的24%、26.1%、30%和19.9%。规划时间长,影响深远。
从中部6省区的发展布局看,湖北省爆出的12.06万亿元投资规划,将有利于巩固湖北及武汉在中部地区的经济枢纽地位,湖南“3+5”城市群城际铁路涉及到长株潭3市及岳阳、常德、益阳、娄底、衡阳5市,将进一步贯通华南向内地的发展通道。江西则有《鄱阳湖生态经济区规划》,海西经济区建设同时也将向江西等中部省份辐射。安徽的《皖江城市带承接产业转移示范区规划》获批,剩下的河南和山西两省份则缺乏部级的区域发展规划,也给资本市场留下了悬念。
再看西部。3月15日国务院批复《青海省柴达木循环经济试验区总体规划》,为资源赋存丰富、生态环境脆弱的青海实现循环经济和科学可持续发展指出了一条路子。继甘肃、陕西的关中-天水经济区之后,这一规划进一步打通了西北发展通道。4月上旬,媒体报道了重庆市的1万亿元投资计划和“十二五”2万亿元投资规模的重大项目库。其中,1万亿元投资计划包括323个重点项目,涉及13大类,优先考虑高新技术、低碳项目,推动产业结构升级。在服务业结构调整方面,突出金融业的发展,江北嘴金融城、重庆环球金融中心、国际开发金融大厦等纳入重点建设项目。同时,重庆将围绕“十二五规划”、两江新区建设、西三角等,今年推进安张铁路、黔张常铁路、主城至万州沿江高速公路、小南海水电站、万盛煤化100万吨二甲醚等项目。
重庆刚在3月份获批内陆第一个保税区,这两个含有明确投资数额的计划,再次刺激了清明节后的重庆板块。通观西部区域经济,成渝区域规划、新疆和区域经济振兴规划仍未公布,3个板块近期归于平静,而云南、贵州这个两个西南省份也没有出现区域政策信息。资本市场感兴趣的往往是预期和对“空白”的遐想,偶然的爆发机会也许将在这些省区发生。