尽管奥巴马成功连任，但国会参众两院分别由两党控制的分裂格局依然未变。市场担忧，新政府面临更加紧急的财政挑战，“财政悬崖”像达摩克利斯剑正高挂于美国头顶，成为新政府面临的最急迫、最重大、也最棘手的施政考验。
“财政悬崖”威胁全球经济复苏
“财政悬崖”的规模及影响有多大？从税收增加角度看，包括小布什减税政策和奥巴马宽免措施于今年1月1日届满，涉及个人所得税、资本增值税、股息税，以及工资税等多个税种，若不予延长，则估计2013年新增税收将超过4000亿美元。
从减少开支角度看，去年底由两党12名议员组成的“超级委员会”减赤协商破局，2012年底若还未能就长远削赤及减债方案达成协议，今年1月1日启动的自动削减机制，将在未来10年共消减开支1.2万亿美元，2013年首轮消减1110亿美元，国防、内政开支各占一半。
而奥巴马失业救济金年度届满，也将自动停止发放，以及其他的支出变动。总之2013年所有加税措施及削支政策带来的财政紧缩共6070亿美元，占美国GDP约4%。
据国会预算办公室（CBO）最新预测，如国会不采取任何行动，“财政悬崖”如期发生，2013年财政年度预算赤字将减少6000多亿美元，比2012年减少5000亿美元。但如此的财政紧缩将导致美国经济上半年萎缩1.3%，2013年全年则收缩0.5%，重陷衰退；同时，失业率也将攀升，重回9%的水平。
“财政悬崖”从两个方面对宏观经济产生影响。一是家庭税赋的增加及相关财政补贴的终止导致消费支出的减少，最终影响零售额、汽车和房屋购买意愿。二是随着2012年底到2013年初的一系列财政紧缩政策的预期日益临近，私营部门投资亦放缓。个人消费和资本投资双双疲弱，会促使失业率再度上升，进一步削弱经济增长。如果政府不能解决“财政悬崖”，美国经济衰退将持续一年。
对增长疲弱、复苏艰难的美国经济而言，再度陷入衰退是难以接受的，也将令从衰退中有所复苏的世界经济再次面临疲弱、甚至衰退的威胁。
两党妥协只能暂度危机
鉴于经济复苏乏力，有可能再陷衰退的风险下，无论是政府还是国会，无论还是共和党，都有强烈的政治动机和愿望来避免出现“财政悬崖”。
其实，两党都认为“财政悬崖”的后果不能接受，也赞同通过减税刺激经济增长和就业是避免“财政悬崖”的必要措施之一。但在减税是否涵盖富人，或“怎么减”、“为谁减”的问题上，却存在分歧。不希望富人能继续享受减税优惠，相反希望可以通过提高富人税收增加财政收入，同时减轻中产阶级的税赋负担。但共和党人却认为此举会对经济造成伤害，因为企业家或富人会因过重的税务负担而放弃为社会创造更多就业岗位。
“财政悬崖”期限逼近的压力有助两党达成协议，因为两党没有选择，必须解决问题；公众、商界和市场亦会向两党施压。“财政悬崖”给国会的这一压力，也会令国会议员们反思政治僵局给政府施政带来的严重后果，这使得奥巴马在两党谈判中占据一定优势。
事实上，奥巴马赢取连任后，控制众议院的共和党人态度有所放软，表达了一定的妥协空间。共和党的众议院议长博纳（JohnBoehner）在大选结束后说，国会两党必须就如何避免“财政悬崖”找到短期解决方案，然后在2013年就更加长远的税收和减赤计划达成妥协。并表示共和党愿意在“恰当条件下”接受政府增加税收的举措。
另外，政府的税收主张也更加务实，更易产生效益。中低收入阶层的边际消费倾向相对较大，推动需求的效果也较明显。而富人相比于中低阶层拥有更多的避税手段。因此，对中产阶级减税的方案可更有效地刺激经济。
一、基本情况
我乡现共有优抚对象名（户），其中伤残军人名，烈属户，复员军人名，退伍军人名，现役军人家属户。
二、开展的工作
双拥工作是牵动全局工作的大事，是利国、利军、利民的大好事，更是一项必须从一点一滴抓起的实事。东林乡党委、政府不把双拥工作作为一个空洞的口号，更不把它看成事一时一事的权宜之计，而且特别注意运用邓小平理论来观察、分析和解决工作中的实际问题，并且把双拥工作提到重要议事日程，层层抓落实。为了使双拥工作深入持久、富有成效地开展下去，动员和组织广大军民积极参与，努力解决好群众的思想认识问题，使全社会来关心军队建设，支持军人服役，爱戴军人家属，支持国防建设。因此，利用群众喜闻乐见的形式，通俗易懂的语言去教育群众，强化群众“拥军优属”意识。
(一)、充分利用会议、广播、板报、标语等宣传工具，宣传双拥政策、法规，刊播国防知识，使双拥工作深入人心。乡上制作永久性双拥宣传标语一副并在公路沿线书写固定标语4副，大造拥军优属、拥政爱民的社会舆论，使之家喻户晓，人人皆知。
一、各国扶持企业海外投资的财税政策
1.美国促进企业海外投资的财税政策。美国是当今世界第一大海外投资国，对外直接投资额约占全球对外直接投资总额的1/4.美国企业之所以在世界上占据独特地位，虽然与美国企业本身有的技术、资金、人才等优势有很大关系，但与美国政府一直奉行的鼓励和促进海外投资政策有密切联系，尤其与美国一直重视对海外投资的财税政策支持极为相关。美国除与许多国家签订双边协议避免双重征税，并对在签有双边税收协定国家投资的本国企业提供税收减免的优惠同时，还不再征收抵补税。另外，在其它一些方面也给予税收优惠，如美国公司国外投资收入的税率一般要比国内投资收入的税率低15%～20%.除使用税收优惠政策外，美国还通过设立政府性基金来扶持企业的海外投资。如美国的“tda基金”作为政府资助私人海外直接投资的方式之一，其主要职能是通过资助项目的可行性研究、定向考察、特许培训、商业研讨及其他各种形式的技术辅助等，增强美国公司的对外竞争力，帮助美国公司获得海外商机。其中，资助项目可行性研究的费用约占美国贸易发展署整个预算的77%.在2000年财政年度，tda投入5170万美元，资助美国公司开拓非洲、中东、亚太、中东欧、拉美及加勒比等市场，获得了巨大商机。
2.法国促进企业海外投资的财税政策。法国是世界主要境外投资国，法国境外投资的发展轨迹与全球投资走势基本一致。受全球经济结构调整、服务业、信息产业快速发展及欧洲经济一体化的影响，法国境外投资经历了连续六年大幅增长。2000年法国境外投资高达1872亿欧元（约合1730亿美元）。截至2000年底，法国境外投资存量居全球第三位，达10900亿欧元。法国境外投资的特点比较明显。首先，从地区分布看，法国境外投资集中在欧盟和北美。截至2000年，对欧盟投资占法国境外投资总量的52%，对北美地区投资占法国境外投资总量的34%，对新兴市场国家和地区投资规模很少，对中国投资仅占0.4%.从行业分布看，主要集中在服务业，占法国境外投资总量60%.法国对企业海外直接投资长期奉行保护和扶持政策，运用的主要财税政策支持手段为税收优惠。主要包括：开展对外投资的企业开办前4年有亏损时，可在应税收入中免税提取准备金，在10年内再把准备金按比例逐年纳入应税收入；财务合并制，跨国公司可将其全球投资损益合并计入财务报表；延期纳税，所有企业经批准，可分别按照其境外股本投资总额的50%和100%，5年内减少其母公司在国内纳税的税基，从第6年开始逐年增加，向国家补税。除提供税收优惠外，还提供多种财政支持，如对中小企业平均每个符合条件的企业可得到8千到1万欧元国际市场开拓支持，这种支持是资的，无须偿还。对大企业集团和跨国公司，中央政府提供政府资助和政府贷款，支持其对最贫穷国家开展非官方项目的可行性研究工作。
3.德国促进企业海外投资的税收政策。德国也是当今世界主要对外投资国之一，对外直接投资总额约占全球对外投资总额的1/10，投资遍布全球各地。德国对海外投资的促进和保护政策对企业对外投资起到了很大推动作用，主要体现在两个方面：一是通过建立国际间的良好关系，创造有利的国际投资环境。二是采用政府补贴扶持企业海外直接投资。补贴是一项重要的鼓励措施，德国历来支持企业参加展览会，把它视为开拓市场、寻求伙伴、创造机遇捷径。如德国的下萨州，只要是到德国以外的国家参加手工业和科技为主题的展览，均有可能获得补贴，对参加非严格意义上的展览会如研讨会、洽谈会等也可能得到补贴。石荷州每年有115万马克作为促进对外经济活动的预算用于中小企业，其中80%用于资助企业赴海外参展。另外，为帮助企业改善海外经营人才缺乏这一束缚企业海外拓展的问题，德国政府在全国各地建立有众多的培训中心，免费为企业海外经营管理人员和工人提供多种培训，仅1994年办培训班6.5万个，为企业培训员工达几十万人。同时，为鼓励企业进行海外投资项目的研究和革新，对企业的这类技术开发提供资助，1995年以来，这项资助费已达12.1亿马克。
4、新兴发展中国家促进企业海外投资的税收政策。除发达国家普遍采取一些财税政策用以支持企业对外投资外，一些新兴发展中国家也采用这一方法。如韩国、新加坡等。如为支持对国外资源的开发，韩国制定专门优惠措施，从国库补助金和海外资源开发基金中拨出援助金为对外直接投资项目提供初始投资和流动资金，并提供税收优惠，具体包括亏损提留、国外收入所得税信贷和资源开发项目东道国红利所得税减让甚至完全免税等政策。1993年规定企业在海外发展业务可享受10年免交所得税的优惠，在发展中国家的投资可享受双重减税优惠，为国外投资收入汇回提供便利，同时韩国还负责向企业提供海外投资的各种咨询服务，协助企业获得iso等国际认证。而新加坡的做法有：1988年最早提供的税收优惠包括海外投资亏损注销和免除某些海外投资收入、红利和管理金收益的税收；1987～1993年间，为对外投资提供的财政优惠总额为3.26亿美元。1993年采取的财政措施包括：海外企业在海外发展业务可享受10年免交所得税的优惠；在发展中国家的投资可享受双重减税优惠；为国外投资收入汇回提供便利等。
二、各国扶持企业海外投资的财税政策经验借鉴
通过对各国运用财税政策扶持企业进行海外投资的分析，可发现其中有许多经验值得我们借鉴。
1.财政政策与税收政策双管其下，既重视税收政策的运用，也重视财政政策的运用。各国在运用财税政策支持企业海外投资时，一方面运用诸多税收优惠手段加以扶持，如对境外投资收入实施低税率计征，或直接对境外投资企业实施免税待遇，对实物、技术投资或投资利润返回予以税收减免等。另一方面也积极运用各种财政手段，如设立海外投资基金是世界各国的普遍做法，运用财政补贴鼓励企业参与拓展海外市场等。
2.税收优惠政策形式多样，既有直接优惠，又有间接优惠。在运用税收政策时，采用了诸多优惠措施，既包括直接优惠手段，如韩国在1993年规定企业在海外发展业务可享受10年免交所得税优惠，美国也规定公司国外投资收入的税率一般要比国内投资收入的税率低15%-20%等，又包括大量的间接优惠措施，如加速折旧、投资抵免、税收饶让、延期纳税、海外亏损提留等，除美、法、德等国外，澳大利亚、比利时、瑞典、加拿大、芬兰、日本、荷兰、英国等都对在签有双边税收协议国家投资的本国企业提供税收减免的财政优惠，母国也不再征收抵补税。各国通过这些针对性强、方式多样的税收优惠政策，增强了扶持力度，也增强了企业在国际市场上的竞争力。
3.集中体现国家的产业政策，对不同产业实行差别对待政策。各国在实行财税政策用以支持海外投资时，是根据项目对本国利益的大小，对不同产业实行差别的财税支持政策。如韩国重点扶持向国内保障供应的矿物资源投资；美国侧重获得战略物资和市场；新加坡侧重资源的获得。另外，各国在具体扶持的产业中，都高度重视扶持企业的研发创新能力和高新技术产业的发展，在这方面提供了诸多的税收优惠与财政支持，如美国的“企业创新研究计划”要求年研究开发经费在1亿美元以上的，联邦政府机构要按一定比例拨出专款用于资助企业的创新研究，研究开发经费在2000万—1亿美元之间的，联邦政府机构每年要为企业确定科研项目和目标。而法国建立了“研究开发投资税收优惠”制度，规定凡是增加研发投资的企业，都可享受减税优惠，并对企业研究开发经费可补贴其投资的25%.
4.重视技术支持和人员培训。各国政府都十分重视运用财税支持政策来对企业进行技术支持和人员培训，以提高企业的人员素质水平，为企业进行海外发展培养专业化的高素质人才。具体包括为对外投资企业提供具体投资项目的可行性研究、项目开发与启动、人员培训等方向的技术服务援助。现在许多发达国家都为项目可行性研究提供部分援助，一般情况下，政府提供50%的经费资助，一些国家还特别为中小型企业的境外投资者提供启动支持，包括帮助筹措项目资金，准备法律文件，根据东道国具体条件调整技术，培训有关人员等。如法国为提高企业人员的整体素质，把加强对企业人员的培训作为一项重要任务，并采取一系列措施：一是由政府提供部分津贴，对企业创办者进行为期1-3年的系统培训；二是对企业执行带薪培训人才方面的资金投入，即对企业参加培训的员工，雇主在其培训期间只支付50%的工资，其余部分由政府补贴；三是政府与银行、科研机构、大学和企业联合制定专门用于企业海外拓展方面技术和管理人员的培训计划。
5.通过立法来规范各项优惠政策。各国大都通过立法来规定政府在税收优惠政策方面对企业海外直接投资活动的扶持，将政策提高到法律层次上，具有规范性和稳定性。
6.对企业海外投资的初期优惠力度较大。各国对企业在海外投资的初期往往提供的优惠较多，力度较大，因为企业在海外投资的初期面临的风险较大，实力又较弱，赢利能力较差，若得不到税收的支持，容易陷入困境。
「参考文献
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美国迫于我国开放经济竞争力提升的压力，改变了早年对所谓非市场经济国家不适用反补贴法的惯例，从2006年开始频繁对我实施反补贴调查，尤其是2012年3月修改反补贴法相关内容，为对我适用反补贴调查扫除了国内法障碍。另一方面，在对我出口产品的反倾销调查中采取歧视性替代国做法。随着我国市场经济地位进一步确立，这一做法已难以为继。未来，美对我在双方调查程序、范围等方面做出调整，不断强化贸易保护壁垒，我面临的双反压力可能进一步上升。
一、特政府对我实施贸易保护措施新趋势
（一）政策架构调整和人事任命体现其贸易保护政策意图
特政府新设立白宫国家贸易委员会和国际谈判特别代表一职，并计划由商务部主导贸易政策制定，给予商务部更大贸易政策制定权，降低了美国贸易代表的影响力。在人事任命方面也体现了贸易保护主义政策意图。如，美国商务部长威尔伯・罗斯主张尽快推动北美自由协定（NAFTA）重新谈判，强调所有已签订的自贸协定都应每隔几年重新谈判一次，同时还表示对以低于成本价倾销产品或未能提供公平贸易环境的国家予以“严厉惩罚”。特任命加州大学经济学教授纳瓦罗为新成立的白宫贸易委员会主席，也是一位强硬的贸易保护主义者，曾主张对我进口产品征收45%的跨境税。这预示着特政府废除或调整部分自贸协定、增设贸易壁垒等政策措施可能会逐步推开。
（二）特政府倾向于由商务部自行提出双反调查，缩短调查发起时间
未来美国双反调查程序的发起可能更加快捷。过去双反调查程序的发起有两种渠道：一是反倾销机构自行发动调查，即美国商务部认为进口到美国的产品有倾销或补贴行为，可在美国联邦公报上双反立案通知，不过这种情况较少；二是申请人向美国商务部申请进行调查，即由申请人向反倾销机构提出反倾销调查申请。目前看，商务部被赋予更多权力，商务部长威尔伯・罗斯已表示，将在反倾销和反补贴案件中担任更加积极的角色，包括有意向地运用商务部的权力自行提起“双反”调查，未来很可能强化发起双反程序的第一种渠道。对于中小企业而言，收集证据和筹措Y金并发起申诉相对困难，往往需要很长时间才能启动调查，因此，由商务部自行可以大大缩短申诉准备期。
（三）特政府反补贴可诉讼范围可能进一步扩大
美国对华反补贴的项目大多为可诉讼补贴，包括低于合理回报提品和服务、税收优惠、优惠贷款和财政资助等四类。
在低于合理回报提品和服务方面，需要确认提供者是否属于政府或公共机构，美国商务部在实际操作中通常以供应者是否是国有企业为标准，以往其对华反补贴调查主要集中在原材料行业，而国企在我国大多数原材料领域占据较高份额，往往难以提供有力证据来证明其获得的产品不低于合理价格，因而更易成为反补贴调查对象。
在税收优惠方面，由于税收优惠政策只适用于符合减免条件的企业，具有不公平的专向性特征，而我国税收优惠名目繁多，如购买本土生产设备税收优惠、高新技术企业税收减免、研发税收减免等，往往易成为反补贴调查对象。
在优惠贷款和财政资助方面，我国出口信贷、政策性银行贷款、政府专项拨款等贷款利率低于市场利率，往往被视为财政资助。由于我国政策性文件强调对某些产业的支持，尤其是此类贷款在我国企业开展“一带一路”投资项目中大量存在，加之政府专项拨款种类繁多，包括部级专项拨款和地方政府拨款，美国商务部会据此认为这种政策性贷款具有专向性，也易遭受反补贴调查。
（四）人民币汇率问题可能成为双反调查的借口
目前，我国尚不符合汇率操纵国的判定标准，但人民币汇率操纵问题仍是影响中美双边贸易的敏感性问题，一旦以此为由实施双反调查，将影响我对美全部出口商品。目前，特政府尚未发起针对人民币汇率开展的双反调查，美国商务部也认为通过压低人民币汇率造成的补贴和倾销缺乏专向性，但就人民币汇率问题而实施的双反调查仍存在可能，对此需要高度关注。
（五）特政府意图弱化WTO约束力和影响力，注重强调美国内法的效力
美国贸易代表办公室今年3月1日向国会提交的贸易政策年报中指明，美国要捍卫贸易政策，贸易争端的解决将不受制于WTO裁决，而是优先遵循国内法。这份年报还指出，为迫使美国主要贸易伙伴开放市场，计划探讨启用对不公正贸易对象国采取高关税等制裁措施的“301条款”、“337条款”，体现了特政府意在削弱WTO的约束力和影响力，支持以国内法来解决贸易争端的动机和目的。
二、我应对美双反调查措施的几点建议
（一）充分利用WTO规则
针对美国通过反补贴修法助推贸易保护主义政策的行为，应坚持在WTO框架下解决问题，对美违反规则损害我方利益的行为要据理力争。2016年10月，WTO裁定美针对我出口产品实施的13项反倾销措施违反世贸规则的案例就值得借鉴。即使利用WTO规则不能完全维护我方利益，也可争取WTO专家组报告的认可和对我上诉的支持，为我在多边框架内遏制贸易保护主义提供有力支撑。
（二）加强中美政府高层沟通和磋商
充分利用中美战略与经济对话、中美商贸联委会等机制平台，加强双方沟通与磋商，尽可能在政府工作层面对双边贸易纠纷和摩擦及相关负面影响进行有效管控。
（三）坚持倡导自由贸易与经济全球化的立场
反对少数国家尤其是个别发达国家实施贸易保护主义政策。在G20峰会等多双边场合，坚持反对贸易保护主义立场，坚定推动和引导好贸易自由化与经济全球化。
（四）调整部分产业扶持和税收优惠政策
调整政府扶植企业方式，清理各种税收优惠政策。一方面，政府要主动为企业创造良好的发展环境，纠正市场失灵，对企业自主创新给予更多支持。另一方面，要大力支持落后地区发展、教育与技能培训、基础研究等，这些政策属于不可诉讼补贴范畴，既可支持企业又可避免反补贴调查。
（五）加大对易受冲击的国内重点行业支持力度
关键词：防洪减灾
随着生产力的发展，人们有能力修筑水库和堤防，并在这些防洪工程保护下不断向洪泛平原的高风险地区扩张。在漫长的历史时期里，防洪工程一直是防御洪水最主要的措施。
20世纪中叶以来，人们发现：①随着人口迅速增长，即使已修建了大量防洪工程，但洪灾损失仍有增无减；②在经济发达国家，继续修建防洪工程遇到了越来越大的阻力和困难，而经济欠发达国家则因防洪工程投资巨大和防洪工程效益费用比日趋下降等因素，也深感修建大型防洪工程十分困难；③各地超标准洪水频繁发生，迫切需要提高防洪标准。基于上述事实，人们开始反思人与洪水的关系。正是在这样的背景下，现代意义下的防洪减灾非工程措施被提出来并受到了广泛的认同。
因此，防洪减灾非工程措施可以定义为：通过约束人类自身行为，以改善人与洪水关系，从而达到防洪减灾目的的一种措施。基于这一定义，本文对防洪减灾非工程措施进行了分类。
基于洪水物理属性的非工程措施
洪水的形成和传播特性是洪水最重要的物理属性。利用这种物理属性，能够预见洪水的形成和发展，并在此基础上形成了洪水预报技术。早在公元15世纪,中国黄河中下游已开始利用原始的洪水预报作为防洪减灾的重要措施。当时，沿黄河自上游向下游每15km设一驿站，每站换一队骑手和快马，将水情不断向下游传递，由于马的速度快于洪水传播速度，所以下游居民能提前知道洪水情况，作好防汛准备或及时撤离。
随着水库、堤防等防洪工程的兴建，为了充分发挥防洪工程的作用，现代意义下的洪水预报迅速发展，并在洪水预报的支持下进行洪水调度，形成了洪水预报调度系统。借助洪水预报调度系统，防洪工程可以改变洪水特性，例如削减洪峰、延长洪水传播历时等，也可以使沿河居民有较多时间根据洪水情势采取有效防洪措施或及时撤离将被淹没的地区。由此可见，洪水预报调度是基于洪水物理属性并依托防洪工程，协调人与洪水的关系，以减轻和避免洪水灾害的重要措施，因此它是一种防洪减灾非工程措施。
根据世界气象组织(WMO)的估计，洪水预报调度系统在全球防洪减灾中的贡献率约为防洪总效益的10%－15%。
基于洪水风险的非工程措施
基于洪水风险的非工程措施是在20世纪50年代才开始的，洪水风险管理是其核心内容，它的最重要实践，是编制洪水风险图和推行洪水保险制度。
一、洪水风险图
洪水风险图是一种标明不同重现期洪水在泛滥时最大淹没范围的防洪减灾专用地图。图中有地形等高线、微地貌、行政区划、重要设施、淹没范围边界线等，详细的洪水风险图中还标识了淹没范围内各处的淹没深度、淹没历时、居民疏散道路等。编制洪水风险图的目的是：①提示居民识别自己所处地点遭受洪水淹没的风险程度，增强公众防洪意识；②为制定洪泛平原土地利用和经济社会发展规划提供洪水风险方面的依据；③提高易淹地区(高风险区)的财产和经济社会活动对洪水破坏的适应能力，④是推行洪水保险的基本依据。综上所述，洪水风险图既反映了洪水的淹没特性，又展示了人们所在地点的洪水风险程度，为协调人与洪水的关系提供了依据。因此，编制洪水风险图是防洪减灾的一种非工程措施。中国于1990年绘制了海河流域永定河、子牙河洪水风险图。目前浙江等省已绘制了全省洪水风险图。
二、洪水保险
洪水保险是一种灾害保险。承保人向投保人收取保险费，一旦投保人在保险期内因洪涝灾害蒙受损失，承保人按既定契约予以经济赔偿或按契约规定的其它方面的赔偿。洪泛平原的开发是一种风险开发，长期的实践表明，虽已修建了很多的水库和堤防，而洪泛平原开发所冒的洪水风险依然在增大。透过这些事实人们认识到，造成洪泛平原洪水风险增大的主要原因，是人们对洪泛平原长期无序和过度的开发行为，是人水争地矛盾在洪泛平原长期发展和扩大化的结果。
由此可见，防洪减灾政策与法规是通过约束人类自身的行为，以期协调人与洪水的关系，达到减轻洪水灾害的目的，因此，防洪减灾政策与法规是一种防洪减灾非工程措施。
三、结论
1.防洪减灾非工程措施是通过约束人类自身行为，以改善人与洪水关系，从而达到防洪减灾目的的一种措施。它是一种独立的防洪减灾策略思想，体现了人与自然和谐共处的自然观和社会发展观。
2.基于洪水的物理属性、风险概念、管理科学、政策与法规，将防洪减灾非工程措施划分为四类，它们分别从不同的角度处理人与洪水的关系。蓄滞洪区则具有工程措施与非工程措施的双重特性。
3.在各种防洪减灾非工程措施中，洪泛平原管理是具有综合性的，事实上，洪水风险图、洪水保险、政策法规、蓄滞洪区等措施均是实现洪泛平原管理的重要内容和手段，它们反映和遵从洪泛平原所具有的自然和社会双重属性。同时，应注意它们在防洪系统中所担负的角色和因地制宜的原则，这样才能充分发挥各种防洪减灾非工程措施的功能。
[提要]气候变化是一项影响日深的全球性议题。作为世界最大的两个温室气体排放国，中国和美国一直处于全球气候治理的中心。近年来中美两国积极协调政策立场，强化既有合作基础，在能源和应对气候变化领域进行了富有成效的合作。中美双边合作既有助于减少两国的温室气体排放，也蕴含着明显的全球意义。与此同时，’中美之间的合作面临不少困难和障碍。这要求双方着眼长远，创新战略思维，进一步寻求利益共同点，以推动合作向纵深发展。
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关键词]气候变化、中美合作、清洁能源
[作者简介]王联合，上海外国语大学国际关系与公共事务学院研究员
[中图分类号]D822.712
[文献标识码]A
[文章编号]04528832(2015)1期0114-15
本文是上海市哲学社会科学中青班专项课题“中美关系中的气候变化问题研究”(课题号2010FGJ006)的阶段性成果，并受上海市一流学科建设项目（编号2013GXYLXKZZXGG）资助，一并致谢。
在全球化快速发展、跨国联系空前紧密的当今时代，气候变化，或称全球变暖，正在深刻影响人类赖以生存的自然环境和经济社会的可持续发展，成为国际社会共同面临的最严峻全球性问题之一。鉴于中美是世界前两位温室气体排放国，气候变化已成为两国关系愈发重要的一个议题，愈益明显地塑造着中美新型大国关系内涵和全球气候治理格局。
一、中美气候变化政策的演进与协调
气候变化的原因可分为自然和人为两大类。科学研究发现，自工业革命以来，化石燃料消费等人类活动导致地球大气中温室气体浓度迅速增加，以致20世纪后半叶的气候变化几乎不可能用自然因素来解释。这一结论得到世界首要气候变化科学权威机构“政府间气候变化专门委员会”历次评估报告的认同和支持。该委员会第四次评估报告认为，最近50年全球气候变暖有大于90%的概率是由人类活动导致的温室气体排放引起的。
全球变暖可能带来的毁灭性风险以及国际社会要求中美做出减排承诺的压力，将两国推到全球气候治理的中心。尽管中美均面临这一全球性问题的挑战，但两国关于气候变化的政策立场判然有别。
美国气候政策理念具有明显的两党属性，政策随政府更替表现出不稳定性和非连续性。保护环境、积极应对气候变化，一直是民主党的政策重点之一。在克林顿政府时期，美国签署了《联合国气候变化框架公约的京都议定书》（以下简称《京都议定书》）。与民主党相比，共和党对气候政策的厌恶是显而易见的。大多数共和党人不相信全球变暖已产生消极影响，甚至否认气候变化的事实。基于这样的认知，乔治·W·布什政府上台后不久即宣布退出《京都议定书》，转而谋求建立区域性的国际气候机制。布什政府气候政策的一个关键特征是反对强制性的气候措施。在国内层面上，美国气候政策着眼于谋求由私营部门达成行业自愿减排协议。在国际层面上，布什政府在参与以联合国为基础的谈判进程同时，追求一种不做出承诺的“软法”(soft-law)途径。
奥巴马执政后，美国气候政策迎来了又一次转折。奥巴马认为，作为世界最大的温室气体排放国，美国必须在应对全球变暖的努力中担负领导责任，以加强相关国际机制、激活联盟和建立伙伴关系。在第二任期内，奥巴马政府出台了《总统气候行动计划》，宣布到2022年美国将其温室气体排放在2005年基础上削减17%的目标。为此，奥巴马政府在国内层面上奉行一项雄心勃勃的立法战略，同时辅以行政权应对气候变化；在国际层面上则谋求一种基于条约的“硬法”(hard-law)途径，对抗全球变暖的影响。
比较而言，中国气候政策的原则立场是一贯、明确的。在很大程度上，中国根据《联合国气候变化框架公约》（以下简称《公约》）的宗旨和原则界定其气候政策立场。《公约》确定了国际社会公认的应对气候变化的三个最基本原则，即公平、共同但有区别的责任、可持续发展。为落实《公约》的原则和目标，《京都议定书》设定了《公约》附件一国家即发达国家在2008-2012年期间的温室气体强制减排义务。据此，中国主张，发达国家作为历史排放和人均排放的最大来源，有必要率先采取减排行动，并应向发展中国家提供资金和技术支持。发展中国家则要在可持续发展的框架下，走“低碳经济”的发展道路，为全球减缓温室气体排放不断做出努力和贡献。相应地，在国内层面上，中国制定了应对气候变化的政策框架。2011年十一届全国人大四次会议将应对气候变化正式纳入《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》（以下简称《纲要》）。《纲要》将单位GDP能源消耗降低16%、单位GDP二氧化碳排放降低17%、非化石能源占一次能源消费比重达到11.4%作为约束性指标，明确提出了控制温室气体排放、加强应对气候变化国际合作等重点任务。在2014年9月联合国气候峰会上，中国政府宣布将主动承担与自身国情、发展阶段和实际能力相符的国际义务，努力争取二氧化碳排放总量尽早达到峰值，以更大力度和更好效果应对气候变化。
无论中美气候政策立场有何不同，两国都无法回避遭受气候变暖相同或类似危害的现实，更承担不起无所作为的代价。随着气候变暖不利影响的凸显，两国开始认识到，彼此利益的重合部分正变得越来越大。有鉴于此，奥巴马政府重申解决全球变暖问题的抱负。白宫计划绕过国会的阻挠，寻求扩大新的以及现有的国内国际举措，特别是与中国等其他排放大国开展双边行动，努力在应对气候变化方面为全球做出表率。同时，中国新一届领导人意识到，“如果要取信于民，就必须解决工业化带来的毒害人们健康的副作用。”因此，中国在减缓和适应气候变化方面做出了观念及政策创新。作为对《公约》一项重要义务的履行，中国政府自2007年起定期编制气候变化国家评估报告，并连年中国应对气候变化的政策和行动方案，显著加大了应对气候变化的力度。
正是在新的环境现实和决策背景的影响下，中美应对气候变化合作无论是在认识领域还是在政策协调层面都取得了令人鼓舞的进展。2013年4月，两国达成第一份《中美气候变化联合声明》。该声明指出，日益加剧的气候变化危害，迫切需要中美两国采取强有力的国内适当行动，开展大规模的双边合作。为此，双方决定在中美战略与经济对话框架下建立中美气候变化工作组。工作组旨在“确定双方推进技术、研究、节能以及替代能源和可再生能源等领域合作的方式”，并定期在中美战略与经济对话会议上向两国元首特别代表报告工作成果。声明强调，中美加强应对气候变化的行动与合作不仅有助于遏制全球变暖，树立可以鼓舞世界的强有力榜样，而且“能够成为双边关系的一个支柱，增进彼此信任和相互尊重”。2014年11月，双方签署第二份《中美气候变化联合声明》，两国元首将此前谈判达成的原则共识提升为更为宏大且具体的成果目标。美方计划于2025年实现在2005年基础上减排26%-28%的全经济范围减排目标并将努力减排28%；中国宣布在2030年左右二氧化碳排放达到峰值且将努力早日达峰，并计划到2030年将非化石能源占一次能源消费的比重提高到20%左右。双方均计划继续努力并逐渐加大力度。这份声明的签署意味着，中美两国在气候变化领域的协调行动，超越了2009年哥本哈根全球气候峰会前后双方在清洁能源倡议上的合作水平，进入了一个备受期待的新阶段。
二、中美应对气候变化合作的现状
近30多年来，中美两国在能源和气候变化领域进行了广泛合作。这种合作使双方对彼此的国情和关注的问题有了更深的了解，推动了应对气候变化成功案例的相互借鉴，并相应在两国政策圈及主要研究机构间建立了重要的联系，为双方后续深入合作奠定了稳固的基础。
早在1979年中美建交之初，中国国务院副总理邓小平就与美国总统卡特签署了《中美政府间科学技术合作协定》，两国政府部门先后在化石能源、气候变化、能源效率、可再生能源、能源信息交流等32个领域签署了数十个合作议定书和谅解备忘录，两国科学家在上述领域内开展了数千个科技合作项目研究，人员交流达数万次。1985年，双方签署《中美化石能源研究与发展合作议定书》，合作领域涵盖电力系统、清洁燃料、石油和天然气、能源与环境技术以及气候科学。1993年，两国政府建立能源利用效率问题的正式对话。1995年，《中美能源效率和可再生能源技术开发与利用合作议定书》签署，包含政策、农村能源、大型风电系统、混合乡村电力、可再生能源商业开发、地热能源、能源效率、混合电动汽车开发等七个附件。1997年，两国政府高层发起中美环境与发展论坛，将城市空气质量、农村通电及清洁能源和能源效率确立为合作的三个优先领域。
进入21世纪后，中美合作态势进一步加强，两国在政策思维中将合作应对气候变化提升到一个新高度，建立了一系列公私参与的能源与环境合作机制。双方围绕国际能源安全、能源政策和能源战略目标、生物燃料、核能、清洁能源和能效技术、气候变化、碳捕获与封存等议题进行了深入探讨。’这些安排加深了中美双边政策协调，成为两国开展能源和气候变化合作的制度保障，标志着双方在该领域的合作取得了突出成果。
清洁能源是应对气候变化的一个关键组成部分，中美进行清洁能源技术合作具有十分广阔的前景。美国在清洁能源技术的开发和推广中占有优势，中国则拥有无比庞大的长期市场，双方的合作显然可以取得双赢和“通赢”的结果。2009年11月，美国总统奥巴马访华，中美两国公布了一揽子影响深远的措施，发起中美清洁能源研究中心、中美电力汽车倡议、中美能效行动计划等项目，加强双方在清洁能源方面的合作。其中，中美清洁能源研究中心由两国在5年内共同投入至少1.5亿美元，作为启动资金支持清洁能源技术的联合研发。此外，在2009年7月第一轮中美战略与经济对话期间，双方签署了《加强气候变化、能源和环境合作的谅解备忘录》，重申实施《中美能源环境十年合作框架》下的5个联合行动计划，承诺通过制定新行动计划扩展框架。2011年1月，中美签署了涵盖清洁煤、核电、风电、智能电网、电动汽车等诸多领域的一系列协议。
共同应对气候变化共识的加强和实践的积累，推动中美双边气候合作取得实质性进展。2013年6月，主席与奥巴马总统举行首脑会晤，两国领导人达成一致，强调通过共同努力逐步减少对地球大气危害极大的温室气体氢氟烃的使用。在同年7月举行的第五轮中美战略与经济对话上，两国确认在现有项目下开展一系列新的重要活动，包括6个新的中美绿色合作伙伴计划、清洁炉灶在中国的推广、加强科学研究和气候观测合作以及双边可持续机场倡议。双方还公布了一项旨在进一步减排的行动倡议，提出在载重汽车和其他汽车、智能电网、碳捕获与封存、温室气体排放数据收集和管理、建筑和工业领域能效等5个领域开展双边合作，并于2013年10月完成制定具体的实施计划。在2014年7月第六轮中美战略与经济对话期间，应对气候变化方面的合作，成为对话成果中的亮点之一。中美气候变化工作组提交了工作报告，介绍了2013年提出的5个合作倡议、强化政策对话以及氢氟碳化物合作的进展情况，并提出未来可能的新合作领域，包括在绿色港口方面以及在省（州）和城市等次国家层面开展合作等。双方还签署了8个项目合作文件，梳理一年来两国在能源和环境保护领域合作的成果。这些成果将两国政府间气候合作进一步扩大到私营公司、大学以及研究机构，并对全球应对气候变化的努力产生了积极影响。
中美之所以能够在应对气候变化合作方面取得进展，主因在于两国均遭受着全球变暖日益严重的危害，以及作为排放大户所衍生的要求双方采取应对措施的国内外压力。在美国，2012年是有史以来最热的一年，气候变化对美国造成的影响，诸如海平面上升、干旱、洪涝、野火等，均为历史罕见。在中国，2011年以来相继发生了南方低温雨雪冰冻灾害、长江中下游地区春夏连旱、南方暴雨洪涝灾害、沿海地区台风灾害、华西秋雨灾害和北京严重内涝等诸多极端天气事件，给经济社会发展和人民生命财产安全带来很大影响，直接经济损失高达3096亿元。一些地区时常发生的雾霾亦已严重到减少人们预期寿命的程度。这种前所罕有的局面对政策及观念产生的影响是深刻的和累进式的。一方面，美国重塑世界环境领袖地位乃至掌控全球议程话语权的国内政治诉求和国际抱负，以及中国经济社会可持续发展和构建和谐社会的战略规划，使得两国再也不能对此等闲视之：另一方面，国际社会要求中美带头采取减排行动的呼声也日趋高涨。气候变化的挑战从国内和国际两个层面凸显了中美合作应对的必要性和急迫性，要求两国承担起重大责任，“立即将双方合作提升到更高的水平”。
三、中美双边气候合作的全球意义
气候变化的不利影响是广泛和持久的，但人类的应对似乎是迟缓和不力的。1994年3月生效的《联合国气候变化框架公约》第二条规定，应对气候变化的最终目标是“将大气中温室气体的浓度稳定在防止气候系统受到危险人为干扰的水平上。”《公约》奠定了应对气候变化国际合作的法律基础，是具有权威性、普遍性、全面性的国际框架。然而，由于没有对缔约方规定需承担的具体义务，也未规定实施机制，《公约》缺乏法律上的约束力。为确保有效履约，《公约》规定可在后续议定书中设定强制减排义务。到目前为止，主要的议定书为《京都议定书》。
在《京都议定书》中，《公约》附件一国家即发达国家缔约方承诺采取相应的政策和措施，将其二氧化碳排放总量在2008-2012年的第一承诺期内从1990年水平至少减少5%。与此同时，发展中国家采取自主减排行动。为扩大《公约》相关议定书量化减排的规范作用，2007年12月召开的巴厘联合国气候变化大会制定了“巴厘路线图”，规划了2009年达成有约束力的《哥本哈根议定书》的进程。《哥本哈根议定书》拟根据各国GDP大小规定二氧化碳减排量，以构建《京都议定书》第一期承诺期到期后的后续减排方案，协调未来应对气候变化的全球行动。但是，由于各国分歧严重，《哥本哈根议定书》未能在2009年12月的哥本哈根联合国气候变化大会上如期达成，只能代之以不具法律约束力的《哥本哈根协议》。在2012年12月于卡塔尔召开的联合国气候变化大会上，本应于2012年到期的《京都议定书》被延长至2022年。
国际社会应对气候变化的努力之所以无法取得突破性进展，在很大程度上是因为中美作为世界最大的两个排放国既不承担《京都议定书》的强制减排义务，在此问题上的立场又相去甚远，无法达成共识。这从反面印证了中美双边合作的全球重要性。毋庸讳言，中美之间的持续对抗对遏止全球变暖的集体行动是极具破坏性的。“如果这两个国家不能设法解决在这个问题上长期存在的分歧，全球气候变化问题就没有解决之道。”所幸的是，全球变暖已经产生的危害使双方清醒地认识到彼此冲突的消极后果，两国逐渐从民族主义诉求回归理性和现实，并采取措施积极协调各自政策立场，加强应对气候变化的双边合作。正如近期双方气候互动新趋势所昭示的那样，中美双边合作为国际应对气候变化的努力注入了前所未有的新动力，有助于推动全球气候集体行动迈人新阶段。
第一，中美两国的合作减排是全球减排努力的中流砥柱。中美两国人口占世界总人口的1/4，两国国内生产总值和能源消耗量超过世界总量的1/3，因能源消耗造成的碳排放量达到世界总量的2/5以上。从能源安全和环境保护角度看，中美对能源消费控制或扩张的行动将决定全球应对气候变化努力的成败。考虑到中美巨大的碳排放总量，单单是两国在双边层面上的合作减排即可直接对全球减排努力做出重大贡献。相反，如果双方都无动于衷，继续维持甚至扩大目前的碳排放水平，那么，即使其他国家采取减排措施也无法有效防止地球大部分地区的气候灾难。
第二，中美两国双边合作习惯的形成和经验的积累，有助于国际社会达成强有力的国际气候新协议。对任何全球气候体制而言，中美两国的协调与合作都是其取得成功的关键，“没有它们的参与，任何协议都不会取得进展”。两国的参与和领导，是气候领域全球转变所需信心和影响力的保证，“新的全面的气候协议的前景，很大程度上将有赖于美国和中国的政治意愿”。中美在气候领域新近形成的更具建设性的关系有利于减轻双方的矛盾和摩擦，推动两国在全球气候体制构建上的立场协调，为气候变化国际谈判营造积极的政治气氛。尤其是在联合国气候变化大会上，两国有望就提高应对气候变化的标准达成共识，共同倡导建立一项可持续、有约束力的全球气候体制——如预期于2015年达成的全球气候变化新协议，进而为国际社会应对气候变化的努力奠定更加坚实的法律基础。
第三，中美两国的政策取向不可避免地影响到其他国家的选择。两国的合作可以树立榜样，鼓励和引导其他国家加入全球减排的努力之中。鉴于此前两国长期消极无为，其他国家大多持犹豫和观望的态度，有的甚至还效仿美国退出《京都议定书》，这也是全球努力受挫的一个重要原因。如果两国带头采取行动控制温室气体排放，就会给其他排放国带来压力，使它们更有意愿、也更容易在全球层面上开展合作，在全球范围内真正组织起对抗气候变化影响的集体行动。正如奥巴马总统所言：“双方在消除气候变化所带来威胁方面的合作能够树立典范，由此产生的实践和技术将为全球努力提供动力。”
四、中美双边气候合作存在的问题
中美两国在能源与气候变化方面的合作形式多样，涵盖的领域也十分广泛，特别是近年来取得了引人注目的进展。然而，囿于各种负面因素的影响，这种合作往往又是零散间断的，缺乏长效机制的保障。现阶段，两国气候合作的深入发展面临不少困难和障碍。
一是中美缺乏战略互信，国际谈判立场分歧严重。历经40多年的发展演变，中美关系形成了一种既合作又竞争的矛盾模式，这一点在两国气候政策博弈上体现得相当明显。中国往往将美国在气候变化议题上的倡议视为其遏制中国发展及国际影响的基本战略的一部分。而在美国关于全球变暖的政治讨论中，中国总是被置于两种消极的语境下予以评估——任何在美国境内的减排努力都会因中国增加排放而变得毫无意义，以及美国控制排放的努力会迫使制造商将业务转向别处，由此造成广泛的就业损失。战略互疑导致中美气候变化国际谈判立场长期对立，影响到两国对气候变化相关国际条约的原则立场，使两国对条约精神和义务做出不同或对立的理解和阐释。2009年哥本哈根联合国气候变化大会最为典型地展现了中美立场的分歧及其负面影响。由于各自所代表阵营的利益不同，中美在会场上展开了正面交锋。美国气候谈判首席代表斯特恩(ToddD．Stem)在新闻会上明确表示，公共资金，特别是美国政府的公共资金，绝不会流向中国。斯特恩同时否认发达国家应该为其在工业化进程中累积造成的大气环境污染买单，要求中国采取更大力度的减排目标。中国政府则坚持根据国情实施自主减排，不与任何国家的减排目标挂钩。中国主张，发达国家必须率先大幅量化减排，并切实履行承诺，向发展中国家提供充足的资金支持，加快转让气候友好技术，帮助发展中国家尽可能减缓温室气体排放，适应气候变化。中美两国谈判立场针锋相对，哥本哈根气候峰会无果而终。
二是两国国内政治的掣肘。美国国会气候变化立法行动的延宕与中国国内相关利益方的阻滞为双方气候合作的深入发展设置了障碍。一方面，在美国现行政治体制下，应对气候变化并非总统决策议程上的禁脔，国会的协助和授权是总统获得政策成功不可或缺的条件。在气候变化议题上，国会的重要角色主要体现为立法行动。国会立法可为美国应对气候变化的国内行动和国际合作提供必要的政治基础和社会共识，并连带整合相关利益集团的狭隘诉求，减少资金不足的消极影响，确保政策的稳定和连续。反之，若没有国会立法的配合，美国应对气候变化的战略和政策则显得短视、被动且缺乏预期。
实际上，自上世纪末起，能源和气候变化问题即开始密集进入美国国会的立法议程，参众两院为此举行了一系列听证会，提出了数十个有关能源和气候变化的议案，其中影响最大的当属2009年和2010年众参两院分别提出的《2009年美国清洁能源与安全法案》和《2010年美国能源法》讨论草案。两份法案均提出了大幅减排同时确保美国能源独立和安全的目标。国会提出此类法案的目标主要是寻求控制温室气体排放总量，建立排放交易机制。但是，由于问题的复杂性和国会总体上的保守态度，这些法案绝大多数或在国会相关委员会即遭否决，或被作为议事日程上的常规法案而遭搁置，极少能进入全院辩论及表决程序。时至今日，国会气候变化立法依然处于停滞不前的状态。
另一方面，中国应对气候变化是一项综合性战略，涉及经济发展、环境保护、社会生活的方方面面，这不仅意味着国内经济体系的系统性改革，更昭示着国内利益的调整重组。在此过程中，地方政府巨大的权力和活动空间使它们成了利益集团的典型代表，它们的行为影响着中央政府的决策，直接关系到中国参与国际气候合作及减排行动的成效。“在中国，主要的（减缓气候变化）举措一直来自国家一级的党政机构，并往往由于与地方官员和企业的利益冲突而大打折扣。”地方政府对于减排的保守态度是由其特殊利益决定的。尽管中央政府越来越多地将对环境和能源效率的关切纳入政绩考核机制，但大多数地方官员仍然将推动GDP增长当作自己的首要目标。由于地方的经济增长多半要靠当地企业来拉动，某些地方政府与企业结成了牢固的利益共同体，相互借重，共同进退。通过对高排放企业实施地方保护、消极执行国家减排政策以及阻挠中央政府的环境评估工作，地方利益共同体在相当程度上消减了中国参与双边或多边气候合作的效果。
三是知识产权保护。清洁能源及可再生能源的联合技术开发和技术转让既是中美携手应对气候变化的一个重要方面，也是中国谋求与美国合作的优先领域。然而，美国大多数清洁能源技术为私营企业所拥有。由于担心知识产权会受到侵害，这些技术所有者对向中国转让技术毫无兴趣，以致美国工业和实验室内的许多清洁能源尖端技术未能投放到中国市场。知识产权保护问题由此构成了中美合作应对气候变化的一大障碍。作为全球公共产品的重要提供者，美国不妨将清洁能源技术的知识产权视为一种国际公共产品，联合中国、欧洲、日本发起“清洁技术马歇尔计划”，向中国提供技术援助。同时，美国也应大力推进已有的或发起新的中美清洁能源技术合作研发，鼓励和扩大两国共享知识产权和技术成果。
四是清洁能源产品的贸易保护主义。作为攸关全球可持续发展的新兴产业，清洁能源对于中美气候合作的意义既在于两国对清洁能源技术的合作研发，也涉及清洁能源产品的双边贸易。但是，双方关于清洁能源产品的贸易摩擦却由来已久，且有加剧之势，美国对中国输美光伏产品实施“反倾销反补贴”调查即为一个典型的案例。早在2011年11月，美方不顾中方反对，执意对中国产光伏电池启动“双反”调查，并于2012年12月决定征收高额的反倾销税和反补贴税，致使中国产光伏电池产品很难出口到美国市场。2014年1月，美国商务部对中国大陆和台湾地区输美光伏产品发起第二次“双反”调查，12月16日宣布终裁结果，认定中国大陆输美光伏产品存在倾销和补贴行为，拟征收“双反”关税。与首次“双反”调查相比，美方二次“双反”调查的产品范围从光伏电池扩大到光伏组件、层压板、面板等，对象也由中国大陆扩大到包括台湾地区，意在堵死大陆光伏公司海外代工和采购以规避关税的应变举措。显然，美方对中国输美光伏产品一再进行限制的保护主义做法，是对贸易救济措施的滥用，不但违反了美国承担的遵守世贸规则的义务，而且损害了中美两国合作对抗全球变暖的承诺效力。
五、结语
全球变暖的危害是史无前例的，也是无差别的，没有国家可以置身于其破坏性影响之外。这种新的现实需要全球做出协调一致的反应。作为世界上最大的两个温室气体排放国，中国和美国在减少温室气体排放、减缓气候变化的挑战中负有特殊的责任。两国的合作应对不仅是必要和可能的，而且是全球应对气候变化努力成败的关键。近年来，基于双方政策立场的不断协调，中美关于气候变化的合作取得了极大的进展，由此为达成全面有约束力的后京都全球气候协议奠定了重要的基础。然而，中美之间的合作存在着诸多不可忽视的困难和障碍，这意味着在应对全球变暖的挑战中，两国需从战略高度出发，排除内外干扰，进一步创新政策思维，深入发掘合作议题，积极拓展合作空间，从而切实推动双边关系发展和全球气候良治。
一、整合多方资源，形成部门合力
市直相关单位都要把促进农民增收致富作为本部门工作的重要职责。牢固树立一盘棋思想，顾全大局，服务大局，齐心协力，共同做好农村劳动力转移培训工作。市发改委、教育局要统筹规划，整合职教资源，用足用好国家政策，加大对远城区培训基地建设的支持力度，为农村劳动力转移培训搭建平台；市财政部门要积极筹措资金，在努力争取国家“阳光工程”、“雨露计划”补助资金的前提下，按照年度培训目标任务，确保市级财政补助资金落实到位；市农业、劳动保障和教育部门，要根据市政府确定的年度培训任务，通过“阳光工程”、“雨露计划”“农村劳动力转移技能就业计划”和扩大中专（技校）教育，推行“双证制”，各履其责，各记其功，团结协作，确保政府目标的实现。
二、突出工作重点，落实年度目标
年度转移培训工作的重点一是要确保完成2.5万人的转移培训任务，加快农村富余劳动力转移步伐；二是积极推行“双证制”教育，促进农村新增劳动力顺利转岗就业；三是加大资金扶持政策的实施力度，通过减免学费，努力扩大中专（技校）教育规模，采取“长、稳、高”的培训转移方式，帮助农村劳动力实现永久转移。围绕以上工作重点，市直相关部门都要做好计划安排，保证资金投入。按照培训资金渠道不变，年度目标任务打通，补助资金落实到人的办法，将20*年农业部门实施的“阳光工程”培训、劳动保障部门实施的农村劳动力转移技能就业计划、教育部门实施的“双证制”教育、扶贫部门实施的“雨露计划”培训以及扩大中专（技校）教育全部纳入统一管理范围。实行部门安排资金组织培训，全市统一归口管理。根据市政府协调会议研究决定，由劳动保障部门安排资金完成农村劳动力转移就业技能培训0.7万人；教育部门安排资金，完成农村“两后生”试行“双证制”教育0.5万人；扶贫部门安排资金，完成“雨露计划”培训0.2万人；农业部门安排资金，完成“阳光工程”培训1.1万人。对年度受训人员，劳动保障部门要对符合减免条件的人员办理职业资格证，收费予以减免。各部门执行结果，每季末报*市农村富余劳动力转移就业协调领导小组办公室（简称市农转办）备案。
三、严格补助标准，实施规范管理
1．农村劳动力转移就业技能培训（市劳动和社会保障局组织实施）
*市农业户籍人员参加技能培训，要严格按武财社[20*]310号文件精神，规范管理，确定培训对象、申报程度、享受条件，培训时间不低于180个学时。补助标准：中心城区600元/人，远城区500元/人。
2．“两后生”试行“双证制”教育（市教育局组织实施）
*市农村应届初、高中毕业未升学人员，培训时间半年，补助标准400元/人。
3．“雨露计划”培训（市扶贫办组织实施）
*市老区贫困地区农业户籍23岁以下人员，培训时间1～3个月，补助标准500元/人。
4．“阳光工程”培训（市农业局组织实施）
*市农业户籍人员，普通工种培训时间1～3个月，补助标准300元/人；制造业培训时间半年以上，补助标准500元～800元/人。
以上各类培训，由主管部门按照相关文件规定，认真组织实施，实行规范管理。各类培训要重点面向农村新增劳动力，面向需求，合理引导，对“两后生”开展多层次、广覆盖的职业技能培训。所有符合条件的参训农村劳动力只能享受一次政府培训补助。
四、增加资金投入，扩大中职规模
为了适应农村劳动力“长、稳、高”转移和培养发展现代农业新型农民需要，扩大中职（技校）规模势在必行。结合*市实际情况，提出措施如下：
（一）由市教育局组织实施资助万名贫困家庭学生接受中等职业教育行动计划，捆绑中央、省、市资金，按照武教职成[20*]4号文件规定，通过对贫困生和特困生实施资助，确保其顺利接受中职（技校）教育。
高调开篇，有所建树
美国在小布什执政时期奉行单边主义政策，忽略乃至贬低国际核军控及防扩散机制，以致全球核裁军进程基本停滞，核扩散问题日益严重，核恐怖问题凸显。2009年奥巴马擎举“变革”大旗入主白宫后，重新评估国际安全态势，调整相关核政策，采取了一系列令人耳目一新的措施，重塑了美国在核领域的形象和领导地位。
其一，宣扬“布拉格议程”，重树国际核裁军领域的主导地位。2009年4月5日，刚上任不久的奥巴马总统在布拉格发表演讲，高调表明将在总统任期内不遗余力地推动核裁军进程、降低核武器的作用。他表示“要抛弃冷战思维”，并承诺“美国将致力于寻求一个没有核武器的世界”。此番被称为“布拉格议程”的讲话，获得了广泛好评和响应，并由此赢回了美国在核军控与裁军领域几近丧失的主导地位。
其二，调整单边主义外交，重获防扩散领域的影响力。奥巴马认为，核扩散及核恐怖主义的威胁甚于俄美之间可能爆发的核战争，并为此从多方面对小布什政府咄咄逼人的单边主义外交政策进行调整，寻求他国在防扩散问题上的谅解与合作。2009年9月，联合国安理会历史上首次专门就核不扩散与核裁军问题举行峰会，美国总统奥巴马以安理会当月轮值主席的身份主持会议，并因此成为美国历史上首次主持安理会会议的总统。会上一致通过了美国提出的“无核武器世界”决议案（第1887号决议）。2010年4月，奥巴马倡议并召开了首次核安全峰会，商讨如何加强核材料安保和防止核恐怖主义。在同年5月召开的第八次《不扩散核武器条约》审议大会上，美国力推大会《最后文件》的达成。上述诸般努力，使美国重获在国际防扩散领域的影响力。
其三，出台美国《核态势审议报告》，重排核政策关键目标。2010年4月，美国国防部公布了《核态势审议报告》。作为美国未来5～10年核政策的纲领性文件，该报告将美国核政策的关键目标重新排序，把阻止核扩散与核恐怖主义放到首要位置，同时强调降低核武器在美国国家安全战略中的作用，宣称“只有在威胁到美国及其盟友的核心利益的极端情况下，才会使用核武器”。对核政策关键目标的重排，表明了奥巴马政府对降低核武器威胁和实现无核武器世界的关切。
其四，谈判新START条约，重启美俄双边核裁军进程。奥巴马上任后不久，便与俄罗斯展开为期一年多达十轮的核军控谈判，并于2010年4月签署《关于进一步削减和限制进攻性战略武器措施的条约》（新START条约）。条约规定，到2018年，美、俄各自保留的实战部署的战略核弹头不超过1550枚，运载工具不超过800件。新START条约的签署、生效，是国际军控界令人瞩目的大事，它重启了美俄停滞多年的双边核裁军进程，填补了STARTI条约在2009年12月到期后留下的空白，并为未来更加深入的核裁军提供了动力。
仓促收尾，诸多遗憾
虽然奥巴马政府相关核政策的实施取得了可圈可点的成就，但也留下颇多遗憾。概括而言，大致有以下六个“难以”困境。
其一，美俄进一步核裁军难以为继。新START条约签署、生效以来，美、俄双边履约正常，但两国现役部署的战略核武器仍有削减的余地，从而以较小规模的核武库维持战略稳定性。奥巴马总统在2013年的柏林讲话中曾提议与俄罗斯一道，将现役部署的战略核武器在新START条约基础上再削减三分之一，即降低至1000枚的水平；此削减建议在2013年美国国防部的《美国核武器使用战略报告》中再次被提及。然而，任期已满，奥巴马并未能与俄罗斯就进一步削减实战部署的战略核武器展开谈判，也未能“推动与俄罗斯讨论战术核武器和非部署核武器的问题”。
其二，核武器的作用难以降低。对核威慑能力的重视，使得核武器在美国国家安全战略中的作用难以降低。奥巴马一再声明，“只要核武器还存在，美国将继续保持一个安全、安保和有效的核武库”。言下之意是，美国将始终保持强大的核威慑能力。2016年10月联合国大会第一委员会（裁军与国际安全委员会）以123票赞成通过了在2017年启动“禁止核武器公约”谈判的决议，而美国投了反对票，并在投票之前积极动员其盟友反对――美国对核威慑能力的看重由此可见一斑。为维持有效的核威慑能力，奥巴马政府斥巨资大力推进“三位一体”战略核力量的现代化工作，其中包括用“陆基战略威慑”系统替代现有的“民兵III”陆基洲际弹道导弹、用“远程防区外巡航导弹”取代现有的空射巡航导弹、以“哥伦比亚”级战略核潜艇更换现有“俄亥俄”级战略核潜艇、开发新一代的B-21战略轰炸机以及对核弹头实施“3+2”的延寿计划等。
其三，《全面禁止核试验条约》（CTBT）难以获批。奥巴马承诺要“迅速并且积极地”推进美国批准CTBT，在其任期内，美国参议院此前拒批CTBT的理由已不复存在：由于“库存管理计划”推进顺利，美国在没有核爆炸试验的情况下，也具有保持安全、安保和可靠核武库的技术能力；由于国际监测系统的部署以及各项技g性能的改进，美国及国际社会监测秘密核试验的能力已显著提升。但在过去八年中，就CTBT批约问题，奥巴马政府始终无法争取到国会内足够多的共和党参议员的支持。2016年正值CTBT开放供签署20周年，鉴于国会批约无望，奥巴马只好在卸任前另辟蹊径，倡议并推动联合国安理会通过了呼吁停止核试验以及推动CTBT早日生效的2310号决议，但该决议并无法律约束力。
其四，“禁产条约”谈判难以启动。奥巴马在布拉格演讲中，表示要致力于推动“禁产条约”的谈判。但是，对于谈判各方尚难达成共识的诸多重要问题，包括明确术语定义、规定禁产范围、对待现有核材料库存、建立核查机制和设定条约生效条件等，奥巴马政府似乎并无解决良策；对于个别国家利用日内瓦裁军谈判会议的“协商一致”原则阻拦条约谈判的行径，奥巴马政府似乎亦无相应举措。直至奥巴马离任，“禁产条约”谈判仍未启动。
其五，朝鲜核问题难以缓解。对于国际社会高度关注的朝鲜核问题，奥巴马政府八年来采取了“战略忍耐”政策，结果朝鲜核问题持续发酵，半岛紧张局势不断升级。朝鲜在奥巴马任期内进行了四次核试验并频频进行导弹试射，尤其是在2016年一年内进行了两次核试验，且第二次核试验的爆炸威力达到万吨数量级TNT当量，为朝鲜历次核试验之最。虽然在解决伊朗核问题上奥巴马政府联合英、法、俄、中、德五国与伊朗达成的“联合全面行动计划”堪称经典，但在朝鲜核问题上，奥巴马政府并无太大作为，广受诟病。
其六，“无核武器世界”倡议难以践行。奥巴马在布拉格演讲中承诺“寻求和平、安全的无核武器世界”并“采取切实步骤走向无核武器世界”。虽然奥巴马对美国核武库实施了削减，但其削减力度小于冷战结束后的任何一位美国总统。奥巴马上任之初和离任之际，美国官方公布的美国核弹头库存分别为5113枚和4018枚，即奥巴马政府在八年内共削减了1095枚核弹头。与之相比，小布什总统在任期内削减了5304枚核弹头，克林顿总统削减了3182枚核弹头，老布什总统削减了9497枚核弹头。缓慢的削减节奏，加之大规模核武库现代化计划的实施，使奥巴马的“无核武器世界”倡议几乎沦为一纸空文。
内外影响因素
从“布拉格议程”和2010年4月连续砍出“三板斧”，即出台《核态势审议报告》、签署新START条约和召开首次核安全峰会，可以看出奥巴马在核政策的制定上有其思考、在实施上有其章法。但是，其核政策的推行受到各种因素的制约和掣肘，成效并非如其所愿。概括而言，影响奥巴马核政策的因素主要有两方面，一方面来自外部，即国际安全环境的变化、尤其是美俄双边关系的改变；另一方面来自内部，即国内政治制度的制约、尤其是国会所持态度。
奥巴马上任之初，基于对国际安全环境和国家实力地位的重新评估，以倡议“无核武器世界”为抓手，进行核政策调整，试图解决核扩散与核恐怖主义这两个重大安全威胁。此后，奥巴马政府核政策的任何变化无不体现着对国际安全态势的考量。由于俄罗斯是美国在核武器领域的唯一对手，因此美国核政策在很大程度上受美、俄双边关系变化的影响。在奥巴马第一任期内，美俄双边关系明显缓和，双方签署、生效了新START条约，并且在共同关心的核军控与防扩散领域的诸多问题上相互呼应、支持。在奥巴马第二任期内，乌克兰危机爆发，美、俄政治关系跌至冷战结束后的低点，双方在核武库现代化、导弹防御系统、《苏联和美国消除两国中程和中短程导弹条约》（简称《中导条约》）履约等问题上相互指责，这使得美国不愿采取单方面核裁军措施以及推进双边核裁军进程。
奥巴马提出的一些核政策，如推进国际核裁军进程、防止核武器扩散、加强核武器和核材料的安全和安保、阻止核材料和核技术的非法交易等，在获得国内拥护和支持的情况下，得以顺利推行；但有些核政策主张，因为受到国内政治力量的质疑或反对，尤其是受到共和党占据多数的国会的制约甚至阻挠，只能妥协或作罢。2010年奥巴马将新START条约提交国会审批时，为了确保获得三分之二强的赞成票，只好向国会承诺斥巨资对美国核“三位一体”以及核基础设施进行现代化。奥巴马曾明确表示要致力于推动美国批准CTBT，但自忖难以打通国会参议院这一关，故一直引而不发。在任期最后几个月，奥巴马曾考虑推行“不首先使用核武器”政策，但因遭到国内的强力反对而放弃，持反对意见的政府高官包括国务卿、国防部长、能源部长以及空军参谋长等，有美国媒体甚至批评奥巴马“对个人政治遗产的追求”超越了国家利益。
矛盾性及其根源
通观奥巴马政府八年来的核政策，整体呈现出明显的矛盾性：一方面倡导“无核武器世界”的理念，另一方面又对本应彻底销毁的核武器系统全面实施现代化计划；一方面宣扬降低核武器的作用，另一方面又反对启动“禁止核武器公约”的谈判；一方面呼吁推进国际核裁军进程，另一方面又不愿进一步单边或双边削减核武库；一方面重视防扩散问题，另一方面又迟迟不能推动CTBT的批约和生效。
因美国次贷危机引发的全球性金融危机，给世界经济带来了沉重打击。为尽快走出危机，各国在扩大出口、增加就业的同时，不断出台各种贸易保护措施。据统计，从2008年11月至2013年5月，全球共实施了3334项贸易保护措施，其中，仅2012年7月到2013年5月就实施了904项。特别是在2012年第四季度和2013年第一季度，全球采取的贸易保护措施分别为127项和125项，是2012年第二季度（26个）的5倍左右。
手段――
国家援助和政府采购措施取代传统关税和非关税壁垒
为尽快摆脱金融危机的影响，发达国家普遍实施了“再工业化”政策，以解决国内实体经济空洞化、出口减少、就业不足等问题。各国政府鼓励本国企业将工厂搬回国内，避免在海外投资，投资保护主义风险随之增加。同时，很多国家实行了“产业政策”，包括进口替代政策，要求外资进行技术转移，以及对特定行业进行金融支持等措施。如法国将电动汽车可享受的环保奖金最高额由5000欧元提高至7000欧元，政府承诺在大型城市设立电动汽车充电柱，混合动力还被纳入汽车和电动汽车政府采购计划。整个欧盟地区也有意采取类似措施，目的是争夺电动汽车的全球市场。自2008年11月至今，国家援助措施和政府采购已经占全部贸易保护措施的26%，成为最重要的保护手段之一。而以往贸易保护措施中最常使用的手段是关税和非关税措施，目前所占的比重已经不足1/5。
影响――
以光伏产业为代表
以光伏电池为例，就新兴产业而言，发达国家对华的贸易摩擦始于危机后。2009年8月，德国两家大型太阳能公司向德国政府和欧盟委员会提出对中国生产的太阳能电池反倾销调查申请；9月，德国光伏产业联盟准备收集中国企业证据，向欧盟提起反倾销立案调查。2012年10月，美国商务部先后公布了对华光伏产品的反倾销和反补贴仲裁税率（对中国涉案企业征收18.32%-249.96%的反倾销税，14.78%-15.97%的反补贴税）。
美国的“双反”案件一方面产生了显著的“贸易破坏和贸易转移效应”，使得我国对美国光伏产品及组件的出口骤降、市场份额锐减；另一方面也产生了显著的“能力破坏效应”，使得我国国内的部分生产商处于停产状态或退出市场。根据全球光伏网的一份统计报告显示，美国“双反”导致2012年二季度中国对美洲市场出口量大幅下降，跌幅达到22.3%；按照出口额计算的美国市场份额也从一季度的23.3%跌落到了二季度的7.3%。2012年，光伏行业生产链的重要环节（硅棒、硅片、电池片和组件）生产商的数量从901家锐减至704家，其中组件生产商从原有的624家锐减至454家。此外，还有180家生产链内生产商进入临时停产状态。
在我国战略性新兴产业的发展过程中，江苏省的光伏产业抓住了机遇，走在了全国的前列。江苏省光伏产业的规模和出口都是全国之最，产量约占全国的70%，超过90%的产品销往欧美等海外市场。然而，发达国家对中国新能源产业的围堵对江苏省光伏产业产生较大影响。据统计，2012年1-4月，江苏省太阳能电池出口价值总额29.4亿美元，同比下降39.2%。以无锡尚德为例，2011年公司毛利润出现了金融危机后的首次负增长，毛利率也不及金融危机爆发的2008年，仅有8.07%，也是自2005年上市以来的最低点。2011年，公司的净利润率和营业利润率双双为负；其中，净利润率从2010年的9%跌至2011年的-27%，营业利润率从2010年的7%跌至2011年的-17%。2012年情况继续恶化，公司市值已经由上市之初的49.22亿美元跌至1.94亿美元。
目标――
信息、生物等战略性新兴产业和稀缺资源成为被保护主体
信息技术、生物技术、节能环保、新能源等新兴产业被视为带动世界经济走出低迷的重要引擎，各主要经济体都将新兴产业作为新的经济增长点，企图依靠资金和技术优势，占领未来产业发展制高点。因此，保护主义开始向新兴产业蔓延。
2011年11月，美国正式对进口中国的太阳能电池发起“双反”调查，紧接着又对原产于中国的晶体硅光伏电池和应用级风电塔等中国清洁能源产品发起“双反”调查。2012年法国成立11个委员会对国内的航空航天、可再生能源等一些核心产业进行监督，以在“必要”时干预国外企业的并购。贸易保护正在向战略性新兴产业扩展。
由于稀缺资源被广泛运用于高新技术产业和战略性新兴产业，发达国家格外重视控制这一战略性资源。而发展中国家在经济发展初期，由于技术水平较低，大量出口资源型产品，长期粗放式经营和大量出口，导致许多丰裕型资源变得极为紧缺，有些甚至需要进口才能满足国内需求。于是，发展中国家开始通过出口限制等贸易保护手段来保护本国资源，稀缺资源领域的贸易摩擦逐渐显现。
借口――
发达国家常以全球治理为借口，打压发展中国家出口竞争力
气候变化、低碳经济、粮食和食品安全、能源资源安全等问题，是国际社会越来越关注的问题。这些问题不仅直接关乎人类生存，也是涉及经济发展的重大问题，成为全球新的治理机制建设过程中的重大议题。很多国家，特别是发达国家常常以全球治理为借口，行贸易保护之实。一些发达国家凭借环保技术优势，以节能减排为口号，提出低碳经济、绿色经济等概念，碳关税、碳标签、碳认证等“三碳”问题便应运而生。
2009年6月，美国众议院通过了《美国清洁能源安全法案》，授权美国政府今后对因拒绝减排而获得竞争优势的国家的出口产品征收碳关税。法国国民议会（议会下院）和参议院也于2009年10月和11月先后投票，通过了在法国国内征收碳税的议案。
一旦征收碳关税，发达国家可能利用现有的国内标准来计算进口产品的碳排放量，这将使发展中国家出口的高碳产品面临被征收高碳关税的风险，打压发展中国家的出口竞争力。碳标签一旦成为国际出口商品的通行证，将会有效地阻止发展中国家的产品出口。碳认证一旦在发达国家广泛推行，其国内消费者将会倾向于购买地理位置更近的本国产品，这将降低进口产品的市场份额，为发达国家制造业的回归创造良好的环境。因此，“低碳”不仅是贸易保护主义的新形式，同时也是发达国家经济霸权的一种新形式。
原因――
与全球经贸格局发生重大变化等多重因素密切相关
贸易保护的抬头势必对世界经济产生一定的负面影响，包括减少贸易机会、增加失业人口、减缓世界经济复苏的步伐等。目前贸易保护措施的影响依然难以量化，因为很多都涉及许可证或监管规则层面的改变，不像征收反倾销、反补贴税等容易计量。世贸组织估计，2008年10月以后采取的贸易保护措施，可能对世界贸易产生了3%的抑制作用。
贸易保护的抬头是金融危机的必然产物，同时，也与全球经贸格局发生重大变化（新兴经济体崛起）、全球经济结构进行深度调整（国际分工格局改变），全球经济再平衡（解决全球经济失衡问题），以及全球治理（气候变化等）密切相关。因此，即使全球经济从金融危机的阴霾中彻底走出，贸易保护的抬头趋势也不会很快消退，仍然会持续相当一段时间。
新贸易理论认为，政府的战略性政策能够永久地影响贸易格局，使一国的福利水平优于自由贸易条件下的福利水平。正如半导体产业的技术发展曾经是电子革命的核心一样，新能源产业是低碳经济的核心产业之一。一国如果丧失了在该领域的有效竞争能力，就会在未来的经济发展中受制于能源约束，进而丧失可持续发展的能力。
一个潜在产业的发展需要成功的创新，而创新所需的研究基础和动力需要市场的支持。尽管国际和国内市场都能够提供这样的科研和需求支持，但是相对于国际市场，国内市场更加直接和可靠。因此，在新能源产业发展的初期，欧美等国相继采取贸易保护措施来为本国市场进入设置限制，旨在为本国创造新一轮经济增长的优势。2010年10月15日，美国对我国清洁能源政策措施发起301调查，拉开了中美新能源贸易摩擦的序幕。2011年11月到2012年1月的。3个月间，美国先后对原产于我国的晶体硅光伏电池和应用级风电塔发起双反调查。2012年6月，欧盟委员会公告，对我国的光伏电池发起反倾销调查。世界银行和国际货币基金组织的研究报告也都表明，2012年下半年开始全球新兴产业领域的贸易摩擦逐步加剧。
趋势――
向新兴市场蔓延
光伏产业只是我国部分高新技术产业备受国际贸易保护“重点关照”的一个缩影。据介绍，近两年来，欧美等对我国贸易救济措施已经呈现出明显由低向高趋势，即从传统钢管、农产品等转向新能源、新材料等我国战略性新兴产业，同时配备其他辅助措施，来势汹汹。
从商务部公布的信息看，目前我国高新技术产业遭受贸易摩擦最集中的是通信产业和清洁能源两大领域，且案件规模大、措施严。如在通信领域，欧盟先后对从我国出口的集装箱检测设备大型扫描仪和数据卡发起贸易救济调查；而在新能源领域，美国先后启动对华清洁能源301调查、对我国晶硅光伏电池产品和风塔进行“双反”调查等，其中仅最后一项就涉及产品金额30亿美元，是2010年以来美国对华高科技产品发起的最大贸易救济案之一。
同时，欧美的贸易保护措施日益系统化、制度化。为能够顺利发起贸易调查，美国今年启动了跨部门的贸易稽查中心，“统一行动”应对“不公平贸易行为”，矛头直指中国。据介绍，美国众议院通过《1930年关税法》修订案，扫清了美国对中国和越南等所谓“非市场经济国家”商品征收惩罚性关税的法律障碍，政策重心之一就是我国的高新产业。
从涉案区域看，目前我国高新技术产业遭遇贸易摩擦的主要区域集中于欧美地区。但不少专家认为，高新技术产业贸易摩擦向新兴市场蔓延的风险在增大。欧美的贸易调查有很强的示范性作用，易被其他国家和地区“跟风”。商务部政策研究室主任张向晨说，据了解，继欧盟对我国通信产业发起反倾销等调查后，印度也在密切关注，并多次传出将发起调查的信息。
［关键词］反补貼；反倾销；双反；土地制度；改革
［中图分类号］F301［文献标识码］B［文章编号］2095-3283(2012)01-0016-02
一、土地使用权问题引发“双反”调查案的起因
第一，在中国，具备一定条件的企业可以享有相应的土地使用权优惠。美国商务部认为中国政府对企业土地使用权的优惠构成了对企业的补貼。在“双反”调查过程中，美国商务部将这些优惠措施视为政府给予企业的补貼，从而征收反补貼税，如在针对中国出口的薄壁矩形钢管、复合编织袋、环状焊接碳素钢管等多起“双反”调查案中，美国商务部都分别认定中国企业所获得的土地使用权价格没有按照市场机制确定，构成补貼，进而对这些企业出口的产品征收反补貼税。
第二，中国政府对土地市场的干预一定程度上扭曲了土地市场价格。美国商务部认定中国土地使用权没有合理的市场价格，对土地市场进行干预，使得土地初级和二级市场失调并拒绝使用国内二级土地市场价格来确定中国国内价格，而是使用外部基准作为计算补貼数额的标准，进而给补貼数额的确定带来了不公正的隐患。
第三，在工业园区土地使用权问题上，美国商务部认为政府控制了园区内土地使用权，所以与园区外土地使用权交易制度相比，工业园区本身便构成一个提供财政资助的特定区域，且中国工业园区内的土地使用权的优惠制度构成《补貼与反补貼协议》中的区域专项补貼。
第四，虽然中国政府将几起“双反”案合并起来，提交到WTO的争端解决机构中予以解决。在争端解决过程中，中美就中国工业园区土地使用权制度是否构成补貼、土地使用权价格计算的外部基准问题进行了激烈交锋。但与美方对中国土地市场长篇累牍的分析相比，中方在国内土地市场问题上并没有提出很多的反驳意见，缺乏令人信服的解释和有力证据而处于被动局面。
二、外方利用我国土地政策提出“双反”调查的原因分析
（一）土地供应双轨制
我国土地使用制度改革是在过去行政干预下的无偿、无限期统配基础上，引入市场机制，推动土地资源配置从行政划拨逐渐转向有偿供应方式。发达国家或成熟市场经济国家多采用土地私有制，政府对土地市场的控制是间接的、区域性的。而中国则不同，一方面，城市土地国有以及政府对农村集体土地的实际控制，使得中国政府直接控制着土地市场的供给，决定了全国的土地供应总量和供应结构，从而对土地市场、房地产市场乃至宏观经济产生重要影响。尽管2002年7月1日后政府明确禁止了土地协议出让，规定所有经营性开发项目用地须经招标、拍卖或挂牌方式公开交易，但这种市场化方式尚处于初级阶段，改革尚缺乏深度和广度，无偿划拨和有偿出让二者长期并存，形成土地供应的“双轨制”。据统计，城市无偿划拨国有土地给使用单位的，在增量土地供应中约占85%，国有企业往往通过行政划拨方式获得，成本远低于出让方式。
（二）土地法律制度缺陷，法规执行力度不够
就中国土地法律制度的现状来看，农村与城市之间在土地征收、房屋的土地使用权等方面存在明显的不同。按照“双反”案专家小组的裁决，如果一项在特定地理区域内的土地措施，构成一种与区域外土地措施不同的“独特机制”，那么将有可能被认定为区域专项性补貼。按照目前中国的城乡“二元制”土地制，相对于城市，中国农村的土地制度可以被认定为一种“独特机制”，从而构成区域专项性补貼；反过来，相对于农村，则可以将城市的土地制度视为是一种“独特的机制”，从而构成一种区域专项性。同时，尽管中国的土地使用权交易市场正在发展，但由于财产权的界定和保护刚起步，土地交易市场化法律法规执行缺乏力度，地方政府对市场交易亦高度参与，且国有企业大多免费获得土地，因此政府的土地定价并没有基于市场原则，土地资源配置的非市场程度依然很高。
（三）招商引资政策被控补貼
伴随着中国经济特区的设立、沿海经济开发区和出口加工区的开辟、“西部大开发”、“振兴东北老工业基地”、“促进中部崛起”等政策的相继出台，给我国出口产品在进口国被控补貼留下了“口实”。尽管《土地管理法》《房地产管理法》等法律、法规均明确规定，对于通过土地使用权出让、转让获得的土地使用权必须交纳土地出让金或使用费，但并未规定交纳数额，数额的确定由地方土地及房地产管理部门予以确定和征收。实际上除了商业用地，工业用地在我国很多地方各级政府均可在自己的权力范围内减征土地使用费，这种带有地区、产业优惠性质的补貼具有“专项性”特点，即使不属于“禁止性补貼”，也会构成“可申诉补貼”。例如，2004年加拿大户外烧烤炉案中，申请人针对我国政府采取的八项优惠措施提出了可申诉补貼申请，其中包括经济特区的鼓励措施、特别土地税和土地使用费减免，认为经济特区内有些企业的经营场所的土地要付长期土地使用费而有些公司则可享有土地使用费的减征。
（四）市场经济国家地位的悖论
过去西方国家大多认为在中国等其认为的非市场经济国家中，生产资料价格受到政府控制，很难将政府补貼与企业财产分开，因而一般只适用反倾销法而不适用反补貼法。然而，2003年加拿大调整了反倾销法中的非市场经济政策和做法，从2004年开始对华进口产品提起反倾销调查的同时，也提起反补貼调查，即“双反”调查。尽管在WTO框架下针对非市场经济国家是否应当适用反补貼措施仍是一个有争议的问题，价格决定机制是导致反补貼不适用于“非市场经济国家”的主要原因。虽然中国政府对包括土地在内的绝大多数重要生产资料和服务产品已经放弃了价格管理和控制，但仍然存在对价格的宏观调控。况且，世贸组织《补貼与反补貼措施协定》并未明文规定反补貼措施不适用于非市场经济国家。也就是说，从WTO规则层面看，“非市场经济地位”并不能成为中国企业规避反补貼调查的保护伞。且根据美国2005年通过的《贸易权利执行法案》的规定，反补貼同样适用于来自非市场经济体制国家的产品，这使我国出口商品随时面临被其他成员而陷入补貼争端的可能。
（五）外方的经济政治原因
自中国加入WTO后，随着我国产品出口量的增加、贸易顺差的加剧，导致“中国”在以美国为首的许多西方国家甚嚣尘上，也是近年来外方对我发起诸多贸易保护措施的重要原因。通过采取限制性措施阻碍中国产品大量进入，最大限度地保护其国内产业的利益，从而提升本国经济增长率与竞争实力，究其根本原因实则是西方国家出于政治考虑而采取的有利于其国内生产商的贸易保护主义措施，以保护国内产业，降低失业率，从而赢得更多选民的支持。
三、“双反”调查案对我国土地制度改革的启示
价格改革双轨制最初被称作生产资料价格双轨制。当时推行价格双轨制比现在的价格改革要困难得多。一是因为我国改革才刚刚起步、涉及到的经济决策风险特别大；另外，关于到底搞商品经济、市场经济能否解决中国的问题，改革方向是否正确，还存在很多不同的意见，如果贸然采取单轨制度，容易引发政治风险。而如今，这种风险已基本消除，土地制度改革的时机基本成熟。由于包括土地在内的生产资料大多处于上游，如果其价格没有市场化，将造成整个价格体系非市场化。因此，近日国土资源部透露，除军事、保障性住房、特殊用地可以继续划拨使用外，其它用地将实行有偿使用，实现取消土地供应双轨制的最终目标。从长远看，我国取消土地双轨制和土地优惠政策在方向和时机选择上是合理的，也可有效规避国际上的“双反”调查。
目前各地存在低价出让土地迫切吸引外资的现象，根源在于地方政府对土地所拥有的事实上的产权，以及对发展经济和实现GDP增长的迫切追求。同时，中国多级政府和交叉职能部门的行政体制，使每一级政府、每一个部门都掌握一定资源和资金以及使用办法，进而导致中央政府难以准确把握各级地方政府的补貼行为。在制定扶持政策时，没能参考WTO有关规则，制定出的补貼政策就有可能落人口实。因此中国应当建立部门联席会议制度和联合办公制度，国土资源管理部门应主动加强与央行、财政部、发改委和商务部等部门的协调，制定土地政策时应转变思路、立足长远、多方权衡，形成合理的使用权价格，逐步使土地供应全面市场化。在制定招商引资等政策时应站在对外贸易长远、健康发展的角度，充分发挥其积极作用。外商投资企业一般拥有较先进的技术和管理水平，如果其凭借优势占据了寡头垄断的市场地位，国内企业将更难与其抗衡。因此，在招商引资的过程中要避免给予外商超国民待遇以及对其过度依赖；要加强调控市场导向型FDI，必要形势下还要适当限制过热行业的外资进入，避免低水平重复投资和可能引发的恶性竞争。
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2001年，日本对中国的部分农产品鲜香菇、灯芯草等实行200天的紧急进口限制措施，并且如果增加进口配额则进行高额的关税惩罚。中国政府紧接着对其采取了反击措施，即对日本的原产汽车、无线电话等产品加征100%特别关税，于是国内厂家纷纷取消了日本这些产品的订单。接下来的一个月，日本进口和国内销售的日本原产汽车基本处于停滞状态，并波及到汽车的周边产品，比如车载设备以及维修费用等，均有不同程度的下降。于是中日两国就此事件展开高层工作会谈，通过协商会话解决分歧。当中国加入WTO以后，中日两国又进行了副总长级的谈判会议，最终达成协议。由该案例可以看出，国际贸易中假如双方出现贸易争端，所采取的是激烈对抗的手段而非协商解决的方法，那么整个贸易领域均会受到不同程度的影响，这样贸易双方均为输家没有赢家，因为在这个过程中双方均要耗费大量的精力、财力、时间，但最终仍要恢复以前的均衡。因为我国所面对的贸易技术壁垒多是发达国家发起的，在技术壁垒方面我国与其直接抗衡的能力也相对较弱。但是针对上述类似的案例，我们也不能坐以待毙，要采取相应的措施来对付对方所实施的技术壁垒措施，尽管“自损三千”也要“伤其一万”，因此国际贸易中的博弈由此产生。
二、传统的贸易壁垒
以往传统的贸易壁垒多是将障碍设置在商品的价格、数量等方面，造成出口国的商品出口数量减小，或者价格上涨，其中的代表为关税壁垒，本文进行博弈分析就以关税壁垒为例。上述的中国与日本在进行国际贸易时，日本对中国的农产品实施关税，则中国会相应的进行报复，而且两国在这场博弈中信息是对称的。设日本在采取贸易保护措施前的收益为M，中国的为N；当其中一方采取贸易保护措施时，对方会受到β比例的收益损失，此时日本在采取保护措施时的收益为M-βM；中国则为N-βN。如果日本对中国采取保护措施中国未做出回应，此时贸易双方的利益分配如下：日本进行贸易保护，中国未有任何回应，则中国的收益就是N-βN，而日本在收益方面，因为其对中国的进口产品有所限制，所以就增加了国内的产业收益，假设该部分占收益的γ比例为，其国内的消费大众因为消费了价格更高、质量较差的产品也会受到相应的损失，这部分损失设为收益的δ比例；相应的中国收益中，也会出现增加生产商利益以及减少消费者利益的影响。在这种情况下由于M-βM＜M+γM-δN、N-βN＜N+γN-δN，则其博弈的收益矩阵就：
由上述博弈矩阵可以看出，在理论上稳这的均衡解为（M，N），这种条件下贸易双方的利益是最做优的。但是上述案例中现实的均衡解则为（M-βM，N-βN），这种情况下双方均有最大的利益损失。在非合作关系博弈时，双方均制定相应的关税政策对本国的产业加以保护，但是最终的结果造成两国利益均受最大损失。关税政策制定成功时，两国的生产商是最大的受益者，而消费者则受到一定的损失。因为相对而言发达国家有更强的消费力，更加依赖国外的廉价商品，因此在制定关税方面，相对而言反而是不发达国家的积极性更大。现在发达国家开始慢慢采取另外一种贸易保护措施，即技术性贸易壁垒。
三、技术性贸易壁垒博弈分析
（一）动机分析
通常贸易双方采取技术性贸易壁垒时，主要出于以下几个目的：
第一，解决市场交易过程中信息不对称的问题。因为在市场交易过程中，生产者与消费者之间普遍存在信息不对称的现象，同样，国际贸易中也存在这种情况。因为消费者所接收到的信息不全面，所以对进口产品的质量无法做出准确的了解。政府相应的会采取技术性贸易壁垒，比如制定各种技术法规、技术标准，明确规定出进口商品的质量、性能、卫生、安全等指标以及相关的生产过程与生产方法，通过合格评定程序、卫生检疫等各种措施进行产品的测试、检疫、认证等，一些与相关技术法规、标准要求不符的进口商品会受到一定的限制，以保护消费者的权益。
第二，减少国际贸易相关的负外部效应。在国际贸易过程中，可能会有附带的外部负效应，比如进口商品可以带有病虫害，从而会对国内产品的生产、销售产生消极影响。政府制定相应的技术性贸易壁垒，可以将国际贸易相关的负外部效应予以纠正，提高效率。
第三，政府干预的原因是由于利益集团的寻租行为造成的。因为政府的贸易政策会影响到国内资源配置，从而影响到利益集团的相关利益，于是利益集团会以贸易政策需求者的身份，通过利益诱惑、压力或者游说等手段影响政策。某种情况下，利益集团很可能左右政府的技术性贸易壁垒政策，或者为了实现自身利益最大化的目的，保护国内的某些产业等，从而与公共利益目标相偏离，使得净国民福利受到损失。由此可见，技术性贸易壁垒是经济力量、进口国内部政治等各方面因素互相作用的产物，其所反应的是利益集团之间与政府自身偏好的相互作用。
（二）博弈模型
我们可以建立起一个博弈模型，对形成国际贸易技术性贸易壁垒的原因进行分析。仍以中国与日本两个互相出口商品的国家为例，二者均分别制定设置与不设置技术性贸易壁垒等策略。
由上表可以建立博弈模型，参照国际贸易理论，二者按照双方的比较优势确定出贸易模式，并互相由贸易过程获取相应的收益。所以假设该模型中，日本、中国均不设技术性贸易壁垒时所获取的收益分别用π1、π2表示。如果日本不设置技术性贸易壁垒中国设置，则中国会获取相应的收益，而日本在国际贸易过程中的收益就会减少，减少的收益部分分别设为a、b，因此可以设支付函数分别为（π1-a，π2+b）；反之中国不设置技术性贸易壁垒，日本反而设置，其所对应的支付函数则为（π1+c，π2-d）。贸易双方均设置贸易壁垒，则日本本国所获取的收益设为c，不过需要将对方设置贸易壁垒给自身带来的损失e考虑进去，所以日本的支付函数为（π1+c-e）；中国同样要将日本设置贸易壁垒为自己带来的损失f考虑进去，其支付函数则为（π2+b-f）；这其中a、b、c、d、e、f均大于0。因为e与f均是在贸易双方本国设置技术性贸易壁垒时，引起对方报复性设置所导致的损失，所以与本国不设置、对方设置贸易壁垒时所带来的损失相比，它的损失要更大，因此e＞a，f＞d。则可以分析该模型：假设中国设置技术性贸易壁垒的概率是θ，日本不设置壁垒的情况下，期望收益R1如下式所示：
R1=（1-θ）π1+θ（π1-a）＝π1-θα
其设置壁垒的情况下期望收益则表示为下式：
R2=（1-θ）（π1+c）+θ（π1+c-e）=π1-θe+c
设R1=R2，则可得出θ*=ce-a；如果θ＞θ*时，日本不设置壁垒措施，反之则设置。接下来假设日本设置壁垒的概率为r，中国在不设置策略时期望收益如下式所示：
R1=（1-θ）π2+θ（π2-d）＝π2-θd
设置贸易壁垒的情况下，期望收益则表达如下式：
R2=（1-θ）（π2+b）+θ（π2+b-f）＝π2-θf+b
设R1=R2，则可得出r*=bf-d，如果r>r*，中国则不设置壁垒措施，反之则设置。
（三）结论
通过上述分析可以得出：该博弈的混和战略纳什均衡为（θ*，r*）＝（ce-a，bf-d），即日本设置技术性贸易壁垒的概率为ce-a；中国则为bf-d。由于a、b、c、d、e、f均大于0，e>a、f>d，所以可以得出以下几点结论：
第一，对于日本来说，当自身不设置技术性贸易壁垒而中国未设置时，其c较大，则ce-a相应的就比较大，则日本就可以提高设置技术性贸易壁垒的概率；对于中国来说，同样的d值比较大时，可以提高设置壁垒政策的概率。
第二，对于日本来说，在中国设置技术性贸易壁垒而自身未设置时，自身的利益损失就会相应的增大，即a值越大，其ce-a值也就相应的越大，此时日本设置壁垒措施的概率就会增加。对于中国而言同样如此。
第三，如果e与f增加，则ce-a与bf-d就会相应的减小，这是由于在设置了技术性贸易壁垒措施时，会导致对方采取更为严重的报复措施，则本国采取技术性贸易措施的机率就越小。
6月9日，市政协人口资源环境委员会邀请市发改委、市环保局负责同志分别就节能减排工作通报了情况，并邀请__工程大学教授张杰博士就《我国能源形势与节能减排策略》举办专题讲座。6月中旬，彭学增主席，王仲民、李士杰、赵新生副主席又带领人口资源环境委员会部分委员，先后深入武安市、峰峰矿区、__县的部分企业和邯钢、纵横钢铁等大型企业，就节能减排工作进行调研视察。调研结束后，李士杰、赵新生副主席又组织委员进行专题座谈，就进一步搞好节能减排工作建言献策。现将有关情况报告如下：
一.我市节能减排工作成效显著
近年来，按照省委、省政府的统一部署，市委、市政府坚持把节能减排作为调整经济结构、转变增长方式、推动全市经济又好又快发展的突破口和重要抓手，以认真学习实践科学发展观活动试点市、循环经济试点市为契机，以提升区域经济中心地位为大局，立足资源型经济特征十分明显的传统工业城市和国家能源基地的实际，紧紧围绕“十一五”规划提出的节能减排总体目标，实施了碧水蓝天、发展循环经济等四项行动计划，通过加强组织领导、强化政策引导、创新管理机制、加大工程治理、完善过程控制、狠抓目标落实，初步形成了发展加快、能耗降低、环境改善、社会和谐的良性循环态势。20__年，全市能源消耗总量为3672万吨标准煤，同比增长10.2%，万元gdp能耗为2.40吨标准煤，同比下降4.11%，下降幅度超过20__年，高于全省平均水平；同时，在国民经济持续快速发展、固定资产投入逐年增加的前提下，一批城镇污水处理厂等环境基础设施相继建成投用，脱硫工程取得突破性进展，全市主要污染物排放总量首次实现双下降，化学需氧量和二氧化硫排放量分别比上年下降了3.21%和4.92%；城市空气质量二级以上天数突破300天大关，达到302天，比上年增加17天；城市水源地水质达到饮用水水质标准，漳河水质良好，滏阳河及东部水网水质明显好转，既改善了城市人居环境，又为经济发展腾出了容量空间。
一是领导重视，政策引导，压实责任。市委、市政府高度重视，市发改委、市环保局坚决贯彻落实省委、省政府关于加强节能减排工作的部署，建立了节能减排工作领导机制和工作制度，成立了以市长为组长的节能减排工作领导小组，建立了联席会制度。市发改委、市环保局认真组织实施，先后出台了《__市循环经济发展规划》、《__市节能减排规划》、《关于实施节能减排“双百+否决”责任制的通知》、《__市关于进一步加强节能减排工作的意见》和《关于全市党政机关率先推进节能减排切实发挥表率作用的意见》等一系列重要文件。对节能减排目标进行了层层分解，逐级落实到各县（市）区、各重点企业，签订了节能目标责任书，并加强了对各县（市）区和企业特别是“双三十”重点县（市）区和企业的督导、检查和考核，加强了对节能减排工作的组织和协调，确保我市列入“双三十”工程的4个重点县（市）区、4个重点企业、84项减排项目的工作落到实处（__市“双三十”重点县（市）区和重点企业节能减排主要任务目标及完成情况见附表）。“双三十”重点之一的__县在全省率先成立节能减排办公室，从县财政拿出100万专门经费，配备专门车辆、通讯工具等，强力推进节能减排工作。二是淘汰落后，优化增量，重点突破。出台了《关于加快推进节能过剩行业结构调整的实施意见》和《关于淘汰我市落后水泥生产能力的通知》等文件，进一步实施强制淘汰制度，加快淘汰不符合产业政策的能耗高、污染重的企业和落后生产能力、工艺、设备及产品。抓结构减排，抓大关小，城乡同步推进，强力推进“双三十”行动。对列入国家发改委关停小火电机组名单和核准新建项目要求关停的小火电机组，严格在规定时限内予以关停；对省要求关停淘汰的钢铁、水泥、电力、焦化落后产能任务，也都如期完成或超额完成，还自行依法关停年产3.4万吨以下12家生料造纸企业。同时，把钢铁、焦化、水泥、电力等行业作为重点，选择全市100家重点能耗企业和100项节能技改项目，实施“双百+否决”措施，作为推进节能工作的突破口。突出项目建设，严格固定资产投资项目节能评估，按照国际投资方向和产业政策，谋划实施节能项目40个，总投资188亿元，这些项目建成投产后，年可节能330万吨标准煤，进一步优化了增量。从20__年开始，我市以重点工程为依托，将电力脱硫和污水处理厂建设作为重点，实施了三年减排行动计划，启动了14个县（市）区、14个行业的65个重点污染治理项目，推进工程减排，落实总量削减任务。并通过促进节能技术改造，大力促进工业节能、建筑节能，发展循环经济，提高资源高效利用和循环利用，被列入国家循环经济试点城市。作为“双三十”重点县（市）区，武安市抓住“结构、工程、管理”三个重点环节，运用综合手段，强力推进节能减排效果显著。峰峰矿区加快产业结构调整，既积极发挥资源优势又不过分依赖资源优势，以产业调整带动节能减排，以大企业带动节能减排，高污染企业纷纷关停，财政收入不降反升，唱响煤炭、陶瓷、水泥建材基地节能减排“三部曲”。三是服务对接，技术创新，循环发展。我市把加快第三产业和高新技术产业发展作为节能的重要措施，20__年，将现代物流、装备制造、煤化工、新材料确定为重点培育的四大新兴产业，扶持新上一批重点高新技术项目。同时，加大节能技术研发力度，年度安排节能技术开发项目28项，科研经费123万元，占全年科技开发项目的18.54%和11.67%。组织节能减排新产品、新技术推广应用，开展节能减排技术培训。抓环保准入，严格控制增量，确保“新帐不再欠，旧账逐步还”。通过综合治理，城市环境质量明显改善，大气污染综合指数与20__年相比由2.69降至2.56；主要河流及东部生态水网水质明显好于上年。邯钢坚持技术创新，将废气转化为电能，实现了蒸汽系统“无煤化”生产，企业自产电能占全部工业用电的31%，新区建成后，自产发电能力将达60%左右；将废水循环使用，水资源充分利用率达97.13%，吨钢耗新水4.0m3/t钢，个别月份吨钢耗新水达3.8-3.9m3/t钢，指标在全国处领先水平；将废渣回收利用，过去外排的固废已全部实现回收利用，初步建立起工业“三废”综合利用体系。四是健全法规，上下联动，强化监管。我市在全省率先出台《固定资产投资工程项目合理用能审核暂行办法》、节能监察办法和计划，建立了市级节能监察机构，认真开展项目节能评估，从源头上严把能耗关，并对重点耗能排污企业实施环保在线监测，开展节能监察，还在省内率先为全市建筑垃圾清运车辆安装gps定位系统，对建筑垃圾清运实时在线监控。同时，市委、市政府还认真落实学习实践科学发展观活动成果，制定《关于健全节能减排环境保护约束机制的意见》，充分发挥有关部门职能，认真落实重点企业节能减排目标，广泛发动社会各界参与，上下联动，形成合力，推动了全市节能减排工作扎实有效地展开。
二.外地节能减排工作的部分经验
奥运在即，节能减排日益受到广泛关注，外地市有不少经验和做法值得学习借鉴。如：常州实施委托治污办法，强制排污企业与具有资质的治污企业签订污染委托处理合同，初步形成了“排污付费，治污挣钱”的环保产业与市场的良性互动。前不久召开的省政协十届第二次常委会上，石家庄市介绍了实行节能减排“一票否决”和“红黄牌”、出境断面水质与财政挂钩、建设项目区域限批制度等，加大对县（市）区政府的硬性考核，实施“迎奥运环保风暴”行动的经验；保定市介绍了优化能源产业体系、打造“太阳能之城”、服务绿色奥运的做法；鹿泉市和石家庄钢铁有限公司等地方和单位介绍了加强企业用能和排污的动态监管，加大工程治理，落实“双三十”任务目标的经验和体会。省政协常委会上，30余位省政协常委和委员分别就完善节能减排政策法律体系、抢抓新能源发展机遇、推进清洁能源产业发展、加强水资源保护、深挖建筑节能潜力、加快利用“清洁发展机制”、加快产业结构优化升级、建立节能减排长效机制等问题提出建议，省政协驻我市常委范社岭、赵林明分别就钢铁行业节能减排和采用合同能源管理模式推进节能减排作了发言。
三.节能减排面临的问题与建议
通过调研，委员们认为，尽管我市节能减排工作已取得明显成效，但任务和压力依然很大。主要有：一是气候变化、资源紧缺、环境脆弱、能源价格高企及国际社会政治压力增大等因素，使我市经济持续快速发展面临的外部压力进一步加大；二是产业结构不合理依然是困扰我市平均能耗水平偏高的主因。钢铁、煤炭、火电、水泥等传统产业所占比重偏大，高新技术产业比重偏小，产业结构调整难度偏大，节能减排面临的形势与任务依然严峻；三是政府财力和企业实力都不够雄厚，对技术更新、产业升级和资源最大化利用的投入不足。节能减排所需资金投入与实际资金需求相差很大，产品的附加值较低、能耗较高，一些节能减排技术尚不成熟；四是节能减排的管理、考核机制不够健全，基础工作还较薄弱，实时监测监察难度较大，缺乏制约力和执行力。五是地方和企业发展经济的愿望迫切，部分领导对节能减排的认识还不足，存在重产值和税收贡献而忽视节能减排指标的现象。等等。鉴于我市产业结构现状和经济运行实际，针对节能减排工作所面临的形势和问题，委员们建议：
1、进一步提高对节能减排形势严峻性、紧迫性的认识。从世界各国、尤其是工业化国家的发展趋势来看，伴随着工业化进程的发展，能耗水平都经历了一个从高速下降转向低速下降的经历，特别是到工业化中后期，能耗水平的下降速度大大减缓，甚至会出现不降反增的趋势。我市正处于工业化中期和城镇化加速期，面临的形势更加严峻，任务更加艰巨，实现“十一五”节能减排20%的目标，是具有法律效力的约束性指标，必须确保完成。应不断强化节能减排就是科学发展、保护环境就是造福人民的理念，抓住我市被国家确定为第二批循环经济试点城市的机遇，强化措施，谋划长远，全民动员，干事创业，确保20__年万元gdp能耗比上年下降4.6%以上，so2和cod排放量在上年基础上分别削减1.53万吨和0.62万吨的年度任务目标，积极构筑区域中心建设和区域科学发展、和谐发展的新格局、新空间。
2、进一步加大产业结构调整力度。产业结构改造升级不仅是实现节能减排的根本措施，而且是实现经济又好又快发展的必然途径。建议：一是以与美的、中船、中粮、中棉、中化等大集团的战略合作为契机，以重点项目建设为带动，加快“一核两带”建设，加快产业结构、产品结构和能源消费结构的战略性调整，大力推进钢铁、煤炭、高新技术和服务等产业的延伸，鼓励运用高新技术和先进适用技术改造和提升传统产业，促进传统产业结构优化和升级，实现“由黑变绿、由重变轻、由粗变精、由弱变强”的科学发展总思路。二是制定钢铁、水泥等高耗能行业的发展规划和政策，提高行业准入标准，严控新上高耗能、高排放项目，对完不成节能减排任务目标的县（市）区坚决实施建设项目区域限批。三是利用我市的区位优势和产业基础，按照循环经济理念，加快推进行业整合升级，延伸产业链，实施深度调整。四是进一步加快淘汰落后产能，大胆探索等量替代、异地改造、政策限制等多项措施，建立落后产能退出机制。五是加快制定和完善城市环境容量核算和环境功能区划，制定《__市产业结构调整指导目录》和《__市优先发展产业名录》，尤其是要大力发展能源消耗低、附加值高的现代服务业、高新技术产业、先进装备制造和循环经济项目，优先发展对经济增长有重大带动作用的信息产业，从根本上提升我市工业质量和层次，实现结构节能减排。
3、加大资金和政策支持，探索社会与市场管制新机制、新途径。财政资金和政策支持是政府推动节能减排工作的重要手段。建议：一是研究制定我市的支持政策，进一步加大财政投入，加大政策扶持力度，如建立节能减排项目专项奖励资金、贷款资金，建立统一有效的行政监管体系和使节能减排成本内化的税费制度，使企业违规成本充分内化。二是借鉴外地经验，引进和推广合同能源管理模式，实施强制排污企业委托治污办法，通过市场机制实现节能和治污责任的转换，形成“耗能排污付费，节能治污挣钱”的节能环保新机制。三是探索建立排污权有偿使用和交易制度、落后生产能力退出补偿机制，将市场机制引入环保治理，用经济杠杆推动排污主体治理污染。在市区、开发区及相类企业聚集区，探索采取合资、股份或市场委托的办法建立区域工业污水集中处理厂，降低治污成本，提高治污效果。如邯钢周边的相类企业可以市场委托的方式将所产生的工业污水集中到邯钢污水处理厂处理后回用，联纺各纺织印染企业所产生的工业污水可集中由统一的污水处理厂有偿处理、有偿回用或达标排放，马头生态工业城及各县（市）开发区等企业较集中的区域也可循此办法办理。四是采取无情关停、有情安置的办法，一方面加快关闭进度，另一方面加快相关的配套的政策出台，减少减排目标实施过程中的矛盾和冲突，保持社会稳定。
4、加快节能减排技术进步，完善节能减排考核激励评价标准。一是政府和企业要把技术进步作为节能减排的关键措施，逐年增加节能减排技术改造资金，加大节能减排新技术、新工艺、新设备和新材料的研发和推广应用，加快发展节能环保产业。二是加强火电运行管理，在完善二氧化硫处理技术的同时，提高脱氮处理技术，实现资源充分利用。三是强力推进在线监测，提升环境监管和用能监管能级，不断完善监测、监控、监察、监督体系，加大执法处罚力度，对重点耗能大户与污染超标大户列入重点跟踪监测范围，公开曝光，重罚严治，对不达标的挂黄牌警示，限期整改直至“摘牌”关门。四是加大对县（市）区政府的硬性考核，严格节能减排“一票否决”和“红黄牌”警告制度等，切实把“双百+否决”问责制落到实处，对在相应时限内完不成任务目标的地方和单位主要负责人，该警告的警告，该免职的免职。五是充分调动企业节能减排积极性，加大奖励力度，在办证、排污费征收、治理资金分配上给予优惠。
5.加大宣传力度，抓好重点领域节能减排。一是进一步加强节能减排宣传教育，形成全社会节约能源资源、加强环境保护的工作合力。二是实行有利于循环经济发展的价格、收费等制度。改进电价管理，完善电力峰谷分时电价办法，实行差别电价。调整各类用水价格，加快推行差别阶梯式水价。提高污水、垃圾处理收费标准。三是下大力抓好建筑、交通、农业、机关等重点领域的节能减排。建筑方面，新建建筑要严格执行国家规定节能标准，广泛利用太阳能，采用新型墙材和节能建材。既有建筑应逐步运用新技术予以节能改造。城市公共照明、交通设施和装饰灯具应推广使用高能低耗的节能灯具和太阳能灯具；交通领域，优先发展城市公共交通系统，鼓励发展节能环保型汽车，健全机动车尾气排放监管体系，以奥运为契机，提升并强制实施机动车尾气排放、城市环保标准；商业企业，特别是大型超市商场，室内温度应保持在26度以上，推广环保型购物袋；农村农业领域，应结合基础设施建设和新农村建设，加大财政补贴，合理规划打井取水，推广农业节水新技术，生态水网覆盖地区应结合完善水网运行管理，逐步建立农村水资源收费制度，重视养殖场、屠宰场的水污染治理，大力推广沼气和太阳能利用，建立农村垃圾和污水集中处理网络，积极发展生态农业、节水农业、有机农业；党政机关应率先垂范，带头更换和使用节能灯、洁具，优先采购绿色节能环保产品，节约电、油、水、纸，做建设资源节约型和环境友好型社会的模范，将学习实践科学发展观活动成果进一步具体化、持久化、深入化。