一、总则
（一）救灾应急工作的指导方针是:依靠群众，依靠集体，生产自救，互助互济，辅之以国家必要的救济和扶持。
（二）救灾应急工作坚持区人民政府统一领导、统一指挥、统一决策，镇(街道办事处)及相关部门各负其责的工作原则。
（三）本预案为本区行政区域内风雹、洪涝、滑坡、泥石流、崩塌、地陷、地裂、地震等突发性灾害发生后救灾应急反应的总体预案。
（四）凡遇有特大灾、大灾，启动本预案。
二、救灾应急反应机构
（一）领导机构。
成立区救灾工作领导小组，组长由区长担任、副组长由分管民政工作的副区长担任，成员包括：区委宣传部、区民政局、区财政局、区公安局、区农业局、区监察局、区审计局、区文广局、区卫生局、区交通局、区林业局、区国土分局、区教育局、区水利局、区住建局、区商务局等部门负责人。区救灾工作领导小组负责领导和协调全区救灾救济工作，研究部署各项救灾救济和应急准备与实施工作措施，督促检查救灾工作落实情况，研究决定处置有关重大问题。领导小组下设办公室在区民政局，负责全区生产救灾的日常工作，区民政局主要负责人兼任办公室主任，分管救灾救济的负责人任办公室副主任。如发生特大灾害时，从区救灾领导小组成员单位抽调工作人员，以区民政局为主，组成救灾工作联合办公室，下设安置救灾组、宣传报道组、对外受援组、查灾核灾组。救灾工作联合办公室在区救灾工作领导小组的领导下，负责特大灾害发生期间的救灾工作。
（二）部门工作职责。
1、区民政局：负责全区自然灾害救灾综合协调工作。组织并监督各镇、办事处救灾救济工作预案的制定；根据水利、气象部门测报的水雨情，分析研究灾情和发展趋势，按规定和程序对外灾情;检查受灾地区各项措施落实情况；进行救灾款物的筹集和储备，负责救灾款物的安排、使用和管理；及时制定救灾款物分配方案，承担灾民无力克服的吃、穿、住和因灾引起疾病的医治等生活困难的救济工作;组织救灾捐赠工作，做好捐赠款物的接收、使用、管理工作;开展救灾救济方面的宣传和教育，提高全社会的防灾、抗灾、救灾和减灾意识。
2、区水利局：负责全区各水库、河流水位监测，分析预测水量以及可能出现的险情。
3、区交通局：负责救灾应急交通运输工作。备足和解决转移安置灾民和财产所需的车辆、船只等交通工具，组织救灾物品的运输，保障交通畅通。
4、区商务局：负责救灾物资供应。管好国家储备粮，确保灾民粮食供应；做好与灾民生活相关急需品物资的储备、供应工作。
5、区卫监局：负责疫病防治、药品市场监管工作。及时组织派遣医疗小分队，搞好灾区的防疫治病，负责药品的供应以及捐赠的救灾药品和医疗器械的接收、管理和发放;加强对药品质量、价格的监督管理。
6、区公安分局（交警大队）：负责灾区治安防范，做好重点目标的警卫以及交通疏导工作，保证灾区社会稳定。
7、区财政局：负责将救灾经费纳入财政预算，做好救灾经费下拨工作，保证救灾款及时发放到灾民手。
8、区监察局、审计局：负责对各级救灾款物的接收、使用和发放情况进行监督，查处各种违法违纪行为。
9、区委宣传部、区文广局：负责救灾的宣传工作。
10、区农牧局：负责组织指导灾民开展生产自救以及转移期间的耕牛安置饲养等工作，做好灾区种苗供应和动植物病人的防治工作。
11、区国土分局：负责做好滑坡、泥石流、崩塌、地陷、地裂、地震等地质灾害的监测、预报工作，防止上述次生灾害造成的人员伤亡和财产损失。
12、区住建局：负责灾区的危房鉴定和灾后恢复重建规划和工程设计施工等工作。
13、区林业局：承担全区护林防火指挥部的日常工作。组织协调指挥、监督、检查全区森林防火、防灾工作。负责指导帮助灾后林业生产自救和恢复。
（三）各镇人民政府（街道办事处）工作职责。
成立相应的救灾领导机构，承担相应的职责，负责本区域内救灾预案的制定与实施，动员和组织灾区群众发扬自力更生、艰苦奋斗精神，积极开展抗灾救灾工作，维护灾区稳定，恢复灾区正常的生产、生活秩序。
三、救灾准备
（一）紧急转移方案的制定。
我区灾民的安全转移方案由区救灾工作领导小组组织制定。要求从组织指挥机构的建立、基本情况的调查摸底、编制转移路线和方队、落实责任人、通讯联络工具的安排、运输车辆及船舶的征集落实、灾民的粮食供应、流行疾病的防治、灾区的安全保卫等工作都要做到环环相扣，职责明确。
（二）救灾资金的筹集。
根据灾害造成的损失和实际救灾投入情况，区财政局要采取动用“1708”科目资金，并追加当年救灾资金，发动社会捐赠，请求上级财政支持等措施筹集救灾款物。
1、在救灾方案启动后，区民政局向区财政局提出用款申请及分配方案，财政部门将款拨付民政部门，由民政部门拨付灾区。在灾情较大的年份，各级财政要根据实际需要，相应追加本地财政预算，并迅速到位。
2、社会捐赠。由区人民政府组织领导，通过区红十字会等社团机构向社会各界发出募捐倡导，动员社会各界发扬“一方有难、八方支援”的精神，为灾区人民捐款捐物。区民政局成立救灾捐助办公室，负责接受社会各界捐赠款物，并对各个渠道接受的捐赠款物和分配去向作好汇总统计，及时报告区人民政府。
3、上级拨款。视灾害的严重程度和灾情的发展，区人民政府及时向上级政府提出下拨救灾款的请示。
（三）救灾物资的筹集。
区民政、商务、林业等部门在指定仓库保持一定的救灾物资存量。救灾预案启动后，经救灾领导小组批准，及时将物资发往灾区。物资调配要按照就近原则，完善物资调动和结算手续。凡是区级以上安排调运的物品一律凭区救灾工作领导小组办公室调拨通知单，由区负责结算或者指定结算单位;凡是受灾镇（街道办事处）自己安排、联系调运的物品，一律由镇（街道办事处）自行负责结算。
1、粮食筹备。区粮食主管部门要在指定的粮食仓库保存一定的粮油存量，一旦灾情发生，经救灾工作领导小组批准，立即将粮食发往灾区。
2、衣被和救生物品筹备。建立救灾物资仓储中心，购置棉衣、棉被、日用品、帐篷等日常急需物品等急救设备。灾害发生后，根据救灾工作领导小组办公室的安排，迅速调拨到灾区。
3、食品筹备。设置相对固定的食品供应点，并与食品、饮用水生产厂家签订灾后食品和饮用水供应的协议。
四、灾害发生时的应急措施
（一）应急反应机构的工作。
自然灾害发生时，应急反应机构的工作可分为三种情况：
第一、在少数镇（街道办事处）和局部地区发生灾害时，灾害发生地应当进入紧急救援状态，救灾机构开始运作，当地救灾预案开始实施，各种措施准备到位，并逐级上报灾情。所在镇（街道办事处）根据灾害程度和发展趋势，做好救灾的前期准备工作。区救灾工作领导小组将根据灾害地区的情况报告和有关方面的信息，对灾害的发展以及可能出现的新情况进行分析，并派员前往调查，掌握真实情况。
第二、受灾范围、险情、救灾任务较初期阶段增加，在一个镇（街道办事处）辖区内，有多个区域发生险情，紧急转移灾民或即将转移灾民人数达该镇（街道办事处）人数总数的10%左右时，该救灾预案立即启动，各种措施迅速到位，救灾工作全面展开。区救灾工作领导小组根据镇（街道办事处）的灾情报告和所掌握的实际情况及需要，立即作出救灾计划，组织工作组前往灾害地区协助指导救助工作。
第三、特大自然灾害发生时，启动救灾预案，并开展以下工作：
1、区减灾委立即召开救灾工作领导小组会议，通报全区灾情和救灾工作情况，分析研究可能出现的更大灾害及对策。
2、立即将灾情和救灾工作情况报告市减灾委、市民政局及市相关部门，请求市政府和民政部门现场察看灾情，给予援助。
3、区减灾委立即组织若干工作组，进驻受灾严重地区，协助指导地方救灾工作，掌握情况，反馈信息。
4、区人民政府各相关部门，根据自己的职责和任务，深入灾区第一线，对口帮助受灾地区做好救灾工作。
5、区减灾委办公室组织各级民政部门，在灾后24小时内将遇险群众基本安置就绪，及时做好灾民急需的食品、饮用水、日用品、衣被等生活必需品的供应，保障其基本生活需要。根据核实后的灾情数据，制定灾民吃、穿、住、医等总体方案，报经区救灾工作领导小组审定后，分步实施。
（二）灾民转移安置。
如在洪涝灾害发生或按上级要求炸堤分（蓄）洪，造成灾民因住房倒塌或被洪水围困需要紧急转移时，区人民政府要迅速组织实施相关分(蓄)洪区、湖区、库区制定的紧急转移预案，尽快将灾区群众转移到预定的安置地点。
（三）灾民紧急救助。
1、生活保障。对于转移安置的灾民，由地方民政部门负责组织登记，并按每人每天0.5公斤粮食，1公斤蔬菜，每人每月0.5公斤食油的标准作好安排，及时送到灾民手中。
2、卫生防疫。根据灾情分布情况，区卫监局立即组成医疗卫生组，迅速调集全区医疗救护力量，在灾后4小时内初步建立起伤员救治网络，紧急救治伤员；在灾后24小时内派出防疫队进入指定区域，检查、监测饮用水源、食品等，进行疫情调查防治工作，并采取有效措施，控制疫病暴发流行。
3、社会治安。由区公安部门抽调警力，在灾民撤离全程加强治安防范工作，维护分洪区水陆治安秩序和公私财产安全。同时成立紧急救援队，在区内巡查，救助滞留人员，应付突发事件。
五、灾情的收集与报告
区、镇（街道办事处）、村（居）三级救灾办公室实行24小时汛期值班制度，每村（居）设立一名灾情报告信息员，重要险段要指派专人实行24小时值守，保证及时准确地通报灾情；重大灾情发生后的2小时内，镇（街道办事处）民政工作人员必须到达受灾地点，测算灾害损失及受灾人口，并迅速汇总上报区民政局；区民政局组成查灾小组，要在得知灾情的第一时间到达受灾村（居），核实灾情，并在灾害发生后24小时内，用电话、传真、电报或电子邮件报告市民政局，从灾害发生之日起，一天一报或一天多报，灾情稳定后还要作综合报告。
六、灾后救灾工作
（一）根据灾害恢复情况，组织灾民尽快返回家园。
（二）召开生产自救工作会议，迅速组织恢复生产、重建家园。有计划地组织劳务输出，开展多种形式的生产自救活动。
（三）认真组织查灾核灾工作，重点查核因灾造成房屋倒塌、农田绝收、财产损毁等特重灾民及其它方面的损失情况。
1.1、编制目的
提高政府保障公共安全和处置突发事件的能力，最大程度地预防和减少突发事件及其造成的损害，保障公众的生命财产安全，维护国家安全和社会稳定，促进经济社会全面、协调、可持续发展。
1.2、编制依据
依据宪法、《中华人民共和国渔业法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国动物防疫法》、《国家突发公共事件应急预案》等有关法律、行政法规，制定本预案。
1.3、分类分级
本预案所称突发公共事件是指区内和单位内部突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。
根据突发公共事件的发生过程、性质和机理，中心应对的突发公共事件主要分为以下三类（社会安全事件服从政府统一指挥）：
（1）自然灾害。主要包括水旱灾害，气象灾害。
（2）事故灾难。主要包括渔业环境污染和生态破坏事件、渔业船舶安全、单位内部安全生产等。
（3）公共卫生事件。主要包括动物食品质量安全事故和重大动物疫情。
各类突发公共事件按照其性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，一般分为四级：Ⅰ级（特别重大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）和Ⅳ级（一般）。具体标准根据各类事件详细划分。
1.4、工作原则
（1）以人为本，减少危害。切实履行政府的社会管理和公共服务职能，把保障公众健康和生命财产安全作为首要任务，最大程度地减少突发公共事件及其造成的人员伤亡和危害。
（2）居安思危，预防为主。高度重视公共安全工作，常抓不懈，防患于未然。增强忧患意识，坚持预防与应急相结合，常态与非常态相结合，做好应对突发公共事件的各项准备工作。
（3）统一领导，分级负责。在区委、区政府的统一领导下，建立健全分类管理、分级负责，条块结合、属地管理为主的应急管理体制，实行行政领导责任制，充分发挥专业应急指挥机构的作用。
（4）依法规范，加强管理。依据有关法律和行政法规，加强应急管理，维护公众的合法权益，使应对突发公共事件的工作规范化、制度化、法制化。
（5）快速反应，协同应对。加强以属地管理为主的应急处置队伍建设，建立联动协调制度，充分动员和发挥乡镇、社区、企事业单位、社会团体和志愿者队伍的作用，依靠公众力量，形成统一指挥、反应灵敏、功能齐全、协调有序、运转高效的应急管理机制。
（6）依靠科技，提高素质。加强公共安全科学研究和技术开发，采用先进的监测、预测、预警、预防和应急处置技术及设施，充分发挥专家队伍和专业人员的作用，提高应对突发公共事件的科技水平和指挥能力，避免发生次生、衍生事件；加强宣传和培训教育工作，提高公众自救、互救和应对各类突发公共事件的综合素质。
l.5、专项应急预案
在本预案下，中心突发公共事件应急专项预案包括：
（1）突发自然灾害应急预案。是应对雷雨大风、冰雪等强对流天气，预防和减轻其对畜牧水产业造成危害而制定的应急预案。
（2）突发安全生产应急预案。是应对单位内部突发安全生产事故如车辆行驶安全、火灾、盗窃等而制定的应急预案。
（3）*区渔业环境污染应急预案。
（4）*区渔业船舶水上安全应急预案。
（5）*区防治重大动物疫病应急预案。
各类预案将根据实际情况变化不断补充、完善。
2、组织体系
突发自然灾害应急预案、区防治重大动物疫病应急预案和区重大动物产品质量安全应急预案的指挥机构由区人民政府主管领导任指挥长，成员由政府有关部门、武警部门及相关单位负责同志组成。指挥机构办公室设在区畜牧水产服务中心，具体负责日常工作。区畜牧水产服务中心成立相应的工作专班，负责具体应对工作。突发安全生产应急预案、渔业环境污染应急预案和渔业船舶水上安全应急预案的应急指挥部设在区畜牧水产服务中心，由主任段有德任总指挥，成员由中心办公室、综合科、水产科、渔政站及有关科室和二级单位负责人组成。
3、运行机制
3.1、预测与预警
区政府、各部门、中心及所属各单位要针对各种可能发生的突发公共事件，完善预测预警机制，建立预测预警系统，开展风险分析，做到早发现、早报告、早处置。
根据预测分析结果，对可能发生和可以预警的突发事件进行预警。预警级别依据突发事件可能造成的危害程度、紧急程度和发展势态，一般划分为四级：Ⅰ级（特别严重）、Ⅱ级（严重）、Ⅲ级（较重）和Ⅳ级（一般），依次用红色、橙色、黄色和蓝色表示。
预警信息包括突发事件的类别、预警级别、起始时间、可能影响范围、警示事项、应采取的措施和机关等。
预警信息的、调整和解除可通过广播、电视、报刊、通信、信息网络、警报器、宣传车或组织人员逐户通知等方式进行，对老、幼、病、残、孕等特殊人群以及学校等特殊场所和警报盲区应当采取有针对性的公告方式。
3.2、应急处置
3.2.1、信息报告
突发公共事件发生后，各部门要按规定立即逐级向上报告，同时还要注意信息工作的准确性和保密性。应急处置过程中，要及时续报有关情况。
3.2.2、先期处置
突发公共事件发生后，在报告突发公共事件信息的同时，区政府、区畜牧水产中心及各有关部门要根据职责和规定的权限启动相关应急预案，及时、有效地进行处置，控制事态。
发生区2级及其以上重大突发事件时或市人民政府启动应急预案涉及本区时，区人民政府应急指挥机构启动区级应急预案；发生一般突发事件时，事件发生地的街乡或有关单位应急指挥机构和中心各单位启动相应应急预案。
3.2.3、应急响应
对于先期处置未能有效控制事态的重大突发公共事件，要及时启动相关预案，由上级相关应急指挥机构统一指挥或指导本区、各部门开展处置工作。
现场应急指挥机构负责现场的应急处置工作。
3.2.4、应急结束
突发公共事件应急处置工作结束，或者相关危险因素消除后，现场应急指挥机构予以撤销。
3.3、恢复与重建
3.3.1、善后处置
要积极稳妥、深入细致地做好善后处置工作。对突发事件中的伤亡人员、应急处置工作人员，以及紧急调集、征用有关单位及个人的物资，要按照规定给予抚恤、补助或补偿，并提供心理及司法援助。有关部门要做好疫病防治和环境污染消除工作。保险监管机构督促有关保险机构及时做好有关单位和个人损失的理赔工作。
3.3.2、调查与评估
要对重大突发公共事件的起因、性质、影响、责任、经验教训和恢复重建等问题进行调查评估。
3.3.3、恢复重建
根据受灾恢复重建计划组织实施恢复重建工作。
3.4、信息
突发公共事件的信息应当及时、准确、客观、全面。事件发生的第一时间要向社会简要信息，随后初步核实情况、政府应对措施和公众防范措施等，并根据事件处置情况做好后续工作。
信息形式主要包括授权、散发新闻稿、组织报道、接受记者采访、举行新闻会等。
4、应急保障
各有关部门要按照职责分工和相关预案做好突发公共事件的应对工作，同时根据预案切实做好应对突发公共事件的人力、物力、财力、交通运输、医疗卫生及通信保障等工作，保证应急救援工作的需要和灾区群众的基本生活，以及恢复重建工作的顺利进行。
4.1、人力资源
畜牧水产（渔政）、公安（消防）、医疗卫生、地震救援、防洪抢险、环境监控，以及水、电、油、气等工程抢险救援队伍是应急救援的专业队伍和骨干力量。区人民政府和有关部门、单位要加强应急救援队伍的业务培训和应急演练，建立联动协调机制，提高装备水平；动员社会团体、企事业单位以及志愿者等各种社会力量参与应急救援工作。要加强以乡镇和社区为单位的公众应急能力建设，发挥其在应对突发公共事件中的重要作用。
4.2、财力保障
区政府要保证所需突发公共事件应急准备和救援工作资金。对受突发公共事件影响较大的行业、企事业单位和个人要及时研究提出相应的补偿或救助政策。要对突发公共事件财政应急保障资金的使用和效果进行监管和评估。
鼓励自然人、法人或者其他组织按照《中华人民共和国公益事业捐赠法》等有关法律、法规的规定进行捐赠和援助。
4.3、物资保障
要建立健全应急物资监测网络、预警体系和应急物资生产、储备、调拨及紧急配送体系，完善应急工作程序，确保应急所需物资和生活用品的及时供应，并加强对物资储备的监督管理，及时予以补充和更新。
区人民政府应根据有关法律、法规和应急预案的规定，做好物资储备工作。
4.4、基本生活保障
要做好受灾群众的基本生活保障工作，确保受灾群众有饭吃、有水喝、有衣穿、有住处、有病能得到及时医治。
4.5、交通运输保障
要保证紧急情况下应急交通工具的优先安排、优先调度、优先放行，确保运输安全畅通；要依法建立紧急情况社会交通运输工具的征用程序，确保抢险救灾物资和人员能够及时、安全送达。
根据应急处置需要，对现场及相关通道实行交通管制，开设应急救援“绿色通道”，保证应急救援工作的顺利开展。
4.6、治安维护
要加强对重点地区、重点场所、重点人群、重要物资和设备的安全保护，依法严厉打击违法犯罪活动。必要时，依法采取有效管制措施，控制事态，维护社会秩序。
4.7、通信保障
建立健全应急通信、应急广播电视保障工作体系，完善公用通信网，建立有线和无线相结合、基础电信网络与机动通信系统相配套的应急通信系统，确保通信畅通。
4.8、公共设施
有关部门要按照职责分工，分别负责煤、电、油、气、水的供给，以及废水、废气、固体废弃物等有害物质的监测和处理。
4.9、科技支撑
要积极开展公共安全领域的科学研究；加大公共安全监测、预测、预警、预防和应急处置技术研发的投入，不断改进技术装备，建立健全公共安全应急技术平台，提高我国公共安全科技水平；注意发挥企业在公共安全领域的研发作用。
5、监督管理
5.1、预案演练
区政府、各部门及本单位内部要结合实际，有计划、有重点地组织有关部门对相关预案进行演练。
5.2、培训和宣传
区畜牧水产中心及各有关方面要有计划地对应急救援和管理人员进行培训，提高其专业技能。宣传、教育、文化、广电等有关部门要配合区政府及业务部门，通过图书、报刊、音像制品和电子出版物、广播、电视、网络等，广泛宣传应急法律法规和预防、避险、自救、互救、减灾等常识，增强公众的忧患意识、社会责任意识和自救、互救能力。
5.3、责任与奖惩
突发公共事件应急处置工作实行责任追究制。
一、指导思想和工作目标
（一）指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，坚持以人为本、预防为主，充分依靠法制、科技和人民群众，以保障人民群众生命财产安全为根本，以落实和完善应急预案为基础，以提高预防和处置突发公共事件能力为重点，全面加强应急管理工作，最大限度地减少突发公共事件造成的危害和损失，维护社会稳定，促进全市经济社会全面、协调、可持续发展。
（二）工作目标。在“十一五”期间，基本建成覆盖全市各县（市）区、各行业和各单位的应急预案体系；健全分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制，建立党委领导下的行政领导责任制，加强应急管理机构和应急救援队伍建设；构建统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制；建设符合国家标准的应急综合信息平台和专业化、社会化相结合的应急保障体系，形成政府主导、部门协同、全社会共同参与的应急管理工作格局。
二、加快构建应急管理的规划和制度体系
（一）编制《*市“十一五”期间突发公共事件应急体系建设规划》。“十一五”期间是我市应急体系建设的关键时期,要在国家和省《“十一五”期间突发公共事件应急体系建设规划》的指导下，由市发改委和市政府应急办牵头，组织市民政局、农业局、林业局、水务局、地震局、气象局、卫生局、国土资源局、安全生产监督管理局等有关部门，抓紧编制《*市“十一五”期间突发公共事件应急体系建设规划》。规划编制要本着量力而行的原则，区别轻重缓急，把建设项目安排到最急需、最薄弱的地方，防止重复建设和资源浪费，努力实现应急资源的优化配置。在规划编制过程中，各有关部门要严密组织，严格程序，认真进行研究论证，加强协调与沟通，要把应急管理体系建设规划纳入全市经济和社会发展规划，并切实做好与国家和省应急体系专项规划重点项目的衔接工作。
（二）健全应急管理的法律法规。要加强应急管理的法制建设，根据预防和处置自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等各类突发公共事件的需要，研究制定配套法规和政策措施，逐步形成规范各类突发公共事件预防和处置工作的法律法规体系。
三、建立和完善应急预案体系
各县（市）区、各单位、各部门要根据市政府总体应急预案，结合实际，抓紧编制和完善本单位、本行业和本部门的各类应急预案。市政府专项应急预案牵头部门和相关部门要加快市专项应急预案及部门应急预案的编制工作，要在今年上半年基本完成。按照市总体预案的规定，市专项应急预案由专项应急预案牵头部门组织对执行情况进行检查和评审，适时组织修改，并报市政府备案；部门预案由部门和单位依照省、市总体应急预案和专项应急预案自行编制、印发，报市政府或相关部门备案。
各县（市）区政府要加强对所属企事业单位和学校、社区等基层单位应急预案制订工作的指导和督促检查。基层单位要动员群众积极参与，根据实际情况制订和完善本单位预案，预案要切合实际，简单明了，明确突发事件的防范措施和处置程序，真正提高基层应对突发公共事件的能力。
各单位、各部门对已制定的预案要实行动态管理，根据形势和任务的变化，不断修订和完善，增强预案的实用性和操作性。各级应急管理部门及各类专业应急部门要定期组织和开展经常性的应急演练，不断提高执行应急预案的实战能力，确保重点专项预案能真正落实、真正管用。
四、加快应急管理体制和机制建设
市政府是全市应急管理工作的行政领导机关，在市政府办公厅设立市政府应急管理办公室，市政府各有关部门负责相关类别突发公共事件的应急管理工作。各单位、各部门要按照市总体应急预案的规定，建立和充实应急管理工作机构。县（市）区政府处于突发事件风险源头管理和一线处置的重要位置，目前还没有设立应急办的县（市）区政府要进一步提速，今年上半年要全部组建完成，确保机构到位、人员到位，工作到位。要按照适应工作需要和精简效能的原则，合理设置应急管理办事机构，人员编制在现有总额中统一调剂。各级应急办要认真履行值守应急、信息汇总、综合协调职能，发挥运转枢纽作用。
建立政府统一领导下的应急管理综合协调机制。各级政府要加强对基层应急管理工作的指导和检查，不断提高基层在第一时间预防和处置各类突发公共事件的能力。各专项应急指挥机构要进一步强化职能职责，切实发挥作用。各级、各类应急机构之间要加强协调，各类应急预案要强化衔接，形成统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急机制。
五、加强应对突发公共事件能力建设
（一）积极推进应急平台建设。要按照国家、省应急平台建设指导意见，依托政府系统办公业务资源网，规范技术标准，向上联通国家和省应急平台，横向联通公安、防汛、疾控、地震、气象、森林防火、安全生产等各专业应急信息系统，向下逐步延伸至县（市）区应急平台，统筹规划建设具备监测监控、预测预警、信息报告、辅助决策、调度指挥和分析评估等功能的市级综合应急平台。按照统一规划、分层实施的原则，稳步推进县级应急平台建设。各专业应急平台要规范标准，完善功能，确保实现与市政府枢纽平台的顺畅联接。加快推进以公安110接报平台为基础，110、119、120三台合一的信息指挥中心的整合工作，推进各类应急接报平台的互联互通，建立统一接报、分类分级处置的工作机制。应急平台建设要讲究实效，注重实用，避免重复建设和资源浪费。建立由市政府领导同志任组长、有关部门和技术人员参加的市应急平台建设领导小组及办公室，市政府应急办和市政府信息化工作办公室牵头，会同市公安局、民政局、财政局、卫生局、国土资源局、农业局、水务局、林业局、气象局、安全生产监督管理局、环保局、无线电管理分局等相关部门，统筹市级应急平台规划工作，加强对各县（市）区接报平台整合工作的指导。
（二）突出应急救援队伍建设。充分发挥公安消防、武警部队、和民兵预备役的骨干作用，努力形成各专业救援队伍各司其责、互为补充，企业专（兼）职救援队伍与社会志愿者共同参与的应急救援队伍体系。加强各类应急救援队伍建设，改善技术装备，强化培训演练，提高应急救援能力。建立应急救援专家队伍，充分发挥专家学者的专业特长和技术优势。逐步建立社会化的应急救援机制，大中型企业特别是高危行业要建立专职或者兼职应急救援队伍，并积极参与社会应急救援。
（三）提高基层应急管理能力。要以社区、乡村、学校、企业等基层单位为重点，全面加强应急管理工作。社区要针对群众生活中可能遇到的突发公共事件，制定操作性强的应急预案，经常性地开展应急知识宣传，做到家喻户晓；乡村要因地制宜加强应急基础设施建设，努力提高群众自救、互救能力；学校要在加强校园安全工作的同时，积极开展公共安全知识和应急防护知识的教育和普及，增强公共安全意识；企业特别是高危行业企业要切实落实法定代表人负责制和安全生产主体责任，做到有预案、有救援队伍、有联动机制、有善后措施。各级人民政府和有关部门要加强对基层应急管理工作的指导和检查，及时协调人力、物力、财力等方面的问题，促进基层应急管理能力的全面提高。
（四）加强对各类应急资源的管理。要统筹安排各类应急物资、基本生活用品以及紧急避难场所、运输能力、通信能力等应急资源储备工作,建立应急资源数据库。在认真普查摸清底数的基础上，建立各类应急资源储备制度，实行动态管理，保证及时补充和更新，实现社会储备与专业储备的有机结合，不断满足保障应急处置和恢复重建工作的需要。
（五）全力做好应急处置和善后工作。突发公共事件发生后，事发单位及直接受其影响的单位要根据预案立即采取有效措施，迅速开展先期处置工作，并按规定及时上报。各级政府和有关部门要按照预案规定及时采取应急相应措施。按照属地管理为主的原则，事发地政府负有统一组织领导应急处置工作职责，要及时组织和调动有关救援队伍和力量开展应急救援工作，采取必要措施，防止次生、衍生灾害事件，并做好受影响群众的基本生活保障工作。同时，要加强宣传思想工作，稳定群众情绪，维护社会治安。
应急处置结束后，要及时组织恢复正常的生产、生活和社会秩序。灾后恢复重建工作要坚持统一领导，科学规划，与防灾减灾紧密结合。要建立社会捐助和对口支援等社会动员机制，动员社会力量参与灾害应急救援和灾后恢复重建工作。
（六）做好评估和统计分析工作。建立健全突发公共事件的评估制度，研究制定客观、科学的评估方法。各县（市）区人民政府、各有关部门要根据工作职能，切实加强应急管理统计分析工作，及时、全面、准确统计各类突发公共事件发生起数、伤亡人数、经济损失等情况，并纳入经济和社会发展统计指标体系。市统计局要加强对应急管理统计工作的指导，并按照国家、省统计局的要求开展相关工作。
六、认真做好各类突发公共事件的防范工作
（一）认真搞好对各类风险隐患的排查监控工作。各县（市）区政府、各有关部门要组织力量认真开展风险隐患排查工作，坚持早发现、早处置，促进应急工作转向源头管理。排查的重点是可能引发和造成自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件的各种风险隐患，对危害源、危害区域、安全隐患进行调查登记、分析评估、治理整改和统计汇总。各县（市）区政府要具体负责本地风险隐患调查评估和监控整改工作。市政府有关部门要加强对本行业、本系统风险排查的指导和检查。各县（市）区和煤炭、非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹、交通运输等高危行业，要按照上级要求，对排查工作早做安排、早作部署，抓好落实。对可能引发突发公共事件的风险隐患要限期治理。对危险较大的严重隐患，要果断采取停产、停业整顿等措施尽快消除隐患。各企业事业单位要建立健全安全管理规章制度，严格实行安全责任制，加大安全投入，全面落实安全防范措施。
（二）加强突发公共事件信息报告和预警工作。突发公共事件发生后，事发地政府和有关部门要按照市委、市政府的有关规定及时、准确地向市委、市政府报告，及早采取措施控制事态发展，牢牢把握应对突发事件的主动权。特别是对发生地震、洪涝等严重自然灾害或其他重大紧急情况，要简化程序，特事特办，灵活处置，立即用电话直接向市委、市政府报告简要情况，然后再以适当方式详细报告后续情况。各级政府应急办（值班室）要切实加强值守应急工作，严格落实突发事件信息报告制度，明确责任主体，规定报告时限和内容,对重大紧急情况迟报、漏报、瞒报并造成重大损失的，要依法追究其责任。
要充分挖掘社会资源，努力创新信息预警机制。通过整合应急接报平台、鼓励社会公众报告、利用媒体收集反映信息、设立基层信息员等方式，不断拓宽信息报告渠道。建立预警信息通报与制度，充分利用广播、电视、互联网、手机短信等各种媒体和手段，及时预警信息。
七、加大对应急管理的资金投入力度，强化应急保障。
各级财政部门在安排年度预算时，要充分考虑应急管理需要，确保突发公共事件应急救援保障资金及时到位。根据《*市突发公共事件总体应急预案》规定，政府处置突发公共事件资金，按现行事权、财权划分原则，实行分级负担。对受突发公共事件影响较大和财政困难的地区，根据事发地实际情况和县（市）区人民政府的请求，市财政适当给予支持。同时，要逐步建立政府、企业、社会相结合的应急救援资金的保障机制。各级财政、审计部门要加强对应急保障资金使用情况及其效果进行监督，确保专款专用。
高度重视依靠和利用科学技术手段提高应对突发公共事件的能力，培养公共安全科技人才，发展公共安全技术和产品，加快形成公共安全科技创新机制的应急管理科技支撑体系，增强应急安全技术保障能力。
八、积极开展应急管理方面的宣传教育和培训工作
认真贯彻落实国家、省《应急管理科普宣传工作总体实施方案》，切实加强应急管理科普宣教工作，深入宣传各类应急预案，重点在城市社区、农村和学校开展应急知识宣传教育活动。制定我市《应急管理科普宣教工作总体实施方案》，由宣传、教育、文化、广播电视、新闻出版等部门共同组织实施。宣传、教育和新闻出版部门要组织编写应急知识普及教材和公共安全教育读本，推动应急知识进社区、进课堂，全面普及预防、避险、自救、互救、减灾等知识和技能。高度重视突发公共事件的信息、舆论导向和舆情分析工作。建立政府信息制度和新闻发言人制度，发挥新闻媒体作用，把握舆论导向，维护社会稳定。
要积极推进应急管理知识方面的干部培训工作。各级组织、人事、教育部门要按照我市《突发公共事件总体应急预案》的要求，将应急知识纳入国家公务员培训计划，选编培训教材，开展制度化、规范化的培训。特别是调整到新岗位的领导干部和专业应急、抢险救援队伍工作人员，必须认真学体应急预案及相关的专项应急预案，提高应急处置能力。人事、劳动和社会保障部门在有关招考和资格认证考试中，要增加公共安全方面的内容。安全监管部门要强化培训考核，达不到考核要求的管理人员和职工不许上岗。
九、切实加强组织领导和协调配合
今天，我们在这里召开国家安全生产应急救援指挥中心成立大会。这是落实党的*届五中全会确立的"安全发展"指导原则，防范事故灾难，减少事故损失，保障人民生命财产安全的重大举措。
加强应急管理，提高预防和处置突发公共事件的能力，是坚持以人为本、执政为民的重要体现，是构建社会主义和谐社会的重要内容，是全面履行政府职能、进一步提高行政能力的重要方面。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》指出，要"建立健全社会预警体系和应急救援、社会动员机制，提高处置突发性事件能力。"在去年7月国务院召开的全国应急管理工作会议上，家宝总理要求各地政府"切实转变职能，更新观念，把应急管理工作摆上重要位置，把人力、物力、财力等公共资源更多地用于社会管理和公共服务"。在最近召开的全国安全生产工作会议上，建敏国务委员要求各部门、各地区认真贯彻国务院的《国家突发公共事件总体应急预案》，抓紧编制安全生产应急预案，加快应急救援体系、机构和队伍建设，提高应对重特大事故灾难的能力。
安全生产应急救援是全国应急管理工作的重要内容。我国目前正处在工业化加速发展阶段，是各类生产安全事故的"易发期"。一方面，粗放型经济增长方式尚未根本转变，"煤电油运"持续紧张，能源原材料工业和交通运输满负荷甚至超负荷运行；一些行业特别是煤炭行业长期负重爬坡，安全生产基础相当薄弱；农村劳动力大量转移，而培训教育又相对滞后等，都加大了安全生产的压力。另一方面，安全法制尚不健全，企业安全生产责任主体不到位，一些工业领域的行业管理相对弱化，安全监管机制尚不完善，以及权钱交易、等腐败现象，也在影响和制约着安全生产状况的稳定好转，甚至直接导致重特大事故的发生。同时随着社会生产和经济规模的扩大，城镇人口的集中，事故灾难的危害性也在增大。在自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四类突发公共事件中，事故灾难所造成的生命财产损失尤其触目惊心，社会影响尤其恶劣。*年全国发生各类事故717938起，死亡127089人，分别比上年下降10.7％和7.1%。但煤矿等重特大事故多发，安全生产形势依然严峻。全国发生一次死亡10人以上的特大事故134起，同比增加3起，死亡人数增加17％，其中煤矿58起，增加34.9%,死亡人数上升66.6%。面对重特大事故多发的现实，为了减少事故灾害造成的损失，切实维护人民群众的生命财产安全，必须高度重视、切实加强安全生产应急救援工作。
在各部门、各级政府的共同努力下，近年来安全生产应急救援工作有了很大进展。矿山、消防、核工业、水上搜救、铁路、民航、国家电网等行业和领域，已初步建立了专业性应急救援指挥机构、区域性救援基地和救援队伍，在事故抢险救灾、重大隐患处置等方面发挥了重要作用。*年，全国矿山救护队伍抢险救援煤矿、非煤矿山事故3684起，抢救遇险、遇难人员5154人，其中1664人生还；水上救援出动1568次，抢救遇险人员17666人，其中16837人生还；公安消防系统扑救火灾23.9万起，抢险救援其他事故15.6万次，抢救和疏散群众11万余人，抢救和保护财产价值约350亿元。尽管这方面的工作取得了一定成绩，但是与安全生产的实际需要之间，仍存在较大差距：覆盖全国的安全生产应急救援体系尚未形成，集中指挥、协同作战、反应快速、应对准确的安全生产应急救援工作机制尚未建立起来，重特大事故抢险救灾工作的效率还有待提高。成立国家安全生产应急救援指挥中心，就是适应加快工业化、城市化进程和信息化、社会化发展的要求，把全国的应急救援资源组织起来，整合到一起，尽快形成健全完善、统一协调的安全生产应急救援体系和工作机制，整体提高国家应对重特大事故灾害的能力，更好地适应加强安全生产的需要。
国务院领导对安全生产应急救援工作很重视，多次作出明确指示。中编办、中组部以及财政部、人事部等部门，对组建国家安全生产应急救援指挥中心一事非常支持。根据中编委文件规定，指挥中心为国务院安全生产委员会办公室领导、国家安全生产监督管理总局管理的事业单位，履行全国安全生产应急救援综合监督管理的行政职能，并按照国家安全生产突发事件应急预案的规定，协调指挥事故灾难的应急救援工作。下面，我代表安委会办公室、安全监管总局，就指挥中心组建后的工作以及当前的安全生产应急救援工作，简要讲五点意见：
第一，强化做好应急救援工作的责任感。应急救援是安全生产工作的重要组成部分，体现在安全生产工作的全过程。安全生产的基本方针是"安全第一、预防为主、综合治理"，必须立足于防范，采取各种措施进行综合治理，解决好影响制约安全生产的各类问题特别是那些深层次问题，消除安全隐患，有效防范伤亡事故特别是重特大事故；同时又要准备应对可能发生的事故灾难，在事故发生后迅速组织开展抢险救灾，尽最大努力控制和减少事故损失。应急救援工作还包括了事故的预测、预防和预警，通过开展安全评价、隐患排查、技术咨询、教育培训等工作，增强企业的安全保障能力。这方面的工作做好了，将会有效防范、减少事故的发生。
在全国安全生产工作的总体格局中，应急救援工作及其指挥中心居于非常重要的位置。希望同志们一定要从实践"*"重要思想，落实"以人为本"的科学发展观和构建社会主义和谐社会的高度，从加强和改进安全生产工作的现实需要出发，充分认识应急救援工作的重要性，认清肩负的神圣使命，强化责任意识，认真履行好职责。
第二，加强应急救援体系建设，在事故抢险救灾中发挥作用。要在国务院安委会的统一领导下，按照国务院应急管理办公室的要求，本着"统一领导、分级负责、条块结合、属地管理"的原则，抓紧建立覆盖全国各个行业和各地的安全生产应急救援体系。我们已经编制了《全国安全生产应急救援体系总体规划方案》，提出了体系建设的思路和构架。希望各部门、各地区把应急救援体系建设纳入行业和地方"*"规划，尽快建立健全专业应急管理机构和区域性应急救援基地。安全监管总局将在完善矿山应急救援体系的同时，抓紧组建危险化学品应急救援工作机构。消防、核工业、水上搜救、铁路、民航、国家电网等专业应急机构，也应当进一步加强基础建设，充实力量，健全运行机制和保障系统。
安全生产应急救援工作也要"重心下移、关口前移"。要依靠企业和地方政府，搞好安全生产应急救援基地和队伍建设。平时加强隐患排查和事故预防，事故灾难发生时在第一时间里组织开展有效救援。依托各个行业的"龙头"企业、大型骨干企业，采用国家和地方扶持、企业自行管理的方式，建立各类应急救援基地。搞好培训，提高队伍素质，以适应开展抢险救援工作的需要。
第三，抓紧编制和落实应急预案。目前，《国家安全生产事故灾难应急预案》等专项预案、部门预案已经编制完成。下一步，一是要分门别类，制定和完善各专业性、地方性和区域性事故灾难应急预案，尽快在规定范围内予以实施；各类生产经营单位也要制定应急预案，并报地方政府和有关部门备案。二是要督促企业和地方政府把预案规定的责任、制度、措施、应急救援物资储备等落到实处，定期进行演练，通过演练和实践及时发现漏洞、完善预案。三是要加强培训教育，使企业经营管理人员和地方政府负责人切实掌握安全生产应急预案的有关内容、应急响应程序和各个岗位的职责；普及事故灾难预防救助知识，增强公民的自我保护能力。
第四，加强应急救援法规标准建设。积极做好《安全生产应急救援条例》的起草和申报，争取早日颁布。制定并实施《安全生产应急预案管理规定》，建立应急救援资源信息管理、队伍管理、专家管理、资金保障等配套规章制度，用法律手段、经济手段和必要的行政手段，逐步建立完善安全生产应急管理机制。各部门、各地也要加强相关的法规建设，结合实际，抓紧研究制定相关的规章标准和制度，使应急救援工作规范化、制度化。
关键词:法律;预防功能;自然灾害;执法
人们通常从结果状态上理解法律的功能,事后的制裁和百姓的守法成为法律的常态表现。其实,这只是法律功能的一部分。法律作为国家管理的主要方式,在国家事务的管理中起到了全方位的调控作用,在国家管理的任何一个环节都有法律的身影。无论是在立法、执法的过程,还是司法、守法的方面,法律都发挥着重要的功能。
在现代社会,正常的状态是法律的预防、制裁等功能同时发挥各自的作用。立法规定何种行为属于国家法律调整的范畴;执法是执法主体执行法律所规定的各种事项,这是法律秩序的常规形态;司法是法律所规定的事项得不到实施而产生纠纷时,对纠纷所作的处理和制裁;而守法则是人们对法律的尊重和承认,并融化于人们的行为中。当人们忽视法律预防功能或仅仅把法律看成事后制裁时,法律的功能结构就会残缺不全。
法律不仅意味着秩序,还有预防功能,即预防和应对灾害的功能。从某种意义上说,灾害是人们对无准备的事件所引起的破坏性后果。在中国的汉字中,“灾”的原初含义是家中着火。火无情,但人有智。人类社会创建法律也可以用来解决“家中着火”等类似的灾害事件。例如我们可以尽可能地把着火的原因分析清楚,找出方法解决源头的问题。于是,国家法律规定煤气阻燃开关和漏电保护器必须进入家庭,法律就这样成为家庭财产和人类生命的保护器。
如果我们对未来的事件有认识或防范意识,灾难就不会发生。即使发生,人们也会有理性、有秩序、有效率地面对灾难,使灾难带来的损害减少到最小。
面对灾害,法律的预防功能作用在于让人们知道如何面对突如其来的情况,不至于在紧急事件面前惊惶失措,因慌乱而不理性,给社会造成更大的灾难。当然,我们不能说法律能使人们完全有理性,或者法律可以管理一切事情,它的功能还在于将突发性事件按照事先预定的步骤来处理,避免临阵磨枪。在法律规定的界限范围内,只要按照法律的规定执行,就很有可能把灾难的后果控制在最小范围内。
法律可以让人们从容地应对各种突发性事件和灾难。根据《国家自然灾害救助应急预案》的规定:自然灾害是指“给人类生存带来危害或损害人类生活环境的自然现象,包括洪涝、干旱灾害,台风、冰雹、雪、沙尘暴等气象灾害,火山、地震灾害,山体崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害,风暴潮、海啸等海洋灾害,森林草原火灾和重大生物灾害等自然灾害”。法律对自然灾害的预防功能分为两个阶段:第一阶段,在灾害没有发生前,根据科学的管理手段进行事前的分析和判断,争取把灾害消灭在萌芽状态。预警机制的启动对整个事态的发展起着重要的作用。如在安徽发生手口足疫情后,立即启动突发事件预警机制,把病情控制在最小的范围,把灾害减少到最小的范围。第二阶段,当灾难不可避免地发生后,法律的作用在于如何防止事态扩大,并进行灾后的重建。2008年5月12日汶川大地震发生后,不到3个小时,国家指挥中心成立,温家宝总理以最快的速度赶往四川,使整个突发性事件按照法律规定的步骤来治理。
为了应对自然灾害,《中华人民共和国突发事件应对法》明确规定:“为了预防和减少突发事件的发生,控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害,规范突发事件应对活动,保护人民生命财产安全,维护国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序,制定本法”。该法有四重目的:第一,预防和减少突发性事件的发生;第二,控制、减轻和消除突发性事件引起的严重社会危害;第三,规范突发性事件应对活动,保护人民生命财产安全;第四,维护国家安全、公共安全和社会秩序。
一、用立法应对灾害
法律的预防功能实际上就是对未来的风险和危机进行管理,要实现这个功能,必须要有应对可能发生的灾害和危机的相应准备。自2003年非典疫情后,中国在应对各种突发性事件方面出台了相关法律规范。2006年1月出台了《国家突发公共事件总体应急预案》,根据2007年5月国务院应急管理办公室的信息,为了应对突如其来的事件,国家已经一系列应急预案,包括:国家自然灾害救助应急预案、国家防汛抗旱应急预案、国家地震应急预案、国家突发地质灾害应急预案、国家处置重特大森林火灾应急预案、国家安全生产事故灾难应急预案、国家处置铁路行车事故应急预案、国家处置民用航空器飞行事故应急预案、国家海上搜救应急预案、国家处置城市地铁事故灾难应急预案、国家处置电网大面积停电事件应急预案、国家核应急预案、国家突发环境事件应急预案、国家通信保障应急预案、国家突发公共卫生事件应急预案、国家突发公共事件医疗卫生救援应急预案、国家突发重大动物疫情应急预案、国家重大食品安全事故应急预案等。待的还有:国家粮食应急预案、国家金融突发事件应急预案、国家涉外突发事件应急预案等。
但我们面对的问题是这些法律能否得到执行。如果制定法律仅仅是为了装点门面,那么法律就只能是纸上谈兵,而无法走向实际的生活;法律就只是事后效应,只能是惩治的工具。在此,不妨以《国家自然灾害救助应急预案》为例加以分析。
2005年国家公布并实施的《国家自然灾害救助应急预案》分为总则、启动条件、组织指挥体系及职责任务、应急准备、预警预报与信息管理、应急响应、灾后救助、附则八大部分。该应急预案对自然灾害发生前的预防和自然灾害发生后的应对及处置灾后救助作了全面的规定,对中国国情复杂的状况也有充分的估计,该预案规定:“本预案由减灾委办公室、全国抗灾救灾综合协调办公室负责管理。预案实施后,减灾委办公室、全国抗灾救灾综合协调办公室应适时召集有关部门和专家进行评估,并视情况变化做出相应修改后报国务院。各省、自治区、直辖市自然灾害救助应急综合协调机构根据本预案制定本省(区、市)自然灾害救助应急预案”。根据此规定,各省、市也都制定了相应的应急预案。如河南省在2005年《国家自然灾害救助应急预案》印发后,省民政厅起草了《河南省自然灾害救助应急预案》,征求有关部门意见后报省政府。省民政厅印发了《河南省洪涝灾害救助预案》,各省辖市也以政府或民政局名义出台了当地的自然灾害救助应急预案,全省共制定与自然灾害救助应急有关的预案26个,与自然灾害救助应急工作有关的法规、文件、规划8个。
又如宁波市依据《国家突发公共事件总体应急预案》、《国家自然灾害救助应急预案》、《浙江省突发公共事件总体应急预案》、《浙江省自然灾害救助应急预案》、《宁波市突发公共事件总体应急预案》等有关法律、法规,制定了《宁波市自然灾害救助应急预案》,它的具体编目基本是把《国家自然灾害救助应急预案》细化。
二、用执法应对灾害
当前,各地政府在立法的细化方面都有不错的业绩,但在具体执行环节上存在很多问题。其中最迫切需要加以完善的是应急准备制度。应急准备分为资金准备、物资准备、通信和信息准备、救灾装备准备、人力资源准备、社会动员准备、宣传、培训和演习等。
资金准备制度的完善方向是:①按照救灾资金分级负担的原则,市和县(市)、区财政都应按一定标准储备大灾预备金,做到专款专用、专账管理。②各级政府应根据财力增长、物价变动、居民生活水平实际状况等因素逐步提高救灾资金补助标准,建立救灾资金自然增长机制。③大灾预备金主要用于灾时和灾后基本生活救助,遇重特大自然灾害救灾预备金不足时,各级财政应及时调剂救灾资金,确保灾民生活。
物资准备制度的前提是整合各部门现有救灾储备物资,分级、分类管理救灾储备物资和储备库。在此基础上应做到:①按照救灾物资储备规划,建立健全市救灾物资储备库,灾害多发县(市)、区建立健全物资储备库、点,各级储备库应储备必需的救灾物资。②每年年初购置必需的衣被、净水器等救灾物资。③建立救助物资生产厂家名录,必要时签订救灾物资紧急购销协议。④灾情发生时,可调用邻近民政部门救灾储备物资,沿途免收道路通行费。⑤建立健全救灾物资紧急调拨和运输制度。
通信和信息准备制度的完善方向是:①建立覆盖市、县、乡镇(街道)三级的救灾通信网络,确保市政府及时准确掌握重大自然灾害信息。②建立部门间灾害信息共享平台,提供信息交流服务,形成信息共享机制。③各电信运营企业应依法保障灾害救助工作的信息畅通,积极做好通信应急物资储备工作。
救灾装备准备制度的完善方向是:市各有关部门应配备救灾管理工作必需的设备和装备;市民政局、灾害频发县(市)、区民政局应配备救灾必需的设备和装备。
人力资源准备制度的完善方向是:①完善民政灾害管理人员队伍建设,提高其应对自然灾害的能力。②建立健全专家队伍。组织民政、卫生、水利、气象、科技、海洋、国土资源等各方面专家,重点开展灾情会商、赴灾区的现场评估及灾害管理的业务咨询工作。③建立健全与军队、公安、武警、消防、卫生等专业救援队伍的联动机制。④培训、发展非政府组织和志愿者队伍,并充分发挥其作用。
社会动员准备制度的完善方向是:建立和完善社会捐助的动员机制、运行机制、监督管理机制,规范突发自然灾害社会捐助工作;规范救灾捐赠的组织发动、款物接收和分配以及社会公示、表彰等各个环节的工作;在已设立社会捐助接收站、点的基础上,继续在有条件的乡镇(街道)建立社会捐助站、点,健全经常性社会捐助接收网络。
宣传、培训和演习制度的完善方向是:①开展社区减灾活动,利用各种媒体宣传灾害知识,宣传灾害应急法律法规和预防、避险、避灾、自救、互救、保险的常识,增强群众的防灾减灾意识。②市民政局每年至少组织1次县级灾害管理人员业务培训。③在灾害多发地区,根据灾害发生特点,指导各地组织开展救灾演习,检验并提高应急准备、指挥和响应能力。
1.1编制目的
为高效有序地做好重大暴雪灾害防治工作，最大限度地避免或减轻重大暴雪灾害造成的人员伤亡和财产损失，维护人民生命、财产安全和社会稳定，制定本预案。
1.2编制依据
依据《中华人民共和国气象法》、《黑龙江省实施办法》和《xx市人民政府突发公共事件总体应急预案》，制定本预案。
1.3工作原则
（1）以人为本，依靠科学。建立健全监测机制，最大程度地减少重大暴雪灾害造成的损失，把保障人民群众的生命财产安全作为应急工作的出发点和落脚点。
（2）统一领导、分工负责，在各级党委、政府的统一领导下，有关部门各司其职，密切配合，共同做好重大暴雪灾害应急防治工作。
1.4适用范围
本预案适用于市行政区内出现重大暴雪灾害的应急工作。
1.5预案启动条件
xx市行政区内出现重大暴雪灾害，根据重大暴雪灾害的影响范围、灾害程度，适时启动本预案。
第2章组织指挥体系及职责任务
2.1应急组织机构
启动重大暴雪应急预案时，成立xx市重大暴雪灾害应急领导小组，人员组成如下：
组长：市政府主管农业副市长
副组长：市农委主任市交通局局长市气象局局长
成员：财政局、民政局、水务局、商务局、环保局、药监局、粮食局、卫生局、公安局国土局、建设局、各通信公司等单位负责人。
2.2职责任务
2.2.1xx市重大暴雪灾害应急领导小组（以下简称市应急领导小组），负责全市重大暴雪灾害应急工作的组织、协调、指导和监督。统一领导、指挥和协调xx市重大暴雪灾害应急防治与救灾工作；确定应急救灾工作方案；部署和组织有关部门和有关乡（镇）对受灾地区进行紧急援救；指导乡（镇）重大暴雪灾害应急领导小组做好重大暴雪灾害的应急工作；处理其他有关重大暴雪灾害应急防治与救灾的重要工作。
2.2.2市应急领导小组下设办公室，设在xx市气象局，办公室主任由气象局局长担任，副主任由气象局业务副局长担任。办公室主要职责是:贯彻应急领导小组的指示和部署；组织有关部门和专家分析灾害发展趋势，为市应急领导小组决策提供依据；承担市应急领导小组日常事务和交办的其他工作。
2.2.3气象局负责提供重大暴雪灾害的实时监测、预警和预报，为救灾工作提供气象保障服务。
农委负责指导灾后农业生产恢复工作。
财政局负责应急资金安排和拨付，监督检查资金使用情况。
民政局负责协助灾区有关部门做好避险和受灾群众的安置、救助工作，加强对救灾款物分配、发放的指导、监督和管理工作。
卫生局负责突发事件的医疗救护、抢救，开展疫情和环境卫生监测、预警，对突发公共卫生事件采取卫生防疫和应急处理措施，预防和控制疫情的发生扩散和蔓延。
各通信公司负责应急救援通讯保障和通讯设施抢修工作。
交通局负责应急救援人员、应急物资、疏散群众的运输保障工作；负责被毁公路、桥梁等交通设施抢修工作；负责采取有效措施，保障交通干线的安全，确保道路畅通。
商务局负责组织实施灾区生活必需品的市场供应。
环保局负责灾区的环境监测，指导处置现场危险废物，控制对周边环境的进一步污染。
药监局负责对紧急救援扬需食品、药品、医疗器械的质量监督和国外捐助食品、药品、医疗器械的质量检验。
国土局负责地质灾害的监测、预警、防治和应急处置工作。
建设局负责帮助灾区制定恢复重建规划，帮助和指导灾后房屋建筑及市政基础设施的修复重建工作。
林业局负责林业灾害和重大林业有害生物的监测和防治工作。
粮食局负责灾区的粮食保障工作。
公安局负责突发事件事发区的社会治安，组织事发区群众的紧急疏散转移，打击各种犯罪活动，维持社会政治稳定。
交通局负责应急救援人员、应急物资、疏散群众的运输保障工作；负责被毁公路、桥梁等交通设施抢修工作；负责采取有效措施，保障交通干线的安全，确保道路畅通。
第3章监测机制
3.1监测体系建设
市政府和各乡（镇）政府要尽快建立重大暴雪灾害监测体系，建设加密自动气象站，开展重大暴雪监测业务与服务，形成覆盖全市的暴雪灾害监测体系。
3.2监测行动
重大暴雪应急预案启动后，立即成立由多部门专家组成的专家组，进行应急监测、应急跟踪服务，随时向市应急领导小组报告，为市应急领导小组指挥抗灾、救灾提供决策依据。由市委宣传部协调，通过电视、广播、报纸等新闻媒体应急信息。
第4章应急响应
4.1响应程序
各乡镇政府要将因重大暴雪对本行政区内的人民生命财产可能造成一定危害或损失，或因重大暴雪已经造成的人员伤亡和财产损失的情况，在第一时间向市政府应急办和市气象局上报，提出启动建议。市应急委主任或副主任根据造成的重大危害或损失情况，确定响应级别，启动命令。
应急预案启动后，市应急领导小组立即启动重大暴雪应急指挥系统，部署全市的暴雪灾害应急救灾工作。指挥、协调、组织农委、民政、气象等部门的人员和专家，及时赶赴现场，进行实地调查，详细记录受灾面积、受灾程度、受灾区域，写出调查报告。同时采取应急措施，防止灾害进一步扩大。
4.2群众的安全防护
暴雪灾害危及区域和可能危及区域的基层行政组织负责把群众疏散撤离到安全场所。
4.3社会力量动员与参与
发生暴雪灾害事件时，可由灾害危及区域和可能危及区域的行政基层组织动员社会公众配合、支持应急工作。
4.4新闻报道
市应急领导小组设立新闻发言人，由市应急领导小组领导担任，统一对外公布应急信息，统一新闻报道口径。
4.5应急结束
启动重大暴雪灾害应急预案后，市应急领导小组根据事态发展的控制程度，适时通过广播、电视等媒体宣布应急结束。
第5章应急保障
5.1应急队伍、资金、物资、装备保障
市政府和各乡（镇）政府要加强重大暴雪灾害专业应急救灾队伍建设，确保灾害发生后应急救灾力量及时到位。
重大暴雪灾害应急费用按《财政应急保障预案》规定执行。
市政府和各乡（镇）政府要储备用于灾民安置、医疗卫生、生活必需品等必要的救灾专用物资，保证抢险救灾物资的供应。
5.2通信与信息保障
由各通信公司负责全市的通信和信息传递保障。
5.3应急支援
重大暴雪灾害应急预案启动后，各部门立即成立相应的战斗组，进入紧急状态，充分利用各种信息、工具和手段，为重大暴雪灾害应急工作提供服务和支援。
5.4重大暴雪灾害研究和技术开发
市政府和各乡（镇）政府要加大对重大暴雪灾害科学研究、技术开发的工作力度和投资。
第6章附则
6.1暴雪的定义
24小时降雪量大于或等于10毫米为暴雪。
6.2预案管理
本预案由气象局负责制定，适用期为5年。此期间，如无特殊情况，不再编制、印发预案。