农药登记试验管理办法
第一章总则
第一条为了保证农药登记试验数据的完整性、可靠性和真实性,加强农药登记试验管理,根据《农药管理条例》,制定本办法。
第二条申请农药登记的,应当按照本办法进行登记试验。
开展农药登记试验的,申请人应当报试验所在地省级人民政府农业主管部门(以下简称省级农业部门)备案;新农药的登记试验,还应当经农业部审查批准。
第三条农业部负责新农药登记试验审批、农药登记试验单位认定及登记试验的监督管理,具体工作由农业部所属的负责农药检定工作的机构承担。
省级农业部门负责本行政区域的农药登记试验备案及相关监督管理工作,具体工作由省级农业部门所属的负责农药检定工作的机构承担。
第四条省级农业部门应当加强农药登记试验监督管理信息化建设,及时将登记试验备案及登记试验监督管理信息上传至农业部规定的农药管理信息平台。
第二章试验单位认定
第五条申请承担农药登记试验的机构,应当具备下列条件:
(一)具有独立的法人资格,或经法人授权同意申请并承诺承担相应法律责任;
(二)具有与申请承担登记试验范围相匹配的试验场所、环境设施条件、试验设施和仪器设备、样品及档案保存设施等;
(三)具有与其确立了合法劳动或者录用关系,且与其所申请承担登记试验范围相适应的专业技术和管理人员;
(四)建立完善的组织管理体系,配备机构负责人、质量保证部门负责人、试验项目负责人、档案管理员、样品管理员和相应的试验与工作人员等;
(五)符合农药登记试验质量管理规范,并制定了相应的标准操作规程;
(六)有完成申请试验范围相关的试验经历,并按照农药登记试验质量管理规范运行六个月以上;
(七)农业部规定的其他条件。
第六条申请承担农药登记试验的机构应当向农业部提交以下资料:
(一)农药登记试验单位考核认定申请书;
(二)法人资格证明复印件,或者法人授权书;
(三)组织机构设置与职责;
(四)试验机构质量管理体系文件(标准操作规程)清单;
(五)试验场所、试验设施、实验室等证明材料以及仪器设备清单;
(六)专业技术和管理人员名单及相关证明材料;
(七)按照农药登记试验质量管理规范要求运行情况的说明,典型试验报告及其相关原始记录复印件。
申请资料应当同时提交纸质文件和电子文档。
第七条农业部对申请人提交的资料进行审查,材料不齐全或者不符合法定形式的,应当当场或者在五个工作日内一次告知申请者需要补正的全部内容;申请资料齐全、符合法定形式,或者按照要求提交全部补正资料的,予以受理。
第八条农业部对申请资料进行技术评审,所需时间不计算审批期限内,不得超过六个月。
第九条技术评审包括资料审查和现场检查。
资料审查主要审查申请人组织机构、试验条件与能力匹配性、质量管理体系及相关材料的完整性、真实性和适宜性。
现场检查主要对申请人质量管理体系运行情况、试验设施设备条件、试验能力等情况进行符合性检查。
具体评审规则由农业部另行制定。
第十条农业部根据评审结果在二十个工作日内作出审批决定,符合条件的,颁发农药登记试验单位证书;不符合条件的,书面通知申请人并说明理由。
第十一条农药登记试验单位证书有效期为五年,应当载明试验单位名称、法定代表人(负责人)、住所、实验室地址、试验范围、证书编号、有效期等事项。
第十二条农药登记试验单位证书有效期内,农药登记试验单位名称、法定代表人(负责人)名称或者住所发生变更的,应当向农业部提出变更申请,并提交变更申请表和相关证明等材料。农业部应当自受理变更申请之日起二十个工作日内作出变更决定。
第十三条农药登记试验单位证书有效期内,有下列情形之一的,应当向农业部重新申请:
(一)试验单位机构分设或者合并的;
(二)实验室地址发生变化或者设施条件发生重大变化的;
(三)试验范围增加的;
(四)其他事项。
第十四条农药登记试验单位证书有效期届满,需要继续从事农药登记试验的,应当在有效期届满六个月前,向农业部重新申请。
第十五条农药登记试验单位证书遗失、损坏的,应当说明原因并提供相关证明材料,及时向农业部申请补发。
第三章试验备案与审批
第十六条开展农药登记试验之前,申请人应当向登记试验所在地省级农业部门备案。备案信息包括备案人、产品概述、试验项目、试验地点、试验单位、试验时间、安全防范措施等。
第十七条开展新农药登记试验的,应当向农业部提出申请,并提交以下资料:
(一)新农药登记试验申请表;
(二)境内外研发及境外登记情况;
(三)试验范围、试验地点(试验区域)及相关说明;
(四)产品化学信息及产品质量符合性检验报告;
(五)毒理学信息;
(六)作物安全性信息;
(七)环境安全信息;
(八)试验过程中存在或可能存在的安全隐患;
(九)试验过程需要采取的安全性防范措施;
(十)申请人身份证明文件。
申请资料应当同时提交纸质文件和电子文档。
第十八条农业部对申请人提交的申请资料,应当根据下列情况分别作出处理:
(一)农药登记试验不需要批准的,即时告知申请者不予受理;
(二)申请资料存在错误的,允许申请者当场更正;
(三)申请资料不齐全或者不符合法定形式的,应当当场或者在五个工作日内一次告知申请者需要补正的全部内容,逾期不告知的,自收到申请资料之日起即为受理;
(四)申请资料齐全、符合法定形式,或者申请者按照要求提交全部补正资料的,予以受理。
第十九条农业部应当自受理之日起四十个工作日内对试验安全风险及其防范措施进行审查,作出审批决定。符合条件的,准予登记试验,颁发新农药登记试验批准证书;不符合条件的,书面通知申请人并说明理由。
第二十条新农药登记试验批准证书应当载明试验申请人、农药名称、剂型、有效成分及含量、试验范围,试验证书编号及有效期等事项。
新农药登记试验批准证书式样由农业部制定。证书编号规则为SY+年号+顺序号,年号为证书核发年份,用四位阿拉伯数字表示;顺序号用三位阿拉伯数字表示。
新农药登记试验批准证书有效期五年。五年之内未开展试验的,应当重新申请。
第四章登记试验基本要求
第二十一条农药登记试验样品应当是成熟定型的产品,具有产品鉴别方法、质量控制指标和检测方法。
申请人应当对试验样品的真实性和一致性负责。
第二十二条申请人应当将试验样品提交所在地省级农药检定机构进行封样,提供农药名称、有效成分及其含量、剂型、样品生产日期、规格与数量、储存条件、质量保证期等信息,并附具产品质量符合性检验报告及相关谱图。
第二十三条所封试验样品由省级农药检定机构和申请人各留存一份,保存期限不少于两年,其余样品由申请人送至登记试验单位开展试验。
第二十四条封存试验样品不足以满足试验需求或者试验样品已超过保存期限,仍需要进行试验的,申请人应当按本办法规定重新封存样品。
第二十五条申请人应当向农药登记试验单位提供试验样品的农药名称、含量、剂型、生产日期、储存条件、质量保证期等信息及安全风险防范措施。属于新农药的,还应当提供新农药登记试验批准证书复印件。
农药登记试验单位应当查验封样完整性、样品信息符合性。
第二十六条农药登记试验单位接受申请人委托开展登记试验的,应当与申请人签订协议,明确双方权利与义务。
第二十七条农药登记试验应当按照法定农药登记试验技术准则和方法进行。尚无法定技术准则和方法的,由申请人和登记试验单位协商确定,且应当保证试验的科学性和准确性。
农药登记试验过程出现重大安全风险时,试验单位应当立即停止试验,采取相应措施防止风险进一步扩大,并报告试验所在地省级农业部门,通知申请人。
第二十八条试验结束后,农药登记试验单位应当按照协议约定,向申请人出具规范的试验报告。
第二十九条农药登记试验单位应当将试验计划、原始数据、标本、留样被试物和对照物、试验报告及与试验有关的文字材料保存至试验结束后至少七年,期满后可移交申请人保存。申请人应当保存至农药退市后至少五年。
质量容易变化的标本、被试物和对照物留样样品等,其保存期应以能够进行有效评价为期限。
试验单位应当长期保存组织机构、人员、质量保证部门检查记录、主计划表、标准操作规程等试验机构运行与质量管理记录。
第五章监督检查
第三十条省级农业部门、农业部对农药登记试验单位和登记试验过程进行监督检查,重点检查以下内容:
(一)试验单位资质条件变化情况;
(二)重要试验设备、设施情况;
(三)试验地点、试验项目等备案信息是否相符;
(四)试验过程是否遵循法定的技术准则和方法;
(五)登记试验安全风险及其防范措施的落实情况;
(六)其他不符合农药登记试验质量管理规范要求或影响登记试验质量的情况。
发现试验过程存在难以控制安全风险的,应当及时责令停止试验或者终止试验,并及时报告农业部。
发现试验单位不再符合规定条件的,应当责令改进或限期整改,逾期拒不整改或者整改后仍达不到规定条件的,由农业部撤销其试验单位证书。
第三十一条农药登记试验单位应当每年向农业部报送本年度执行农药登记试验质量管理规范的报告。
第三十二条省级以上农业部门应当组织对农药登记试验所封存的农药试验样品的符合性和一致性进行监督检查,并及时将监督检查发现的问题报告农业部。
第三十三条农药登记试验单位出具虚假登记试验报告的,依照《农药管理条例》第五十一条的规定处罚。
第六章附则
第三十四条现有农药登记试验单位无法承担的试验项目,由农业部指定的单位承担。
一、查处无照经营涉及的法律、法规、规章分类
按性质的不同可分成三大块：
第一大块是市场主体登记法，包括《城乡个体工商户管理暂行条例》(1987年)及其实施细则(1998年修订)；《企业法人登记管理条例》(1988年)及其施行细则(2000年修订)；《个人独资企业法》(1999年)及其登记管理办法(2000年，规章)；《公司法》及其登记管理条例(均在2005年修订)；《合伙企业法》(2006年修订)及其登记管理办法(2007年修订，行政法规)。
第二大块是行业秩序管理法，包括《文物保护法》、《拍卖法》、《烟草专卖法》、《报废汽车回收管理办法》、《互联网上网服务营业场所管理条例》、《危险化学品安全管理条例》、《保险法》、《证券法》、《生猪屠宰管理条例》、《烟花爆竹安全管理条例》、《民办非企业单位管理暂行条例》等等。
第三大块是查处无照经营的统一法，即《无照经营查处取缔办法》。它是国务院第370号令颁布的。属于行政法规范畴。与市场主体登记法、行业秩序管理法相比，统一法有其鲜明的特征：第一，统一法在第4条第一款和第2条统一界定了无照经营的内涵和外延。内涵是：未办理营业执照从事经营活动的、办理营业执照后失效仍继续从事经营活动的和持有营业执照但超越核准登记的经营范围从事许可项目经营的都是无照经营。外延是：任何单位和个人不得违反法律、法规的规定，从事无照经营，不区分主体和行业。第二，统一法在第9条明确规定了县级以上工商行政管理部门对涉嫌无照经营行为进行查处取缔时可以行使的职权和必要的强制措施(如查封、扣押)，填补了市场主体登记法、行业秩序管理法规定的空白。第三，统一法突出体现了对许可审批制度的保护，该办法第4条第一款第(五)项的规定便是最好的说明，虽然它只是将持有营业执照但超越核准登记的经营范围从事许可项目经营的行为定性为“违法经营”，但却是和其他无照经营行为一样的查处。本项加重了工商部门本不应当承担的责任，尤其是第4条第一款第(一)项，多数情况下由工商部门来取缔都是有权无力。
二、法条竞合时的处理原则
由于三大块法的同时存在，对无照经营的查处自然会产生法条竞合问题，包括统一法与行业秩序管理法的竞合、统一法与市场主体登记法的竞合、市场主体登记法与行业秩序管理法的竞合。适用原则包括统一法的转致原则和《立法法》的效力确定原则。
《无照经营查处取缔办法》第14条第二款规定的原则是：“对无照经营行为的处罚，法律、法规另有规定的，从其规定。”反向推定的含义就是：对无照经营行为的处罚，法律法规没有规定的，从《无照经营查处取缔办法》的规定。
《立法法》第79条规定，法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章。《立法法》第83条规定，同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定：新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。
三、统一法与行业秩序管理法的竞合
有些行业秩序管理法规定工商部门与其他职能部门共享处罚权，而有些行业秩序管理法却将工商部门排除在外。
1.行业秩序管理法规定工商部门无管辖权的：有些行业秩序管理法排除了工商部门的管辖权限，比如《保险法》就规定了无证照经营商业保险的由保险监督管理机构查处；《生猪屠宰管理条例》规定无证照从事生猪屠宰活动的由商务主管部门查处：《民办非企业单位管理暂行条例》规定民办非企业单位(只有已经登记才能这么称呼)从事营利或非营利性经营活动的都由民政部门查处。
2.行业秩序管理法规定工商部门有管辖权的：只有行业秩序管理法规定了工商部门有管辖权的才会在无照问题上产生法条竞合，产生法条竞合时应遵循上位法优于下位法、特别法优于普通法、新法优于旧法原则。如果行业秩序管理法是行政法规，就应当适用行业秩序管理法，因为统一法是查处无照经营的一般法，而行业秩序管理法则是查处无照经营的特别法。此时对于没有办理营业执照的行政相对人，工商部门应直接依行业秩序管理法处罚，如《互联网上网服务营业场所管理条例》、《危险化学品安全管理条例》等。有人认为无证照经营食品的，应依《食品安全法》处罚，本人对此不以为然，《食品安全法》所称许可，只包括食品生产许可、食品流通许可和餐饮服务许可，不包括营业许可，无证的自然要依《食品安全法》处罚，无照的却未必能依《食品安全法》处罚，依什么处罚要看行政相对人以什么名义从事经营活动。
四、统一法与市场主体登记法的竞合
主体的性质决定了处罚的依据。
1.对冒用公司、个人独资企业、合伙企业名义的法律适用：《公司法》、《个人独资企业法》和《合伙企业法》在“照”的问题上之所以与统一法的叫法不同，不直接称“无照经营”，而要称“冒用公司、个人独资企业、合伙企业名义”，是因为两者不是同一概念，前者强调的是“名义”且前者包含后者，即冒用公司、个人独资企业、合伙企业名义有两种情况：一是没有营业执照而以公司、个人独资企业、合伙企业名义从事经营活动；二是持有其他的营业执照而以公司、个人独资企业、合伙企业名义从事经营活动。第一种情况就是“无照经营”，第二种情况则是“挂羊头卖狗肉”，比如一公司制企业为了利用债权人更信赖无限连带责任这种责任形式而以合伙企业名义对外经营。只有在第一种情况下才会在无照问题上产生法条竞合，《公司法》、《个人独资企业法》和《合伙企业法》分别在第211条、第37条和第95条直接作出了具体的处罚规定。与统一法相比，《公司法》、《个人独资企业法》和《合伙企业法》都是上位法，根据上位法优于下位法的原则，应当分别直接适用上位法。这三个法律没有规定强制措施，统一法的规定可以适用于第一种情形，但不能适用于第二种情形，因为它不是“无照经营”。
2.对个人及非公司企业法人无照经营的法律适用：《城乡个体工商户管理暂行条例》和《企业法人登记管理条例》本身并没有对无照经营行为作出具体的处罚规定，具体的处罚规定是《城乡个体工商户管理暂行条例实施细则》第15条和《企业法人登记管理条例施行细则》第63条第一款第(一)项，但《城乡个体工商户管理暂行条例实施细则》和《企业法人登
记管理条例施行细则》都是部门规章，而统一法是行政法规，根据上位法优于下位法的原则，对个人和非公司企业法人无照经营的查处。应当适用统一法，不存在转致问题。
五、市场主体登记法与行业秩序管理法的竞合
市场主体登记法与行业秩序管理法的竞合，是在特定主体从事特定行业经营活动时产生的，但这种竞合未必就是法条竞合，还有可能是想象竞合。前面已经说过，冒用公司、个人独资企业、合伙企业名义有两种情况。第一种情况会产生法条竞合。第二种情况会产生想象竞合。比如一核定经营范围为日杂用品的个体工商户，以公司名义对外经营，店内同时有危险化学品出售。他以公司名义从事经营活动，违反了《公司法》第6条的规定，应依《公司法》第211条处罚，又因为其未取得危险化学品经营许可和相应的营业执照，违反了《危险化学品安全管理条例》第27条的规定，应依该条例第57条第(四)项的规定处罚，一个行为触犯了两个方面，是想象竞合情形，应适用从一重处处断原则。至于法条竞合时的适用，这里不再赘述。
六、冒用公司、个人独资企业、合伙企业名义以及特殊行业企业的直接适用与转致适用
在行政相对人根本就没办照的情况下，冒用公司、个人独资企业、合伙企业名义分别直接适用《公司法》、《个人独资企业法》和《合伙企业法》，特殊行业企业直接适用行业管理秩序法。但在以下已办照的情形下应先依统一法确认为无照经营，然后转致适用相应的《公司法》、《个人独资企业法》、《合伙企业法》和行业管理秩序法，因为除统一法以外，市场主体登记法和行业秩序管理法都没有直接或间接地对以下事项作出规定。
1.许可审批失效的：有人认为，对于许可审批失效但营业执照有效的企业，可以直接将《无照经营查处取缔办法》第6条、第7条作为禁则，认为只要违反了该两条“禁则”的规定就可以适用第14条第一款处罚。笔者以为不妥，《无照经营查处取缔办法》第6条的重心是强调工商部门的作为义务，即许可审批失效后“法律、法规规定应当撤销注册登记或者吊销营业执照的”，工商行政管理部门“应当撤销注册登记或者吊销营业执照”，但工商部门并不能直接依据该条撤销注册登记或者吊销营业执照，要撤销或吊销还得另找“法律、法规规定”。至于据此进行处罚，那就更远了。第7条与第6条的情形有类似之处，第7条的落脚点在于强调许可审批部门的作为义务，即“应当在吊销、撤销许可证、其他批准文件或者许可证、其他批准文件有效期届满后5个工作日内通知工商行政管理部门”。实际上，许可审批失效后我们可以在总局12号令《企业经营范围登记管理规定》中找到对行政相对人进行处罚的明确依据。该规定第14条对统一法第4条第一款第(五)项所指的无照经营行为内涵进行了具体解读：一般经营项目转为许可经营项目、许可经营项目需要重新审批、许可经营项目经营期限届满、许可经营项目被审批机关取消四种情形下未重新取得批准的，应当办理经营范围变更登记或者注销登记。未办理经营范围变更登记或者注销登记即可以依据该规定第15条的规定，间接依统一法定性为无照经营并依转致查处。
在依据《企业经营范围登记管理规定》查处无照经营行为时要注意以下两点：一是12号令不适用个体工商户，只适用于企业；二是为了证明行政相对人违反了第14条的规定没有申请办理经营范围变更登记或者注销登记，我们可以给其先行下达责令改正通知书，责令其限期改正，逾期没有改正的再套用统一法定性。
一、要解决这些问题，必须深入探讨我国建设用地使用权的本质，寻找切实可行的办法
我国房屋的所有权主体没有限制，而土地实行公有制，土地所有人只能是国家和集体，在所有权层面上土地和房屋就成了权利分开的不动产。土地所有权不能作为交易的客体，房屋所有权人虽然取得了房屋的所有权，但无法取得占用范围内的土地所有权，由此出现了房屋所有权没有正当土地权源的问题。
为解决这一问题，我国立法上借鉴了其他国家或地区的成熟立法例，在所有权和使用权或经营权两权分离方针的指导下，出现了“土地使用权”这一名词。其中，最常见的是建设用地使用权。建设用地使用权的社会机能在于调和土地与地上建筑物之间的利用关系，房屋不能脱离土地而存在，两者必须相互结合才能发挥经济效用。
建设用地土地使用权划拨或出让，划拨、出让的不是土地本身，而是土地的使用权，是一种建造和保有房屋的权利。实际上，虽然建设用地使用权是一种用益物权，但又具有类似所有权的一些权能。在处分上，我国《物权法》进一步确立了“房地一致原则”，俗称“房随地走”“地随房走”，即虽采房地分离主义立法模式，但坚持房地一体处分。
在这样的法律框架下，不动产登记工作中要把握好土地与房屋的物权关系，必须坚持以下几点：
一要遵从市场经济基本法理。我国建设用地使用权是土地使用人通过划拨或者有偿出让，取得在国家所有的土地上建造建筑物的权利，就是在国有土地上设立的建设建筑物、构筑物以及附属设施的地上权，具有世界上通行的地上权的一切特征，也是我国地上权的主要内容。同样，集体建设用地使用权、宅基地使用权也是典型的地上权，其设立、变更和消灭的规则，都m用于地上权的规则。
二要参照世界通行惯例。相较《德国民法典》而言，德国的《地上权条例》增强了对地上权人的保护，为了防止土地所有人挟经济上的优势，约定各种苛酷条款迫使地上权人接受以便获取暴利。《不动产登记暂行条例》（以下简称《条例》）提升了地上权人的法律地位，给予地上权人充分的法律保护，同时促进了地上权的融通。地上权本质上系结合建筑物而独立的不动产物权，为增加交换价值，《条例》尽量减少地上权消灭之原因，明定建筑物具有让与性。我们也应当充分保护土地使用权人的合法权益，促进不动产的交易流通，尽可能提供转让、抵押等各类处分的登记服务，发挥不动产的效用。
三要结合我国国情处理实务。不动产登记工作要以有利于保护权利、发挥物的效用、促进经济发展为宗旨，业务开展工作中要具体情况具体分析，合理处理各类问题，要为企业、群众多做实事，让企业群众对不动产登记改革有获得感。
以权利种类划分，不动产可以分为区分所有权和非区分所有权两类。非区分所有权是指机关事业单位建设项目、工矿仓储类建设项目等，宗地上虽然有多幢建筑物，但各个建筑物功能相互配套不宜拆分，一般应当按一个不动产单元设定。区分所有情形的主要是房地产项目，土地使用权及房屋所有权首次登记不能简单地按一个单元登记。同时，由于分期开发，开发企业一般都有土地抵押，要求整宗地上所有房屋竣工时，再做国有土地使用权抵押注销登记也是不现实的。登记实务主要有两方面问题：一是如何对开发企业的建设用地使用权进行登记来满足其抵押、预售、转让要求，这是一种动态权利的登记；二是如何对业主的土地使用权登记，保障其权利。通俗地讲，如何记载土地使用权，是否进行土地使用权分摊，这是一种静态权利的登记。
二、要解决这些问题，必须深入把握建设用地使用权在商品房全生命周期的作用体现，建立完善不动产登记管理体系
建设用地使用权，实际上就是在国有土地上进行建设房屋、保有房屋的权利。随着建设销售的进度，房地产开发企业逐步将其从土地出让时取得的建设用地使用权转化到房屋上，转移给业主，最终完全变为现实的房屋并转移给业主，由此可见，建设用地使用权作为一种具体的建设和保有房屋的权利，是可以量化的。同样，建设用地使用权在抵押时也是如此。
关于建设用地使用权量化的方式，国外（如瑞士等）有的是按照对应房屋的价值计算份额；国内有的城市（如重庆等）是按照建筑区划建筑规模分摊，有的城市（如苏州等）采用按幢设宗划分宗地的办法。笔者认为，以房屋价值计算建设用地使用权份额比较困难，并且房价变动频繁，不宜采用。按照规划确定的指标，用一幢房屋建筑面积占总建筑面积的比例，乘以宗地面积来计算其建设用地使用权，相对简单，操作可行。
这里对建设用地使用权的分割只是观念上的，并非物理上的。房屋占用范围内的土地使用权有几种不同的理解：一是房屋投影对应的土地使用权；二是房屋所在宗地的土地使用权；三是房屋对应的分摊土地使用权。目前没有统一的规定或者认识，对于如何分摊，也没有明确的规定。需要注意的是，在我国一些地方虽然开展了所谓国有土地使用权分割登记，但这并非是真正意义上的土地分割登记，而仅仅为了分摊登记房屋占用的土地使用权面积。
关于开发企业建设用地使用权的动态登记，可以根据商品房项目的建设周期，从建设用地使用权的本质内涵出发，量化宗地内的各单体建筑的土地使用权份额，建立房地一一对应关系，在商品房入网销售、转让和抵押登记等业务节点，核减开发企业建设用地使用权份额，形成地房一体变动的业务管理体系。
对于预售转让核减建设用地使用权份额易于理解，但对于设定抵押相对复杂。《物权法》第一百八十二条规定，以房屋抵押的，该房屋占用范围内的建设用地使用权一并抵押。当该宗地上规划只有一幢房屋，且该房屋不属于区分所有，以该房屋设定抵押的，该宗地的建设用地使用权一并抵押，而不管空地占多大比例或多大面积。当该宗地上规划有数幢房屋，权利人以其中部分房屋设定抵押的，该设押房屋所占该宗地的建设用地使用权份额一并抵押。
三、要解决这些问题，必须制定完善交易管理和不动产登记操作流程，明确详尽可行的业务路径
具体操作上，从商品房项目宗地上第一幢楼预测成果审核入库时，根据规划修建性详细规划总平图，理清宗地与楼幢关系，建立《宗地与房屋对应表》，到最后一幢楼权籍调查成果审核入库时，清理最终批准建筑规模与宗地建设用地使用权之间的关系。其业务流程包括以下几个方面：
（一）土地使用权首次登记，根据土地权属来源证明、权籍调查表、宗地图及宗地界址坐标等相关资料办理土地使用权首次登记。
（二）第一幢楼入网销售前，因地上无房屋，无建筑规模变化，可按正常流程办理土地抵押或查封登记。同时注意，首次办理土地抵押登记只能办理整宗地抵押，不能办理分宗抵押登记。办理抵押或查封登记时须查看登记簿及内外网，确认此时宗地上没有房屋预售状况。
（三）宗地上第一幢楼预测成果审核时，按照规划修建性详细规划总平图，理清宗地与楼幢关系，按照入网销售的建筑规模，测算每幢房屋应分摊土地使用权份额，计算剩余的建筑规模和量化对应的土地使用权份额，建立宗地与房屋对应表。
（四）办理第一幢楼入网销售时，在原土地使用权登记附记栏注记建筑规模变动及土地使用权分摊情况；如有抵押的，同时在抵押权登记附记栏注记。
（五）第一幢楼入网销售至商品房首次登记之前，开发商申办土地抵押登记或接受查封登记，应以宗地与房屋对应表为依托进行规模核算管理，对有剩余规模的部分方能办理土地抵押或查封登记。办理抵押登记时应注意：1.对已入网销售楼幢的建筑规模应相应核减该建筑规模（以权籍调查审核入库的预测成果为准）。2.对表上标明的宗地批准房屋建筑规模或规划批准的建筑总规模扣除应核减建筑规模后，得到剩余规模为零或者虽有剩余规模但小于公共配套设施规模的，不予办理。若法院要求查封该宗地，则告知法院地上建筑规模变动情况，协助办理剩余规模的土地使用权份额查封。
（六）开发企业申请办理第一批商品房首次登记时，对原土地使用权登记进行变更登记，明确记载本宗地原批准建筑规模、已竣工登记规模、剩余建筑规模和对应的建设用地使用权份额。对于存在宗地抵押的，应当办理抵押变更登记（部分解押）。后续分批办理入网销售和首次登记，参照上述模式操作。
（七）宗地上最后一幢商品房办理首次登记时，要求开发企业申请办理土地变更（规模核减及权利人变更）登记，将土地使用权人变更为全体业主，只记载于登记簿，不发权证。此时，宗地上房屋已转移至业主名下（开发企业为未售房屋的业主），按照房地合一登记原则，该宗地实际上为全体业主共有，同时，将该宗地上其他独立成栋的共用房屋或设施等构筑物记载为全体业主所有。不动产登记后，虽统一了业务系统，但仍然是在土地、房屋不同的客体上登记，若此时不办理权利人的变更登记，宗地查询时仍可查到该宗地权利在开发企业名下，直接后果是可能被误查封或抵押。
登记流程是：开发商办理首次登记（附记建筑规模）-开发商办理宗地抵押-开发商申领预售许可证-入网销售房屋-部分楼幢房屋竣工-申请首次登记（有抵押的，申请抵押变更，解除拟首次登记的房屋对应的土地使用权抵押）。同时，办理原土地使用权变更，减去已经首次登记的建筑规模及对应分摊份额。最后一幢楼办理首次登记，解除全部土地抵押，注销原土地使用权登记，收回证书。
笔者认为，这样分析理解建设用地使用权，量化建设用地使用权份额，建立完善一整套业务操作流程，实行房地产开发企业建设用地使用权动态登记，可以解决房地产项目登记管理的现实问题。总体而言，一是符合法理，不违反国土部土地不得随意分宗、分割的规定。二是操作规范，系统走流程操作，登记簿可查询，避免手工备注，减少随意性。三是方便企业，动态管理满足开发企业资金周转需要，减轻开发企业负担。四是管理到位，对开发企业实行全流程管理。五是减少风险，抵押、查封不针对已入网销售商品房对应的土地使用权，方便小业主登记办证，减少社会群体性矛盾纠纷。
参考文献：
1.高圣平.土地与建筑物之间的物权利用关系辨析.法学.2012.09
2.梁慧星.中国民事立法评说.法律出版社.2010