关键词：社会保障权农村社会保障法立法
社会保障法是指根据社会政策制定的，帮助公民克服生存风险、扶助弱势群体生活安全或促进大众福利的立法。《中华人民共和国宪法》第45条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》规定：农村养老保障以家庭为主，同社区保障、国家救济相结合，有条件的地方探索建立农村最低生活保障制度，以及建立新型农村合作医疗制度、实行对贫困农民的医疗救助的方针。确定了农村社会保障体系的建设基本价值取向。我国宪法已经确立了农村社会保障的法律地位，目前农村人口占我国总人口80%以上，但长期以来农村社会保障始终处于中国社会保障体系的边缘，有相当的社会保障的内容将整个农村人口排挤在体制以外。因此，完善农村社会保障的法律制度已经成为当务之急。
一、完善我国农村社会保障法律制度的必要性
1.完善农村社会保障法律制度是现阶段农村社会保障发展水平的需要。现阶段我国农村社会保障发展水平偏低，使得加快农村社会保障法制建设成为必然要求：第一，我国农村社会保障水平明显低于城市。这是由于长期的历史原因，也是由于城乡之间在生产社会化程度、就业、社会分配、收入消费结构等方面存在明显的差别，因而城市和农村的社会保障不宜采取统一的模式，但城市和农村的社会保障同样都需要发展。第二，现行的农村社会养老保险是以个人交纳为主，集体补助不到位，国家在农村的政策扶持力度太小，使得在缺乏法律的强制性规定下，仅靠政策难以使社会保险在农村的覆盖面扩大。第三，农民觉得“保险无保障”，不能解决基本生存问题，缺乏参保积极性。例如：按民政部的《农村社会养老保险交费领取表》计算，每月交2元，交费10年后每月可领4.7元，15年后每月方可领取9.9元。
2.完善农村社会保障法律制度是新时期农民生产、生活保障的需要。在计划体制下的农村以集体保障为主体，家庭保障和国家救济为补充，随着农村市场改革深入，迫切需要建立一个适合我国国情的，根据立法享受的，由社会提供必要物质帮助的农村社会保障制度。首先，现阶段农村家庭保障逐渐瓦解；工业化与城市化使很多农民从第一产业转到第二、三产业，往往没时间照顾家庭；生育观念的转变使家庭规模逐渐缩小，传统的农村家庭保障功能弱化。其次，土地保障功能降低，农业的收益小，在遇到自然灾害和年老、疾病时无法保障基本生活。特别是对于被征地农民，除了土地补偿、安置费外，其就业、养老、医疗等社会保障也需要获得法律保障。再次，社区保障受经济发展水平限制。社区保障适用于集体经济实力比较雄厚的社区，其实施范围比较窄。虽然现阶段农村家庭保障、土地保障、社区保障在农村社会保障法律制度不健全的情况下仍然发挥主导的作用，但从长远规划来说社会保障是市场经济条件下农村可持续发展的必然要求，而健全的农村社会保障法律制度又为农村社会保障实施提供法律保证。
3.完善农村社会保障法律制度是实现社会保障权，维护人权的需要。社会保障权是公民的一项重要的人权。2004年3月14日，十届全国人大二次会议，把“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”以及“国家尊重和保障人权”写入了宪法。我国于1997年10月27日签署了《经济、社会、文化权利国际公约》，承认人人有权享受社会保障。要实现占中国绝大多数人口的农民的社会保障权必须尽快建立起完善的农村社会保障法律体系。
二、我国现行农村社会保障法律制度的不足
1.立法层次低，法律体系不健全。社会保障法是一个独立的法律部门，其效力仅低于宪法，由全国人民代表大会制定的《社会保障法》仍处于起草阶段。国务院及相关部委颁布的行政法规和部门规章大多以“规定”、“试行”、“暂行”、“决定”、“意见”、“通知”的形式出现，农村社会保障的相关内容，主要散见于政策文件、部门规章、相关机关的通知、命令等等。如民政部出台的《县级农村社会养老保险方案》、《农村社会养老保险基本方案》、《关于进一步做好社会养老保险工作的意见》；劳动与社会保障部办公厅颁发的《2002年农村养老保险工作安排》等，立法层次偏低。各地分散的地方立法使社会保障制度难以统一，它带来的结果将是社会保障立法严重缺乏权威性和稳定性。关于农村社会保障的立法在许多方面仍属空白。目前还没有一部基本法来规范农村社会保障法律制度，仅有1994年由国务院颁布，2007年3月由民政部等相关部门修订的《农村五保供养工作条例》一部较高层次的行政法规，其他方面均缺乏法律的规定。民法、刑法、劳动法等部门法中缺少相应的配合，现有的零散颁布的各种条例、规定、通知和规定，相互之间缺少必要的衔接，不能形成配套法律体系，使农村社会保障法律体系不健全。
2.现行社会保障法规、规章适用范围窄。从各种有关社会保障行政法规、规章的适用范围来看，其适用对象主要为城镇的各种企业。如1999年1月国务院259号令《社会保险费征缴暂行条例》，基本养老保险、失业保险的征缴范围是国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工，实行企业化管理的事业单位及其职工。基本医疗保险征缴范围是国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工，国家机关及其工作人员，事业单位及其职工，民办非企业单位及其职工，社会团体及其专职人员。失业保险的征缴范围是国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工，事业单位及其职工。广大农村未被纳入社会保障的范围。
3.实施机制弱、缺乏法律责任机制。现行社会保障法规中缺乏法律制裁措施，目前最为突出的是对挤占、挪用、截留社会保险基金的行为得不到及时的惩治。我国刑法缺乏对这些行为规定为犯罪进行惩治的条款。一些地方政府利用掌管农村养老保险基金的便利条件而挤占、挪用和挥霍的情况时有发生，有的将社会保障基金借给企业周转使用，有的用来搞投资、炒股票，更有甚者利用职权贪污、挥霍，致使农民的“保命钱”大量流失，一些地方将农保基金违规存入地方商业银行、农村信用合作社或者非银行金融机构，这些机构有的因经营不善亏损破产，致使存入的农保基金无法取出造成损失，形成支付危机。
4.缺乏法治环境，维权意识差。在农村特别是经济不发达地区，缺乏法治宣传与教育，农民缺乏法律知识，利用法律手段维护自身权益的意识不强。法治意识淡薄，办事靠经验、凭感觉。长期以来，形成了政策盲区，维权弱势。如：有的企业通过召开职工（或股东）大会，拒绝参加社会保险。2004年12月1日颁布实施《劳动保障监察条例》，加大了劳动和社会保障执法力度，在各地成立了专门的劳动保障监察机构，使社会保障“执法形象”得到改善。加强覆盖农村的劳动保障监
察员队伍的建设和执法环境建设，提高农民维权意识，是改善农村社会保障执法环境的重要途径。
三、完善农村社会保障法律制度的建议
1.建立多层次的农村社会保障法律体系。首先，建议正在起草的《社会保障法》将农村的社会保障放在与城市同等重要的位置，有了城乡统一的社会保障基本法才可以将农村社会保障制度的运行纳入统一的法制轨道。然后在社会保障基本法律的基础上，进行急需的《农村养老保险》、《农村新型合作医疗保险》的立法工作。以及农村社会救助；农村社会福利；农村军人及军属优抚等单行法规、规章的制定。其次，建议在修改社会保障相关法律时，将能够适用农村的内容包括进去。将其中歧视、排除农村和农民社会保障的内容加以删除、把农村和农民纳入社会保障法律、法规的覆盖范围，如修改《劳动法》时，适用对象包括农村生产经营主体。在此基础上逐步制定城乡统筹的社会保障法律、法规。
2.强化解决农村社会保障的司法机制。建议在人民法院设立劳动和社会保障法庭，专门从事审理劳动和社会保障争议案件，在条件成熟后，可借鉴国外普遍实行的专门法院审判方式，建立我国专门的劳动和社会保障法院。既可以增加人民法院的办案效率，又可以更好的保护当事人的合法权益。我国农村长期以国家救济和农民互助为主体的社会保障制度，农民的权利意识淡弱，更缺乏法律知识，由于权利主体的强势地位，难以投入大量的时间、精力和昂贵的诉讼费用，因此，还可在农村建立专门的社会保障争议仲裁和调节机构，既节约司法成本又可以省去农民的讼累和诉讼费用。另外，要加强对农民解决纠纷的法律援助和律师协助。目前律师主要集中在城市、特别是大城市中，而占我国人口大多数的农民难以得到律师的帮助。诉讼费用的高昂也使困难农民望而却步，法律援助的实施可以有效地解决以上难题。
3.与其他法律部门的立法内容衔接。为保证社会保障法律规范的有效实施。建议在修订《中华人民共和国刑法》时增加对挪用、挤占社会保险基金的行为情节严重构成犯罪的制裁措施；必须通过立法解决社会保险费的收缴问题，加大强制收缴社会保险费的力度，对欠缴、拒缴社会保险费的，建议在正在起草中的《社会保险法》规定追究相应的法律责任；在民法中增加对于企事业单位拒不为员工支付社会保险金的，致使员工的社会保障权益受到侵害的，该员工可通过提起侵权之诉寻求救济。2007年10月1日开始实施的《物权法》第一百五十一条规定：集体所有的土地作为建设用地的，应当依照土地管理法等法律规定办理。而我国现行《土地管理法》及相关法规、规章规定土地补偿费、安置费中没有包括社会保障费用。因此，建议失地农民的养老、就业、医疗所缴纳的社会保险费从征地补偿费、安置费和政府土地出让金中安排，计入征地成本，由用地单位或当地政府交付。
参考文献：
1.朱崇实。社会保障法［M］。厦门大学出版社，2004
2.崔秀荣。我国农村社会保障法律制度的环境条件［J］。当代经济，2004（1）
3.九三学社中央信息中心。
4.申长永。建立农村社会保障制度的法律思考［J］。集团经济。2006（26）
一、评议考察组工作情况
按照述职评议工作日程安排，9月6日上午，评议考察组在市劳动和社会保障局，召开了局机关全体人员及其所属11个二级单位领导和相关部门、大企业、医院、市四区劳动保障局等单位领导共82人参加的述职评议动员大会。市人大常委会副主任、评议考察组组长格日勒作了动员讲话，市劳动和社会保障局局长那音太作了个人工作总结发言，在与会全体人员中进行了民主测评（测评情况附后）。之后分别召开了由市有关局、市四区劳动保障局领导及部分大企业、医院负责人参加的座谈会。与市劳动保障局领导班子成员、县级干部、机关中层干部、二级单位的领导和机关人员共74人进行了个别谈话，走访了自治区劳动保障厅、市纪检委、办等部门，听取了市政府分管领导的意见，查阅了有关资料，设立了评议工作意见箱及公开征求意见电话。评议考察组对调查了解的情况进行认真分析、整理、综合，形成了考察意见。
二、那音太同志履职情况
那音太同志自20__年担任市劳动和社会保障局局长以来，认真贯彻执行党的路线、方针、政策以及市委重大决策，自觉服务于经济建设大局。系统学习钻研业务，熟悉劳动和社会保障工作，表现出很强的政治责任感和事业心，任职以来，团结和带领局领导班子成员及全局广大干部职工，解放思想，与时俱进，大胆构筑，各项工作都取得了明显成效，开创了我市劳动和社会保障工作新局面。到任以后，在深入调查研究和认真分析的基础上，提出了以“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实党的十六大精神，坚持科学的发展观，继续巩固“两个确保”成果，切实做好就业和再就业工作，进一步完善社会保障体系，依法维护劳动者合法权益，到20__年全市劳动和社会保障各项指标达到中西部地区同类城市一流水平，20__年进入全国同类城市先进行列的总体工作思路和奋斗目标。按照这一思路，我市劳动保障系统在那音太同志的带领下，经过两年的艰苦努力，各项工作取得了令人鼓舞的成绩。20__年市劳动和社会保障局被国家劳动和社会保障部荣记集体一等功，20__年在全区12个盟市劳动和社会保障工作考核评比中排名第一，在20__年全国召开的再就业工作表彰大会上，被评为先进集体。在实绩考核中，20__年局领导班子被评为实绩突出领导班子，那音太同志连续两年被评为优秀。
（一）认真贯彻党的劳动和社会保障政策，全力推进中央提出的“两个确保”目标的实现
那音太同志始终坚持把贯彻党的方针政策和市委重大决策作为全局工作的首要任务，不折不扣地落实党中央、国务院提出的“两个确保”的要求，按照市委、市政府的部署，采取了一系列有力措施，千方百计想办法，定方案，抓落实，通过争取自治区支持，企业筹措，征缴面扩大和市财政补贴等多种办法和渠道，两年多来，共筹集下岗人员基本生活费1亿多元，养老保险金20多亿元，确保国有企业下岗职工基本生活费和企业退休人员养老保险金按时足额发放，使党和国家的政策得到了全面落实，为加快我市建设经济强市的步伐和保持社会稳定发挥了重要作用。
（二）认真贯彻法律、法规，自觉接受人大监督
那音太同志坚持依法行政，努力提高执法水平。他十分重视对法律、法规和相关政策的学习和钻研，一上任抓的首要工作就是学习宣传相关法律政策和深入基层调查研究，不仅在较短时间内熟悉业务，了解情况，而且提出了许多有独到见解，有前瞻性的工作思路。在狠抓自身学习的同时，广泛开展全体干部职工的法制学习宣传，加强对《劳动法》等有关法律、法规的宣传，两年来共举办法律知识的学习班、培训班23期，法制讲座4次，法律知识竞赛3次，印发法律手册8000多份。加强劳动和社会保障法制建设，参与了市人大常委会对《__市人力资源市场管理条例》的修订和《__市劳动者工资保障条例》的制定工作，组织力量承担了法规草案的起草工作。根据工作需要，制定出台了《__市农垦企业职工养老保险办法》等一系列政府规范性文件。加强行政执法工作，实行了劳动和社会保障行政执法目标管理责任制，严格执行劳动和社会保障行政执法持证上岗制度，建立完善了劳动和社会保障行政执法公示制。
那音太同志能够自觉接受人大的监督，认真贯彻人大及其常委会做出的决议、决定。积极主动配合市人大组织的执法检查和视察、调研工作，并把接受人大监督作为推进工作的动力，积极认真地落实检查中提出的建议意见。20__年以来劳动和社会保障局共办理人大代表提出的议案、建议27件，对每件他都亲自批办，对重要的建议亲自督办，协调解决，每件都及时答复了提建议、意见的代表。
（三）积极开拓创新，认真履行职责
那音太同志求真务实，开拓进取，创造性地开展工作，积极探索劳动保障工作新途径，创造新经验，使我市劳动保障工作走在自治区前列。
就业和再就业工作成效显著。针对我市就业矛盾突出，再就业工作压力大的实际，首先狠抓了就业再就业优惠政策的落实，制定了十几项相关的具体政策措施，确保了国家自治区的政策能真正落到实处。其次是与国际劳工组织合作，大力开展创业培训工作，积极落实小额贷款扶持政策，培养造就创业带头人，支持鼓励下岗失业人员自主创业、自谋职业和灵活就业，走出了符合我市实际的促进再就业的新路子，得到国家劳动和社会保障部的充分肯定。两年来共有709人实现创业，并带动5200多人就业，有1.8万人实现了灵活就业。三是狠抓就业岗位的开发。全市新上重点工业项目实现就业4.4万人，第三产业、个体私营企业安置就业3万人。四是狠抓了就业再就业服务网络体系建设，全面改造提升了全市10家劳动力市场，提高了市场的服务功能；创建了103个街道社区劳动保障事务所，聘用专业服务人员1252人，开辟了劳动就业服务工作的新途径。
社会保障体系建设得到进一步加强。一是牢固树立服务第一要务的思想，全面贯彻市委、市政府“优化环境”活动的精神，努力减轻企业负担，积极开展企业缴纳养老保险金费率的下调工作，从原来25下调到20，极大地提高了企业参保的积极性，也促进了参保人数的增长，实现了企业与社保的双赢，受到了企业的普遍好评。二是进一步完善养老保险制度，制定了事业单位养老保险制度改革办法、断保人员社会保险接续办法、失地农民参加养老保险办法等一系列政策，使养老保险覆盖面不断向纵深发展，在全国参保和缴费人数“双下滑”的情况下，取得了我市参保和缴费人数“双增长”的突出成效。三是建立了工伤和生育保险制度，在自治区率先全面建立了五大社会保险制度。四是进一步健全医疗保障制度，制定了困难企业等和灵活就业人员参加医疗保险的办法，切实解决了部分困难群众就医难的问题。五是完善了失业保险制度，在全区率先建立了失业保险个人缴费记录，提高了发放标准。通过几年的不懈努力，我市养老保险参保人数39.9万人（其中新增6.3万人），医疗保险参保人数49.3万人（其中新增20.7万人），失业保险参保人数43.5万人，新设立的工伤保险参保人数14.8万人和生育保险参保人数11.9万人。我市社会保障体系已初步形成，有些方面取得了长足的发展。
维护劳动者合法权益取得新成效。把建立新型劳动关系、保障劳动者合法权益作为深化企业改革和劳动保障改革的重要内容，加强管理，加大监察力度，切实保护了劳动者合法权益，维护了社会稳定。一是加强了劳动合同的管理，到20__年底全市国有、集体企业劳动合同签订率达到了94；私营企业达到74.2，个体工商户达到61.6。二是加大了劳动保障监察力度。20__年以来共检查用人单位8923户，补签劳动合同3.24万份，追回抵押金2.88万元，补缴养老保险费1133.6万元，纠正各类违反劳动保障法律法规行为666起。
（四）密切联系群众，努力为群众办实事、办好事
那音太同志努力实践“三个代表”重要思想和以人为本的理念，密切联系群众，关心困难职工和弱势群体。针对我市退休职工反映强烈的突出问题，如43元生活补贴费、8元书报费和95年以前离退休职工遗属生活困难补助费等问题，那音太同志十分重视，多次深入基层了解情况，并根据国家有关政策，提出了解决问题的思路和具体措施，为市委、市政府决策提供了可靠依据，使这一多年遗留下来的问题终于得到解决。为困难、关闭等企业职工解决了参加医疗保险的问题。他十分关注拖欠农民工工资问题，要求全局干部要站在体现执政为民、以民为本的高度帮助农民解决拖欠工资问题。去年以来，纠正了拖欠农民工工资案件303起，为农民工追回工资659万元，受到了农民工的赞誉。
（五）勤奋敬业，廉洁从政
那音太同志具有较高的领导、决策、组织和协调能力。工作思路清晰，工作措施得力，能创造性地开展工作。具有很强的事业心，热爱劳动保障事业，对工作认真负责，一丝不苟，对局里的各种文字材料都要亲自把关，有时亲自动手起草材料，经常加班工作。工作务实，作风扎实，注重深入基层调查研究，善于学习，勤于思考，特别重视对法律法规和业务知识的学习，工作上有新思路，新举措。光明磊落，为人正直，待人热情，胸怀宽广，勇于批评与自我批评。能坚持民主集中制原则，使劳动和社会保障局的班子成为团结向上、有凝聚力的集体，能按照干部廉洁从政的有关规定严格要求自己，严于律己，廉洁奉公，具有艰苦奋斗，勤俭节约的良好作风。
三、不足之处
工作方面：社保基金短缺的问题仍然比较突出；劳动监察工作相对薄弱；局属事业单位整体作用的发挥有待进一步加强。
个人方面：主要是对劳动和社会保障的法律法规政策需要进一步系统地学习研究。
四、几点建议
（一）要加强对就业和再就业工作的领导，进一步贯彻落实好国务院《关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》等政策，努力创造更多的就业岗位，加大职业培训工作力度，实现培训与就业的相互促进。
（二）积极推进社会保障体系建设，完善各项政策，努力扩大参保范围，提高基金征缴率。进一步完善养老保险制度，确保养老金按时足额发放。进一步健全医疗保险制度，强化医疗保险基金监管。进一步健全完善失业、工伤和生育保险制度。继续推进企业退休人员社会化管理服务工作，努力提高服务水平。
作者：bxcde
构建六大机制推进关爱女孩行动综合治理出生人口性别比
为了有效遏止住出生人口性别比升高的势头,将出生人口性别比控制在正常范围内,__区从____年起，就痛下决心,把治理出生性别比工作作为重中之重，摆上了议事日程，在调查研究、分析的基础上，确立了婴儿出生性别比治理工作的指导思想：以机制建设为先行,以开展关爱女孩行动为载体,以宣传教育为先导，以加强孕期管理服务为主线，以查处私自鉴定胎儿性别和选择性流引产案件为手段，以部门配合、综合治理为保障，真抓实干，堵塞漏洞，确保出生人口性别比控制在正常范围以内，截止去年底，全区出生婴儿性别比为___._。
一、建立领导决策机制，提供组织领导保障
我区近几年出现的出生人口性别比偏高现象，制约了全区计划生育工作水平的提升，引起了区委、区政府领导的高度重视，区委、区政府在研究人口与计划生育工作时，将其作为重点问题进行了专题研究，为此而成立了区关爱女孩行动治理出生人口性别比工作领导小组,分管区长任组长,计生、卫生、药监等部门的主要领导为成员，多次召开会议研究此项工作,通过调查研究，分析症结，拿出了切实可行的解决方案。于____年_月,以区政府的名义制定下发了《__区实施〈某省禁止非医学需要鉴定胎儿性别和选择性终止妊娠的规定〉办法》（*政发[____]__号文件），政府办公室将文件的贯彻落实情况列入了重点督查内容，及时将督查情况进行通报。今年,我区*家部门再联手,开展关爱女孩行动,综合治理出生人口性别比升高问题。领导小组召集职责部门每季度召开一次出生人口性别比治理工作联席会议，通报情况，研究措施，发现问题,及时解决。乡镇、街道办事处实行一把手负责制，每个季度专门研究一次孕情跟踪随访服务工作。领导力度的加大，为全区做好出生人口性别比治理工作注入了强有力的动力，提供了强有力的保障。
二、建立完善部门协调、齐抓共管、综合治理的工作机制
区计生局、区卫生局、区食品药品监管分局等*家部门联手，制定出台了《关于广泛开展关爱女孩行动，综合治理出生人性别比偏高问题的行动计划》，进一步明确了各相关部门的职责：
计生部门具体负责关爱女孩行动、综合治理出生人口性别比偏高问题的组织、协调、指导、监督工作，收集、整理、分析关爱女孩行动、综合治理出生人口性别比偏高问题的相关信息，指导工作有效开展;做好育龄群众的计划生育和生殖保健优质服务工作，配合有关方面做好胎儿性别鉴定、终止妊娠手术和终止妊娠药品等方面的监督管理工作，依法查处"两非"等违法行为;会同有关方面切实维护女孩及计划生育女儿户的合法权益，加强培养和推荐女于部工作。
新闻、文化、广电等部门:利用报刊、广播、电视、互联网等大众传媒和基层文化站等宣传阵地，广泛动员社会力量，做好关爱女孩行动、综合治理出生人口性别比偏高问题的宣传工作。
卫生、食品药品监管部门：会同有关部门做好对利用超声和染色体检查等技术手段进行胎儿性别鉴定、终止妊娠手术和终止妊娠药品等的监督管理，禁止进行非医学需要的胎儿性别鉴定，杜绝选择性别的终止妊振;加强对执业机构和从业人员的管理，依法追究违法机构和人员的责任。
教育、科技、民政、财政、劳动保障、水利、农业、工商等部门:在制定有关政策时落实对女孩及计划生育女儿户的同等优先原则;在部门职责范围内，研究制订并认其落实扶助女孩及计划生育女儿户的具体措施。
公安部门：依法严厉查处"两非"、溺弃女婴的违法犯罪行为，保护妇女儿童的合法权益;
人事部门：进一步做好培养选拨女性人才工作，形成有利于女性人才参与公平竞争和脱颖而出的机制。
工会、共青团、妇联和计生协会等单位:发动群众积极参与关爱女孩行动，营造全社会关爱女孩的良好氛围，协助政府及有关部门开展关爱女孩行动、综合治理出生人口性别比偏高问题的群众性活动。部门相互配合，齐抓共管、综合治理的格局已经形成。
三、建立与周边区县治理出生人口性别比合作机制
建立与周边区县治理出生人口性别比合作机制形成区域综合治理出生人口性别比升高问题的良好环境。一是加强交流，取长补短，共同提高。二是联查联防，通力合作，实行信息通报制度，对发生在跨区县的两非案件，区县间立即通报，联合组织力量查处，堵塞工作漏洞。三是坚持制度，形成机制。
四、建立完善利益导向机制，引导群众转变生育观念
建立和完善有利于控制出生人口性别比升高的利益导向机制，对实行计划生育的家庭特别是对终生只要一个女孩和双女户的家庭实行优惠、优先、奖励优待，使生育女孩的家庭在社会上有地位、经济上得实惠、生活上有保障。____年_月份,我区便出台了<lt;__区实行计划生育利益导向机制的若干规定>gt;,其中规定对农村只有一个女孩且女方__周岁前自愿放弃二胎生育指标的夫妻办理《独生子女父母光荣证》后除享受诸多优先、优惠政策及每月__元钱的独子费外，还一次性给予不少于____元的现金奖励,其子女升高中降低__分录取,待父母年满__周岁时再享受计划生育家庭奖励扶助政策等等。利益导向机制的建立，对治理性别比工作产生了积极的影响，近两年来，全区自愿放弃二胎生育指标终生只要一个女孩的妇夫___对，大大地增强了群众执行计划生育政策的自觉性和主动性。除此之外，我们还大力开展了计划生育“三结合”、计划生育系列保险和救助计划生育困难家庭活动，解除了独生子女及双女户父母在生产、生活上的后顾之忧，淡化了群众“养儿防老”的传统观念，调动和保护了群众自觉实行计划生育的积极性，促进了人口与计划生育事业的顺利开展。
五、建立完善考核评估工作机制
我们将开展关爱女孩行动，综合治理出生人口性别比升高问题的目标责任，分解落实到相关部门，签定目标责任书，定期考核，定期通报，将考核结果纳入部门年度责任目标之中，与奖惩挂钩，形成机制，长期坚持。
关键词：宁夏；城乡二元；社会保障；法律；现状；问题；分析
中图分类号：D922.182文献标志码：A文章编号：1002-2589（2012）22-0107-03
前言
长期以来，中国的二元经济结构，导致了包括宁夏在内全国实行城乡二元社会保障法律体系。所谓城乡二元社会保障法律制度结构，是指人为地把全体公民区分为农业户口和非农业户口，形成农民和城镇居民两种完全不同的社会保障法律制度体系。这种城乡隔离制度，形成了农村和城镇两个各自封闭循环的体系和农民与城镇居民两种不同的公民身份。城乡二元社会保障结构是在计划经济体制下长期以来形成的，具有深刻的经济和社会背景。宁夏的社会保障制度改革起步于1986年，进入20世纪90年代以后，特别是党的十四届三中全会以来，宁夏城镇社会保障制度改革步伐加快，各类保险制度的建立和实施，对推进国有企业改革和促进其他所有制经济发展，促进劳动力自由流动，保障职工权益、维护社会稳定等都具有十分重要的作用。目前，宁夏农村社会保障体系建设仍然滞后于城镇社会保险体系。农村居民的社会保障水平不高。宁夏城镇居民的社会保险、社会救济、社会福利和社会优抚安置已经建立了相对完善的体制和制度。可是在农村，上述基本社会保障体制和制度仍在积极探索和完善中，城乡社会保障工作还存在相当大的差距。
一、宁夏城镇社会保障法律制度的发展与现状
（一）宁夏城镇相关社会保险法律制度的发展与现状
1.宁夏城镇养老保险法律制度的发展与现状
1986年10月，宁夏社会保险事业管理局成立，隶属于自治区劳动和社会保障厅领导。1987年，宁夏建立城镇企业职工基本养老保险制度。1992年7月宁夏养老保险制度改革迈上了一个新台阶，实现了由市县级统筹到自治区级统筹，明确了养老保险由国家、企业、个人三方共同负担的原则，走在了全国前列。1998年12月至2010年5月自治区人民政府、社会保障部门先后颁布了《宁夏回族自治区城镇私营企业个体工商户及其从业人员基本养老保险暂行办法》、《关于完善企业职工基本养老保险制度的意见》(宁政发(2006)81号)、《关于解决城镇企业职工基本养老保险历史遗留问题意见》、《关于老龄低保人员贷款缴纳养老保险费指导意见》等一系列法规。解决了私营、个体工商户及其他个体从业人员、五七工、农场工、家属工等“1995年前离岗人员”、“灵活就业人员”、“应保未保人员”年老时的基本生活问题，基本实现了自治区级统筹下的“四个统一”，即企业职工缴纳的基本养老保险费基数和比例统一、养老金的支付项目和标准以及计发办法和调整制度统一、基金的管理统一、调剂使用统一，形成了社会统筹与个人账户相结合的基本养老金保险制度。相对完善的城镇居民养老保险法律制度，使得宁夏城镇基本养老保险参保人数由“十五”期间的67.55万人，上升到了“十一五”期间的107.7万人。从2005年开始，宁夏连续6年提高企业退休人员养老金水平，企业离退休人员社会化管理达到100%。
2.宁夏城镇基本医疗保险法律制度的发展与现状
1999年8月25日，为了认真贯彻落实《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》(国发〔1998〕44号)，积极稳妥地做好宁夏城镇医疗保险制度改革工作，结合宁夏全区实际，自治区人民政府制定了《宁夏回族自治区城镇职工基本医疗保险制度改革实施意见》。从2003年3月至2009年2月，自治区人民政府、宁夏劳动和社会保障厅先后颁布了《关于城镇从业人员个人缴费参加基本医疗保险有关问题的意见》、《自治区人民政府关于开展城镇居民基本医疗保险试点工作的实施意见》、《自治区人民政府关于将大学生纳入城镇居民基本医疗保险试点范围的实施意见》等一系列法规、规章，解决了城镇个体经济组织业主及其他个体从业人员、自由职业者、失业人员、大学生的医疗保障问题。2010年4月27日，为推进城镇职工基本医疗保险扩面工作，保障城镇职工和退休人员基本医疗保险权益，切实解决医疗保险历史遗留问题，自治区人力资源社会保障厅、财政厅联合颁布了《关于进一步完善城镇职工基本医疗保险有关问题意见的通知》。
宁夏基本医疗保障制度的不断完善，促使城镇居民参保人数的不断上升，城镇居民个人缴纳的医疗保险金快速增长。城镇低收入群体参加基本医疗保险的积极性不断增高。2007年底，全区有78.3万人参加基本医疗保险，比2003年增加30.25万人，增长63.0％，其中在职职工56.91万人，比2003年增加21.53万人，增长60.9％，退休人员21.39万人，比2003年增加8.72万人，增长68.8％[1]。截至2010年，宁夏全区城镇职工参加基本医疗保险人数上升至177.95万人，全区城镇职工基本医疗保险参保率为86.3%；城镇居民基本医疗保险参保率为91.9%。
导言
一、经济、社会和文化权利
（一）工作权利
（二）基本生活水准权利
（三）社会保障权利
（四）健康权利
（五）受教育权利
（六）文化权利
（七）环境权利
二、公民权利和政治权利
（一）人身权利
（二）被羁押人的权利
（三）获得公正审判的权利
（四）自由
（五）知情权
（六）参与权
（七）表达权
（八）监督权
三、少数民族、妇女、儿童、老年人和残疾人的权利
（一）少数民族权利
（二）妇女权利
（三）儿童权利
（四）老年人权利
（五）残疾人权利
四、人权教育
五、国际人权条约义务的履行和国际人权交流与合作
（一）国际人权条约义务的履行
（二）国际人权领域的交流与合作
六、实施和监督
导言
制定国家人权行动计划是中国政府落实尊重和保障人权宪法原则的一项重大举措，对推动科学发展，促进社会和谐，努力实现全面建设小康社会宏伟目标，具有重要意义。
自2009年《国家人权行动计划（2009—2010年）》颁布实施以来，中国公民的人权意识明显增强，经济、社会和文化权利保障得到全面加强，公民权利与政治权利保障更加有效，少数民族、妇女、儿童、老年人和残疾人的权利得到进一步保障，国际人权领域交流与合作日益深化，各领域的人权保障在制度化、法治化的轨道上不断推进，事业的发展进入了一个新的阶段。《国家人权行动计划（2009—2010年）》的制定、实施和如期完成，得到人民群众的普遍欢迎和国际社会的广泛好评。
近年来，中国政府坚持以人为本，妥善应对国际金融危机的巨大冲击和重大自然灾害的严峻挑战，积极解决发展中存在的矛盾和问题，坚定不移地推进人权事业，人权状况持续改善。坚持将保障人权与推动科学发展、促进社会和谐结合起来，不断完善保障和改善民生的制度安排，大力促进就业，加快发展多项社会事业，推进基本服务均等化，逐步健全覆盖城乡的社会保障体系，初步建立基本医疗卫生服务体系和覆盖全国城乡居民基本医疗卫生制度框架，不断发展文化教育事业，有效保障全体社会成员平等参与、平等发展的权利；坚持将保障人权与加强民主法治建设结合起来，积极稳妥推进政治体制改革，扩大公民有序政治参与，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，有力保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权；坚持将尊重和保障人权的原则贯穿于立法、行政和司法各个环节之中，加强对权力的监督和制约，中国特色社会主义法律体系已经形成，社会生活的各个领域和人权保障的各个方面实现了有法可依。
应该看到，当今中国仍然是一个发展中国家，发展中不平衡、不协调、不可持续的问题依然突出，受自然、历史、文化、经济社会发展水平的影响和制约，事业的发展还面临诸多挑战，实现充分享有人权的崇高目标任重道远。
2012—2015年是贯彻落实《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期，也是加强人权建设、实现人权事业快速发展的重要时期。为此，在认真总结经验的基础上，中国政府制定《国家人权行动计划（2012—2015年）》（简称《行动计划》），明确2012—2015年促进和保障人权的目标和任务。
制定和实施《行动计划》的指导思想是：高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，结合实施《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，将人权事业与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设结合起来，顺应各族人民过上更好生活的新期待，继续把保障人民的生存权、发展权放在首位，着力保障和改善民生，着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的权利和利益问题，切实保障公民的经济、政治、社会和文化权利，促进社会更加公正、和谐，努力使每一个社会成员生活得更有尊严、更加幸福。
制定和实施《行动计划》的基本原则是：
——依法推进原则。根据宪法关于“国家尊重和保障人权”的原则，遵循《世界人权宣言》和有关国际人权公约的基本精神，从立法、行政和司法各个环节完善尊重和保障人权的法律法规和实施机制，依法推进事业发展。
——全面推进原则。将各项人权作为相互依存、不可分割的有机整体，促进经济、社会、文化权利与公民权利、政治权利的协调发展，促进个人人权与集体人权的协调发展。
——务实推进原则。既尊重人权的普遍性原则，又坚持从中国的基本国情和新的实际出发，切实推进人权事业发展。
实施《行动计划》的目标是：
——全面保障经济、社会和文化权利。采取积极措施，更有效地保障全体社会成员的工作权利、基本生活水准权利、社会保障权利、健康权利、受教育权利、文化权利、环境权利，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，使发展成果更好地惠及全体人民。
——依法有效保障公民权利和政治权利。完善相关的法律法规，维护公民的基本权利；加强人权的司法保障，促进司法公正；发展社会主义民主政治，扩大公民有序政治参与，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。
——充分保障少数民族、妇女、儿童、老年人和残疾人的合法权益。进一步保障少数民族享有经济、政治、社会、文化等方面的平等权益；努力促进性别平等，消除性别歧视；切实保障儿童的生存、发展、受保护和参与权利；完善老年人社会保障制度，加快推进老年人服务体系建设；发展残疾人事业，促进残疾人平等参与社会生活。
——广泛开展人权教育。继续开展对公务人员的人权培训；在各级各类学校开展多种形式的人权教育；在全社会普及人权知识，不断提高公民的人权意识。
——积极开展国际人权交流与合作。认真履行国际人权条约义务，深入参与联合国人权机制工作，继续在平等和相互尊重的基础上与各国开展人权对话、合作和交流。
经国务院批准并授权，现将《国家人权行动计划（2012—2015年）》予以公布。
一、经济、社会和文化权利
继续把保障人民的生存权和发展权放在首位。采取积极措施，切实保障和改善民生，着力解决关系群众切身利益的问题，提高经济、社会和文化权利保障水平，努力使发展成果惠及全体人民。
（一）工作权利
实施更加积极的就业政策，完善工资制度，全面推行劳动合同制度，改善劳动条件，强化劳动安全，保障劳动者的工作权利。
——落实就业优先战略。2012—2015年，年均城镇新增就业900万人，城镇登记失业率控制在5%以内。促进城乡劳动者平等就业，促进农村劳动力有序外出就业和就地就近转移就业。
——完善工资制度。建立工资正常增长机制，稳步提高最低工资标准，最低工资标准年均增长13%以上，绝大多数地区最低工资标准达到当地城镇从业人员平均工资的40%以上。建立健全企业工资集体协商机制和企业工资支付保障制度。促进农民工与城镇就业人员同工同酬。
——修改劳动合同法。全面推行劳动合同制度。到2015年，企业劳动合同签订率达到90%。
——改善劳动条件。加快劳动标准体系建设，规范劳动定额标准管理。落实带薪休假制度。
——实施安全生产战略。加强安全生产监管，防止重特大事故发生。到2015年，国家和省（自治区、直辖市）、市以及高危行业中央企业应急平台建设完成率达到100%，重点县达到80%以上。到2013年，非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹以及冶金、有色、建材、机械、轻工、纺织、烟草和商贸8个工贸行业规模以上企业均达到安全标准化三级以上；到2015年，交通运输、建筑施工等行业领域以及冶金等8个工贸行业规模以下企业均实现安全标准化达标。各类安全生产事故死亡人数以及较大、重大和特别重大事故起数均明显下降。公开安全生产信息。设立举报信箱，统一和规范“12350”安全生产举报投诉电话。
——实施职业病防治法。继续落实《国家职业病防治规划（2009—2015年）》设定的职业安全健康指标。
——面向城乡劳动者开展多种形式的职业培训。力争使新进入人力资源市场的劳动者都有机会接受相应的职业培训，使企业技能岗位的职工得到至少一次技能提升培训。推动各地建立职业技能实训基地。到2015年，全国技能劳动者总量达到1.25亿人，其中高技能人才达到3400万人，占技能劳动者的比例达到27%左右。
——完善劳动保障监察执法体系和劳动人事争议处理机制。强化劳动保障监察执法。充分发挥劳动人事争议调解仲裁的作用，劳动人事争议仲裁结案率达到90%。
（二）基本生活水准权利
保持经济平稳较快发展，调整收入分配格局，实施扶贫开发攻坚工程，完善基本住房保障制度，依法保障农民的土地权益，提高公民基本生活权利的保障水平。
——保持城乡居民收入实际增长和经济增长同步。2011—2015年，国内生产总值年均增长7%，城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入分别年均增长7%以上。调整收入分配格局。提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重，扩大中等收入者比重，增加中低收入者收入。
——落实《中国农村扶贫开发纲要（2011—2022年）》。逐步提高扶贫标准。实施集中连片特殊困难地区扶贫攻坚工程，对2.4万个村整村推进。开展农村贫困劳动力实用技术培训。坚持自愿原则，对生存条件恶劣地区扶贫对象实行异地扶贫搬迁。继续在边境地区、地方病严重地区、灾后恢复重建地区以及其他特困区域开展扶贫开发试点。继续开展科技扶贫，推进科技特派员农村科技创业行动。大力发展贫困山区林业，2015年贫困地区森林覆盖率比2010年底增加1.5个百分点，力争实现贫困农户一户一项增收项目。
——制定基本住房保障条例。完善保障性住房建设、分配、管理、退出等制度。加快廉租住房、公共租赁住房、经济适用房等保障性住房建设，推进城镇棚户区改造，力争使城镇中等偏下和低收入家庭住房困难问题得到基本解决，新就业职工住房困难得到缓解，外来务工人员居住条件得到明显改善。到2015年，全国保障性住房覆盖面达到20%左右。加快林区、垦区、煤矿等棚户区改造。“十二五”期间改造林业棚户区（危旧房）81.53万户。
——帮助贫困农户解决基本住房安全问题。继续发挥政府补助资金的引导作用，建立农村危房改造长效机制。2012—2015年，累计帮助500万贫困农户的危房改造。
——落实《国有土地上房屋征收与补偿条例》。建立健全房屋征收法规政策体系，切实维护被征收房屋所有权人的合法权益。
——做好土地确权登记颁证。切实保护农民的土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权。制定农村集体土地征收补偿条例。
（三）社会保障权利
完善各类社会保险制度，促进社会救助制度城乡均等覆盖，提高社会保障水平。
——制定和修改社会保险法的配套法规和规章。修改失业保险条例，制定基本医疗保险条例、全国社会保障基金条例，制定生育保险以及社会保险登记、申报、缴纳等方面的规章。
——完善养老保险制度。到2015年，城镇职工和居民参加基本养老保险人数达到3.57亿人，实现新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险制度全覆盖。将与企业建立稳定劳动关系的农民工纳入城镇职工基本养老和医疗保险。做好城镇职工基本养老保险关系的转移接续，逐步推进城乡养老保险制度有效衔接。全面落实城镇职工基本养老保险省级统筹，实现基础养老金全国统筹。完善基本养老金正常调整机制，稳步提高企业退休人员基本养老金水平。
——完善基本医疗保险制度。到2015年，医疗保险基本覆盖城乡居民。职工医疗保险、城镇居民医疗保险、新型农村合作医疗（以下简称“新农合”）参保（合）人数较2010年新增6000万人以上。城乡基本医疗保险参保（合）人数达到13.2亿人。提高对城镇居民基本医疗保险和新农合财政补助标准。职工医保、城镇居民医保和新农合在政策范围内住院医疗费用支付比例均达到75%左右。城镇居民医保和新农合门诊统筹覆盖所有统筹地区，支付比例提高到50%以上。到2015年，城镇居民医保和新农合政府补助标准提高到每人每年360元以上，新农合参合率稳定在95%以上。
——修改失业保险条例及其配套规定。进一步健全失业保险制度，提高失业保险统筹层次。到2015年，失业保险参保人数达到1.6亿人。
——完善工伤预防、工伤补偿和工伤康复相结合的工伤保险制度。完善工伤保险市级统筹，逐步实行省级统筹。积极稳妥推进工伤预防和工伤康复工作。到2015年，工伤保险参保人数达到2.1亿人。
——完善生育保险制度。到2015年，生育保险参保人数达到1.5亿人。
——提高城乡低保和社会救助水平。完善城乡低保标准的科学制定机制和动态调整机制，城乡低保标准年均增幅达到10%，农村五保供养标准达到当地农村居民平均生活水平。推行城乡低保分类施保，提高老年人、残疾人、未成年人和重病患者的救助水平。到2015年，全国城乡低保人数占总人口的比例达到6%左右，实现应保尽保。逐步降低或者取消医疗救助起付线，推广医疗救助诊疗费用结算“一站式”服务模式。修改《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，全面建立临时救助制度。
（四）健康权利
初步建立起覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，健全医疗保障制度，完善公共卫生服务体系和医疗服务体系，保障公民健康权利。
——制定精神卫生法。研究制定基本医疗卫生保健法。
——不断提高人均期望寿命。到2015年，人均期望寿命达到74.5岁。
——加强基层医疗卫生机构和全科医生培养基地建设。到2015年，通过转岗培训、在岗培训和规范化培训培养15万名全科医生。
——促进基本公共卫生服务逐步均等化。落实现有人均基本公共卫生服务经费不低于25元标准，到2015年提高至40元以上。为城乡居民免费提供建立健康档案、健康教育、预防接种等多项服务。提倡无偿献血，保障血液安全。提高居民急救服务的可及性。
——有效控制传染病流行。加强艾滋病、霍乱等重点传染病的预防控制，有效控制艾滋病、病毒性肝炎、结核病的新发感染和病死率。县以上医疗卫生机构传染病疫情网络直报率达到100%。加强乘坐铁路等大众交通工具的旅客传染病防治工作。构建口岸重大疫情疫病联防联控机制，加强口岸医学媒介监测和携病原体检测。
——加大慢性病防治力度。普及慢性病防治知识，慢性病防治核心信息人群知晓率达到50%以上。加强主要慢性病及高风险人群的早期发现和干预管理，35岁以上成人血压和血糖知晓率分别达到75%和50%，高血压管理率和糖尿病规范管理率均不低于40%。在全国30%的癌症高发地区开展对重点癌症的早诊早治。
——保障饮用水卫生安全。推进饮用水卫生监测网络建设，到2015年，国家饮用水监测网络覆盖设区市和90%以上的县，全国农村集中式供水人口提高到80%左右，每年解决6000万左右农村人口饮水问题。
——实施食品安全法。完善食品安全监管体制，健全食品安全法规标准体系，落实食品安全责任。严格食品生产加工环节监管，完善食品、食品添加剂和食品相关生产许可制度、监督检查制度、召回制度、标签标识管理制度等基本监管制度。完善食品安全事故应急预案、事故调查处理制度和快速查处机制。健全行政执法与刑事司法的衔接机制，严厉打击食品领域违法犯罪行为。
——全面落实地方病防治措施。基本消除重点地方病危害。海南、、青海和新疆四省（自治区）90%以上的县（市、区）消除碘缺乏病，其他省（自治区、直辖市）95%以上的县（市、区）保持消除碘缺乏病状态。在燃煤污染型地方性氟中毒病区，95%以上的家庭落实以改炉改灶为主的综合防治措施。基本完成已查明饮水型地方性氟中毒、砷中毒病区的饮水安全工程和改水工程建设。有效控制饮茶型地方性氟中毒危害。消除大骨节病的病区村达到90%以上。消除克山病的病区县达到90%以上。
——研究制定中医药法和药品标准管理办法。提高国家药品标准，健全药品检验检测体系，加强药品安全监测预警，完善药品安全应急处理机制，落实药品安全责任，确保国家基本药物质量安全。
——形成覆盖城乡的全民健身公共服务体系。落实《全民健身计划（2011—2015年）》。各类体育场地达到120万个以上，人均体育场地面积达到1.5平方米以上。设区的市、县（区）、街道（乡镇）、社区（行政村）普遍建有体育场地，配有体育健身设施。50%以上的设区市、县（区）建有全民健身活动中心，50%以上的街道（乡镇）、社区（行政村）建有便捷、实用的体育健身设施。50%以上的农村社区建有体育健身站（点）。
（五）受教育权利
实施《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2022年）》，推进义务教育均衡发展，发展学前教育和职业教育，普及高中教育，提高高等教育质量，促进教育公平，提高公民总体受教育水平。
——巩固九年义务教育普及水平。小学净入学率保持在99%以上，初中毛入学率达99%，九年义务教育巩固率达到93%。以流入地全日制公办中小学为主，保障农民工随迁子女平等接受义务教育。
——均衡配置教育资源。推进义务教育学校标准化建设，加强薄弱学校改造。推行教师在区域内流动，重点缩小区域内办学差距。资源配置向中西部、农村、边远、民族地区和城市薄弱学校倾斜。加快农村寄宿制学校建设，努力满足农村学龄儿童的寄宿需要。
——积极发展学前教育。学前三年毛入园率达到65%以上，学前一年毛入学率达到85%以上。“十二五”期间，中央财政投入500亿元重点支持中西部农村地区发展学前教育。地方各级人民政府实施学前教育三年行动计划，逐步完善城乡学前教育网络。
——加快普及高中阶段教育。改善普通高中办学条件，提高教育水平和质量。到2015年，高中阶段教育毛入学率达到87%。加大对中西部贫困地区高中阶段教育的扶持力度。
——大力发展职业教育。保持中等职业教育和普通高中招生规模大体相当。扶持建设紧贴产业需求、校企深度融合的专业，建设既有基础理论知识和教学能力，又有实践经验和技能的师资队伍。逐步实行免费中等职业教育。
——促进高等教育发展。结合经济社会发展和国家战略需要，提高教育质量和创新能力。实施中西部高等教育振兴计划，新增招生计划向中西部高等教育资源短缺地区倾斜，扩大东部高校在中西部地区招生规模，加大东部高校对西部高校对口支援力度。
——进一步健全家庭经济困难学生资助政策体系。健全普通高中家庭经济困难学生国家资助制度。完善国家奖助学金标准动态调整机制，确保学生不因家庭经济困难而失学。
（六）文化权利
实施《国家“十二五”时期文化改革发展规划纲要》，采取有力措施，加快公共文化设施建设，促进文化事业发展，丰富人民文化生活，保障公民文化权利。
——加强文化立法。研究制定公共图书馆法、博物馆条例等法律法规，修改著作权法、文物保护法等法律，制定完善与非物质文化遗产法配套的法规和规章。
——健全公共文化设施和服务网络。加强文化馆、博物馆、图书馆、美术馆、科技馆、纪念馆、工人文化宫、青少年宫等公共文化设施建设，向社会免费开放。广播电视村村通工程覆盖20户以下已通电自然村。全国广播电视人口综合覆盖率达到99%。文化信息资源共享工程数字资源总量达到530百万兆字节，入户率达到50%。农村流动银幕达到5万块，每个行政村每月放映一场数字电影。把农民工纳入城市公共文化服务体系，引导企业、社区积极开展面向农民工的文化活动。
——推动文化覆盖和科技普及。到2015年，实现人均年拥有图书5.8册，期刊3.1册，千人拥有日报达到100份，万人拥有出版物发行网点1.3个，国民综合阅读率达到80%。加快农家书屋、城乡阅报栏（屏）工程建设。实施科学技术进步法和科学技术普及法，制定公民科学素质基准，推进科普场馆建设，启动国家科普示范基地建设。
——加快互联网建设。到2015年，互联网普及率超过45%。互联网固定宽带接入端口超过3.7亿个，城市家庭带宽接入能力基本达到20兆位/秒以上，农村家庭带宽接入能力基本达到4兆位/秒以上，实现2亿家庭光纤到户覆盖。建设宽带无线城市。逐步提高农村网络覆盖和应用普及水平。
（七）环境权利
加强环境保护，着力解决重金属、饮用水源、大气、土壤、海洋污染等关系民生的突出环境问题，保障环境权利。
——修改环境保护法。保护和改善生活环境和生态环境，防治环境污染和其他公害。
——有效防治重金属污染。完善重金属污染防治体系、事故应急体系和环境与健康风险评估体系。
——加大水污染防治力度。改善跨省界断面、污染严重的城市水体和支流水环境质量，减轻重点湖泊富营养化，进一步提高水功能区达标率，逐步恢复部分水域水生态。加大生态良好湖泊保护力度。持续削减主要水污染物排放总量。建立地下水环境监管体系，基本掌握地下水污染状况，初步控制地下水污染源，启动地下水污染修复试点。
——改善大气质量。到2015年，化学需氧量、二氧化硫、氨氮、氮氧化物排放总量分别控制在2347.6万吨、2086.4万吨、238.0万吨、2046.2万吨。重点区域可吸入颗粒物年平均浓度逐年降低。到2015年将细颗粒物（PM2.5）项目监测覆盖地级以上城市。
——推进生态建设。到2015年，陆地自然保护区总面积占陆地国土面积的比例保持在15%左右，使90%的国家重点保护物种和典型生态系统类型得到保护。全国森林覆盖率达到21.66%，新增沙化土地治理面积达到1000万公顷以上。新增水土流失综合治理面积20万平方公里。城市建成区绿化覆盖率达到39%，村屯建成区绿化覆盖率达到25%。
——加强海洋生态保护，推进海洋保护区建设，强化对海洋工程、海洋倾废等的环境监管。
——加强放射性污染防治。推进早期核设施退役和放射性污染治理。开展民用辐射照射装置退役和废源回收工作。加快放射性废物贮存、处理和处置能力建设，基本消除历史遗留的中低放废液的安全风险。加快铀矿、伴生放射性矿污染治理，关停不符合安全要求的铀矿冶设施，建立铀矿冶退役治理工程长期监护机制。
——严格监管危险化学品。依法淘汰高毒、难降解、高环境危害的化学品，严格限制生产和使用高环境风险化学品。
——完善环境监察体制机制。建立跨行政区环境执法合作机制和部门联动执法机制，健全重大环境事件和污染事故责任追究制度。
二、公民权利和政治权利
努力发展社会主义民主政治，完善社会主义法治，扩大公民有序政治参与，全面保障公民权利和政治权利。
（一）人身权利
在刑事诉讼和执法工作中，依法保障公民的人身权利。
——实施刑事诉讼法。调整和细化逮捕、取保候审、监视居住等强制措施的适用条件和管理规定，增加可操作性。
——依法保障犯罪嫌疑人的各项诉讼权利。依法及时告知犯罪嫌疑人诉讼权利义务，积极为律师在侦查阶段参与刑事诉讼创造条件。
——强化对刑讯逼供的预防和救济措施。严禁刑讯逼供和以其他非法方法收集证据，不得强迫任何人证实自己有罪。
——人民检察院在审查逮捕阶段应注重听取犯罪嫌疑人的申辩。有线索或者证据表明侦查活动可能存在刑讯逼供、暴力取证等重大违法行为的，检察人员应当讯问犯罪嫌疑人。犯罪嫌疑人要求讯问的，也应当讯问。
——在刑事诉讼程序中完善听取律师意见的相关机制。犯罪嫌疑人委托的律师提出不构成犯罪、无逮捕必要、不适宜羁押、侦查活动有违法犯罪情形等书面意见及证据材料的，检察人员应当认真审查。必要时，可以当面听取律师的意见。对律师提出的意见及证据材料，应当在审查逮捕意见书中说明是否采纳的情况和理由。
——逐步实施对公安机关执法办案场所的规范化改造。严格执行《公安机关执法办案场所设置规范》，将办案区域与其他区域物理隔离，按照办案流程设置办案区各功能室，并安装全程录音录像和视频监控系统，实时、动态监督管理执法办案全过程，防止侵犯公民合法权益。
——依法扩大缓刑制度和社区矫正的适用范围。适当减少监禁刑的适用，明确适用非监禁刑案件的范围。完善社区矫正法律制度，丰富社区矫正、教育矫正和帮困扶助措施。
——加大查处国家机关工作人员利用职权实施的非法拘禁等侵犯公民人身权利犯罪的力度。
（二）被羁押人的权利
进一步加强对刑事诉讼活动、刑罚执行和监管活动的监督，保障被羁押人的合法权利。
——保障被羁押人的权利和人道待遇。完善看守所管理的法律规定。逐步实行被羁押人床位制，推动看守所医疗工作社会化，使被羁押人患病得到及时治疗。
——防止不必要的羁押。在犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民检察院仍然应当对羁押的必要性进行审查。发现不需要继续羁押的，应当建议办案机关释放犯罪嫌疑人、被告人或者变更强制措施。
——加强对刑事羁押期限的监督。人民检察院应当监督办案机关严格执行换押制度；落实羁押期限即将到期预警和提示告知制度、超期羁押责任追究制度；预防和清理久押不决的案件，及时督促办案机关尽快办结羁押严重超过期限的案件。
——健全被羁押人权利保障机制。严格落实被羁押人入所体检、定期体表检查、收押权利义务告知、紧急报警等制度。严格执行对犯罪嫌疑人的提讯和还押制度。完善对被羁押人的安全风险评估、心理干预、投诉调查处理以及特邀监督员巡查看守所等制度和工作机制。健全被羁押人员约见派驻检察官、派驻检察官与被羁押人谈话以及检察官信箱等制度，预防并查处监管场所工作人员体罚、虐待、侮辱等侵犯被羁押人权利的行为。
——完善监管场所被监管人死亡检察制度、看守所在押人员死亡调查处理制度。
（三）获得公正审判的权利
完善诉讼程序的法律规定，保障诉讼当事人获得公正审判的权利。
——保障刑事被告人依法获得辩护、法律援助、申请回避等诉讼权利。
——保障律师在执业活动中的人身权、辩护权和辩论权。
——进一步完善证人、鉴定人出庭和证人保护制度。
——完善非法证据排除制度。对采用刑讯逼供等非法方法收集的犯罪嫌疑人、被告人供述和采用暴力、威胁等非法方法收集的证人证言、被害人陈述，应当予以排除，不能作为定案的根据。严格执行办理死刑案件审查判断证据的规定，对死刑案件的证据审查判断采用更严格的标准。
——执行《最高人民法院关于庭审活动录音录像的若干规定》。建立重大案件讯问犯罪嫌疑人全程录音录像制度。
——继续推进量刑规范化改革。人民检察院在办理刑事案件过程中，依法向人民法院提出量刑建议。规范量刑裁量权，制定人民法院量刑指导意见和最高人民法院、最高人民检察院、公安部有关规范量刑程序的规定，保障量刑公开、公正。
——进一步严格死刑审判和复核程序。完善死刑案件审理的程序，实行死刑二审案件全部开庭审理。死刑复核程序中应当讯问被告人，辩护律师提出要求的，应当听取辩护律师的意见。强化最高人民检察院对死刑复核案件的法律监督。最高人民法院通过指导性案例进一步明确死刑适用标准。
——修改民事诉讼法。进一步完善民事诉讼中的、受理和开庭前准备程序，建立小额诉讼制度、公益诉讼制度，完善保全制度、证据制度、送达制度、裁判文书公开制度和审判监督程序等，保障当事人的诉讼权利。
——修改行政诉讼法。进一步完善行政诉讼案件的受理、审理程序和证据规则，保障受到违法行政行为侵害的个人和组织获得司法救济的权利。
（四）自由
贯彻自由的宪法原则，落实《宗教事务条例》，保障公民自由。
——保护公民不被强制信仰或不信仰宗教、不因而受到歧视。
——依法保护正常的宗教活动。
——完善朝觐事务管理办法。改进朝觐的组织、管理和服务工作，为穆斯林群众顺利完成朝觐功课提供便利和保障。
——鼓励宗教界开展公益慈善活动。
——帮助宗教界解决部分项目建设中的实际困难。支持中国佛学院新校舍的建设、改扩建中国伊斯兰教经学院。支持和四川、云南、甘肃、青海四省藏区宗教活动场所设施的改建扩建项目。支持青海玉树地震灾后宗教活动场所恢复重建。加大对新疆等穆斯林聚居地区以及遭受自然灾害的清真寺的帮扶力度。
——制定解决宗教教职人员社会保障问题相关规定的实施办法。
——促进宗教文化交流。支持中国宗教界与国外相关宗教组织开展友好交流。
（五）知情权
深入推进政务公开，继续从法律法规、政策等方面拓展知情权的范围，不断提高公民知情权的保障水平。
——推进政府信息公开。实施政府信息公开条例，落实《国务院关于加强法治政府建设的意见》。凡是不涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的政府信息，都要向社会公开。重点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息公开。
——推进政府办事公开。所有面向社会服务的政府部门全面推进办事公开制度，依法公开办事依据、条件、要求、过程和结果，充分告知办事项目有关信息。
——积极稳妥推进审计工作信息公开。坚持和完善审计结果公告制度，规范公告的形式、内容和程序；坚持和完善特定审计事项阶段性审计情况公告、重大案件查处结果公告制度。
——不断完善政府新闻制度、新闻发言人制度和党委新闻发言人制度。
——建立健全领导干部任免信息向社会公开制度。适时领导职位空缺情况及其岗位职责要求、考察对象或者拟任人选的基本情况，提高领导干部任免信息公开的制度化、规范化水平。
——规范和监督医院、学校、公交、公用等公共企事业单位的办事公开工作。重点公开岗位职责、服务承诺、收费项目、工作规范、办事纪律、监督渠道等内容。
——推行厂务公开。到2015年，实现已建工会的国有、集体及其控股企业厂务公开，已建工会的非公有制企业实行厂务公开达到80%以上，切实保证职工群众的知情权。
——完善村务公开，以财务公开为重点，建立村务信息公开平台。
（六）参与权
进一步健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，扩大公民有序政治参与。
——实施选举法，保障公民的选举权和被选举权。
——保障和支持派和无党派人士参加国家政权，参与国家大政方针和国家领导人选的协商，参与国家事务的管理，参与国家方针政策、法律法规的制定和执行。
——制定涉及重大公共利益和人民群众切身利益的法律、法规、规章时，向社会公开并征求意见。
——继续支持工会、共青团、妇女联合会等人民团体依法参与社会管理和社会服务。制定和修改相关法律、法规和政策时，认真听取各人民团体的意见。
——促进社会组织有序参与社会建设。制定慈善事业法，修改社会团体登记管理条例、民办非企业单位登记管理暂行条例和基金会管理条例。规范志愿服务活动，推动志愿服务事业发展。
——完善职工代表大会制度和职工董事、职工监事制度，支持工会代表职工参与企事业单位管理。逐步实现已建工会的国有、集体及其控股企业职工代表大会制度全覆盖，已建工会的非公有制企业职代会制度达到80%以上。
——进一步发展和完善基层群众自治制度。
（七）表达权
畅通各种渠道，依法保障公民的言论自由和表达权。
——尊重和保障参加人民政协的各党派团体、各族各界人士在政协的各种会议上发表意见、开展视察、提出提案、反映社情民意、参与调查和检查活动等权利。
——国家机关及其工作人员应当通过多种方式与公众进行交流，了解公众意愿，征求公众意见。
——健全群众利益诉求表达机制，不断畅通和拓宽渠道。落实条例，推广和完善“绿色邮政”、“网上”、“专线电话”、“视频接访”、“”等做法。坚持各级领导干部阅批群众来信，推进领导干部接访下访，加强信息系统的建设和推广应用。继续加强国家投诉受理中心建设，构建快速高效受理群众诉求的综合平台。
——保障企事业单位职工的表达权。企业制定和修改劳动规章制度须经职工代表大会讨论，确保职工的利益表达渠道畅通。
——加强对新闻机构和新闻从业人员合法权益的制度保障。依法保障新闻从业人员的知情权、采访权、发表权、批评权、监督权，维护新闻机构、采编人员和新闻当事人的合法权益。
（八）监督权
不断完善监督体系，加强对权力运行的制约和监督，切实保障公民的民主监督权利。
——加强各级人大及其常委会对人民政府、人民法院、人民检察院工作的监督。加强对领导干部的监督，确保权力正确行使。
——充分发挥人民政协民主监督作用。加大参加人民政协的各党派团体和各族各界人士以建议和批评方式，对重大方针政策的贯彻执行和国家机关及其工作人员的工作情况的监督力度。
——健全对规章和规范性文件的监督制度。按照有关规定认真研究办理个人和组织提出的审查建议。加强规章和规范性文件的备案审查工作，防止违法增加个人和组织的义务。
——加强对行政审批权力的监督制约。推进审批过程、结果公开，强化全过程监控。
——严格执行公务员法、行政监察法中规定的行政问责制度。加大对安全生产、食品药品质量、征地拆迁、环境污染等责任事故的问责力度。依法惩戒因失职、渎职而侵害群众利益的行为。
——修改监察机关举报工作办法和关于保护检举、控告人的规定。对举报事项、举报情况以及举报人的信息严格保密，及时纠正阻拦、压制、打击报复举报人的行为，切实保护举报人的合法权益。
——保障公民和社会组织通过申请行政复议、提起行政诉讼，对行政机关依法行政进行监督的权利。
——扩大社会监督。加强特邀监察员、监督员、检查员工作。强化人民群众对行政机关、审判机关、检察机关等的监督。
——鼓励新闻媒体发挥舆论监督作用。畅通公民对国家机关及其工作人员提出批评、建议、申诉、控告、检举的渠道。
三、少数民族、妇女、儿童、老年人和残疾人的权利
国家继续采取措施，切实保障少数民族、妇女、儿童、老年人和残疾人的合法权益。
（一）少数民族权利
中国是统一的多民族国家，各民族一律平等，国家保障各少数民族的合法权益。
——依法保障少数民族平等参与管理国家和社会事务的权利。保证在中央和地方国家权力机关、行政机关、审判机关和检察机关都有相应数量的少数民族成员。对少数民族公民报考公务员依法给予照顾。
——重视培养和使用各类少数民族人才。加大少数民族党政人才培养选拔力度。支持民族地区实施国家高技能人才振兴计划和农村人才支持计划。继续免费为民族地区农村定向培养全科医生和招聘职业医师，培养民族医药专业人才。
——保障少数民族均等享受公共服务的权利。不断增强民族自治地方公共服务能力，使民族地区的城乡居民收入、义务教育、医疗卫生、社会保障等与全国平均水平差距明显缩小，上学、看病、饮水、通讯、就业等方面存在的问题明显缓解，牧区、边境地区、人口较少民族聚居地区和少数民族贫困地区农牧民生产生活条件明显改善。
——保障少数民族的经济发展权利。落实促进内蒙古、新疆、广西、宁夏、五个自治区经济社会发展以及支持其他民族地区发展的政策和专项规划，促进民族地区经济发展主要指标增速高于全国平均水平。继续制定实施扶持人口较少民族发展、兴边富民行动、少数民族事业发展等专项规划。在主要草原分布地区全面建立草原生态保护补助奖励机制，牧民收入增幅不低于本省（区）农民收入增幅。大力发展民族贸易和民族特需商品生产，落实有关优惠政策，保障少数民族生产生活的特殊需要。重视民族地区生态环境保护。
——加快发展民族教育。公共教育资源向民族地区倾斜，加快发展学前教育，支持边境县和民族自治地方贫困县义务教育学校标准化建设，加强民族地区寄宿制学校建设，积极稳妥推进双语教育，大力推进职业教育，加大师资培养培训力度，加强教育对口支援。
——保障少数民族的文化权利。加大对少数民族特色文化保护工作的扶持力度，加强对少数民族文化遗产的保护，对濒危项目和年老体弱的代表性传承人实施抢救性保护，对少数民族非物质文化遗产集聚区实施整体性保护。支持民族传统体育事业发展。
——依法保障少数民族学习使用和发展本民族语言文字的权利。推进少数民族语言文字的规范化、标准化和信息处理。建设中国少数民族濒危语言数据库。
（二）妇女权利
实施妇女权益保障法，促进男女平等，保障妇女合法权益。
——继续促进妇女平等参与管理国家和社会事务。逐步提高女性在全国和地方各级人大代表、政协委员中的比例。省、市两级人大、政府、政协领导成员和县级政府领导成员中各配备1名以上的女性。逐步提高县（处）级以上各级地方政府和工作部门领导班子中女性担任正职的比例。逐步提高企业董事会、监事会成员及管理层中女性比例。逐步提高职工代表大会、教职工代表大会中女代表比例。在村民委员会、居民委员会成员中要有一定比例的女性成员。
——努力消除就业性别歧视。落实男女同工同酬。加强女职工劳动保护，适时修改女职工特殊劳动保护标准。推进已建工会的企业签订并履行女职工权益保护专项集体合同。
——保障妇女平等获得经济资源和参与经济发展的权利。确保农村妇女享有与男子平等的土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权。
——提高妇女生殖健康服务水平。完善城乡生育保障制度，生育保险覆盖所有用人单位。提高孕产妇住院分娩率，降低孕产妇死亡率。提高妇女常见病筛查率，提高宫颈癌和乳腺癌早诊早治率，降低死亡率。逐步为农村育龄妇女孕前和孕早期免费增补叶酸及多种营养素。推进免费孕前优生健康检查试点，为农村计划怀孕妇女提供孕前优生健康教育等免费技术服务。
——预防和制止针对妇女的家庭暴力。制定反家庭暴力法。完善预防和制止家庭暴力多部门合作机制，以及预防、制止和救助一体化工作机制。
——打击拐卖妇女犯罪行为。坚持预防为主、打防结合、以人为本、综合治理，提高全社会的反拐意识和妇女的防范意识，为被解救妇女提供身心康复服务，帮助被解救妇女回归社会。
——加强性别统计工作。完善对经济和社会发展领域的分性别数据的收集和。
（三）儿童权利
实施未成年人保护法，推进儿童福利、学前教育、家庭教育等立法进程，根据儿童最大利益原则，切实保障儿童的生存、发展、受保护和参与的权利。
——保障儿童健康权。不断降低婴儿和5岁以下儿童死亡率。严重多发致残的出生缺陷发生率逐步下降，减少出生缺陷所致残疾。低出生体重发生率控制在5%以下。中西部城市和东部地区适龄儿童国家免疫规划疫苗接种率达到95%，中西部农村地区达到90%。实施农村义务教育学生营养改善计划。中小学生普遍达到《国家学生体质健康标准》的基本要求，耐力、力量、速度等体能素质明显提高。学生在校期间每天至少参加1小时的体育锻炼活动。控制中小学生视力不良、龋齿、超重或者肥胖、营养不良发生率。
——加强校车和校园安全管理。
——保障儿童享有闲暇和娱乐的权利。在城乡社区建设为儿童及其家庭提供游戏、娱乐、教育、卫生、社会心理支持等服务的儿童服务场所。街道和乡镇配备1名以上专职或者兼职儿童社会工作者。
——保护儿童参与权利。根据儿童身心发展程度，鼓励并支持儿童参与家庭和社会生活，创造有利于儿童参与的社会环境。
——消除对女童的歧视。落实计划生育女孩家庭奖励扶助政策，试行贫困地区女孩家庭的扶助制度。禁止非医学需要的胎儿性别鉴定和选择性别人工终止妊娠行为。
——逐步扩大儿童福利惠及面。完善孤儿保障制度，提高孤儿的家庭寄养率和收养率。逐步将无人抚养儿童、患有重病、罕见病儿童和重残儿童纳入保障体系。提高0—6岁残疾儿童抢救性康复率。保障受艾滋病影响儿童和服刑人员未满18周岁子女的生活、受教育、医疗等权利。增加孤儿养护、流浪儿童保护和残疾儿童康复的专业服务机构数量。
——保护儿童人身权利。严厉打击拐卖、虐待、遗弃、利用儿童进行乞讨等侵害儿童人身权利的违法犯罪行为。保护儿童免遭一切形式的犯。为被解救儿童提供身心康复服务，妥善安置被解救儿童。
——禁止使用童工和对儿童的经济剥削。依法严肃惩处使用童工和对儿童进行经济剥削的违法行为。
——完善未成年人刑事案件诉讼程序。建立附条件不制度和犯罪记录封存制度。做好犯罪未成年人社区矫正工作。保障未成年人依法获得法律服务和法律援助。
（四）老年人权利
实施老年人权益保障法，逐步完善老年人社会保障制度，推进老年人服务体系建设，保障老年人合法权益。
——健全覆盖城乡居民的社会养老保障体系。政府为60岁以上农村居民和城镇非就业居民提供基础养老金，每年为农村60岁以上只有一个子女或者两个女孩的父母发放奖励扶助金，初步实现全国老年人人人享有基本养老保障。
——完善老年人优待办法。积极为老年人提供各种形式的照顾和优先、优待服务，逐步提高老年人的社会福利水平。
——健全家庭养老支持政策。完善老年人口户籍迁移管理政策，为老年人随赡养人迁徙提供条件。健全家庭养老保障和照料服务扶持政策。
——实施《社会养老服务体系建设规划（2011—2015年）》。到2015年，增加日间照料床位和机构养老床位342万张。支持民办非营利养老机构建设。
——完善老年人基本医疗保障体系。基层医疗卫生服务机构为辖区内65岁以上老年人开展健康管理服务，建立健康档案。
——丰富老年人精神文化生活。加大对老年大学建设的财政投入，扩大老年大学办学规模。增加老年公共文化产品供给。组织老年人参加全民健身活动。为老年志愿服务活动提供便利。扩大老年人的社会参与，到2015年，成立老年协会的城镇社区达到95%以上，农村社区达到80%以上。
——推动建设老年友好型城市和老年宜居社区。全面推行城乡建设涉老工程技术标准规范，以及无障碍设施改造和新建小区老龄设施配套建设规划标准。
——拓展老年人法律援助渠道。重点为高龄、独居、失能和行动不便老年人提供维权服务。
（五）残疾人权利
发展残疾人事业，完善残疾人社会保障和服务体系，保障残疾人的合法权益。
——实施残疾人权益保障法。健全相关的配套法规。制定无障碍环境建设条例，研究制定残疾人康复条例，研究修改残疾人教育条例。
——将城乡残疾人普遍按规定纳入基本养老保险和基本医疗保险。建立贫困残疾人生活补助和重度残疾人护理补贴制度，为残疾人的基本生活提供稳定的制度性保障。
——全面开展社区康复服务。通过实施重点康复工程，帮助1300万残疾人得到不同程度的康复。组织供应500万件各类辅助器具，为有需求的残疾人适配基本型辅助器具。为智力、精神和重度残疾人托养服务提供160万人次的补助。
——提高残疾人受教育水平。保障适龄残疾儿童普遍接受义务教育。推动残疾儿童以随班就读方式接受义务教育。为残疾人提供与其需求和受教育能力相适应的教育。发展残疾儿童学前康复教育、残疾人职业教育，促进残疾人接受高中阶段教育和高等教育。减少残疾人青壮年文盲。
——稳定和扩大残疾人就业。为有就业需求的残疾人提供就业服务和职业技能培训。到2015年，城镇残疾人新增就业80万人。
——加强农村残疾人扶贫开发。扶持800万农村贫困残疾人改善生活状况，增加收入，提高发展能力。为80万农村残疾人提供实用技术培训。继续实施“阳光安居工程”，改善农村贫困残疾人的居住条件。
——免费或者优惠向残疾人开放各类公共文化场所。鼓励有条件的地区以公共图书馆为依托，建立盲人电子阅览室。免费或者优惠向残疾人开放公共体育设施，开展适合残疾人身心特点的群众性文化体育活动。
——加快无障碍建设与改造。在全国创建无障碍建设市、县、区。加强铁路等公共交通工具的无障碍设施建设。加强信息无障碍建设。开展残疾人家庭无障碍设施改造，为贫困残疾人家庭提供改造补助。
——扩大盲文出版物出版规模。加强盲文出版基地建设，实现年生产盲文书刊1600种、70万册的规模。开发盲文乐谱、工具书、期刊、数字有声读物，出版盲人百科全书等图书。
——健全残疾人法律救助工作协调机制。完善残疾人法律救助制度，依法维护残疾人权益。
四、人权教育
广泛开展各种形式的人权教育和培训，在全社会传播人权理念，普及人权知识。
——将人权教育纳入公务员培训计划。强化对公务人员的人权教育培训。支持人权研究机构编写人权培训教材，参与人权培训工作。
——加强中小学人权教育。将人权知识融入相关课程，纳入学校法制教育。开展适合青少年特点的人权教育活动，推动中小学依法治校和民主管理，营造尊重人权的教育环境。
——鼓励高等院校开设人权公选课程和专业课程。支持人权相关学科和专业建设，鼓励开展人权理论研究。
——鼓励并推动企事业单位普及人权知识，形成尊重和保障人权的企业文化。
——鼓励新闻媒体传播人权知识。提高全民人权意识，形成全社会重视人权的舆论氛围。
——发挥国家人权教育与培训基地的作用。到2015年，至少新增5个国家人权教育与培训基地。
五、国际人权条约义务的履行和国际人权交流与合作
中国继续认真履行已参加的国际人权条约，积极开展国际人权领域的交流与合作。
（一）国际人权条约义务的履行
重视国际人权文书对促进和保护人权的重要作用。及时向相关条约机构提交履约报告，与条约机构开展建设性对话，并充分考虑条约机构提出的意见与建议，结合中国国情对合理可行的建议加以采纳和落实。
——撰写《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》第六次履约报告，并提交联合国禁止酷刑委员会审议。
——撰写《消除一切形式种族歧视国际公约》第十四次履约报告，并提交联合国消除种族歧视委员会审议。
——更新中国提交的《经济、社会和文化权利国际公约》第二次履约报告，并参加联合国经济、社会和文化权利委员会对报告的审议会议。
——参加联合国儿童权利委员会对中国提交的《儿童权利公约》第三、四次合并履约报告的审议会议。
——参加联合国儿童权利委员会对中国《儿童权利公约关于儿童卷入武装冲突问题的任择议定书》首次提交的履约报告的审议会议。
——参加联合国消除对妇女歧视委员会对中国提交的《消除对妇女一切形式歧视公约》第七、八次合并履约报告的审议会议。
——参加联合国残疾人权利委员会对中国提交的《残疾人权利公约》首次履约报告的审议会议。
——继续稳妥推进行政和司法改革，为批准《公民权利和政治权利国际公约》做准备。
（二）国际人权领域的交流与合作
中国致力于在平等和相互尊重的基础上，开展国际人权交流与合作，推动国际人权事业健康发展。
——认真落实联合国人权理事会对中国首次国别审查的有关合理建议，筹备并积极参加第二次国别审查工作。
——深入参与联合国人权机制工作，推动联合国人权理事会以公正、客观和非选择方式处理人权问题。
——继续与联合国人权特别机制开展合作，认真答复特别机制来函；根据接待能力并兼顾各类人权平衡的原则，视情况考虑邀请特别报告员访华。
——继续与联合国人权事务高级专员办公室保持良好合作关系。
——继续在平等和相互尊重的基础上与有关国家开展人权对话与交流，与发展中国家加强人权领域磋商与合作。
——继续参与亚欧非正式人权研讨会等亚太地区、次区域框架下的人权活动。
六、实施和监督
《行动计划》由国务院新闻办公室和外交部牵头的国家人权行动计划联席会议机制负责实施、监督和评估。
——中央和国家机关各有关部门、各级地方政府应高度重视，结合各部门工作职责和各地区特点，采取切实有效的措施完成《行动计划》确定的各项目标任务。
——国家人权行动计划联席会议机制开展阶段性调研、检查和终期评估，并公布评估报告。
——在实施《行动计划》过程中，尊重和发挥人民群众的主动性、积极性和创造性。创新社会管理机制，发挥社会组织在人权保障中的建设性作用。
——将《行动计划》作为人权教育和培训的重要内容，切实提高实施《行动计划》的自觉性。
银行对经营场所安全保障义务的原则：要给予受害人必要的充分的保护，以使其受到损害的法定财产权或人身权得到补偿；同时又必须考虑到大量的经常性的巨额的赔偿对社会经济可能产生的消极作用。不仅要保护受害人(消费者)的利益给予合理的补偿，又要考虑目前经济发展的实际状况，考虑到被告经营者(如企业、商家)的经济赔偿的承受限度。银行保护的主体是指进入银行经营场所的任何人，保护的客体必须包括财产权，保护的区域仅限于其经营场所；对于经营场所以外所发生的侵害事件银行并无安全保障的责任。银行有义务保护储户的存取款信息，保护储户的存取款信息可以避免“见财起意”的突发权(犯罪)案件；同时，对有预谋的犯罪，由于侵害人无法找到“目标”，也可起到防范作用。
现实中，相当一部分侵权及犯罪行为的发生，既有银行在履行安全保障责任时的懈怠，又与当事人的麻痹大意等主观因素有关。因此对这方面进行法律分析，有助于理清责权，明确责任，从而达到更好的避免、杜绝安全问题的产生。结合我国目前社会现实及法律规定，研究这一问题，具有积极的意义。
关键词：银行经营场所安全法律问题风险论文网在线
正确防范在银行经营场所发生的侵犯客户人身权、财产权的事件，就应当赋予银行安全保障的义务，银行未尽合理限度内的保障义务应承担相应责任。确定银行的安全保障义务应当考虑社会利益的平衡，使银行的安全保障义务具有现实性、必要性。在范围上，银行应对经营场所内的人员的人身权与财产权提供安全保障；在内容上，银行应当保护储户的存取款信息，安装探头等，配备保安等。银行的责任是过错责任，加害人、受害人以及银行应按过错大小承担相应的责任。
银行作为货币的聚散地，是侵犯财产类犯罪的高风险聚集区。近年来，银行在防抢劫、防盗窃方面，做了大量的工作：如在营业网点安装防弹玻璃、监控系统，保证了其的资金安全及职工生命安全。然而，银行所做出的这些努力，主要是围绕银行内部的安全进行的，却忽视了客户在银行办理业务时的资金安全和人身安全。这几年，接连发生了多起客户在银行遭抢劫、抢夺等严重侵犯客户人身权、财产权的案件，在社会上引起了较大的震动。
银行是具有公共性质的企业，是否应保护其经营场所的安全呢？从理论上看，经营者的安全保障义务可以概括为三个方面：(1)维护经营场所设施的安全；(2)使自己提供的产品及服务符合安全要求；(3)保护客户在经营场所免受第三人的侵害。对于第一种情况“维护银行设施，使客户免受侵害”，《民法通则》对建筑物责任已作出了规定，而《银行营业场所风险等级和防护级别的规定》、《银行营业场所安全防范工程设计规范》对此更有详细的规定；对于第二种情况“使自己提供的产品及服务符合安全要求”，《消费者权益保护法》第18条规定：“经营者应当保证其提供的商品或者服务符合保障人身、财产安全的要求。对可能危及人身、财产安全的商品和服务，应当向消费者作出真实的说明和明确的警示，并说明和标明正确使用商品或者接受服务的方法以及防止危害发生的方法。”因此，对前两种安全保障义务，在实践中并无多少争议；对于第三种情况，即银行应当保护客户在营业场所免受第三人侵害，却争议较大，本人仅对此问题进行探讨。
一、银行对经营场所安全保障义务的法律渊源
关于银行安全保卫的规定，目前包括：《关于基层金融单位治安保卫工作暂行规定》、《关于立即采取有力措施切实加强金融保卫工作的通知》、《关于印发公安机关与金融单位联网报警管理规定》、《企事业单位内部治安保卫条例》等文件。文件对银行经营场所的安全设施和措施进行了规范。然而这些文件只能对银行未尽安全保障的义务处理行政责任，并未涉及到对客户责任的承担，即对经营场所发生的第三人引起的侵权案件，并无银行应承担民事赔偿责任的规定。2000年年底，一犯罪人持枪冲进某银行营业大厅实施抢劫，杀害了两储户。案件侦破后，两名遇害储户的家属在刑事诉讼过程中都提出了附带民事诉讼，认为依储蓄合同，银行应当对进入其营业大厅的储户的人身、财产安全负责，要求银行承担赔偿责任。法院审理认为，根据罪责自负原则，对犯罪造成的危害结果，应由犯罪分子承担刑事和民事法律责任。银行在履行合同维护储户的存款利益方面并未违约。银行营业大厅乃公共出入场所，对有组织、有预谋的突发性暴力犯罪行为，被告难以预料和防范。原告的赔偿请求理由法院难以采信。[1]由于当时法律未规定经营者的安全保障义务，理论界对该内容的探讨也极少，客户的权益未能得到较好的保障。
随着法学界对安全保障义务探讨的深入，相关的机构开始着手安全保障义务的立法活动。2002年12月，九届全国人大常委会第31次会议讨论了《中华人民共和国民法(草案)》。草案第8编“侵权责任法”第65条对安全保障义务做出了规定：“旅馆、银行的客户以及列车的乘客，在旅馆、银行、列车内受到他人侵害的，侵权人应当承担侵权责任。”“在无法确认侵权人或者侵权人没有能力承担赔偿责任的情况下，旅馆、银行、列车的所有者或者经营者尽到保护义务的，不承担责任；未尽到保护义务的，应当承担补充责任。”2003年12月4通过的《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）第6条规定：“从事住宿、餐饮、娱乐等经营活动或者其他社会活动的自然人、法人、其他组织，未尽合理限度范围内的安全保障义务致使他人遭受人身损害，赔偿权利人请求其承担相应赔偿责任的，人民法院应予支持。”“因第三人侵权导致损害结果发生的，由实施侵权行为的第三人承担赔偿责任。安全保障义务人有过错的，应当在其能够防止或者制止损害的范围内承担相应的补充赔偿责任。安全保障义务人承担责任后，可以向第三人追偿。”这一司法解释，基本上从法律的层面上确定了经营者的安全保障义务。
《解释》第6条虽未明文规定银行应对经营场所承担安全保障义务，但是，银行是关系国计民生和公共安全的治安保卫重点单位，设置了治安保卫机构，配备专职治安保卫人员，①法律对其经营场所的安全保障义务有较高的要求；尤其是当前社会治安问题突出，侵财犯罪案件有所上升，突出表现在银行营业场所发生的抢夺、抢劫的案件，以及针对金融机构的抢劫案件有所增加，②因此，保障银行经营场所的安全，不仅是银行对客户应尽的安全保障义务的需要，而且也是维护社会公共安全的需要。
2003年2月26日，
二人轻伤。死者的家属要求银行承担民事赔偿责任。2004年2月6日，法院对该案做出一审宣判，认为营业厅对办理存储业务交易的客户的合法人身及财产权益，负有在合理限度内的安全保障义务。被告银行未在合理限度内尽到对存款人的安全保障义务，具有过错。故在犯罪嫌疑人逃跑，至今未能缉拿归案的情况下，应承担补充赔偿责任。[2]虽然，我国不实行判例法，但这起案件对银行安全保障义务的确立具有重要意义。
二、确定银行对经营场所安全保障义务的原则论文网在线
设定经营者场所安全责任的本意，是为了促使经营者提供足以保障消费者人身、财产安全的服务，而不是苛求经营者担保不发生任何侵权案件。侵权案件在经营场所发生，经营者本身也是受害人，只应当就其有过错的事由承担民事责任。《解释》第6条规定，经营者未尽合理限度范围内的安全保障义务应当承担相应的赔偿责任，正体现了过错责任原则的要求。之所以制度上要作这样的设计，不使经营者承担无过错责任，主要是为了平衡社会利益。法律制度平衡当事人的利益关系的结果，影响到整个社会经济的发展，甚至会导致一个行业或产业(如第三产业)的兴衰存亡。因此，我们应当清楚地认识到法律制度对社会利益的平衡作用，并正确地把握这个平衡。一方面，要给予受害人必要的充分的保护，以使其受到损害的法定财产权或人身权得到补偿；另一方面，又必须考虑到大量的经常性的巨额的赔偿对社会经济可能产生的消极作用。就我国目前而言，一方面要保护受害人(消费者)的利益,给予合理的补偿，另一方面又要考虑目前经济发展的实际状况，考虑到被告经营者(如企业、商家)的经济赔偿的承受限度。[3]不同治安背景、不同经营项目、不同消费等级的经营者承担的责任应当有所差别。[4]银行作为治安重点保护单位，其安全系数理应大于一般商品出售或服务提供场所。但是，银行对经营场所的防范和控制力度又是极其有限的：首先，银行又不同于其内部的办公区域,它必须向公众开放，不得无故拒绝公众进入；其次，银行也不同于宾馆、旅社要求对方在提供有效身份证明的情况下进入其营业场所；再次，银行的保安并无强制力的保障，其所提供的设备相对于犯罪分子而言也极其简陋。让银行对其经营场所承担过高的安全保障义务，将使已经步入了“微利时代”的银行业雪上加霜。过高的经营成本，有可能使银行退出部分市场区域，尤其是收益相对较低，现有安全保障设施相对较为薄弱的地区，如农村、城乡结合部。在目前银行因经济效益问题而从乡村、城郊大批撤离的情况下，若因安全保障问题而造成进一步的撤离，必将影响到众多消费者的利益，使这些区域的居民必须到遥远的市中心办理存取款等业务，从而使其被抢夺、抢劫的可能性加大，造成社会治安状况的恶化。因此，银行应对其经营场所尽何种程度的安全保障责任，应当充分考虑该银行所在的社会环境以及银行自身条件，即做到必要性与现实性结合。
三、银行对经营场所安全保障义务的范围
（一）保护的主体
对经营场所的安全保障义务不是居于合同法的规定，即只对合同当事人提供安全保障义务；也不是源于消费者权益保护法的规定，即只对消费者（包括潜在消费者）提供安全保障义务。安全保障义务是来源于特别法的规定，经营者是对其经营场所提供安全保障。所以，对进入其经营场所的任何人，经营者都应承担安全保障义务。就银行而言，其保护对象是指进入银行经营场所的任何人，包括：（1）存款人与取款人；（2）陪同存款人、取款人办理业务的人员；（3）其他进入营业场所的任何人员。（以下将这些保护对象统称为客户）其中，携带大额现金的客户容易成为侵害的目标，对他们银行应当承担较高级别的安全保障义务。
（二）保护的客体
银行应对其客户的人身权、财产权提供安全保障。在银行经营场所发生的第三人侵害客户的案件，一般都是侵犯财产的案件。侵权人（犯罪人）其目标是非法占有财产，客户面临侵犯往往会进行相应的反抗，依《解释》的规定，由此造成的伤害或死亡，银行应承担相应的安全保障的责任。但是，如果客户未进行反抗或者根本没来得及反抗（如抢夺行为），其生命、健康、身体未遭受侵害，而只导致财产损失，依《解释》则银行不承担安全保障责任。因此，必须将财产权也纳入安全保障的客体之中；否则就无异于迫使客户与歹徒抵抗，造成人身伤害，这是与保护人身权的宗旨相悖的。
（三）保护的区域
简而言之，银行应承担安全保障义务的区域仅限于其经营场所；对于经营场所以外所发生的侵害事件银行并无安全保障的责任。但是，对于在其营业场所已经出现的治安隐患，银行仍应履行相应的注意与保障义务。如银行发现取款人已经被人跟踪，应当在及时防范的同时，建议取款人将款项再存入银行，不得放任该侵害案件在营业场所之外发生。
银行的经营场所包括银行的营业大厅和自助银行。银行在营业大厅配备保安，其硬件也有专门的要求、如设监控、客户服务区的深度等，对营业大厅银行承担较高的安全保障义务。自助银行是指商业银行在营业场所以外设立的自动取款机（atm）、自动存款机（cdm）等通过计算机、通信等科技手段提供存款、贷款、取款、转账、货币兑换和查询等金融服务的自助设施。自助银行包括具有独立营业场所、提供上述金融业务的自助银行和不具有独立营业场所、仅提供取款、转账、查询服务的自动取款机（atm）两类。在自助银行提供非人工服务时，银行是否有经营场所的安全保障义务？负有何种程度的安全保障义务？本人认为，由银行承担安全保障义务的目的是为了减少侵害行为的发生，只要银行有能力提供相应的保障措施，而该措施的提供又是必要的，那么银行就应当在此限度内承担安全保障义务。例如，为了防范发生在atm旁的抢夺、抢劫案件，银行在atm服务中应采取一些例如加强照明、安装摄像机、清除障碍物等保护性措施。这些保护措施属于常识性范畴，方法简单、成本低廉。
四、银行对经营场所的安全保障义务的内容
目前，关于银行防范客户被第三人侵害的措施或制度尚属空缺，但银行至少应当尽如下安全保障义务：
（一）保护储户的存取款信息
要防止储户受侵害，银行一方面应当采取措施，避免客户携带巨额现金，如建议大额取款的储户使用转账的方式，为票据业务、转账业务、银行卡业务提供便利等等；另一方面，银行应当注意保护储户的存取款信息。侵害人（犯罪人）之所以在银行经营场所抢夺、抢劫，是基于在银行容易找到携带巨额现金的“目标”。保护储户的存取款信息可以避免“见财起意”的突发权(犯罪)案件；同时，对有预谋的犯罪，由于侵害人无法找到“目标”，也可起到防范作用。其实，对储户（客户）信息予以保密，《商业银行法》、《合同法》都已经作明确的规定。银行保护储户存取款的信息，不仅是银行对经营场所的安全保障义务，也是银行对储户应尽的义务。违反该义务，造成储户被侵害，不管侵害是否发生在银行的经营场所，银行都应承担责任。
然而，目前银行对储户的存取款信息却未提供任何的保障措施。在营业厅的人都可以轻易了解到储户是否存取了巨额现金，从而，为侵害人提供了可抢夺、抢劫的目标。所以，银行应当在严格执行“一米线”制度的基础上，将办理存取款业务的储户与大厅内的
其他人员通过不透明的玻璃、屏风等隔离，以保护储户的存取款信息。
（二）安装探头
目前，绝大多数的银行都安装了探头。然而，由于安装探头的初衷大多是为了解决存取款业务中出现的“长短款”问题，并非保护客户免受侵害，所以，探头往往是只拍摄柜台部分的空间，防范面狭小。故应当对准营业大厅也安装一个探头，并且应当让每个进入银行的人都知道，他处于监控的领域内。这一点，超市的经验值得借鉴：在超市的入口处安装探头与显视屏，让顾客看到自己处于监控的领域内；在许多地方都醒目地标明该领域受到监控，从而一定程度上抑制了盗窃动机的产生，对超市中的盗窃行为起到防范作用。
欲图侵权者如果在显示屏上看到了自己的图像，迫于被追捕的恐惧，就很可能放弃侵害的念头。当然，这种措施不足以防范那些经过一定伪装（如戴墨镜、穿雨衣）的侵权人。但是，由于储户对这些人员，具有更高的警惕性，会采取相应的自我保护措施，以防范侵害。
(三)配备保安
银行柜台的工作人员不能直接到大厅，大厅的安全主要靠保安来保障。当然，保安不同于警察，保安并无法定的制止犯罪行为的义务。③对有预谋的恶性持枪、持械抢夺、抢劫案件，保安的控制与防范能力是很有限的。但是经过专门培训的保安，仍有较强的防范与处理突发性事件的能力：保安在大厅巡逻本身就可以抑制侵害(犯罪)念头的产生；保安敏锐的观察力，能发现、辨别风险，做到及时防范；对已发生的侵害行为，保安可以协助捉拿侵害人，或保护现场；对受人身伤害的客户，保安能提供第一手的帮助。然而，仍有不少的银行，如一些信用社、邮政储蓄等，并未配备保安。雇佣一、二名保安的成本对一个小的储蓄网点而言是较高的。本人认为，地处城市与城郊的银行应尽可能配备保安，但对于地处乡村的农村信用社、邮政储蓄等银行却不应作强制要求。其实，目前，绝大部分地处农村的银行并未配备保安，但在这些区域，针对储户的抢夺、抢劫案件却不多，其原因在于：（1）银行与储户相互熟悉；（2）外来人员少，银行、储户对陌生人有较高的警惕性；（3）在农村大额的存取款较少；（4）侵害人在乡村难以脱逃。鉴于此，银行所提供的安全防范设施，针对不同的区域应有所区别，不能将对城市的要求直接套用在农村，尤其是对硬件的要求上更不能一刀切。
五、银行对经营场所安全保障义务的承担
（一）银行与加害人的责任承担
客户在银行被侵害的直接原因是加害人所为的侵权及犯罪行为；银行在安全保障上的不作为并不是损害后果发生的真正的事实上的原因。银行与加害人之间不形成共同侵权关系，银行不承担连带责任；银行只对其未尽合理限度内的安全保障责任承担补充责任。
在银行经营场所发生侵害客户的案件中，能够确定加害人的，由加害人或其他负有责任的人(如加害人的雇主、监护人)承担责任，安全保障义务人不承担责任；加害人无法确定的，由安全保障义务人承担全部责任；如果能够确认加害人，但是加害人或者对损害负有赔偿责任的人的资力不足以承担全部责任时，则先由银行承担补充责任，银行在承担了补充责任之后获得对加害人或者其他赔偿义务人的追偿权。
（二）银行与客户的责任承担
银行对其经营场所的防范和控制力度是有限的，要防止或减少银行经营场所侵权案件的发生，到银行存款、取款等人员在维护自身安全上也负有观察、注意、自我保护的自警义务：如发现有不安全的隐患时，停止相应的存取款业务；对大额存取款业务应尽量避免为公众知晓；避免老、弱、病、残、孕等人员单独携带巨额现金等。银行只对合理限度内的安全保障承担责任；并且这种责任是银行在有能力为，而不为的情况下的过错责任。
现实中，相当一部分侵权及犯罪行为的发生，既有银行在履行安全保障责任时的懈怠，又与当事人的麻痹大意等主观因素有关。对于双方都负有过错应当首先依据双方的过错程度及比重来分配责任，若在过错程度大体相当或难以区分的情况下，则责任分配主要取决于双方过错行为对损害发生及扩大所起作用的大小的对比。如客户为一般过失，银行严重违反安全保障措施的要求，则由银行承担主要责任；如双方均为重大过失或一般过失则平均分担④如客户为重大过失，银行有轻微违反安全保障措施的某些规定，则应当由客户承担主要责任。
经营者只承担过错责任而不承担无过错责任，那么对于过错的举证责任应当由谁承担呢？本人认为，客户在举证上其难度远远高于银行：（1）对银行所规定的安全保障的要求客户无法知晓。银行关于安全保卫的有关规定，具有高度的行业性，不易为外界所知晓，如《银行营业场所风险等级和防护级别的规定》（ga38-92）、《金融机构营业场所、金库安全防护暂行规定》以及各银行系统自己所制定的安全保卫的规范都很难为一般的客户知晓；（2）银行是否已尽保障义务的资料由银行掌握。在银行大厅往往安装有探头，能记录到侵害案件发生时，加害人、客户以及银行的各种情况。而该情况正是确定当事人过错程度的关键证据。客户无法知晓银行应承担的义务，又无权察看银行的相关记录，必将举证不能，并且，如果确定由客户举证，无异于唆使银行销毁相关的证据。所以，在银行经营场所发生的侵害客户的案件，应当由银行承担举证责任，即举证责任倒置。银行能证明自己不存在过错，则不承担责任；能证明客户有过错，则可相应减轻责任。论文网在线
参考文献：
［1］姜艳玲.消费者安全保障权刍议［j］.江南论坛,2003,(6).
［2］王莹,冯丽萍.储户银行内遭抢银行一审被判赔［n］.法制日报,2004-02-06.
［3］张新宝.经营者对服务场所的安全保障义务［j］.法学研究,2003，(3).
[论文关键词]农村社会矛盾，农村社区，村民自治
在当前中国社会变革的大背景下，农村积累了各种社会矛盾，干群关系紧张引发的矛盾，贫富差距引发的矛盾，征地补偿引发的矛盾，债权债务纠纷引发的矛盾，在我国广大农村地区不同程度地存在着。农村种种社会矛盾的存在，导致农村社会人际关系的紧张，影响到农村和谐社会的构建。化解农村社会矛盾的办法和途径有许多，但从根本上讲，需协调好各种利益关系，强化对农村社区的综合治理，着力提升村民自治水平，为化解农村社会矛盾提供法律支持。
(一)协调好各种利益关系。一是建立健全农村
社会利益均衡机制。从根本上讲，农村利益均衡机制的建立有赖于城乡经济社会协调发展、城乡利益分配的逐步均衡化、城乡社会体制由二元向一元转变。但就当前来看，一方面要以公平为价值取向，整合农村社会各阶层利益并尽力使其达到均衡；另一方面要寻找利益均衡机制与以效率为价值取向的动力机制间的最佳平衡点。如何扩大和优化共享利益是建立健全利益均衡机制的出发点和归宿。为此，要建立健全利益表达机制、利益协调机制和利益补偿机制。二是建立健全农村社会保障体制。建立健全农村社会保障体制是我国农村社会和谐发展的客观要求。要以养老保险、医疗保险和失业保险制度改革为着力点，进一步完善农村社会保险制度；要完善以最低生活保障制度和灾民救助制度为核心的农村社会救助体系；要坚持农村社会保障的社会化改革方向，建立新型的社会保障管理制度，提升社会保障的法制化水平；要加大社会保障投入，多渠道筹集和积累社会保障基金。
(二)强化对农村社区的综合治理。具体包括：
1．建立健全农村社区矛盾的治安防控机制。所谓社区治安防控机制，是指在农村社区政府的统一领导下，组织有关职能部门和社区各界力量，运用侦查、预防、控制、管理、打击、教育、疏导等多种手段，在政治、经济、文化、科技等领域建立起来的，人防、物防、技防、意识防相结合的，反应快速、防范严密、控制有效的社区治安综合治理的组织体系和制度安排。㈩建立健全农村社区治安防控机制，要以加强基层基础工作、增强社区治安防控能力为重点，以保障社区的安全稳定为目标。
2．建立健全农村社区矛盾的排查与预警机制。农村社区应在当地政府主导下，组织开展矛盾定期排查工作，公安基层派出所应积极配合，采取集中排查、分析梳理的方式，主动发现和调解矛盾，避免矛盾激化，力求将矛盾化解于初始阶段。此外，还要发挥社区的矛盾预警功能，及时减少农村社会矛盾的发生，把矛盾消灭在萌芽阶段。
3．建立健全农村社区矛盾的分流与调处机制。一般情况下，化解农村社会矛盾应遵循当事人自治原则，除涉及到刑事案件和民事公益诉讼外，化解矛盾的具体方式由当事人自主选择。然而，由于受教育水平、文化观念差异的影响，当事人在选择矛盾化解方式时，往往具有盲目性。为此，有必要建立健全农村社区矛盾分流与调处机制，对矛盾化解方式加以规范和引导。这就要求必须充分发挥各级党组织和各级政府、人民调解组织、审判机关、行政复议机构与仲裁机构的作用，综合运用法律手段、经济手段、行政手段和教育、协商、听证、调解、仲裁、判决等方法，把农村矛盾纠纷的调处纳入有序可控的轨道。
4．建立健全农村社区矛盾的督查与反馈机制。一方面，要建立健全定性与定量相结合的信息搜集、加工、传递、反馈的渠道和网络，对搜集的信息进行深入研究分析，尤其是对突出问题的成因要进行深入剖析；另一方而，要了解和把握群众的心态特别是对改革的承受能力，及时调整工作思路、改进工作方法，形成双向的、沟通式的信息反馈系统。
(三)着力提升村民自治水平。
首先，要健全民主选举机制，选出一个群众拥护和信赖的村委会领导班子。对村委会成员的衡量标准应该是思想好、作风正、有文化、有本领，能真心实意地为群众办事。其次，要健全民主决策机制，其中关键是要增强村民会议的权威。村民会议是最权威的自治组织形式，村委会只是其执行机构。要切实做到涉及农村经济社会发展的重要事项，必须由村民会议决策。同时，要切实提高社区关联度，提高村民代表的代表能力，使村民能够真正表达自己的意愿。再次，要健全民主管理机制，其中关键是要有一部既合国法又合民意，既规范干部又约束群众的自治章程。最后，要健全民主监督机制，大力推进村务公开，做到事前决策公开、事中管理公开、事后结果公开，并做好公开后的意见反馈工作。
(四)为化解农村社会矛盾提供法律支持。具体包括：
1．建立健全司法救济机制。司法救济的基本方式是诉讼，诉讼必须依司法程序进行。我闰目前已经建立了刑事、民事和行政三大诉讼体系，这些司法程序在解决农村社会矛盾中占有重要地位。随着农村法治建设的推进，程序公正的理念已逐渐深入人心，这将有利于保障司法在化解农村社会矛盾中发挥应有作用。我国审判监督程序和国家赔偿法的进一步完善，构成了对司法活动及其结果的有效制约，一旦出现错案，就能够启动法定纠错机制，在追究司法责任的同时，对受害者给予赔偿。当前，在化解农村社会矛盾的过程中，不同程度地存在着有事找政府找领导的倾向，依靠法律途径解决矛盾的意识不强。为此，政府和司法机关要加强宣传和引导在具体解决矛盾时，要注重发挥法律的作用。
1.东北农业发展和农村经济概述
东北土地资源相对丰富，农业气候条件优越，具有明显的农业发展比较优势。多年来，东北地区一直是我国重要的商品粮生产基地，为确保全国的粮食供给，实现国家安全做出了重要贡献。但东北农业和农村经济结构相对单一，在实现农产品供求平衡和出现买方市场后，东北三省面临着传统优势农产品大量积压、农民增收缓慢等问题，一些学者将这一现象称之为“新东北现象”。2002年，辽宁、吉林、黑龙江三省农民人均纯收入分别为同期农民纯收入最高水平上海市的44.21%、6.97%和38.65%。另外，东北农民收入结构也较为单一。在农民纯收入中，除辽宁省农民工资性收入高于全国平均水平外，吉林、黑龙江两省的农民工资性收入均远低于全国平均水平，分别仅为全国平均水平的46.30%和44.82%。总的来说，东北三省的农村经济尚需进一步发展，农民收入也有待进一步提高。
2.振兴东北老工业基地与解决三农问题的关联度分析
振兴老工业基地离不开农业的发展和支持，而农业现代化的实现有赖于老工业基地的调整改造与振兴。现代农业的内涵囊括了诸多的工业元素。“现代农业”作为一个内涵十分丰富的概念，是与传统农业相对应，并广泛采用现代科学技术为主要标志的产业。其核心就是用工业化思维谋划和发展农业，加快农村工业化步伐，使农业和农村经济提升到新的水平和层面。
没有老工业基地的振兴农产品很难找到更好的出路，农民就难以快速增加收入，而农民手里没钱，拉动消费、扩大内需就是一句空话。应当看到，东北地区分别以不同方式提出了精准农业、精品畜牧业、精深加工业的农产品发展思路，既抬高了相关企业产品的身价，也大大调动了农民的生产积极性和管理科学性。与东北老工业基地振兴过程伴生的企业，特别是民营经济、中型企业和劳动密集型产业，可以吸纳农村劳动力，拓宽农民就业渠道，开辟农民增收门路。
3.振兴东北老工业基地给东北农业和农村经济发展带来契机
基于工农之间和城乡之间的产业联系、信息联系、市场联系以及由此带来的资源流动，实施振兴东北老工业基地战略，对促进东北农业的升级，农村经济的繁荣和农民的增收将会带来深远影响。在振兴东北老工业基地过程中，只能说东北农村经济发展存在着近水楼台的机遇，东北农民收入有着提高的可能。随着振兴东北老工业基地的建设进一步深入，如果能够实现当地更多的农村剩余劳动力的转移，当地农民收入无疑会有明显增加。
二、东北地区农民增收的制度
1.身份歧视制度
（1）户籍制度中的身份歧视
建国后，我国一直实行刚性的户口管制政策，把国人分为“城市人”和“农村人”两种不同的身份。虽然建立这种制度的初衷是便于户籍管理，但随着生活品和公共品的短缺和配给制的推行，便逐渐演化成了一系列特权的载体，并导致了城乡具体制度安排上的“城市偏向”。由于东北老工业基地在计划经济时期的特殊地位，以及其自身的构成性特点，使得东北农民的这点烙印更加深刻。今天，户籍制度虽然有所松动，但社会对农民身份歧视的大前提没有变。农民远未获得与市民同等的发展机会，在就业、教育、保障等领域仍受较大的歧视。这就直接影响着东北农民的创业增收。
（2）就业权利的身份歧视
我国宪法规定：公民有平等的就业权。然而，长期以来，我国城乡就业泾渭分明，城市实行严格的就业准入制度。在推进工业化、城市化的过程中，农民进城就业的通道被阻塞，在制度上把农民与土地拴在一起。工业化过程创造的就业岗位被城里人“垄断”。农民没有得到宪法规定的公民平等享有就业机会的权利。
2.财产权利制度
建国以后，实行工业化具有客观必然性，通过压低农产品的收购价格，使城市职工能在低工资的情况下维持生活，从而实现国家的高积累。根据周其仁的计算，1952—1982年的30年间，从农业流向工业的资金达6000亿元。农业对早期的工业化积累起了关键作用。问题是工业化进入中期并能自我积累时，农业支持业如果不变，资金、土地等进一步向工业转移，则只能加剧农村的贫穷。改革开放以后，利用工农产品的价格剪刀差，继续对农民进行“剥夺”。每当价格出现重大波动时，总以牺牲农民的利益，来保证城市和工业需要，改革的成本由农民单方面来承担，有失公平。
土地制度对农民的收入增长有着决定性的意义。而目前我国农村土地所有者主体缺失，个人作为土地所有者的权益没能得到量化。在农村，由于土地承包经营改革只是一种“半截子”产权改革，农民相对完整的土地财产权至今不能确立政府实际掌握着农民集体土地的处分权。农民集体土地先由政府“征用”为“国家所有”，然后再将“国有土地使用权”出让给建设单位。征地补偿由政府确定，并不体现农民意志和土地价值，是“不等价”交换。农民得到的征地补偿费远小于政府收缴的土地使用权出让金。这种非平等主体的扭曲的土地产权交易，严重剥夺了农民的财产权利。
3.乡村组织体制的不合理
现阶段我国农业的弱质性，农村的弱势地位，决定了农业发展、农民增收离不开政府的行政干预，但目前基层政权架构、行政目标与行政方式与农民需要，与市场经济的运行机制还有相当的距离。由于村民委员会由乡镇党委、政府任命，成为政府在农村直接执行行政权力的办事机构，这不仅加大了政府的管理成本，更重要的是它改变了村民委员会协调社区经济发展和民间自治管理的主要职能。农村基层政权恶性膨胀，冗员过多，在市场经济中，基层政府和各职能部门成了逐利主体，他们信奉的是“政绩至上”的理念，因为“政绩”是各级干部升迁的依据，而这些“政绩”又是建立在一大堆上级下达的和各级加码的数字指标上的。因此，为了“政绩”不惜虚报计税土地面积和常年产量，人为加大农业税收和税外附加。这种“数字型政绩至上”的理念是农民最沉重的负担，是农民增收的重要制度障碍。
三、东北地区促进农民增收的法律保障
1.加强村民自治的法律保障是促进农民增收的根本前提
《中国的民主政治建设》白皮书是这样评论村民自治的：村民自治的成功实践，是中国共产党领导亿万农民发展中国特色社会主义民主政治的伟大创举。扩大农村基层民主，实行村民自治，大大激发了广大农民当家作主的积极性、创造性和责任感，掀开了中国农村民主政治建设的新篇章。在中国政治体系的环境中，不论是在过去，还是现在，村民自治都可以描述为具有中国特色的有意义的民主。至少可以说，这是一种处于胚胎状态的、有别于其他民主形式的、独特的民主实践。
村民自治作为一种基层民主制度和治理模式，离不开国家立法。然而，作为国家权力两个层面的中央政府和地方基层政权对于农村基层民主的关切度不甚一致，加之国家立法在村民自治领域的滞后与缺陷，使农村基层政权与乡村社会的冲突正日益加剧。从法律的角度保障村民自治的运行机制要涉及的几层关系——乡镇政府管理与村民自治的关系、乡镇人大的权力行使与村民自治的关系、乡镇党委(农村党支部)的领导方式与村民自治的关系，有利于村民自治在依法推行中不断强化制度的创新，提升基层民主的层次和幅度，促进农村的法治现代化。
2.完善东北地区农村土地经营制度是农民增收的根本法律保障
（1）完善农民土地承包经营产权制度
目前，在农村集体经济组织已经呈现多元化发展的条件下，土地所有权就不应再笼统地界定为集体所有，而应明确规定土地所有权主体。笔者认为，新时期的农村村民委员会是由全体村民选举产生的，是农村最基层的一级组织，它能够代表农民意愿并独立行使权利，因而在农民当中具有代表性和权威性，而且具有比较健全的行政组织机构和领导体制，有能力行使农地所有者的职责。
在产权的保护中要避免国家成为“盗窃者”，也就是说对国家的权利要进行约束，建立法治。只有这样，才能使农民的产权得到严格的保护，农民的权益才会有保障，农民增收才会有依靠。
（2）农地产权制度的创新——土地股份合作制
中国农村土地股份合作制的崛起，实际上是一种制度安排的创新。笔者认为，所谓农村土地股份合作制，是指在确保农村土地集体所有权不变的前提下，以土地承包权作股，变以人划地的集体所有为社区农户的股份共有，再经过公开竞争投包经营的一种土地制度。其内涵就是承包权股份化、集约化、市场化，从而较好地促进土地所有权、承包权、经营权“三权分离”，更有效地优化配置土地资源，提高经济效益，真正使国家、集体、农户三者都找到合理定位和合法利益保障。对农民来说。放弃承包土地，等于放弃土地带来的收益，这是目前农村土地权益流转难的最主要的原因。土地承包权股份化后，农民转让的只是土地的经营权，这样就维护了农民的既得利益(承包权通过监督权和收益权表现出来)，从而有效地促进了土地市场化流转机制的建立。对土地规模化、产业化经营，实现农村改革的“第二次飞跃”具有十分重要的意义。
3.加强东北地区农村财经法制建设是促进农民增收的必然途径
（1）加强东北地区农村金融法制建设促进农民增收
金融法制包括两层含义，一是国家制定的有关金融的法律法规；二是对金融机构内部有约束力的章程和制度。加快东北地区农村金融法制建设，对于促进农民增收有着积极的现实意义。首先，将合作金融产权关系用法律形式固定下来。通过立法，明确界定农村信用合作社的产权归入股社员所有，社员及社员代表大会享有最高权力。以此为基础，严格按照规范的合作制制定其他的运作规则。最主要的是在产权明晰的基础上，完善合作金融组织的治理结构。其次，必须确保法律的贯彻实施。具体来说，当国家以法律形式界定了农村信用合作社的产权归属后，需要采取适当措施来保证产权制度的实施。
（2）财政货币政策向农民倾斜促进农民增收
在财政政策方面，国家应整合对农村的资金投入，区分国家必需的财政投人和国家予以补偿的财政投入，创造良好的市场环境。引导商业银行对农村经济的信贷投入，增加对农民小额信贷投入。控制农产品成本的过快上涨，降低农户农业生产的固定成本，增加农民收入，具有较为现实的意义。减少价格对农民增收的影响。合理确定农产品的收购价格，确定农产品收购价格不仅要考虑农业生产成本，农产品的供求状况，还应考虑预期通胀率，使农产品收购价格增长率与通胀率呈相应比例。进一步完善农产品储备调节制度和农产品价格风险基金制度，多方筹资及时有效地吸收市场中滞存的农产品，提高国家调节和稳定粮食市场的能力，使专储农产品真正发挥预防和抑制农业风险的作用。
4.在法律上限制农民的身份歧视制度是促进农民增收的有效保障
加快户籍制度改革，千方百计让农村剩余劳动力在就业上非农化，是限制农民身份歧视、地位不公的重要法律措施。其重点在于取消区域限制和消除城市与农村户口差别。首先，消除城市与农村户口差别，赋予农民与城市居民同等待遇，农民进城就业的歧视性规定和不合理收费予以取消，保障进城农民工的职业培训、子女教育及其他方面的合法权益。其次，取消区域限制有利于农民跨地区就业、进城务工和在城市定居，提供农民改善生活条件、积极创业和增加收人的机会。
在东北老工业基地振兴条件下促进农民增收离不开法律。在法律制度上立体的，多层次的保护农民的各项权利，是促进农民增收的基本条件；在法律上为促进农民增收而进行合理的制度安排和制度设计是促进农民增收的必要条件。加快户籍制度改革是促进农民增收的有效保障。取消区域限制和消除城市与农村户口差别，赋予农民与城市居民同等待遇，取消农民进城就业的歧视性规定和不合理收费，才能有利于促进农民跨地区就业、进城务工，积极创业和增加收人的机会。完善改革东北地区农村土地经营制度，明确土地所有权主体；土地承包期永续化；并对土地的使用者做必要的约束；建立并完善土地使用权的流转制度；严格保护农民产权，是促进农民增收的根本法律保障。加强村民自治的法律保障，是改善乡村治理结构，推进基层民主，是保障农民增收的根本前提。加快东北地区农村财经法制建设，是振兴东北老工业基地，建设社会主义新农村，促进广大农民增收的必然途径。一切人类理性的发展都依赖于法律；一切人类法律的发展都来源于生活。创新促进东北老工业基地农民增收的制度安排，将公平与正义的法治理念融入保障农民增收的法律之中，是振兴东北老工业基地，建设社会主义新农村，促进广大农民增收的根本保障和必然途径。
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一、指导思想
2005年，我局普法及依法治区工作的指导思想是：以“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻党的十六大、十六届三中、四中全会精神，紧紧围绕全面建设小康社会的奋斗目标和改革发展稳定的大局，不断加大“四五”普法工作力度，努力提高依法治理水平，进一步推进依法行政，为做好我区劳动保障工作创造良好的法制环境，提供良好的法制保障。
二、工作任务
结合我局工作实际，2005年普法及依法治区工作中我们重点要做好以下几个方面的工作：
（一）强化普法及依法治区工作的宣传力度，尤其要加强劳动保障法律法规的宣传，提高全社会的法治意识。定期或不定期地开展劳动保障政策法规的宣传活动，大力宣传《劳动法》、《社会保险费征缴暂行条例》、《失业保险条例》等法律法规和再就业优惠政策等有关政策规定，让全社会都了解国家劳动保障有关政策，共同参与劳动保障执法监督。同时，针对新情况、新问题、新知识，加强在媒体上的宣传力度，将一些典型事例报到出来，扩大影响，营造尊重劳动者权益的良好社会氛围。
（二）进一步加大劳动保障执法力度，切实做到依法行政。加快劳动争议纠纷的调解速度，规范劳动力市场秩序，营造良好的法制环境，重点解决好群众关注的热点、难点问题，让劳动者的合法权益得到充分保障。要加快单位效能和信用建设，做到取信于民。全面提高我单位在决策、权利行使与监督等方面的法治化、规范化、科学化水平。
（三）大力开展社会治安综合治理工作，促进和维护社会稳定。根据区委、区政府的部署，贯彻“打防结合，预防为主，标本兼治”的方针，积极组织和动员广大干部职工参与到社会治安综合治理工作中去。同时，深入开展法制教育活动。对突出问题，特别是对劳动力市场进行重点整治，加强对务工人员的管理，维护正常用工秩序。
（四）不断健全监督机制，积极推行政务公开。充分发挥党内监督、人民群众监督以及新闻舆论监督各个层次和层面的监督功能，认真办理人大、政协建议、提案。同时，进一步完善政务公开制度。在规范已公开内容的基础上，按照“除保密内容外，一切可以公开的都要公开”的原则，公开办事依据、办事职责、办事条件、办事程序。
三、工作措施
一、社会保障体系建设成效明显
（一）社会保险稳步推进
我区坚持以养老、失业、医疗、工伤、生养保险为主要内容，不断改革和完善社会保障制度。养老保险日趋完善，医疗保险稳步实施，失业保险逐步规范，工伤保险顺利运行，生养保险全面启动，基本形成了参保对象多领域、资金来源多元化、保障方式多层次、治理服务社会化为主要特征的社会保险体系，为促进企业改革、维护社会稳定、保障职工权益发挥了重要作用。截止20**年6月，参加基本养老保险的企业达到650户7.5万人，离退休3.9万人全部纳进了社会化治理。医疗保险参保单位674户10.6万人。失业保险参保职工达到7.8万人。工伤保险参保企业812户6.9万人。生养保险参保单位337家3.6万人。
（二）城乡低保体系初步建立
我区城镇居民最低生活保障工作已经规范化、制度化，“应保尽保”的工作目标全面实现。20**年共保障低保对象9.9万户次，保障人数17.7万人次，年发放低保金2**8万元；今年7月城市低保标准进步到210元/月。从20**年元月起，我区建立起农村最低生活保障制度，已纳进农村低保2465户4349人，年发放低保金210万元，年人均领取低保金400多元，较好地保障了农村困难群众的基本生活。
（三）社会救助全面实施
我区高度重视困难群体的帮扶工作，将社会救助体系建设纳进了**经济社会发展规划，建立了灾难应急救助、农村大病救助等10项救助制度。20**年以来，共安排救灾资金634万元，招标采购救灾粮980吨，救济灾民39200人次；帮助灾民恢复住房1900户，重建住房6450间。20**年建立了农村大病医疗救助制度，市、区两级共安排医疗救助资金74万元，救助标准均上调至1000元；今年我区大病救助27户，发放救助资金3.5万余元。
（四）新型农村合作医疗全面覆盖
我区新型农村合作医疗于今年3月开始启动，全区拥有农业人口的15个镇、街全部参加了新型农村合作医疗，覆盖率100%，参合农民人数29.5万人，其中，五保户、低保户、优抚对象合计7898人，参合率达84.52％。从总体运行情况看，初步取得了“政府得民心、农民得实惠、医院得发展”的“三赢”效果。
（五）社会优抚、社会福利日趋完善
我区以创建全国双拥模范城为目标，广泛深进地开展了双拥共建工作，社会优抚政策得到了落实。近三年来，我区累计发放在乡复员军人生活补助费、“三属”对象抚恤金、伤残军人抚恤金、带病退伍军人生活补助费700多万元。为城镇和农村义务兵家属发放优待金96万元，优待率达100%。修建完成拥有240张床位的**区社会福利院，修建完成军队干休所1个，建立民政福利企业66家。
二、完善社会保障体系任重道远
（一）社会保险覆盖面较小，民营企业和农民工参保率低
一方面由于部分民营企业主对参加社会保险的重要性和必要性熟悉不足，或者因经营效益不好，把为职工投保视为企业负担，对保险费能欠就欠、能拖就拖；另一方面由于民营企业员工活动性大，社会保险转移、接续政策不完善，农民工参保积极性不高，造成目前社会保险发展不平衡。一是养老保险以城镇职工为主，农民工参加养老保险仅占总数的10%左右。二是失业保险由于自己不积极、企业不重视，农民工参加失业保险仅占总数的8%左右。三是煤矿等高危行业对工伤保险重视程度高，而纺织等低危行业意识较差。四是五大社会保险基本没有覆盖城市居民和农民。
（二）医疗保险统筹层次低，群众意见较大
我区城镇职工基本医疗保险从**年4月起在全市率先启动，但至今未纳进市级医保统筹，存在着多方面缺陷。一是职工到区外就医不方便，既不能直接刷医保卡，也不能直接享受区医疗补助；二是职工享受医疗待遇差，普通门诊不能按比例报销，住院用度报销比例大大低于市级统筹水平；三是破产、改制企业的退休、失业职工，以及城镇其他无业居民没有纳进其中。四是筹资水平低，政府投进少，国有企业退休老职工占参保的比例大，发病机率高，医保基金抗风险能力弱。
（三）社会保险和救助资金不足，保障不保险
社会保障体系庞大，涉及的范围广、人口多，需要的资金总量大，我区虽竭力加强资金筹集，但还是不同程度存在着资金缺口题目。一是养老保险基金扩面困难，一些企业特别是私营企业持观看、等待的态度，参保积极性不高。20**年开始出现基金积累负增长，预计今年基金积累赤字将达261万元。二是部分企事业单位欠费严重，导致基金征收率仅为76%。20**年应缴基本养老保金5.91亿元，实际只征收到4.48亿元，拖欠达1.43亿元。三是农村特困救助标准较低，每人每年1000元，低于其他区的水平。四是救灾预算每年区财政仅有30万，不能有效救助频发的自然灾难。
（四）社会保障机制不完善，影响保障水平
社会保障政策机制的健全和完善，对于推进社会保障具有十分重要的作用。在实际工作中，推进社会保障工作碰到的很多矛盾和题目，都与法制不健全、监察手段不足有关。一是立法滞后，目前国家和**市都没有一部关于社会保障的法律法规。由于社会保障没有上升为法律意志并由国家强制执行，社会保障部分没有强制执行的权力，企业事业单位欠交、延交、拒交保险费的现象屡屡发生。二是部份劳动者正当权益得不到保障。少数私营企业主和个体工商户，不愿为其雇佣的劳动者签订劳动合同并为其投保，劳动者只要提出维权要求即有遭到解雇的可能。三是外出农民工社保账户转移困难。有的农民外出沿海地区务工，进厂后企业为其缴纳了养老保险和工伤保险，但农民工返乡后，由于内地没有配套的体系，其社会保障帐户不能顺利转移和延续。
（五）服务体系不健全，影响工作效率
随着社会保障体系覆盖范围的不断延伸和扩展，便民、利民治理服务要求的不断进步，目前社会保障相关机构的现状与发展形势不相适应。一是职员编制不足，如养老保险业务量大，只能长期聘用10名临时工开展工作。二是经费短缺，无法保障印发各种宣传资料、开展各种咨询活动和日常耗材的开支；三是信息化平台建设滞后，如新型农村合作医疗信息化平台尚未建立，审核、汇总补偿数据全靠手工处理。
（六）农产品生产无保险，农业抵御风险能力差
农业是受自然风险和市场风险双重约束的弱势产业。由于农产品生产没有保险，即便是发展较好的种植、养殖农户，一旦遭受重大自然灾难和流行疫病侵害后，就会蒙受巨大的经济损失。目前贸易保险公司由于没有政府兜底，所以不愿涉及农业保险领域；即便愿意涉足农业保险又出现他们愿保的项目农民不愿投保，农民想投保的项目他们又不愿保的现象。农民始终无法摆脱后顾之忧，严重影响农民经济收进的进步。
三、加快推进统筹城乡社会保障体系建设的建议
（一）强化政府主导作用，加快社会保障体系建设步伐
按照政府主导、统筹城乡，各方联动、分步推进的工作思路，着力构建多层次、全方位，覆盖城乡居民的社会保障体系，是现阶段贯彻落实科学发展观和构建社会主义***社会的基础性工程，也是统筹城乡发展的重要内容。必须以科学发展观为指导，按照构建社会主义***社会的要求，理清工作思路，转变工作方式，增添工作措施，全力推进构建覆盖城乡的社会保障体系建设步伐。
（二）贯彻城乡统筹原则，逐步实现城乡社会保障一体化
健全城乡社会保障体系，实现全民覆盖，是统筹城乡发展的内在要求。要认真研究和切实解决城乡居民基本养老保险、最低生活保障、基本医疗制度、特困群体救助、农产品生产保险等人民群众极为关心的题目，逐步实现城乡社会保障体系的全覆盖和一体化。
1．逐步建立覆盖城乡的基本养老保险制度
一是继续完善城镇职工基本养老保险制度。要加大工作力度，不断扩大基本养老保险覆盖范围。首先是将城镇各类企业职工、个体工商户和灵活就业职员纳进基本养老保险。其次是将机关事业单位的非在编职员全部纳进基本养老保险；再其次是探索建立农民工养老保险制度，将进城农民工纳进基本养老保险。
二是逐步建立农村基本养老保险制度。由各级财政各拨付一部分资金，加上被保险个人上交的保险费组成养老保险基金，按照城镇职工养老保险金的运作模式解决农村居民养老保险题目。同时要积极探索土地流转换社保和征地补偿换社保的新途径。
三是积极推进城镇居民基本养老保险制度。现行城镇养老保险体系没有覆盖以前未加进基本养老保险的破产、改制集体企业职工，失业职员、无就业能力的城镇居民以及农民变市民人群。因此要在政府主导的条件下不断创新完善，逐步把这部分人群纳进养老保险。
2．逐步建立覆盖城乡的最低生活保障制度
一是完善城镇居民低保制度。进一步完善低保***评议、动态治理和督查制度，积极推行公然、透明、公平、公正的社区低保听证会制度，既要严格执行相关政策法规，又要真正做到该享受的一个也不能遗漏，不该享受的一分也不能给，保障城市困难群体的基本生活。
二是拓展农村低保覆盖面。我区从20**年元月起初步建立起了农村最低生活保障制度，固然目前已纳进农村低保2465户4349人，但从数目上看还没有完全达到“应保尽保”的目标，因此要进一步拓宽低保覆盖面，让更多需要帮助的贫困人口享受最低生活保障。
三是逐步实现城乡接轨。20**年我区农村低保年人均领取救助金为400多元，而且“门槛”较高，与城市低保每月210元，全年2520元差距太大。目前《**市城乡居民最低生活保障办法》正在征求意见之中，我区应借助新办法的实施逐步进步农村最低生活保障标准，终极实现与城市最低生活保障接轨。
3．逐步建立和完善覆盖城乡的基本医疗保障制度
一是将城镇职工医疗保险纳进市级统筹。要积极主动争取早日将我区城镇职工医疗保险纳进全市统筹，增强保险基金抗风险能力，进步参保职工报销比例，解决参保干部群众异地看病和经费报销的困难。
二是尽早启动城镇居民合作医疗制度建设。**市人民政府关于开展城乡居民合作医疗保险试点的指导意见**决定今年在江北、九龙坡等区启动试点，20**年扩大试点范围，20**年试点区县达到80%以上，2010年在全市建立城乡居民合作医疗保险。我区要抓紧与市政府及相关部分衔接，争取20**年进进第二批试点，尽早把目前城镇职工基本医疗制度和新型农村合作医疗制度都没有覆盖的城市居民纳进医保体制。区有关部分应做好摸底调查研究、实施方案制定和其他工作预备。
三是积极完善新型农村合作医疗制度。群众普遍反映目前我区新农村合作医疗住院费报销比例太低。因此要结合我区实际，在确保基金安全运行的条件下，对我区补偿方案作局部调整，进步农民的住院实际补偿比例；按照“大病统筹，兼顾门诊”的原则，逐步扩大慢性病补偿种类，进步慢性病门诊治疗报销标准。单病种定额补偿具有效率高、能促进医疗质量进步、基金透明及便于基金治理等优点，要结合我区实际，逐步实施精神病等单病种收费限价治理和定额补偿制度。
4．不断完善覆盖城乡的特困群体社会救助制度
社会救助制度是社会保障制度的必要补充和配套措施，以帮助解决因各种不可抗拒因素造成的特困群体的实际困难。要坚持以人为本的工作原则，围绕孤寡、残疾、大病、重灾致贫者和城市生活无着流浪乞讨职员等救助对象，建立以灾难救助、社会救助、社会互助为核心的救助制度，构建城乡一体化、组织网络化、治理社会化、保障法制化，与全区经济社会发展水平相适应的新型城乡社会救助体系。
要整合社会救助资源，增强救助协力，形成以生活救助为基础，以医疗、教育、住房等专项救助相配套，其他救助和社会帮扶为补充的工作格式。特别要注重对因灾难造成住房搬迁家庭、大病致贫家庭及特困家庭子女进学三大特困群体的救助，切实解决他们的实际困难。
5．积极探索农产品生产保险的新途径
各级财政应设立专项资金，对农产品生产保险业务给予适当补贴。通过政府政策扶持和市场竞争鼓励贸易保险机构在有条件的农村地区首先开展以针对自然灾难为重点的农业生产政策性保险业务，逐步形成农业灾难风险转移分摊机制。
在自愿性和强制性相结合的原则下，对主要农产品生产逐步推行基本险，对其他农产品以自愿为条件推行非基本险，对符合农业产业导向的种植业、养殖业予以专项保险费补贴，解决农民的后顾之忧。
（三）拓宽资金张罗渠道，建立稳定的社保资金来源
一是调整财政支出结构。“十五”期间区财政用于社会保障的支出占总支出的18%，而“十一五”期间计划用于社会保障的支出只占总支出的13%，两相比较下降了5个百分点。区财政要根据财力增长情况和实际承载能力，统筹考虑经济社会发展各方面的需求，公道调整社会保障支出占财政总支出的比例，并应有相应的增长。
二是扩大社会保险覆盖面。社会保险的基本原理是大数法则，统筹互济，假如没有覆盖全社会的“面”，没有包容所有劳动者的“群”，就无法达到这个基本要求。只有扩大覆盖面，才能增加基金收进总量，才能降低抚养比，才能互助互济，平衡不同企业的负担。要根据经济成份多元化和就业形式多样化的实际情况，确定扩面方向和重点，及时把外商投资企业、新兴行业、多种经济成份企业、民营科技企业纳进覆盖范围，逐步实现社会保险的全覆盖。
三是依法加强基金征缴。建立相应的制约机制，加大社会保险费清欠催收力度。对拖欠养老保险费的企业分清原因，属恶意欠费的企业要加大处罚力度。建立企业缴费目标责任制度，企业与政府签定缴费目标责任书，年终完不成缴费的，追究企业经济责任。协调税务、工商、卫生、工会等部分，加强与社会保障部分的配合，共同建立社会保险征缴联动机制。呼吁国家立法机关予以关注，尽快通过国家立法逐步实现“变费为税”，确保社会保障基金具有稳定的来源。
四是探索建立农村社会保障资金的稳定机制。扩大土地出让金用于农村社会保障的比重，探索集中部分国有资产的经营收益和转让收益用于建立农村社会保障体系。探索建立农村土地承包经营权和住宅的质押、流转换保障、换救助的机制，解决农村孤寡老人、残疾人、孤儿等弱势群体的社会保障题目。
（四）发展社会公益事业，努力为特殊群体排忧解难
一是大力推进社会福利事业发展。以老年人福利服务为重点，构建以公办养老机构为示范，以城乡基层福利服务网络为依托，社会气力广泛参与，多层次的社会福利服务体系。
二是探索建立特殊群体社会保障制度。引导社会资本参与城乡社会福利事业，着力统筹城乡安居生活，加快经济适用房和廉租住房建设，逐步解决进城农民工、城市“双困”家庭和农民变市民的住房题目，加快农转非安置房和农民新村建设，建设城乡新型社区。
三是大力发展慈善事业。在政府财力有限的情况下，可以通过大力发展慈善事业召募资金，用于各项社会救助事业。但必须建立严格的资金召募、治理、使用和监视制度，确保慈善资金取之于民用之于民。
（五）完善监视机制，确保社会保障工作有序运行
一是监管社保基金工作。建立健全内部监控制度、信息表露制度和要情报告制度，完善社会保障监视委员会的工作机制，加强监视队伍建设，开展基金安全教育活动，加大监视检查力度，发挥行政监视、专门监视和社会监视的协同作用，形成人人关心基金安全、重视基金安全、维护基金安全的社会氛围。
二是监视低保治理工作。要不断进步低保工作职员自身素质与法律意识，强化责任机制，全面推行工作责任制和评议考核制，严格规范低保治理制度，促进低保工作依法、公正、公然、廉洁地进行。加大普查力度，确保低保金的公平、公正发放，排查“假低保”户，杜尽宁吃低保、不要低薪现象发生。民政部分在加大低保检查力度与进步自身监视效率的同时，还要积极主动地接受社会各界的监视，增强低保工作的透明度和公然性，促进低保工作健康有序进行。
三是监视企事业为职工“买保险”。要加大宣传，广泛动员公民参加社会保障和社会救助体系建设。要“沉到底层”，密切关注企事业单位为职工“进保”情况，切实保证职工的社会保障落到实处。
（六）整合社保工作机构，进步社会保障治理服务水平
目前社会保障种类繁多、机构重叠，加上我区医疗保险未纳进市级统筹，增加了运行本钱，降低了行政效能。整合工作机构，是我区进步社会保障治理服务水平的重要途径。
一是成立区城乡社会保障局。将劳动和社会保障局的五大保险业务治理单位回口合并，成立独立法人的城乡社会保障局，同时将卫生局的新型农村合作医疗、城镇居民合作医疗和民政局的城市低保、农村低保农村五保供养等社会保障职能划回该局，改变目前多头治理、体制不顺的现状，实现城乡社会保障回口治理。
一、人权保障是社会发展的动力，要坚持中国特色的人权保障之路
“人权”，一个简单的词汇，却有着最为深刻的内涵和最为宽广的外延。它是人类自我意识觉醒的体现和发展，是人类区别于其他动物的尊严界限。理想的人类社会应该是人权得到充分实现和完备保障的社会。正是从这个意义上来说，人权保障是推动人类社会发展的内在动力和最终归宿。
我们探讨人权保障，有一个重要的问题必须明确，否则我们整个研究将陷入误区，得出错误的结论。这个重要的问题就是，我们必须认识到人权并不是天赋的，不是人类产生时就具有的自然权利，也不存在普世的人权标准。人权来自于人类社会的发展和人类思想的成熟进步。
原始社会是人类社会的最初形态，我们当然不能想象原始社会存在人权的观念。虽然原始公社成员之间是平等、自由的。但这是在当时极为低下的生产力条件下，为了在残酷的自然环境中生存而选择的社会状态，与人权无关。更何况在原始社会，部落之间血腥的杀戮，残酷的竞争，对战争俘虏的残忍处置都足以否定人权与生俱来的幻想。在奴隶社会和封建社会，虽然存在着自发的人权意识的萌芽，但那仅仅是零星的、初级的和朦胧的。整个社会并没有认识到生存、发展、平等、自由、民主、安全等等这些应该是属于每一个人的基本权利，是不可剥夺的人权。
随着生产力的发展，逐渐出现了资本主义生产关系。新兴的资产阶级为了发展资本主义，需要用平等和自由这样的观念打破封建的人身依附关系，解放被禁锢的劳动力和市场。因此以自由、平等、尊严等为内容的人权观念才能够系统完整地应运而生，才能在那些伟大的哲学家、法学家、文学家和艺术家的塑造、提炼和宣传下逐渐深入到人民的思想中，让他们产生了自觉的人权意识，有了为人权而斗争的信念。随着资本主义在西方主要国家的胜利，人权这一先进的思想在世界各地得到广泛的传播，成为了人类共同的语言。
通过以上的阐述，我们了解到人权观念具有一个从无到有的发展过程。处于不同历史文化背景、不同社会发展阶段的社会和国家，就会具有不同的人权内容和人权追求。强制用一个标准要求世界上所有国家的人权实践，本身就是反人权的霸权主义、强权政治。我们对这样的做法必须旗帜鲜明地进行反对。同西方国家相比，我们在人权发展的过程中，存在着以下这些方面的不同之处：
1.历史背景不同。西方的人权观念产生于资产阶级领导人民同封建统治阶级的斗争当中，所以西方的人权观强调公民的人身权利和政治权利，目的在于以人权对抗封建专制制度下的君权、神权和等级特权。在西方，争取人权的斗争是在人民同代表封建统治者的国家之间展开的，所以从实现人权的角度来看，个人与国家是对立的关系。这种对立思想在西方的人权观念中具有根深蒂固的影响，所以在西方人权观念中对于国家和政府具有一种天然的怀疑态度，认为只有约束政府，限制政府，才能实现人权，保障人权。
在这方面我们国家与西方国家有很大的不同。我们的人权意识诞生于近代中国人民反帝、反封建、反殖民的斗争当中，产生在整个中国、整个中华民族都处于危亡关头的特殊历史背景之下。所以个人与国家在争取人权的斗争中立场是一致的，我们的人权观念所注重的也是全体中国人民的集体人权，是整个中华民族的独立、生存和发展。在此基础上才有可能进而发展每一个个体的人权。这是中国历史发展的客观规律，是任何人都无法否认和回避的。中国共产党领导人民抗击日本侵略者，推翻三座大山，让人民翻身做主，这些都是充分尊重我们国家人权的本质特征和发展规律所取得的巨大胜利。
2.文化传统不同。在引发西方资产阶级革命的启蒙运动当中，所强调的是个体人性的解放，个人对命运的主宰。所以在此之后的西方主流文化所宣扬的、关注的是人的自然性、个人性和利己性。在讨论人与人之间的关系的时候，所关注的是彼此之间的相互独立。再加上长期受市场经济熏陶，个体的权利与私有财产的保护是被特别强调的。所以西方的人权观，可称为“个体本位”的人权观。
而中国传统文化在关注个体人的同时，较多地关注人的社会性、道德性以及个人对他人的依存性，是一种“集体本位”。它强调人与人的相互联系，崇尚扶贫济弱、尊老爱幼、以天下为己任的集体人道主义，把个人成全他人、集体和社会视为美德。那么这种人权观对个体人权的保护程度看似不如西方，但实则不然。因为人是社会性的动物，特别是人类社会发展到今天，人与人之间的联系空前紧密，过于强调个体的人权，往往会伤害到集体的人权，最终导致每个人的个体人权都会受到伤害。
3.侧重点不同。西方的人权观是在资产阶级革命当中逐渐形成的。而资产阶级革命首先是一场政治斗争，所以在政治斗争中形成的人权观，侧重点也集中在政治权利，像选举权、被选举权、言论自由、结社自由，还有游行示威自由等等。
而我们国家的情况不同。我们国家的人权观是在为了国家、民族和个人的生存而战的背景下产生的，所关注的是民族的生存，民族的独立和民族的平等。解放初期我们还比较贫穷落后，人民吃不饱，穿不暖，所以我们比较重视人民的生存权、发展权，主要精力是满足人民群众日益增长的物质、文化需求。所以比起政治权利，我们国家的人权发展更侧重于经济社会文化权利的实现。
以上这些不同之处，都是客观存在的，并且其影响是决定性的。存在如此巨大的差异，如果我们选择与西方国家同样的人权发展道路，那才是无异于缘木求鱼。因此，我们必须找到属于自己的人权道路，并且坚定地走下去。虽然新中国成立以后，在特定的历史时期我们对人权的认识出现了偏差，走过弯路，造成过恶劣的影响。但是纵观新中国六十多年的发展历程，特别是改革开放以来的三十多年时间，我们国家人权事业总体上是在不断进步的，是成绩显著的，是值得我们感到骄傲和自豪的。在中国共产党的领导下，我们对人权保障的认识不断地加深。
1997年在党的十五大上，我们首次把人权写入大会的主题报告。2002年党的十六大明确提出“尊重和发展人权”是新世纪新阶段党和国家发展的重要目标。2004年“国家尊重和保障人权”被写入宪法，中国历史上第一次将人权从一个政治概念上升为法律概念，并且是体现在国家的根本大法中。以同志为总书记的新一代党中央领导集体上任以来，更加重视人权的保障问题，并且强调司法在人权保障方面的重要作用。在党的十八届三中全会的决定中提出“完善人权司法保障制度”的改革目标，在四中全会的决定中又一次强调“加强人权司法保障”。这种不断提升，层层推进的发展态势，让我们对人权保障在中国的发展前景充满了信心。事实上，人权保障的重要程度已经关系到我们国家未来的生存和发展。无法保障公民权利的国家是没有生命力的，也无法保持其正当性的基础。
二、司法是实现人权的终极保障，人权是完善司法的检验标准
对人权的保障，主要来自两个领域：社会的道德保障和国家的权力保障。社会道德保障对人权来说是土壤，人权的孕育发展来自于社会伦理道德的滋养。但社会道德所界定的人权范围是宽泛而模糊的，对于行为的规范和约束是柔性的，对于破坏人权的制裁是轻微的。所以社会道德对于人权保障来说是基础性的，虽然必要但不够充分。
对人权的充分保障，来自于国家的权力。按照西方传统的社会契约理论：人民让渡了自己的部分权利，签订契约，建立起一个国家，并由此产生了国家权力。而国家行使权力的目的和意义就在于保障人民的权利，为人民谋取幸福和安全。保障公民的权利，增进社会的福祉的功能已经成为现代文明国家的一个重要标志。因此保障人权正是国家权力的一项重要职责。
而国家权力对于人权的保障又可以划分为立法保障、执法保障和司法保障三个方面。从三个方面的各自地位来看，立法保障是前提。没有立法保障，执法保障和司法保障缺乏依据，也无从谈起。执法保障是基础，是落实人权保障的基本形式，日常生活的方方面面是否体现出对人权的保障，主要依靠执法环节。而司法保障是保障的保障，它按照立法保障所制定的规则和标准，监督执法环节对人权的保障，并且对所有侵犯人权的行为进行惩罚，对所有受侵犯的人权提供救济。
西方有一句著名的法谚叫作“没有救济就没有权利”。道理很浅显又很重要。权利对于其主体来说是一种利益，这种利益可以是牢固的，也可以是脆弱的，可以是现实的，也可以是虚幻的。而决定它的状态的最重要因素就在于当这种利益受到侵害妨碍时，是否有充分的救济来排除侵害，保障利益。能够为人权提供最充分、最有力，同时也是最终救济的只有司法。说的好，司法是社会公正的最后一道防线，我们要努力让人民群众在每一个司法案件当中感受到公平正义。要做到这两点，保障人权都是出发点和最终的落脚点。
从更深层次的意义上来说，完善人权的司法保障更是我们实现国家治理现代化的根本保证，是建设中国特色社会主义法治国家的必由之路。我们党的十八届三中全会把实现国家治理现代化作为我们社会发展的总目标之一，十八届四中全会又提出要建设社会主义法治国家。国家治理的现代化脱不开平衡各个社会主体之间的利益诉求，解决日益尖锐的社会矛盾，让国家在和谐的氛围下健康发展。但是如果公民的人权诉求得不到司法的有力保障，那么人民群众必然诉诸于法律以外的救济途径，或者上访上告，或者采取暴力，甚至于报复社会。社会将因此陷入混乱和无序，国家治理现代化更是无从谈起。
而对于法治国家的建设而言，法治国家建设的基本目标都是围绕着人展开的，人是一切规则和公共政策的出发点，凸显人的价值和尊严是法治的底线。完善的人权司法保障体制为每个公民寻求正义提供了公开、公平、公正的途径。这正是法治社会实现的基本途径。正是由于司法保障是人权保障的重要组成部分，是国家治理现代化的保证，是建设法治社会的途径，所以我们要不断完善人权的司法保障措施，发挥好司法保障的重要作用。
三、完善人权的司法保障，关键在于具体措施的完善
关于完善人权司法保障的措施，涉及的面比较广，很多都是细节方面的工作，按照不同的标准也可以划分为不同的类型。笔者在此仅选取禁止刑讯逼供制度、完善社区矫正制度和减少适用死刑罪名这三项比较有代表性的举措，来谈一谈如何完善人权的司法保障。
1.禁止刑讯逼供制度。禁止刑讯逼供制度可以说是一项基础性的人权司法保障措施。在整个法律体系当中，刑法是最为严厉的一个分支。它运用国家公权力对犯罪人进行惩罚，剥夺犯罪人的财产、人身自由，甚至是生命。正因为这种特别的严厉性，所以给一个人定罪需要特别的谨慎。在刑事审判当中，犯罪嫌疑人在被证明有罪之前是应被推定为无罪的，而且证明其有罪的责任在公诉机关，犯罪嫌疑人无需自证其无罪。证据确凿是判定一个人有罪的前提条件。倘若证据模糊、案件存在重大疑点就应该宣告这个人无罪。这就是刑事审判当中的无罪推定、疑罪从无的基本原则。公诉机关，包括侦查机关如何获取证据是上述刑法原则能否真正落实的关键所在，这也是司法文明、司法人权保障的关键所在。
在古代没有人权司法保障的情况下，各种刑具五花八门，各种手段残忍血腥，屈打成招比比皆是。所谓“欲加之罪，何患无辞”，这意味着要强判人罪，捏造证据、刑讯逼供在技术上都是不难做到的，因而草菅人命的事情不绝于史。刑讯逼供对人的肉体和精神造成双重伤害，手段往往残忍、极不人道，这种获取证据的方式在本质上是一种罪恶，不论能取得何种司法利益，都毫无正义性可言。并且，与个人的犯罪行为相比，权力行使的罪恶性更不可原谅。因此，刑讯逼供应从文明的、以公正为追求的司法体系中清除出去。近年以来，我们国家在禁止刑讯逼供方面采取了许多有力措施。
比如，我们切实落实犯罪嫌疑人及其律师在侦查阶段的申诉、控告的权利，让犯罪嫌疑人能够有途径、有手段对抗刑讯逼供的行为。再比如，我们严格了对于侦查、讯问全过程的录音录像规定，以技术手段防止刑讯逼供的发生。我们现在正在逐渐加强非法证据排除程序的适用和完善。对于能够证明系通过刑讯逼供所取得的证据，在审判环节一律予以排除。这等于从根源上杜绝了因为发生刑讯逼供而导致的冤假错案。
2.完善社区矫正制度。社区矫正制度是刑罚思想领域一项重大的进步，也是人权保障方面的一项突破。它改变了过去以惩罚为目的的刑罚思想，把关注犯罪行为人的重点放在帮助他们回归社会上。对于人权保障来说，虽然对社会矫正的对象还需要进行管理，对他们的人身自由还有轻微的限制，但比起冰冷的监狱，社区矫正提供的是家庭的温暖、社区的帮助和全社会的关爱，这将更有利于犯罪行为人改正错误，成为对社会有用的人。这是人权保障的极大进步。社区矫正近年来在我国发展很快，取得了很好的成绩。
对社区矫正事业的重视和实施是人权司法保障制度的一个重要的里程碑，它包含着两方面的意义。首先，社区矫正取代了过去的劳教制度，等于堵住了侵犯人权的一个巨大黑洞。劳教制度是我们国家所特有的一种授权行政机关可以未经审判对公民长期限制人身自由的制度。如果允许劳教制度继续存在，那么我们国家在完善人权保障方面始终会存在巨大的缺陷。其次，社区矫正制度不但取代了劳教制度，杜绝了劳教制度所引发的对人身自由权利的侵犯，而且更进一步保障了轻微违法犯罪分子接受人道待遇的权利，还有回归社会的权利。因为社区矫正的最大特点是发挥社区在教育、改造违法犯罪分子方面的特殊作用，用社区大家庭的温暖关怀来感化违法犯罪分子，使他们发自内心的认识到自己的错误，生发出痛改前非的决心和力量，这样才能够真正把他们改造好，使他们能够顺利回归社会，成为对社会有用的人。
目前，我们国家的社区矫正事业正在蓬勃地开展，但是还处于起步阶段，还非常不完善。缺乏一部系统全面的专门法律对社区矫正进行规范。而且也缺少专门的机构和人员执行社区矫正，保证社区矫正的质量。所以社区矫正作为一项重要的人权司法保障措施需要我们下大力气进行完善，以发挥其巨大的作用。
3.减少死刑适用。减少死刑适用在我国一直是一个比较有争议性的话题。因为死刑是直接剥夺犯罪行为人生命权的刑罚措施，而生命权是最重要也是最基本的人权，失去了生命权就失去了实现一切人权的可能性。如何看待和适用死刑能够反映出一个国家对人权的基本态度。
过去在很长一段时间里，我们对于死刑有一种依赖心理，认为增加适用死刑能够有效地威慑犯罪分子，抑制恶性犯罪行为的发生，而且适用死刑能够平息人民群众对于某些犯罪行为的愤怒情绪。在这种思想下，我们适用死刑的罪名一增再增，从1979年第一部刑法时的38项罪名，到1997年新刑法颁布前增加到了71项。这在世界范围内，都是不常见的。而从实践来看，增加适用死刑，短时间内或许能降低犯罪率，但并不能够长期发挥有效的作用。
而且从法律的引导作用这个角度来看，过去许多死刑罪名属于财产型犯罪或者经济性犯罪，比如盗窃罪、受贿罪等。这给人民群众的心理暗示是“生命的价值是小于物质价值的”。比如过去即使是盗窃罪最高都可以判处死刑。所以如果一个犯罪分子所盗窃的财物达到10万元，属于金额特别巨大，然后被判处死刑。它所传递的信息就是人生命的价值是低于10万元财产的。这非常不利于我们提高全社会对于人权的尊重和保障。事实上，减少直至废除死刑是当今世界的一种发展趋势，比如联合国“公民权利和政治权利国际公约”在提倡废除死刑的同时，要求那些尚未废除死刑的国家“判处死刑只能是对最严重犯罪的惩罚”。它的内在逻辑绝不是对犯罪行为的姑息，而是对人权的尊重和保障。
我们国家从1997年新刑法颁布以来，逐渐认识到减少适用死刑的重要意义。2007年全国人大通过修改刑法，将死刑核准权收归最高人民法院统一行使。2012年，我国首次发表《中国的司法改革》白皮书，指出死刑直接关系到公民生命权的剥夺，适用死刑必须慎之又慎。党的十八届三中全会明确提出，逐步减少适用死刑罪名。通过历次的刑法修正案，我们的适用死刑的罪名已经减少到46个。我们也完全可以期待我国适用死刑的罪名将会进一步减少，我们对人权的尊重和保障将会进一步地提高。
社会保障作为国家一项基本制度安排从来就不应该也不可能被忽视。而正如智利的社会保险私营化是在20世纪80年代军人执政的背景下出现，美国迄今仍有3000多万人缺乏必要的医疗保障一样，任何脱离本国的时代背景而妄论社会保障的制度安排都是非理性、非实证的。
自从米歇尔（福柯）作为后现代思想家首次提出“断裂”观念至今，断裂时代成为论证我国当今社会结构形态的最常用词。断裂的真正含义是，社会制度框架已经不能容纳这些破碎的部分，没有办法把它们连为一体了。在特定的时代背景下，作者企图运用社会资源变迁作为分析手段来揭示分裂时代下社会保障制度发生危机的致因，从而提出解决对策。
一、社会资源变迁及社会保障瓶颈的成因分析
根据孙立平先生对于中国社会结构演变新趋势的划分，20世纪90年代中期应是一个界值，中国社会资源的配置在这一时点前后发生了微妙的变化。改革伊始至90年代中期，社会资源由国家计划控制的极度“匮乏”状态进入到开放的改革状态，无疑会具有一种财富增长和资源扩散的“普惠”效应，最明显的表现就是弱势群体在改革中受益，社会中最贫困阶层的收入和生活得到改善。在乡镇，联产承包责任制增加了农民收入，乡镇企业消化了大量剩余劳动力。在城市，一些事实上处于失业状态的人们被吸纳入个体经营的圈子，经济收入的提高部分弥补了身份上的差次，并进而促进人们思想观念的多元化。90年代中期以来，随着转轨所需要的消化成本日益显性化且分担不均，社会分层中的中间层被分化的两极严重抽离，大量的贫弱人群成为成本的主要承担者并游离于体制之外，相应的社会保障制度安排缺位，进而引起了社会结构的全方位断裂。以社会资源的变迁考量这种变化，无疑是最为有效的论证途径。
（一）社会资源变迁
具体表现在经济资源、政治资源、文化资源等等的重新配置上。
1.经济资源重新积聚。2000年至今，在世界经济普遍走低的背景下，我国却维持了8％的经济增长速度。大城市特别是沿海开放城市在吸纳大量社会财富的同时拥有了经济资源的绝对优势。胡鞍钢教授指出，上海、广州、江浙等开放城市占有了我国近80％的经济资源，而其中不足10％的富裕群体拥有50％的储蓄和现金。然而，从经济增长和社会发展的关系来看，社会公平并没有随着经济增长而得以体现，相反，宏观繁荣与微观不景气形成鲜明对照，经济资源配置严重不均，这表现在以下两个方面。
第一，经济资源积聚的速度与规模效应越明显，贫富差距越明显。胡鞍钢教授分析说，近十年来，居民储藏额增长了十倍。然而，高低收入户的收入差距却愈来愈大，1996年城镇最高收入户与最低收入困难户人均年收入的相对差距为4.1倍，到2000年扩大为5.7倍，前者增加了4140.1元，后者仅增加了107.9元，前者为后者的38倍。2001年度（福布斯）排名显示：在2000年，中国最富有的前50名富豪的财富之和为100亿美元。而另外一个让人难过的景象是：2000年度，陕西、宁夏、青海、云南、甘肃、贵州六省区的年纯收人为1464元。也就是说，50个中国富豪的资产，相当于5000万中国农民的年纯收入；而300万个百万富豪的资产，则相当于9亿中国农民2年的纯收入。
第二，贫富差距现象中，最恶劣的一种结果出现，即被抛人底层的是大多数社会成员，作为社会机制供血者、本应为数最多的中等收入群体难以发育。首先，在城市，失业者和隐性失业者已经越来越引人注目。改革以前，国企职工无疑是当时中国社会数量最为庞大的典型中等收入群体。90年代中期以后，随着经济资源的重新积聚，作为被转制成本所消化的隐性失业人员显性化，丧失了以前赖以生存的稳定经济资源，从而沦为城市社会的底层。此外，从农村中游离出来并且不被城市所吸纳的人员也被纳人这个群体。其次，在农村和小城镇，曾一度被视为“异军突起”的乡镇企业纷纷落马。劳动力资源被城市经济资源积聚的吸引力拉出本地区，形成了这部分地区的“空壳状态”，在实际意义上使这部分地区成为边缘地带。
2.政治资源的重新积聚。政治资源的重新积聚是伴随着强势精英群体的形成而产生的，这实际上就是体制外精荚和体制内精英由对立到对话再到整合的过程。90年代中期，随着体制转轨的明朗化，双方在复杂的冲撞磨合中找到了趋同的利益目标，从而形成了“较为稳定的话语平台”，双方联盟的基础显露。近年来，全球化浪潮在多元思维方式的推动下日益消弥了个体之间的异质性，一些官员或有极强官方背景的人变为商人，而另外一些有极强经济背景的人（国有企业老总、私营民营企业主等等）则积极寻求政治身份，从而促成了体制内精英与体制外精英的联姻，强势精荚群体最终形成。这种包含有政治精英的联盟对于政治资源的偏好是具有天然内生性的，而仅此就难以阻止政治资源重新积聚的强大趋势。不难看出，这种政治资源积聚过程的寻租性与求租性就决定了社会政策制定与实施过程中受众人群的损益不均。广大弱势群体很容易被排除在制度安排之外。
3.在作者的研究中，一个反常的现象不能不被提出，与社会资源（经济资源、政治资源）的变迁趋势（由扩散到积聚）相左的一个现象是：与经济资源、政治资源属于同一社会结构下的文化轨迹却表现出了由积聚到扩散的反规律运行态势。
改革以前，社会成员在共同的价值标准和道德规范架构下，表现出惊人的主流文化趋同性与集中性。不得不承认，那时思想文化领域的社会整合难度是不存在的。而随着经济资源和政治资源的集中，我们惊异地发现，在我们同一个社会中，在社会的不同部分当中，几乎是完全不同时代的东西，共存在我们的社会里。赤贫与高消费、封建迷信与后现代等等尴尬地交织在一起。主流文化的缺位、精神信仰的危机（歪理邪说猖獗一时）、信任危机（打假与反腐败）已成为我们这个时代的高频语词。这一反常现象或许可以成为我们解释断裂时代的又一佐证。
（二）社会保障瓶颈的成固分析
现代意义上的社会保障被作为一项基本人权，具有一种保障双重需求（生理、心理）的安全阀功能。社会学代表人物之一科塞认为，安全阀制度可以消解或释放冲突，没有安全阀制度或安全阀制度不完备的社会结构，都是僵化的社会结构，因而也是潜伏危机的社会结构。通过对于我国社会资源变迁中的社会结构分析，排除现已确立的统帐结合保障模式本身的优劣因素，我们并不难发现中国社会保障难以形成突破的成因。
1.中等收入群体的长期短缺和难以发育是中国社会保障瓶颈的成因之一。从上面社会资源变迁的分析可知，少部分的人积聚了大部分的经济资源，在成就了少量富人的同时，却也衍生了大部分的弱势群体。在人口总量确定的前提下，处于中间层的中等收入群体的稀缺是不言而喻的，其发育的难度也是显而易见的。考查中国的社会结构，也就是一种中下层偏大、中间层较小的“金字塔型”结构。据中国社科院社会学所陆学艺教授计算，我国中等收入群体约占就业人口的18％，而发达国家的这一比例一般在40％以上，两者相差一倍还不止。对比西方国家健全的社会保障体系，无论采取何种保障模式（基金制、半基金制亦或现收现付制），一个强大而稳定的中等收入群体或称中产阶级始终是社会保障得以维持和发展的“供血者”，这也是西方国家社会保障制度在起起落落中得以巩固的原因，若要达到40％的比例，以我国今后20年建成全面小康社会为目标，那么我们每年至少要增加1个百分点的中间群体力量，才能达到一个较为稳定和消除紧张的社会群体结构。否则，我国社会保障的资金筹集，无论采取税或者费的方式，都难以形成稳定的来源渠道和合理的制度保证。
乙精英群体的责任缺失是中国社会保障瓶颈的成因之二。随着改革后中国制度结构的深刻变化，社会群体结构也发生了很大变化，以市场为取向的转型必然离不开资产、管理、信息、知识等因素的效用膨胀，因此也完成了中国精英群体的整合：政治精英、知识精英、经济精英及复合型精英。不可思议的是，在精英群体对于经济、政治资源进行积聚的过程中，文化轨迹却发生了扩散并进行断裂。过于多元混杂的文化构架使得中国的精英群体没有形成统一的规范、价值和理念。因此，职业意识缺乏、角色感不强逐渐成为中国精英群体的通病。在这所有因素的催生下，中国精英群体普遍缺乏相应的社会责任感。体现在社会保障权利与义务的关系中，表现在如下两个方面：首先，由于精英群体逃税漏税现象的大量存在而间接导致财富向弱势群体转移受阻、受限。有资料显示，2000年底，占城乡居民个人储蓄总额40％的富有群体所纳税额占全国个人所得税总额的比例还不到10％。而农业人口中享受低保的人数仅占农业人口的0.36％，占应保人数的12.28％，还有大批农民处于社会保障的真空地带。其次，大量精英企业逃避社会保障缴费责任。据劳动和社会保障部统计，截止2001年11月，有绝对缴费能力但仍欠缴养老保险费1000万元以上的企业，共33家，其中包括多家已上市的精英企业。而与之对应的是，在我国，1999年基金收不抵支的城市已增至25个，基金缺口187亿元，2000年基金缺口350亿元。
3.政府自主性的降低是中国社会保障瓶颈的成因之三。政府自主性即国家自主性。国家政府是一种公共管理机构，由于任何社会都不可能避免各种利益群体的对立与冲突，因此在进行整合与协调时，必须要求有一种相当超越性的组织存在。所谓政府的自主性就是表现在这种超越性上。如前所述，90年代中期以后，由于经济精荚、政治精荚、知识精英及复合型精英对于社会资源的积聚，难免会影响整个社会政策的制定，由此也导致了国家政府自主性的明显下降。这主要表现在以下两个方面：第一，在整个公共政策的制定上，明显向精荚群体倾斜，而不是向广大弱势群体倾斜。最明显的例证就是我国广为公众所诟病的个税征收制度，其起征点之低，实则使中低收人工薪阶层成为主要征税对象，统计表明，北京地区九成以上的个税来自工薪。国家纪委经济研究所所长陈东琪就说，中国的个人所得税制度有“劫贫帮富”的嫌疑，影响了社会安定，减少了国家财政收入。国家税务总局的资料显示，2001年中国个税收入近996亿元，占中国总税收的6.6％，远远低于许多低收人国家的水平。可想而知，如此社会政策挟制下的财政收入如何让国家承担社会保障最终责任人的角色。还有就是前一段时间曾被媒体热炒的刘晓庆税案和“福布斯排行榜富豪”纳税事件。“刘案”其实在数年前就已现端倪，历经千难万阻最终尘埃落定，在一定程度上显示出公共政策对于富人群体的失控。第二，缺乏有效的社会政策来体现公平。社会政策，是指以公平为理念依据，以解决社会问题、保证社会安全、改进社会环境、增进社会的整体福利为主要目的，以国家的立法和行政干预为主要途径而制定和实施的一系列行为准则、措施、法令、条例的总称。社会政策是社会公正理念的具体体现。而令我们尴尬的是，我国的许多社会政策还没能体现或者说还未来得及体现其公正理念。表现在社会保障改革方面：新制度的建制理念长期未能找到准确的定位，公平与效率的关系在反复迂回中从一个极端走向另一个极端，因此导致长期试而不定的局面。占我国人口总数65％的农民的社会保障问题已经日益紧迫，一个公正规范的保障体系仍然不能确定。
4.国民心理预防能力的下降是中国社会保障瓶颈的成因之四。与社会断裂结构下社会资源急骤变迁的相对应的是，社会分层的日益复杂化与社会政策的单向性（向富人群体倾斜）共同存在，经济、政治资源的逐利趋同性与价值观念的多元分散性共同存在。处于这样一个多维度而仍在变迁的社会构架中，现实的复杂性和未来的不确定性放大了国民普遍已有的心理恐慌，并进而导致决策的左右摇摆与短期行为。据作者对安徽省蚌埠市100名40-50岁人口所做的访谈式调查表明，近65％的人对未来没有信心，集中体现在保障需求的难以满足上，其中养老和医疗的风险系数最大。
二、中国社会保障问题的对策研究
诚然，我国的社会保障制度由于我国的国情，特别是一些长期遗留的体制问题而难以急骤拓展。但在我国目前失业率居高不下、贫富差距进一步分化、入世后必须纳入新规则的严峻形势下，这更加不应该成为我们保障政策长期试而不定、反复迂回的借口。实践证明，人类的进步史就是一部试错史，一些明朗化问题的长期积淀必定会随着风险的日益扩散而使转制成本更加不可收拾。因此，有必要从理性的、负责任的角度出发，对中国社会保障问题作出相应对策。
1.确立以公平为基本价值取向的社会保障理念。长期以来，我国的社会保障理念并没有一个准确的定位，而是从一个极端走向了另一个极端。改革前，我国计划模式下的高福利、低工资保障政策强调极端的公平与高度的均衡性。而随着改革后市场经济理念的确立，效率替代高度均衡而体现出极端独大性。表现在社会保障的基本定位上，片面强调为国有企业改革配套；表现在社会保障对于社会分化的整合方面，不是缩小了分化和差距，而是加剧了整合难度；表现在社会保障的政策研究上，效率优先的经济学研究视角正日益弱化社会保障的功能。因此，要想确立公平的价值取向，首先必须纠正基本的认识偏差。要强调的是，直到现在，理论界还有一股膜拜智利社会保险全面私营化和世界银行“三支柱方案”（政府资金、个人帐户、商业保险）的热潮。在一味强调智利模式是效率模式的同时，却没有认识到中国并不具备实行智利模式的社会条件和制度环境。在一味推祟“三支柱方案”的综合体系时，却没有认识到在基本养老保险制度得不到确立的条件下，企业年金、商业寿险等不仅不能发挥作用，而且只能加剧不同地区、不同行业乃至同一行业之间的保障分化，并且它对政府承担责任和发挥家庭功能也存在着误导。社会保障制度的内在要求决定了效率优先的保障理念并不符合制度的本义，必须确立以公平为基本价值取向的社会保障理念。
2.一些长期试而不决的社会保障政策选择必须笃定。我国社会保障政策在最初选择时，设计者的初衷是以一种渐进的、双轨单行、试点先行的改革方式来进行。出于我国特殊国情以及政策形成后具有连贯性的考虑，这种缓进的政策选择动机本身是无可非议的。然而，磨合期的过长却造成了我国社会保障政策与实践分散、混乱、难以规范的恶劣状况。况且，这个磨合期本身也需要高昂的管理成本与转制代价。因此，一些长期试而不决的社会保障政策选择必须笃定，这更是涉及到国民对于政府的信心与耐心问题。
首先，政策主导应尽快过渡到法制主导。考查现代社会保障的发展历程，立法先行一直是社会保障制度的内在要求。我国至今尚无一部专业社会保障法律来规范市场、政府、社会乃至个人在社会保障行为方面的权利与义务，一些行政条例、通知或决定（规范）主导着中国社会保障制度，这是一种不正常的现象。立足中国的国情，城乡二元结构以及东西部地区的巨大差异，使得社会保障单一立法模式（社会保障法律体系结构是单一法为主，加上部分辅法律构成）行不通。而母子法立法模式下（社会保障基本法处于第一层次，下面再统率若干专门的社会保障法律），由于社会保障体系的庞大，基本法在国际范围内的难题，加之统率全局的基本法可能对子法造成的负功能，使得这种立法模式在我国同样难以操作。在依法治国的基本方略下，如何以负责任的心态去理性地构建中国社会保障法律体系，显然不是一件易事。在对社会保障法律体系方面的资料进行了全面搜集与考查后，笔者认为郑功成先生设计的平行立法模式具有一定的前瞻性和可操作性。在这种结构下，《中华人民共和国宪法》处于最高层次，宪法所确立的公民权益和国家提供社会保障的规范是中国社会保障立法的依据；而社会保障法、社会救助法、社会福利法、国民保健法、军人保障法及其他专门的社会保障法律（如《残疾人保障法》等）共同组成了社会保障专业法律体系。上述社会保障专业法律统辖下的子法或法规或实施细则又构成为整个社会保障专业法律体系的第三层次。另外，在宪法下的第二个层次中，必须具备一些与社会保障专业法律体系并行的非专门社会保障法律，如劳动法、行政法、财税法、金融法、社团法、会计法、统计法等相关法律。这类法律虽然不是社会保障专门法律，却对社会保障制度的运行起相应的规范与制约作用，从而是社会保障管理、实施、监控机构必须给予相应重视的法律依据。目前，我国劳动和社会保障部、民政部已经分别完成了《社会保险法》、《社会救助法》的草案起草工作。