[关键词]地震;应急物流;解决对策
[DOI]10.13939/ki.zgsc.2015.11.014
1国内外应急物流研究现状
应急物流是指在发生突发状况如自然灾害、严重疫情时，把所需物资和人员以最大的时间效益和最小的损耗送达目的地，与普通物流活动相比，应急物流具有“急、快、准”的特性，即对应急物资需求急、应急物流工作进行快、物资送达地点准。我国的应急物流现还处于起步阶段。2006年，经国资委和民政部批准，中国物流与采购联合会应急物流专业委员会成立，这是我国第一个从事应急物流研究的专业组织。2007年，中国物流协会把5个与应急物流相关的课题纳入到年度规划中去。在一次次自然灾害的打击中，各级政府开始越来越意识到应急物流的重要性。与我国相比，日本、美国、德国经过多年的探索，已经有一套科学且完整的应急救援体系，体系内的各部门可以相互协同工作。日本由于地理位置及地质的原因，是一个地震频发的国家。所以日本很注重事前的准备工作，运输路线的规划、应急物流流程的规划等。对于应急物资，日本采取分阶段管理：政府、部队物资收集发放民间物流主动配送民间物流被动配送。日本政府形成以“行政首脑指挥，综合机构协调联络，中央会议制定对策，地方政府具体实施”为特征的应急管理模式。在美国，联邦应急署负责应急工作，所有的应急工作由其集权化和专业化管理。在国内救援方面，联邦应急署有专门的物流部门，负责应急物资的采购、运输和发放;在国外救援方面，由其下属的对外灾害援助办公室负责。美国形成了以“行政首长领导，中央协调，地方负责”为特征的应急管理模式。在德国，可以概述为民间力量和政府的完美协作。德国的应急工作实行分权化和多元化，民间成立民防专业队，当自然灾害发生时，政府部门和民间专业队相互合作，协同分工。
2汶川、玉树应急物流工作分析与比较
2008年5月12日，以四川汶川为中心发生了一起较为强烈的地震，在地震发生的24小时内，政府和军队做出了迅速的反应。政府方面主要是交通部门和铁路部门，他们及时修复灾区毁坏路段并为灾区物资的运输开设了专线，大量衣被、药品、粮食得以最快的速度送往灾区。部队方面，数量达一万六千人的武警官兵在灾情发生一天内被派赴四川救援一线，由于灾区最前线的有些路段靠汽车是不能进入的，所以军用直升机也不断盘旋灾区上空，为灾民们空投最急需的食品、水和药品，仅绵阳、绵竹、彭县三地在24小时内便空投食品等物资达12.5吨。2010年，青海玉树发生7.1级地震，震后，政府和交通部门依旧扮演着重要角色。陕西对进入青海救援的车辆一律免费通过，开启“绿色通道”。铁道部也及时成立专门组织实施救援工作。
与应急响应和紧急救援能力的提高相比，汶川和玉树地震应急管理工作充分暴露出领导干部和居民的危机意识、灾害的防范观念与相关职能部门的预警水平差强人意，居民的避险、逃生和自救互救能力有待加强。处于地震带地区的政府部门对地震的中长期风险重视不够。这从一个侧面说明我国的突发事件应急管理仍处于“重处置轻预防”的阶段，只注重营造“反应文化”。巨大灾害防范机制不只是关注事后救助，应该更多关注事前预防和预测。
3我国应急物流存在的问题
3.1制约我国应急物流发展的主观原因
（1）应急物流管理机制的不健全。应急物流管理强调政府协调机制，针对具体的应急事件，应急方案一般会从政府、军队、民政、卫生、商务、城建、交通等部门抽调人员，临时成立应急指挥中心来处理突发事件的抢险救援。
（2）应急物资储备系统不尽合理。部级救灾物资储备仓库数量不足且布局不合理，部级应急物资品种单一、数量不足。
（3）应急物流作业流程需进一步优化。在突发事件中，我国的相关人员经常以常规物流作业流程来处理应急物流实务。应急物资的包装、储存、搬运、装卸与运输等流通环节未能按照应急的目的进行科学规划与设计，造成物资的包装标识和信息不统一、储存堆放不利于机械化作业、车辆的运输调度和路径行驶安排上达不到快速、安全与经济的要求。
（4）应急物流信息化水平相对较低。发生突发性事件后，特别是地震发生后，受灾地区与外部几乎是中断联系。由于缺乏统一的应急物流信息共享和平台，应急指挥机构无法准确掌握突发事件的详细资料及应急物流的运作情况，造成分析判断不准确。另外，各级政府由于只掌握本管辖区的交通基础设施和运输工具的基本情况，与外部运输方式间缺乏相应的沟通，一旦出现应急物流需求，往往因为衔接不畅而延误时机。
3.2制约我国应急物流发展的客观原因
（1）应急物流相关法律法规建设相对滞后。我国应急物流法律法规建设缺乏整体规划，体系较为零散，立法空白较多。由于我国出台的许多专项应急法案是问题出现时应急立法的产物，不同法规之间缺少必要的衔接，使用范围不一致，甚至存在冲突。目前，我国应急物流行政法规多，立法层次低。整个社会保障工作所依据的大多是行政法规和规章，且很大部分为“意见”、“通知”等，灾害应对处置及社会保障立法的权威性亟待提高。
（2）应急物流基础设施有待完善。全国各地在加快物流园区、物流中心及配送中心建设进度的同时，缺乏对应急物流需求的考虑，未能将国家救灾储备库的规划建设与物流园区、物流中心及配送中心的布局与功能统筹考虑，应急与常规物流基础设施尚未形成一个有机的整体。此外，区域综合运输系统和通道系统的建设缺乏对应急物流配送通道的规划。
（3）应急物流的概念和知识未普及。事件发生的过程中，一般时间很短，这就要求广大民众快速做出或逃或躲的决策。由于缺乏相应的物流知识，很多人在事件突发的瞬间被吓倒，变得茫然不知所措。
4我国应急物流问题的对策
4.1针对“主观原因”的对策
（1）完善应急物流预案机制。应急物流的“应急”特点决定了应急物流必须着眼于平时的准备。因此，应建立全国和省、市一级的应急物流预案，以确保应急物流的顺利实施。应急物流预案的准备包括应急物流硬件和软件准备两个方面。其中，应急物流硬件的准备主要包括应急物资的储备、应急资金的准备、设备设施的准备和车船道路的准备等;应急物流软件的准备主要包括应急物流的人员准备、信息准备、应急场景的假定和应急措施的制定等内容。应急预案应具有很强的操作性，明确如何筹备组织指挥机构，如何分工完成各项物流活动，采取哪些步骤、措施、程序等。制订应急预案时，涉及全局、危害严重，重大事件的应急预案，应聘请有关部门的领导和专家参加。应急预案制定后，应进行几次演练，总结经验教训后形成几个备用方案，通过专家评审并要经过上级政府部门的批准;如果是各地区的一般性应急预案，也应根据本地区实际情况，针对可能存在的安全隐患和灾难性事故，综合分析制定。
（2）完善应急物资储备系统。增加部级应急物资储备库。应急物资储备库的选址应当以西部地区为重点，并且根据不同地区突发事件的发生频率和破坏程度等历史数据确定不同的储备量。国家应急物资储备库的物资品种由单一的帐篷逐渐增加到主要生活用品，如衣服、食物、火炉、炊具、医疗药品、卫生消毒用品等。不同地区的物资储备种类应当遵循因地制宜原则。在应急物资储备系统中，国家是主体，军队是骨干，地方是补充，市场是辅助，家庭是基点。
（3）建立应急物流配送网络。良好的配送网络将极大地减少物资流转的中间环节，提高供应网络的柔性和效率。救援物资的供应端，供给主体众多，供应物资品种多、批量大，缺乏统一的规格、标签，除物资配送职能外，还需要担负收集、挑选、分类供应救援物资的职责、物资的需求端、需求者众多，时间紧，数量大。因此，应急物流配送网络必须与当时的应急指挥中心、救灾指挥部等紧密联系，并通过应急物流信息体系，及时反馈应急物资流动信息，实现高效的配送功能。
（4）强化信息管理和技术支撑系统。采用先进技术，建立应急物流信息共享和平台。为保证运送物资的及时性和准确性，根据实际情况开发相应的信息网络平台，同时，运输实际过程中，应运用卫星定位系统（GPS）等时刻关注物资的运送情况。
（5）提高管理者整体素质。物流业本身就具有重经验和操作的特点，因而应急物流系统的指挥决策、操作执行、专业技术人员都应具有较为丰富的实践经验，同时具备良好的应变能力，在出现特殊情况时能审时度势，灵活机动地处理并化解危机。指挥决策人员除了应具备丰富经验之外，还应有较为全面的交通运输、信息沟通、地理条件、法律法规等基础知识，在理论与实践的融会贯通中高屋建瓴，运筹帷幄。除了物流专业队伍，工程技术、应急救援、医疗卫生等方面的人员也是应急行动必需的专业人员，由于这些人员所使用的物资与他们本身都是通过应急物流系统运至灾区的，要提高应急物流效率，也必须与他们有效沟通，密切配合。
4.2针对“客观原因”的对策
（1）完善法律法规，建立法律保障。法律保障对处理自然灾害起至关重要的作用。自然灾害应急物流保障中涉及的法律机制实际上是一种强制性的保障机制。汶川应急救援行动使我们认识到，单纯依靠行政命令实施指挥调度不能满足突发事件对应急物流的要求，必须建立完善统一、协调一致的应急物流法律法规和制度体系。我国应急物流法律建设的任务，是将应急情况下物流资源的有效调度规范到法律、法规的框架内，上升到制度层面的高度，克服法律效力层次不一、责任机构各自为政的
弊端，明确政府、社会、企业、个人在应急物流中的权利、义务关系。
（2）加强应急救援设备的投资建设。在应急物流中，专用装备必不可少。不过在国内应急装备尚没有专门的建设和保有，又何况其中的物流装备。目前，国内在应急救灾中，对于装备通常是有什么用什么，所以国家应该加大这方面的资金投入，提高重视程度。
（3）开展知识宣传，重视人才培养。突发性事件一般发生时间短，造成的危害大。为了能够尽量将损失降到最小，平时应该加强突发性事件知识的教育。对于在校学生，可以开设相关讲座，并进行实际模拟演练，让学生学会自救。对于企业单位人员，也应该做一些知识宣传，搞一些报栏，加强宣传。应急物流人才的培养是当务之急。政府、各大高校应联合起来培养应急物流人才，特别是指挥型人才。
参考文献：
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[关键词]应急物流紧急保障物流信息
一、应急物流概述
1.应急物流定义
应急物流是指为应对严重自然灾害、突发性公共卫生事件、公共安全事件及军事冲突等突发事件而对物资、人员、资金的需求进行紧急保障的一种特殊物流活动。应急物流与普通物流一样，由流体、载体、流向、流程、流量等要素构成，具有空间效用、时间效用和形质效用。
2.应急物流特点
应急物流一般具有突发性、弱经济性、不确定性和非常规性等特点，多数情况下通过物流效率实现其物流效益，而普通物流既强调效率又强调效益。目前我国的应急物流有自己的特点，其表现为：政府高度重视，企业积极参与；军民携手合作，军队突击力强；平时预有准备、预案演练到位等。
二、我国应急物流存在的问题
1.我国尚没有健全的应急机制
危机一旦发生,各级政府就会组成相应的危机处理领导小组,以危机的及时处理作为压倒一切的中心工作。虽然这种运作机制使得整个物流运作流程表现得更加紧凑,物流行为表现出极其浓厚的军事化色彩,确保了所需应急物资迅速到位,对危机的及时解除起到了至关重要的物资保障作用。但是，由于没有正规化、法制化的应急保障机制,全民齐上阵,整体秩序紊乱,应急物流保障社会成本高、效率低、遗留问题多。
应急物流指挥机制不完善，应急物流往往同时涉及部队与地方,由于部队内部没有建立绝对权威的组织指挥机构,外部也没有建立军地联合的指挥体系,这样就造成了应急物流的联系渠道不畅、多头指挥、各自为战、责任不明,严重制约了应急物流的效率和效果。
应急物流配送机制不尽合理，交通战备办公室只对本地(市)交通道路、运输专业人员和运输机具的数、质量等情况有个大概的了解和掌握,而不能对辖区所属专业人员、器材物资、运输机具进行区分配置和组建交通战备保障力量,更不能明确战时任务和实施战时保障计划,从而导致了应急保障能力差。
2.缺少健全的应急物流法规体系
目前国内尚没有任何法规性文件对于应急条件下交通线路的维护和抢修、临时场(站)建设等方面的领导体制、相关设备的征用、预案的制定、实施的程序、补偿和抚恤、经费保障以及平时演练等方面进行规范,导致了应急物流交通运输保障“无法可依”。
3.应急物流信息化程度偏低
我国应急信息系统不够完善,信息报告不及时,由于没有建立一个信息和共享平台,无法准确掌握紧急情况详细资料以及所需物资的生产和分布情况,对运力的数量和状况不清楚,分析判断不准确,就无法制定出正确的应急物流决策。
三、我国应急物流建设的若干建议
1.设应急物流管理专门机构
我国应建立完备的应急体系。在地震、飓风、火山、洪水等可能造成重大伤亡的自然活动发生时，政府应该立即宣布进入紧急状态，并启动应急计划，所有防灾救灾事物的统筹由应急物流管理专门机构负责。
对于各种防救灾工作，应强调事先预防和模拟演练，同时，针对人口稠密的大都市以及人口稀少的地方灾害，均有不同的预案以及救灾方式。在全国范围内设紧急仓库，这些仓库紧靠机场、海港，存储基本的救灾物资，一旦某个地方发生重大自然灾害，应急物流管理专门机构就会从距离最近的仓库调拨救援物资送至灾区。
2.建立专门的法律法规
从法律的高度保证灾害发生后能有效地组织和利用社会资源，如紧急征用急需的民间物资，并建立起相应的补偿机制，灾难之后给予相关企业补偿，这样才能充分调动企业界的积极性。
在法律法规方面，我们可以学习美国的立法，美国的灾害应急处理法规主要有《灾害救助和紧急援助法》、《国家地震灾害减轻法》、《全国紧急状态法》等。
3.加强应急物流网络建设
对于救灾物流，应急物流网络专业机构可以为救灾物资的运送和供应等方面提供专业知识和先进技术装备的帮助，并在救灾物流中发挥重要作用。应急物流网可以长期支持健康计划并对紧急需求做出立即反应。同时，一旦有灾难通知，应急物流网会立即启用网络通信资源，收集灾难的性质、范围等信息，并迅速组织救灾物品送往灾区。
4.配备必要的非常规应急物流装备
这里所谓非常规装备主要是指“一低一高”。“一低”主要是指技术含量不高，但在恶劣环境下可靠、有效的所谓低端物流装备，例如：几乎被淘汰的内燃机车在年初抗击低温雨雪冰冻灾害中发挥了不可替代的作用；而便于徒步搬运物资的简单设备和传统的无线单边带电台都将是应对汶川这样复杂情况的必要装备。“一高”则是指技术含量高的先进物流装备及其配套设备，例如：在此次抗震救灾中发挥了重要作用的直升机、运输机等空中运输装备以及与之相配套的空投托盘、网袋、降落伞等投送装备。
5.加强全天候作业能力的训练
立足极端复杂、严酷的条件，组织应急物流作业训练，切实提高全天候作业能力，满足应急物流运作的各种需求。
在通道能力上，要争取在短时间内让应急物资、抢险救灾人员及时准确到达受灾地区，从而提高应急物流效率，最大限度地减少生命财产损失。这次抗震救灾中，在灾害造成的山体滑坡、塌方造成公路通道极其困难的情况下，军方通过结合空运和步行这两种可以说是最高端与最原始的方式，力保应急物流的畅通。
参考文献：
[1]徐东.“破冰”应急物流[J].中国物流与采购，2008(11)
本次学术研讨会围绕近年来灾害人类学发展的新动态，反思已经取得的研究成果，探讨灾害研究中的理论与方法，以及防灾减灾中人类学关怀，为灾害人类学理论和方法的发展做出贡献。会议的主题为“灾害人类学与防灾减灾的理论与实践”。
一、大会主旨发言
六位国内外著名人类学家作了主旨发言。
美国华盛顿大学人类学系史蒂文・郝瑞教授作了题为“中国近现代历史上的集约化脆弱性与灾难”的发言，郝瑞教授通过中国近现代历史上灾害实例，阐述了
人口不断增长，人民生活稳定，人类从自然中提取物质与能源来提高自身生活水平的过程往往导致生产或产能的集约化、缓冲的消除、恢复能力的损失和脆弱性的增加。他在发言中强调：尽管人们的环境意识在增强，但要减少灾害发生的频率仍然十分困难。
美国佛罗里达大学人类学系安东尼・奥尼尔-史密斯教授作了题为“21世纪的风险、脆弱性与灾难：人类学的视角”的发言，他在发言中强调：脆弱性和风险挑战我们去处理那些可识别的社会功能，导致因特殊危害造成的损害和死亡，但它也让我们遭遇到了人类与环境关系的整个体系的基本矛盾的困境，其中经济体系是最为突出的方面。
日本关西学院大学社会学系主任狄野昌弘教授作了题为“关于灾害的比较社会学”的发言，他从灾害与社会科学、灾害与社会变动、社会的网络关系与重建、对社会认识的差异、与自然的共生等方面进行了论述，并以阪神大地震和东日本大地震为例论述了震后避难趋向及社会认识。
美国原加州大学教授，现为独立研究者苏珊娜・赫夫曼教授作了题为“人类学视野下的灾难与核心文化概念”的发言，赫夫曼教授认为：尽管人民经历了灾难的发生甚至结束，但由于社会和文化的影响，长期积累，环境每况愈下，灾难就在眼前。她坚信：一旦人类的文化被深入理解和充分运用，减灾和恢复重建的能力将会加强。
云南省社会科学院文学所、灾难研究中心李永祥研究员作了题为“灾害人类学的研究方法”的发言，他从灾害人类学研究方法中的基本问题、灾害人类学研究中的田野调查、灾害人类学的跨文化比较视角、灾害人类学研究的民族志叙事和灾害人类学研究方法的基本特征五个方面论述了灾害人类学的研究方法。
西南民族大学民族研究院副院长杨正文教授作了题为“巨灾风险分担路径探讨――以‘5・12汶川大地震灾后重建为例’”的发言，他强调：“5・12”重灾区在较短时间内不仅能够恢复重建，而且获得显著的跨越式发展，完全得益于“对口援建”的灾害风险和灾害损失的跨区域分担机制效率的发挥。因此，检视和探讨“对口援建”模式，对创新灾害风险管理意义重大。
二、专题研讨交流
大会主旨发言后，与会代表分八个场次进行了广泛、深入的专题学术研讨。八个专题分别是“灾害人类学研究的理论和方法”、“国外灾害人类学研究”、“少数民族观念与防灾减灾”、“防灾减灾与灾害应对机制研究”、“气候变化与灾害应对”、“灾害风险与政治经济”、“灾后重建与宗教观念”、“灾害史研究”。议题广泛、讨论积极，体现了人类学在灾害问题研究中的现实性和应用价值，同时也反映了中国民族学、人类学界在灾害问题研究上的整体水平。
关键词：自然灾害；应急物流；管理运作体系
我国的生态环境恶化严重，自然灾害频频发生，阻碍国家经济发展的同时，也对人们的生命财产形成威胁。在自然灾害发生频率较高的地区，物资储备较少，此问题降低了应急物流的赈灾效率。应急物资发挥的作用很大，可有效减少人员伤亡。我国应借鉴先进理念，加强对应急物流的研究，为应急物流体系的完善作出贡献。
一、应急物流概述
应急物流指的是在自然灾害、公共卫生等紧急事件发生时，提供应急物资，争取最大时间效益，将灾害造成的损失控制在最小限度之内的特殊物流活动。此种物流与一般物流有相同点，均由流体、载体、流量和流速等要素共同组成。
二、自然灾害应急物流管理运作体系的基本内涵
1.概念和特征
自然灾害应急物流管理体系指的是，为确保自然灾害的物资需求得到满足，追求最大时间效益，组织系统、管理体制与机制、资源保障系统以及政策法规等要素彼此联系、相互影响，共同组成的一种特殊物流管理体系。
应急物流管理运作体系的具有如下特征：统一指挥、分工明确；管理机制可在自然灾害发生后作出快速反应，各要素彼此协作；是现代化的应急信息系统；要有物资、资金、人力、技术等方面支持；相关应急管理规定要达到完善地步。
2.构成
主要由政府层面和社会层面共同构成，具体包括政府部门、非政府公共组织、企业、各大媒体等。
3.与其他突发公共事件应急物流管理体系的比较
其与突发事件的应急管理体系进行对比：自然灾害属于公共事件的一个特例。应急管理系统中的保障系统主要由物资、技术、资金、人力等方面组成。因此，应急物流管理体系包含于应急管理体系当中，属于其子体系。其与其他突发公共事件的应急物流管理体系对比：两者在组织体系、管理机制等方面相一致，构建、信息体系和法律规定等方面的差别也相对较小，部分应急物资相同。
三、自然灾害应急物流管理运作体系模式
1.指挥协调模式
在我国，发生重大自然灾害后，由中央统一指挥赈灾工作，各地政府仅负责管理当地的救灾工作。民政部国家减灾委员会办公室（简称减灾办）等机构全权指挥自然灾害的救助事宜。除此之外，民政部也组建了国家减灾中心。我国形成上至民政部，下至县级民政局的救灾指挥体系。各种类型的赈灾工作，依旧由职权单位负责，比如水利部、海洋部等。为了处理一些影响范围较大的自然灾害，国务院专设了一些特殊救灾管理领导小组，比如抗震领导小组等。各地方也创建了一些应急中心。
2.分级响应模式
在自然灾害出现后，减灾办等领导组织统一分析灾害预报信息，将通报下达给有关单位和地方。依据灾害具体情况，各级行政单位启动应急预案。自然灾害各个环节均由相应部门负责，这些部门会与临时指挥机构共同合作，创建起统一的管理组织，让应急物流发挥作用。临时指挥机构会调动各单位部门的工作人员协调、分配资源，然后直接调配给物流企业和救灾志愿者，随后开展保存和运输等工作。
3.资源保障模式
人力资源是救灾的重要力量，、武警部队等组成救灾抢险主力。一旦发生重大自然灾害，中央可就近调动部队，参与到救灾行动之中。公路系统、铁路系统等工作人员组成的团体也发挥重大作用。此外，物流企业和志愿者共同组成的社会群众也是此方面人力资源的重要组成部分。目前，民间救灾组织的发展较为薄弱。物质资源是救灾的重要倚仗，需处理好采购、调拨、储备等环节。交通部门要保持海、陆、空等各方面的交通渠道畅通，对救灾提供交通支持，让物资和救灾人员可以顺利到达现场。我国并未建立起专门的救灾拨款专项机制。但在灾难发生后，财政部门会以资金调拨、减税等方式支持抗灾工作。比如，在汶川地震发生之后，财政部立刻采取应对措施，以最快速度调拨资金保障灾区居民的正常生活。
4.调度运作模式
应急物资调度体系在救灾资源配置中发挥重要作用。自然灾害出现后，应急物流调度中心命令，指挥物资供应部门、运输保障部门、物资管理部门等，协调指挥救灾工作。物资的供应由专门的供应部门负责，其运输工作则需得到交通部门的支持，物资管理和运输部门负责配送环节，物资管理部门专门处理物资发放，物资回收则需要在运输部门的支持下实现。调度中心调动各部门参与到救灾中，各部门将发生的情况反映给调度中心，实现两个层面的有效沟通。
四、我国自然灾害应急物流管理运作体系的缺陷
1.缺乏专门明确的应急物流预案
通常情况下，在自然灾害发生之后，我国会成立暂时性的指挥组织，依据灾情制定紧急救援方案，集中各部门大量工作人员，在较为匆忙的情况下开始救援物资的采购、运送等工作。此种情况可能造成资金浪费，让应急救援工作失去合理性。2006年颁布的《国家自然灾害救助应急预案》，2011年经过修订后，是目前应急预案当中规定应急物流有关内容最为详细的一部。明确规定了应急物资的准备，也涉及灾区物资的保存等内容，其余预案与应急物流的关联相对较少。
2.缺乏有序的应急物流组织系统
过度重视临时救援组织，忽略常设机构发挥的作用。我国还未全面建设物流应急机构，专业的物流管理工作人员也处于缺乏状态，而且应急管理机制的制定也需要得到政府的支持。如果灾害突发，各个部门单独行动，彼此缺乏沟通、协调，救援效率较低，应急物流的动向、流程等显得杂乱无章，此种问题在一些重大灾害中暴露出来。比如，在某次重大地震当中，志愿者自备粮食和饮用水，但在救援过程中缺乏组织秩序，盲目行动，导致其在行动中难以发挥救灾作用，最终反而成为需要救助的对象。不仅如此，这些志愿者驾车者较多，造成现场原本就缺乏的能源更为紧张，阻碍了专业人员的救援步伐。此外，自然灾害发生之后，应急物流组织机构在动态管理上表现出很大不足。
3.缺乏常规协同的应急物流的物资保障机制
在赈灾物资分配的过程中，分发渠道过多、指挥组织较为复杂、配送效率低等问题对物流管理造成负面影响，管理更加困难，需要面对更多风险，其调配秩序比较混乱。利用效益背反原则进行分析可知，此种状况会导致应急物流成本加大，应急物流的调配效率较低，需要根据灾害具体情况再次规划。
4.应急物流的信息管理水平较低
在我国，应急物流管理的信息化水平较低，信息网络并未实现全面覆盖。在应急物流管理信息平台建设过程中，没有考虑到应急物流子系统的重要性，仅在平台中创建了信息模块。无法获得全面、准确的应急物流信息，干扰灾情救援判断，决策不能顺利发挥作用。
五、自然灾害下应急物流管理运作体系的完善措施
1.进一步完善应急物流预案体系
制定出合理健全的应急物流预案，能确保赈灾行动高效开展。在确定预案内容时，要坚持科学、合理原则，确保内容有可行性。要对以往发生过的重大自然灾害事件进行分析，还要研究其他国家在处理此类事件时采取的方法，总结经验后指导预案内容的编制。而且应急预案也要根据灾害的具体情况设定等级，区分灾难是否严重。也要区分各国、不同地域环境的差别，确定不同的物流方法，分出层级后制定相应的预案，避免应急物流存在无序性。
2.搭建依托政府公共信息平台的应急物流管理运作体系
在政府公共信息平台的支持下，创建起应急物流管理运作体系，负责收集应急物流供需信息，精准确定物流需求。与社会物流信息平台合作，以最有效的方式处理资源整合问题。参与应急物流的主体较多，可利用这些主体的信息资源形成信息网络，比如物资生产者、物流企业等，尽量防止发生物资和运输失衡的情况。各个层面的应急物流指挥组织要提供准确的决策信息，促使运输、保存等工作发挥应有效能。
3.大力整合应急物流资源
确定好应急物资的供应方案，可实现应急物资的市场化，开展动态储备。在开展物资储备时，可学习国外的方式，以专业化和社会化的方式处理这些问题。合理安排人力资源，促使专业人员、救援部队形成默契配合，保证各自的优势可以得到发挥。在交通网络布局中，如果一条供应线中断，确保可以依靠其他方式继续供应。利用信息技术、通讯技术等建立起覆盖各层面的信息网络，依靠信息网络保持沟通，让参与救援的各个主体共同发挥作用，组成高效率的保障体系，充分利用各种资源。
4.建立高效健全的应急物流机制
应急物流想要在自然灾害救援中顺利发挥作用，就要建立起科学的管理机制，主要有调度机制、补偿机制等。要从机制创建上保证应急物流工作的效率可得到提升，创建指挥中心。政府要重视此项工作，利用行政职能，制定支持政策，确保其运作顺利。此外，还要在自然灾害发生时积极记录各种信息，最终形成专项报告，然后成立专门的应急物流机制研讨小组，结合工作经验共同讨论机制的建立问题。通过谨慎研究后，创建出符合实际要求的应急物流机制。
5.构建应急物流风险预警管理体系
应急物流在发挥作用时，由于重大自然灾害较为严重、复杂，灾情的具体发展难以预料，加上应急物流管理在实施时会存在各种失误、疏忽，导致应急物流工作在开展时面临较大风险。因此，在制定应急物流行动方案时，要认真严肃，尽可能规避各种风险诱因。要明确应急物流并非是运输、保存、调配等环节的机械配合，而是有规定流程限定的有机整体。灾害发生之后时间比较紧急，应急物流工作涉及的主体较多，工作内容复杂，在制定方案时要注意方案是否合理。对可能存在的风险实施严密监控，让预警系统可以及时全面反映各种信息。选择多种预警方法，共同在实践当中互相辅助，增强预测和预警的准确程度。利用循环预警的方式，提升预警系统的信息处理能力。
六、总结
建立起高效的重大自然灾害应急物流管理体系，对灾害救援行动具有积极意义。要拓宽应急物流物资的来源渠道，从社会各层面筹措物资，保证灾区物资充足。物流应急预案存在不足，要创建完整的应急预案，减少应急物流的运作风险。
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关键词：突发事件应急机制档案局管理研究
1档案局管理应急机制介绍
通过查阅国内主要期刊数据库发现，国内关于档案局应急管理方面的研究文献数量相对较少，其中中文文献不足30篇，外文文献也不超过200篇。对这类文献的研究内容来看，针对应对重大突发事件的档案局管理应急机制少之又少，且大多学者将注意力放在了突发事件的预测和演变规律方面，因此档案局应急管理研究理论还存在较大空白，其理论体系急需补充和发展。经过汇总分析，现有文献主要特点如下：
1.1现有相关研究文献方向十分狭窄，文献作者多为档案局或者档案局基层工作人员，其学术水平相对不高，采用的研究工作和理论基础不足，研究成果缺乏理论指导性。
1.2大多文献将灾害管理、危机管理、突发事件视为同一个概念，这也是研究初级阶段经常会遇到的问题，而事实上灾害只属于突发事件的一部分，危机事件并不一定就是突发事件，因此，概念混淆容易导致研究方向偏离。
1.3重大突发事件的发生，往往会给档案局造成毁灭性的损害，也会对档案局内部工作人员和读者造成重大生命威胁，因此，将自然灾害、社会灾害、地质灾害等基础理论融入到重大突发事件研究当中具有十分重要的意义。但是从现有研究文献内容来看，很少有学者关注档案局应急机制的建立和理论研究，更没有针对如何应对突发事件进行深入分析，大多研究文献仅仅停留在比较肤浅的层面。
1.4研究文献主要为理论分析，缺乏实际案例支撑。这主要与文献作者在实际工作中缺乏应对重大突发事件能力和经验有关，也是当前国内文献主要研究空白之处。
从今后档案局应急管理发展方向来看，结合多学科知识和理论来分析突发事件发生规律和趋势，不断提升档案管理应对突发事件的能力是重点。当前，国内档案局尚没有针对应对重大突发事件建立一套完善的应急管理机制，档案管理预防突发事件的能力较弱。大多数档案局工作人员缺乏应对突发事件的经验能力，安全意识薄弱。在调研过程中发现，不少档案局工作人员对馆内消防应急知识知之甚少，连基本的逃生规则和常识都不了解；档案局也没有针对突发事件建立一套完善的紧急工作组织预案；馆内没有具备良好的紧急避难设施和条件；平时没有重视应对突发事件紧急演练工作，没有指定紧急逃生路线和方案等。现实工作中的空白，也是相关理论研究的主要方向和思路。因此，针对当前档案局应急管理需要，以管理学、社会学、行为学和灾害应急理论为分析工具，来建立一套完善的档案局应急管理体系，不断提高档案局防范重大突发事件的能力，具有十分重要的现实意义。
2重大突发事件中的档案局管理应急机制研究方向
根据《中华人民共和国突发事件应对法》对突发事件的定义，是指发生具有较大偶然性，影响面广、会造成重大社会损失和危害、需要全社会联动共同应对的公共自然灾害、社会公共卫生事件和公共安全事件等。档案局所面临的重大突发事件主要有各类自然灾害、公共信息安全威胁以及社会公共安全事故等，这类事件的发生可能会给档案局和内部工作人员、读者造成重大危害，这种危害对人员来说有可能是身体上的，也有可能是心理上的，而对档案局来说，可能是毁灭性的。例如档案局建筑在事故中倒塌，对馆藏文献造成毁灭性的破坏，威胁工作人员、读者生命安全，对档案局的发展产生重大威胁。
综上所述，当前必须要建立一套完善的档案局应急管理体系，为档案局应对重大突发事件提供正确的理论指导。研究目标决定了研究的内容和思路，研究内容要围绕“以人为本”的思想，本着“未雨绸缪、防抗避救相结合”的工作方针，针对如何保护档案、档案局工作人员和读者的安全开展具体研究工作。研究理论能够有效指导档案局建立一套完善地应对重大突发事件的工作机制，不断降低重大突发事故对档案局、工作人员和读者的危害；要指导档案局建立一套完善的重大突发事件预防应对措施，使得在任何重大突发事件发生后，档案局人员能够有条不紊地开展应急自救工作，将事故风险降低到最小程度。概括地说，一套科学合理的应急机制，能够帮助档案局有效规避重大突发事件风险，提高档案资料和馆内人员的安全性水平。因此，本文研究方向主要集中在以下几方面：
2.1以重大突发事件预防理论、档案局管理理论为基础，建立档案局重大突发事件应对模型，该模型围绕“以人为本，预防为主”工作方针，不断强化档案局人员安全防范意识，通过未雨绸缪、事先预防来提高公众应对各种突发事件的能力，将事件风险控制在最低范围内。
2.2重大事件预防理论框架研究。综合各种相关理论，例如自然灾难应急理论、档案局学、信息安全理论、紧急避难理论、社会公共安全理论等，建立一套完善的档案局应对重大突发事件基本理论框架，为指导各地档案局、档案局开展重大突发事件应急工作提供坚实的理论基础和依据。
2.3重大突发事件预防与应急方案研究，针对如何预防重大突发事件制定一套完善的工作措施和方案，通过评估档案局建筑安全、馆藏档案保管要求以及馆内人员分布特点，不断完善档案局内部重大突发事件管理制度和机构，同时指导日常重大突发事件应急演练，切实提高档案局预防各类重大突发事件的能力。
2.4选择具体案例深入分析。通过选取有代表性的案例，来分析重大突发事件发生的前因后果，摸出其发生和演变规律，为今天档案局开展重大突发事件预防工作提供可靠的指导依据。
3重大突发事件中的档案局管理应急机制研究目标和价值
当前档案局应急机制研究主要集中在预防和应对重大突发事件方面。本着“以人为本，预防为主”的工作原则，围绕提高档案局人员、档案安全来丰富和完善重大突发事件应急管理理论，同时结合档案局管理应急理论和具体经验，不断提高重大突发事件中档案局的应对能力和响应速度。综上所述，本文提出了档案局应对重大突发事件应急理论研究工作的四个图谱。
3.1针对重大突发事件，制定档案局管理应急机制模型图。该模型能够详细列出档案局在重大突发事件中的管理目标、职责和应对方案，主要强调“以人为本”的应对精神，注重对馆内人员的安全保护，力争将档案局的人员伤亡和档案损失降低到最低限度。
3.2要针对重大突发事件，编制档案局管理应急机制学科谱。要将涉及到档案局重大突发事件应急相关的理论纳入到档案局应急机制学科图谱中，打造多学科知识理论交叉、综合的档案局应急机制理论体系，不断夯实档案局应对重大突发事件的理论基础。
3.3要结合当前社会重大突发事件特点，编制档案局管理应急机制内容纲要。要提高档案局应对重大突发事件的能力，必须要编制一套完善的应急机制内容纲要，以提高档案局应急机制中的预案管理能力。预案是帮助档案局提升应对各种突发事件的重要手段，能够针对各种潜在的突发事件做好充足的预防工作，最大程度降低突发事件带来的负面影响和危害。
3.4典型案例的选择、分析与实用研究。分析具有代表性的重大突发事件管理经验，能够有效提升档案局应对重大突发事件的能力。通过学习具体案例的发生起因、经过和经验教训，能够弥补档案局工作人员应对突发事件实际工作经验不足的缺陷，可以显著提升档案局应对突发事件的总体能力和水平。当前，国内学者在这方面的研究少之又少，理论体系亟待完善和丰富，因此加快这方面的研究具有十分重要的现实意义。经典案例的学习能够为弥补国内重大突发事件档案局应急管理研究模型与基本理论的空白，必须要围绕“以人为本，预防为主”的应急工作方针，不断提高档案局人员安全保护水平，为档案局工作人员和读者创造一个平安的工作和学习环境。
4结束语
本文深入分析了重大突发事件档案局应急工作特点，并提出了有益指导建议。希望本文的研究成果能够有效指导国内档案局应对各类重大突发事件，不断提高档案局行业应对突发事件的能力，将事故风险控制在最小范围内，促进档案局全面健康发展，为完善和丰富重大突发应急事件做出突出贡献。
参考文献：
[1]石文明.档案局安全管理研究[J].信息管理，2009（3）.
在过去的20余年中,自然灾害在全球范围内造成日益严重的经济与社会影响。以全球气候变化为主要特征的全球环境变化使得灾害发生的频率与强度均有所提升。与此同时,人口与财富在高风险区的日益增长和集中,无序的资源开发与不合理的土地利用规划均使得社会-生态系统应对自然灾害的脆弱性不断上升。如何有效应对灾害风险的挑战成为了世界各国与社会各界关注的重点话题。当前学术界达成的共识是,灾害风险特别是巨灾风险无法单纯依靠单一部门、单一主体、单个区域的力量来解决,必须依托不同的主体在不同的时间尺度与空间尺度上得以防范,而政府是其中不可或缺的重要角色。而且,政府在区域综合灾害风险防范中发挥着多重作用。从灾前阶段的防灾基础设施建设、应急物资储备、灾害监测体系与预警机制、公众教育,灾中阶段的应急处置与救灾,到灾后恢复重建,均存在大量的工作由政府投入财政资金完成。长期以来,我国政府在灾害风险防范中发挥了十分重要而独特的作用。在过去的十余年中,我国学者集中针对巨灾保险市场失灵与政府介入方式开展了讨论,普遍认为在我国政府应在巨灾风险转移(特别是巨灾保险)中发挥主导作用。2006年6月,我国政府在《关于保险业改革发展的若干意见》中明确表示,中国要建立国家财政支持的巨灾风险保险体系。至此,我国政府开始在国家综合减灾体系中发挥全能型作用:中央与各级地方政府的财政资金被分配到安全设防、救灾救济、应急管理与风险转移等对应的职能部门,用于自然灾害的备灾、应急、恢复与重建等各个环节以有效减轻自然灾害风险。目前,我国公共财政收入早已突破十万亿元大关,但有限的财政资源应如何在不同的防范措施上进行投入、在众多的部门之间合理分配,仍然缺乏相关的研究与讨论。中央与地方各级财政在防灾救灾领域使用的大量财政资金应如何有效整合、优化,才能更好地发挥财政资金的杠杆作用,推动我国自然灾害风险防范事业的有力发展,为社会发展、居民生活提供可靠的风险保障?这是在综合风险防范资金投入中一个亟待讨论的问题。
一、政府综合灾害风险防范优化问题的导出
政府综合灾害风险防范的财政投入必须通过政府机构的设置进行运作,并在风险防范的各个环节体现其功能,最终实现灾害风险的减轻。我国学者曾提出了综合灾害风险防范的“结构优化模式”与“功能优化模型”.其中,结构体系指安全设防、救灾救济、应急管理与风险转移四个维度,其具体构成是政府针对综合灾害风险防范的机构设置。
其中,安全设防机构在我国主要是指进行防灾能力建设与基础设施建设类的相关职能部门,主要使用由国家发改委与财政部安排的计划类项目经费。
救灾救济在我国主要针对国家减灾委和民政部,主要使用由财政部安排的中央救灾资金以及各级地方政府准备的救灾救济资金。应急管理工作主要由国务院应急办综合协调各部委工作,统一部署安排。风险转移工作主要针对金融系统,包括银监会、证监会和保监会,使用各类金融工具实现灾害风险的有效转移。政府综合灾害风险防范财政投入的结构优化需要回答的关键问题是:有限的财政资源应如何在不同的政府部门之间进行分配,而在各个部门内部又如何在灾害风险防范事业与非防范事业之间分配。
政府综合灾害风险防范财政投入的功能体系是指政府在备灾、应急、恢复与重建等灾害风险防范周期的四个环节上分别进行财政投入。功能体系是系统输出的体现,是系统结构决定的结果。功能体系与结构体系之间存在联系,但差异较大。例如,备灾环节就分别涉及安全设防与风险转移(风险转移的灾前安排);应急环节主要对应应急管理;恢复与重建环节至少同时涉及救灾救济和风险转移(风险转移的资金支付).一个系统功能的实现需要一到多个系统模块共同执行,因此在上述综合灾害风险防范的环节与功能中,通常都涉及到一个或若干个政府职能部门。政府综合灾害风险防范财政投入的功能优化需要回答的关键问题是:在备灾、应急、恢复与重建等各项功能(或各个阶段)上,政府有限的财政资源应如何投入方能最大化地减轻灾害风险?
二、政府综合灾害风险防范优化的重点
(一)必须准确评估灾害风险度
从国际先进经验可以看出,开展客观的定量风险评估是优化政府在综合灾害风险防范体系中的资金投入的先决条件,定量估算各种投入措施的效益与成本的基础。由优化目标可知,评估的风险应是一级政府所辖区域和给定时间范围内某种或多种自然灾害造成财产损失与人员伤亡的不确定性,风险评估得到的结果应能够以定量形式(如损失的超越概率曲线)进行表达。必须构建区域综合灾害风险评估模型,特别是考虑多种自然灾害的“多灾种”风险评估模型,完善区域自然灾害承灾体与脆弱性数据库,使模型具备现状评估与情景模拟(预估)的能力。
发展针对防范投资优化的综合灾害风险评估模型首先要重点发展“多灾种”的综合模型,以及对间接经济损失风险的建模。由于政府进行防范投资的规划与预算以区域综合为导向,同时还需要在各种部门与职能之间进行优化,风险评估模型必须是在单灾种基础之上完成的综合风险。而“多灾种”不等于单灾种的简单加和,区域内各自然灾害灾种之间的“群发”与“群聚”等相互关系变得十分重要。这一问题在当前灾害风险评估模型研究中亦是前沿问题。其次,风险评估模型中必须表达灾害事件的间接损失,否则会造成防范投资效益的低估。当前研究者普遍使用投入-产出、可计算一般均衡等模型针对灾害事件估计间接经济损失并取得了一定进展,但考虑间接损失的风险评估模型发展仍然缓慢,尚无法满足防范投资优化研究的需求。
(二)应该准确估计防范投资的效益与成本
灾害风险防范投资的效益与成本均有着高度的“机会”本质。我国经济学家于光远曾经提出,灾害的经济学是“减负与加正”的经济学。一笔财政资金若用于某类灾害风险防范措施,则放弃了其用于其他部门或事业从而获得收益的机会,是为防范投资的机会成本;另一方面这笔资金也可挽回或避免一定的损失,是为防范投资的效益。风险防范投资的效益与生态环境服务价值等许多“非使用”或“非市场”价值类似。防范投资的效益与成本均有着高度的“机会”属性,其估计过程依赖于情景假设,即不进行防范投资与进行防范投资的情景对比。
三、政府综合灾害风险防范的难点
在成本方面,政府进行综合灾害风险防范投资时规模较大,防范投资行为对经济结构与运行状态势必造成难以忽略的影响。例如,政府若大规模开展抗震加固工程,其工程需求势必为建筑行业带来大的发展契机;政府若大力扶持灾害保险,投入相当的财政资金用于保费补贴,则相应也会为保险行业的发展形成影响。若要将上述影响在优化模型中充分考虑,则必须使用一般均衡框架,否则难以准确估计防范投资的机会成本。此时,须依赖投入产出模
型或可计算一般均衡模型。然而,当前我国政府在综合灾害风险防范的投资分散于各个部门,对于编制恰当的投入产出表或社会核算矩阵、检验模型参数造成了很大困难。在效益方面,当前研究中多采用可直接计量的如效益、成本(如CATSIM和WCRM)或GDP增速与稳定性等指标。事实上,福利经济学讨论社会最优时一般使用社会效用函数,要求防范投资所带来的单位边际社会正效用恰好等于其带来的(因其他事业投资减少而造成的)社会边际负效用。由于公众普遍持有风险嫌恶的偏好,在不减少期望损失的情况下降低灾害损失的不确定性也可带来效用的提升,因此,单纯使用现有研究中使用的可直接计量经济指标会导致防范投资社会效益的低估。
然而,如何准确估计社会效用水平的变化本身是一个难题。当前在资源、生态与环境经济学领域有一些显示偏好与陈述偏好的方法值得借鉴。此外,使用由于投资而减少的人员伤亡、心理伤害等更多非单纯经济维度的收益应如何定量度量,则需要进一步讨论。
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【正文】
为加强对救灾资金使用管理工作的监督，确保救灾资金专款专用，受灾群众精准受益，根据《关于开展2022年度救灾资金管理使用情况专项检查的通知》（泾减灾办〔2022〕2号）文件精神，黄村镇镇扎实开展2022年度救灾资金管理使用情况自查工作，现将自查情况汇报如下：
一、总体情况
1、救灾资金使用合理
我镇汛期、冬春救助等救灾资金使用都严格按照县委、县政府和县应急管理局、财政局相关文件的具体要求，对救灾资金的发放、使用都按照镇党委、政府集体研究，规范的发放程序进行。
2、救灾资金账目清楚
经过我镇对2022年来所有救灾资金的账目进行自查核对后，救灾资金账目清楚，收支相符，不存在资金短缺和流失的现象。
3、救灾资金的申请发放程序健全
对救灾资金的发放，我镇严格按照“户报、村评、镇审、县定”的流程进行，在发放过程中，我们把救灾资金的发放列为村务公开的重点内容之一，做到政策公开、发放对象公开、发放金额公开，并及时在村、镇两级进行同步公示，认真接受群众监督，坚决杜绝在救灾资金发放过程中搭车收费、吃拿卡要的违纪行为。
二、救灾款的收支情况
2022年来我镇共收到上级拨付救灾资金共计61万元，分别为：《关于下达2022年中央自然灾害救助资金的通知》（泾应急〔2022〕66号）下拨我镇13.4万元资金（其中：受灾户生活补助资金5万元、转移人口需救助资金4万元、倒塌房屋重建补助资金4万元、严重损房维修补助资金0.4万元、其中倒损房屋重建维修补助资金4.4万元已退回）、《关于下达2022年中央自然灾害救助资金的通知》（泾应急〔2022〕103号）下拨我镇17.4万元资金（其中生活救助资金16万元，受灾严重损坏房屋维修补助资金1.4万元）、《关于下拨2022年中央和省级自然灾害（冬春救助）资金的通知》（泾应急〔2022〕5号）分配我镇自然灾害救灾等资金14万、《关于下拨2022年中央和省级自然灾害（应急救助）资金的通知》（泾应急〔2022〕6号）分配我镇自然灾害救灾等资金5万，已全部发放到位。
三、存在问题
一是部分资金下发的文件未采用正式红头文件发文，存在一定的不规范；
二是救灾资金的发放上还存在着平均分配的现象，发放救灾资金时标准还不够准确具体。
四、自纠整改情况
1、进一步加强领导，责任落实。加大对违纪违规行为的查处力度，对凡是不按照政策要求落实的人员进行批评教育，情节严重的将给予纪律处分。
数千年人类史就是一部防洪抗洪、治水用水的历史。迈入城市化社会，洪涝灾害更是城市所面对的重大威胁。据统计．全世界每年自然灾害死亡人数的75％、财产损失的40％为洪水造成”。近年来，随着高温暴雨等极端天气的增多，洪涝灾害的发生频率与强度不断攀升。我国气象局监测数据显示，2010年5月以来．广州、海口以及浙江、福建、江西等多个省市的降雨量突破历史极值．给城市带来重大的生命财产损失J。
1.1气候变化与城市化加剧了洪涝灾害的威胁
人类对洪涝灾害的规律并未完全掌握，而全球气候变化更是加剧了这种不可知性从公共管理角度看，这种不可知性与传统以工程设施应对洪涝灾害的技术性策略存在重大矛盾其本质是灾害的不确定性与工程设施的确定性之间的矛盾。例如，任何防洪工程都有其严格对应的标准而如今超标准洪水和降雨时常出现；如果完全依赖于防洪工程一旦超标准雨洪出现，会造成生命财产的巨大损失。因此在工程设施建设的同时．有必要加强机制和体制建设积极构建洪涝灾害应急管理体系，将洪水风险对城市的威胁降到最低。在我国城市洪涝灾害尤为严重的原因还在于中国正处于城市化发展的高速阶段。城市建设面积增长过快，硬质、不透水面积越来越大径流系数明显提高，暴雨来临时不仅不能起到固水作用．还使降雨汇流时间明显缩短。大量降雨短时间内形成地表径流致使内涝。
1．2应急管理体系能有效降低灾害的威胁
公共管理领域对危机管理展开了大量研究．基于案例总结和理论探讨论证了灾害应急管理体系的有效性。正如前联合国秘书长安南在199g年国际减灾十年活动论坛上的发言：我们必须改变观念．要从灾后反应变为灾前防御。灾前防御不仅比救助更人道，而且也更经济。面对洪涝威胁．被动式的抗洪救灾远远不够。要加强灾前防御；不仅是工程设施建设．更要构建有效的应急管理体系。以美国密苏里州特兰布尔(Tramble)1984年的洪灾为例该洪水造成22人死亡．财产损失在123亿美元以上。当洪水来临，地方警察署，商会红十字会等各机构分别积极行动，但结果并不理想，原因是存在大量重复工作，甚至引发部门矛盾。例如面对洪水．警力迅速回到总部并着手清除街头道路上的障碍，结果与联邦应急管理部门(FEMA)继续疏散的指示相违背着手用船和直升机抢救滞留人员结果安置到错误的避难所。这种缺少沟通和信息交流、相关部门缺乏有效运作和任务协调人人上阵，帮助自己”的方式存在巨大缺陷正如当地记者精辟总结的那样：如果每个组织只做自己的事．那什么都做不了”『3Jn我国大部分城市应对洪涝灾害主要依仗于工程建设等技术手段，长期存在着手段单～、缺乏协调机制等问题”，难以完全保证城市的生命财产安全。要建立规划、预警、响应、恢复的全流程、综合性城市洪涝灾害应急管理体系充分利用一切可以利用的力量．从而灾时迅速控制灾害发展，尽快营救疏散居民，控制灾情．减小灾害影响。
1．3以洪涝灾害应急管理体系推动城市综合应急管理体系建设
当前社会学的两大主流理论全球化和风险社会．都指出了城市在新时代所面临的危机。基于公共管理理论，公共危机具有突发性和紧迫性、高度不确定性信息不充分性等特点．而且还有社会影响大、决策复杂的特性。洪涝灾害是众多危机中较为常见的一种，以洪涝灾害应急管理体系建设为抓手。有助于推动城市公共危机综合应急管理体系的建设。我国不少城市正在建设面向特定危机的应急管理体系而每个体系都有相应人力和技术平台。这种针对特定危机建立应急体系的方式会造成重复建设，而且在发生重大危机次生危机时容易造成沟通和协调障碍。例如北京有I3个应急中心，若需多部门联合行动．协调工作就成为问题，而且不同中心数据互通也存在障碍，容易耽误宝贵的危机响应时间。从国外经验看．应急管理体系建设的发展方向应该是通用I't~R综合性。以洪涝灾害应急管理体系建设为契机整合资源，建设城市综合应急管理体系。气象电力、交通反恐公安，疾病防控等多个部门在综合应急管理中心设指挥席实现在紧急情况下的信息共享，减少中间环节，构建条块结合、资源共享联动响应的应急管理体系，从而在更短时间内响应各种公共危机。
2如何构建洪涝灾害应急管理体系：基于PPRR模型的框架
著名应急管理专家罗伯特•希斯提出的PPRR模型是在公共管理学界影响力较大的应急管理模型．该模型主张在灾害暴发前后需要开展四个阶段工作，即灾害前的预防(Prevention)灾害前的准备(Preparation)、灾害暴发期的反应(Response)以及灾害结束期的恢复(Recovery)。主要内容如下：(1)预防(PreventIon)：高明的应急管理必须在灾害暴发前就加以预防。要对城市内的政治、社会、经济自然等条件进行评估．找出可能导致灾害的诱因，尽可能提旱解决。(2)准备(Preparation)：一方面制定应急计划．设想灾害可能暴发的方式、规模．并且准备多套应急预案；另一方面建立指标体系．通过预警机制来加强监管。(3)反应(Response)：对灾害做出适时的应对。首要是遏制灾害，应急管理系统要在困难的情况下为决策者提供及时准确、必要的信息．从而为迅速控制灾害创造条件。(4)恢复(Recovery)，灾害过后需要推进恢复与重建。恢复和重建不仅意味着恢复经济损失，更要恢复人的精神面貌和社会力量，而且要总结经验教训避免重蹈覆辙。下文以PPRR模型为框架，讨论如何建立全流程、综合性的城市洪涝灾害管理体系。
2．1预防(Prevention)
比应对洪水更重要的是在洪水暴发之前弥补现状设施的缺陷，消除可能引发洪水的诱因将洪水灾害的可能性和危害性降到最低。除了考虑提高防洪标准，加快防洪工程建设并保证其质量外．还可从以下几个方面减少洪涝灾害发生的可能性：
2．1．1研究降雨规律，做好汛情预警
人类很难控制”降雨和洪水但在一定程度上是可以避免或减小其灾害．而对降雨发生和雨前情况的认知是洪涝灾害管理的首要前提。降雨受水汽、温度、气压、气流运动下垫面等多种因素的作用和影响，局部还受地形和其它条件的干扰．变异性较大。目前大气探测水平和降雨追踪技术尚不成熟，气象预报常常会出现不准或迟报的现象为防灾工作带来难题。为更好地预防洪涝灾害，气象部门要不断加强监测预测、预警能力的建设。
2．1．2拓宽疏通河道．提高泄洪能力
根据城市防洪标准，设计合理的泄洪路径：构建科学的泄洪河道网拓宽承担主要泄洪功能的河道：加大泄洪能力的同时增加储水能力要对主要分洪、泄洪河道进行定期疏通和维护，防止河道堵塞，堤坝损坏，坚决杜绝侵占填埋河道的现象。
2．1.3控制地下水开采，减少地面沉降
2011年10月曼谷暴发的洪水迟迟不退．其中一个重要原因是海拔较低且还在以每年约15至50mm的速度沉降．越来越低的地面使洪水无法顺利回流大海。而曼谷沉降的主要原因是过度抽取地下水。事实上，我国有超过50个城市的地面也在沉降沉降量超过200mm的地面有79万km。地面沉降带来的最大威胁是排洪困难和内涝，还会使防洪设施地基变形、效能下降。要严格控制地下水开采发展地下含水层储能技术，稳住下沉的地面。
2．1．4增加地面透水率，降低径流系数
近年来我国城市化进程加快，大量农田林地不断转变为道路、广场、商住楼等城市用地雨水径流系数随之迅速增大要尽可能实现雨水就地消纳雨洪就近蓄滞和调配．从根本上避免雨水的过渡汇集，就必须在城市建设过程中注意增加地面透水率，降低径流系数。加快易积滞水地区的改造，减少不透水地面增加绿地提高初期雨水入渗和消纳能力：完善以河湖水系、引水沟渠、雨洪蓄滞区等设施为主的水网建设同时建设地下储水工程
2．2准备(Preparation)
在准备阶段洪涝灾害应急管理体系建设的主要内容包括：
2．2．1合理的风险评估
好的洪涝风险评估是建设灾害应急管理体系的出发点。合理的洪水风险评估应贯穿应急管理的各个阶段为应急政策的制定提供一个空间化的参考框架。要充分利用各种专业人员充分调研现状对灾害发生的风险和防灾抗灾能力进行评估，在调研的基础上对城市进行洪涝风险评估和应急管理分区。洪涝风险评估是对洪涝灾害致灾因子危险性、孕灾环境稳定性、承灾体易损性等方面的综合评价与分析。根据实际情况．选择合适的评价指标，如致灾因子包括暴雨、台风、海啸1．一秦波田卉l’溃堤等指标，孕灾环境包括地形水系植被、土地类型等指标．承灾体包括人口房屋、经济、农业等并根据洪水灾害评估原理评价方法．建立洪水风险评估指标体系。应急管理分区是指根据洪涝灾害风险评估结果对不同地区发生洪涝灾害的概率进行预测并分区，将城市划分为低概率区中概率区、高概率区和功能性洪泛区。应急管理分区十分重要，不仅可以为应急管理中心合理制定预案部署资源、组织群众转移提供依据，为洪涝灾情评估提供基本信息，而且有助于土地利用规划与管理，更好地执行建筑设计规范，增强全社会的风险意识。
2．2．2完善的管理机制
城市政府和相关单位为减缓突发洪水时带来的威胁和损害，应依法有计划、有组织地制定和完善相应的应急管理机制。《中华人民共和国突发事件应对法》第九条规定：“国务院和县级以上地方各级人民政府是突发事件应对工作的行政领导机关”．同时在第八条中还规定：“县级以上地方各级人民政府均设立由本级人民政府主要负责人相关部门负责人驻当地中国人民和中国人民武装警察部队有关负责人组成的突发事件应急指挥机构，统一领导、协调本级人民政府各有关部门和下级人民政府开展危机应对工作；根据实际需要，设立相关类别突发事件应急指挥机构，组织协调、指挥突发事件应对工作。”部门协调和配合十分重要，应对洪涝灾害主要涉及气象、水务、交通住建规划、发改财政、国土、排水等部门，还有各区县的政府要依法实行行政首长负责制同时明确职责分工。市长担任洪涝灾害应急管理总指挥，区县行政首长、委办局主要领导参与管理体系，也要将责任落实到镇、街道及办事处基层发挥基层作用。指挥部对全市的洪涝灾害应急管理工作实行统一指挥、统一调度。要全面落实责任制．明确责任主体。根据应急管理体系中各成员单位职责划分责任区．明确道路抢护和排水、轨道交通，在建工程城镇危旧房、危险校舍、泥石流易发区、水利52程、供电人防等地点的责任主体可以与各责任单位签订责任书。针对越来越常见的城市内涝特别要明确雨天道路巡查责任区和责任人，建立交管、道路管理部门视频监控、积水监测和市民热线的积水信息报告网络．实时掌握道路积水情况，构建由应急管理中心、交通、交管气象及道路抢险等责任单位组成的交通保障工作机制。
2.2．3有效的应急预案
灵活有效的应急预案是应急管理体系有效运行的基本保证。应急预案的内容包括组织体系和反应体系。
(1)应急管理的组织体系。应急管理的组织体系可分为五个层级：国家、省地市、区和现场。其中国家和省级负责管理和协调各市之间的信息和资源．市级负责协调各受灾区之间的信息、资源和优先权，区级和现场级则负责具体的抗灾救援工作。各层级可建立永久或临时的应急管理中心，作为进行应急行动决策的中心，负责管理应急行动跟踪资源配置和回应情况并与其它层级的中心进行沟通。当灾情严重规模巨大或情况复杂超出地方政府能力时，应及时上报上一级政府请求援助。
(2)应急管理的反应体系。反应体系是针对应急行动的各种需要建立系统的具体实施方案。每个方案的任务目的、操作流程和负责部门都应有准确描述具体内容包括：抢险救灾方案：及时探明情况，控制水势防止受灾范围扩大．第一时间抢救受囝群众和财产城市搜救体系提供救生帮助，比如伤亡人员定位，现场救治等主要由消防部门和具有搜救经验的专家组成；医疗卫生体系：保证医疗护理、药品器械的供应，组织病人撤离监测食品饮水安全，为有需要的群众提供心理指导，防止传染病的爆发；通讯交通体系：保持主要对外道路的通畅确保救援人员和物资能快捷送达受灾人员能迅速疏散．同时保持信息传播网络的畅通：资源支撑体系：人力资源包括应急通讯人员、医疗救助人员搜救人员以及社区应急反应活动联系人等，物资资源包括简易厨房、盟洗室水净化设备和淋浴、帐篷等设备和必需的食物、药品等补给品转移安置体系：应及时组织受灾群众进行安全有序的转移和安置，需要提前规划安全避难所，并储备食物衣服和生活必需品；恢复重建体系：洪水退去后．应及时组织专家对受灾地区进行评估．同时清理受灾现场，确定现场安全后，组织受灾群众返回进行财产清点和抢救。需要特别强调在方案形成过程中，公众参与必不可少。一是群众智慧非常重要二是可以使市民更好地了解方案从而有助于灾害来临时的协同应对组织～系列宣传和演习也是洪涝灾害应急管理体系的重要组成。还可以组织多层次、多内容的技术培训，参培人员包括各区县有关委办局以及应急管理中心人员．内容包括信息协作、应急处置等。
2．3反应(Response)
2．3．1及时启动应急预案，构建临时管理体系
洪涝灾害一旦发生，应及时启动应急预案。并按照相应级别构建临时管理体系。在紧急情况下，相关部门的很多人都将发挥新的功能．需要一个新的、不同于平时的行政权力结构。否则很难快速分配任务．一线的工作人员也无法把消息上报给恰当的人．部门问协调也可能存在问题。因为市长等地方最高长官直接去了现场，并不在管理中心．有可能导致一些问题无人决断的情况。在一些案例中，在救灾早期阶段很难迅速调配设备．因为有分配权力的官员都在现场．无法取得联系在发生灾难时，官员应意识到自己的角色会发生临时性转变，有些权力应留在应急管理中心。
2．3．2收集信息，快速展开行动
在灾害发生的最初阶段．决策者的反应十分关键。在缺少足够信息的状况下．决策者通常面对多个互相矛盾的目标比如拯救生命、遏制危害安抚群众、保护资产以及收集证据等等。这些任务通常由不同部门负责，极易造成冲突因此必须建立一个应急管理中心。一旦洪涝灾害爆发．专业人员应凭借其专业知识和空间分析能力．发挥收集灾害数据生成有效信息．提出决策建议等重要功能，帮助应急管理中心遏制灾情恶化。在洪涝灾害期间，要及时控制水情、疏散受灾人员．打通与外界联系的路径．在第一时间与救援人员取得联系保证救援人员、物资的及时到达和合理配置当水情得到了控制．工作重点就转移到对受灾人员的安置和救助上。根据实际情况要帮助决策者制定安全转移受灾人员的方案．并及时公布征求受灾群众的意见。
2.3．3及时、主动科学地信息
危急中．政府应掌握信息的主导权一方面，危机信息的会对正在进行的应急管理产生重要影响有的信息后会引发社会恐慌．引发不必要的二次灾害另一方面。某些危机信息和工作方案的会舒缓社会情绪，有助于抗洪救灾。建立汛情统一机制+与道路管理部门建立积滞水点数据统一机制，与民政部门建立灾情数据统一机制，由应急管理中心统一上报、统一。电视台、电台．网络等新闻媒体建立洪涝灾害实时播报机制，让市民及时了解现状。
2．4恢复(Recovery)
严重受灾地区城市政府的一项主要活动就是清理洪水中损坏的各种设施，如洪水淹没区毁坏的物品和房屋残骸。例如．内伯维尔洪水后的三天里有相当于平时两个多月垃圾量的废物被运到附近的垃圾填埋场并因此专门向芝加哥借了75辆卡车用来处理洪水残骸。基于PPRR模型在洪涝灾害平息之后应急管理并未真正结束。灾害过后，城市最大的问题是如何恢复经济社会和文化上的活力。洪灾过后城市经济活动可能陷入停滞，基本生活物资可能会出现短缺。要做好准备一方面积极地开展重建工作，为受灾人群提供临时住所．并开展住房、大型基础设施的修建另一方面配合其它部门共同策划活动以重振城市经济如举办纪念活动等。要加速恢复建设和降低灾害破坏可以考虑为受灾地区和家庭提供恢复建设贷款和补贴．为道路和公共建筑的维修提供补贴，也可考虑包括税收减免、就业安排等措施。除此之外恢复阶段的另一项重要任务是总结经验和教训I．修补漏洞认真总结发生洪涝灾害的原因过程．重新思考洪涝灾害的发生、发展与应对．从而更好地调整灾害预防到恢复的各个步骤。要对相关责任进行督查对各部门防汛抗涝工作情况进行监督、检查和通报，对责任事故进行追究。
3结语
由于全球气候变化所加剧的降雨不确定性和城市发展的动态性，我国城市在面对洪涝灾害时格外脆弱，必须摒弃单纯以工程设施技术手段应对洪涝灾害的传统思路，以公共危机管理理论为基础，构建全流程、综合性的洪涝灾害应急管理体系本文结合公共管理领域内的PPRR模型．从全过程、多部门的公共政策视角，探讨了城市在预防、准备、应对洪涝灾害以及恢复阶段所应采取的对策，从而更好地构建洪涝灾害应急管理体系．并由此推动城市公共危机综合应急管理体系的建设。
(1)在预防阶段，应进～步认识降雨规律做好汛情预警扩宽疏通河道，提高泄洪能力，并严格控制地下水开采，减少地面沉降增加地面透水率．减小径流系数，弥补现状设施的缺陷消除可能引发洪水和内涝的诱因．将洪涝灾害发生的可能性降到最低。
(2)在准备阶段应致力于构建应急状态下的城市运行体系．包括：合理的洪水风险评估．从而构建空间化的危机应对公共政策；完善的管理机制从而构建权责分明落实到位的危机应对工作机制灵活的应急预案．从而构建完备的组织架构和科学有效的应急方案。
安全是社会长期迫切的重大需求，与国家对公共安全科技和教育的重大需求相对照，与先进国家相比，我国公共安全科技和教育严重滞后。虽然我国公共安全科技和教育的各个分支领域自改革开放以来均得到了相应的发展，具备了一定的规模和实力，在各个领域发挥了重要的作用，但各相关领域研究仍处于条块分割状态。从整体上讲，我国的公共安全科技研究刚刚起步，研究基础薄弱，公共安全研究与实验基础设施落后，技术与装备研发能力差，专门人才严重不足、缺乏整体层面上系统的公共安全科技研究，尚未形成构建国家公共安全科技与教育体系的理论框架，远远不能满足国家对公共安全科技与教育的重大需求。
党中央、国务院高度重视全社会的公共安全保障和公共安全科技与教育，并将其列为全面贯彻科学发展观，构建和谐社会的重要举措之一。公共安全首次作为一个独立领域列入了国家中长期科学和技术发展规划纲要、“十一五”国家经济和社会发展规划、“十一五”国家科学和技术发展规划。党和国家领导人也多次强调，要高度重视运用科技手段提高应对突发公共事件的能力，加强应急管理科学研究，提高应急装备和技术水平，形成国家公共安全和应急管理的科技支撑体系。
公共安全科学技术，是理工文管多学科交叉融合的研究领域。将有关公共安全的理念、想法，变成国家的预案、法规甚至法律，进而成为一种全民性的行动，或者通过自主创新研发技术和产品，形成公共安全产业，这些都需要公共安全科学技术，同时也离不开社会人文科学、管理科学、自然科学和工程技术科学的交叉融合。
公共安全领域的三角形模型
我国公共安全的概念涉及到4个方面：一是自然灾害，包括地震、台风、滑坡、泥石流、森林火灾等；二是事故灾难，环境生态的灾难，安全生产在各个领域的事故；三是公共卫生事件，包括食品安全，群体不明原因的疾病，以及动物的疾病；四是社会安全事件，既包括刑事案件、恐怖袭击，也包括了大规模的和经济安全事件。面对这些领域，如何构建公共安全的科技体系，这是公共安全科技界一直思考的问题。
经过一段时间的思考，公共安全科学界提出了公共安全体系的三角形模型。
其中，突发事件是三角形的一个边，研究突发事件从孕育、发生、发展到突变成灾的演化规律及其产生的风险作用，即突发事件携带或产生哪些作用，而这些作用又如何随着时间或地域的空间发生变化。突发事件包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件，并有其自身规律。突发事件产生的作用有3种类型，包括能量、物质与信息。能量的作用例如火灾，火灾通过燃烧释放热能，原则上是热能的作用，因此可能发生各种各样的破坏。物质作用例如病毒、细菌，这些都属于物质，可能造成伤害。另外就是信息，有时人群中出现一些传言、谣传，由此可能引发一部分社会人员的恐慌与的产生，造成伤害。
“三角形”的第二条边是承灾载体。在突发事件的作用下产生破坏，其实是对承灾载体的损害。承灾载体是指各种人、物和经济社会运行系统。承灾载体在突发事件的作用下，可能产生本体的破坏，也可能产生功能的缺失。而在同样的突发事件作用下，产生破坏的大小也不尽相同。值得注意的是，所谓次生和衍生灾害，实际上是由于承灾载体在突发事件作用下，发生损坏之后带来的，承灾载体是中间媒介。所谓事件链的发生或者说突发事件的“多米诺效应”，和承灾载体自身损毁的程度是密切相关的。
第三条边是应急管理。应急管理是指由突发事件和承灾载体所构成的灾害体系中，如何施加人为干预作用。人为干预可以用于处理突发事件，减少突发事件的发生，例如通过早期的探测、报警、自动灭火等，以减少火灾发生。也可以作用在承灾载体上，例如加固桥梁、建设消防安全建筑等，能够减轻或避免承灾载体的损坏。
突发事件、承灾载体以及应急管理这种三维体系构成公共安全科技的整体，人们通常通过对突发事件和承灾载体的研究，确定应急管理的关键目标，加强防护，从而实现有效的预防和科技减灾。
公共安全的“4+1工作法”
对于公共安全的研究有特定的方法学，将其归纳为“4+1工作法”。
一是确定性方法。例如台风，为什么能够预测台风行走的路径、登陆时的强度？是因为它满足物质不灭定律、动量方程、能量规律等构成的基本规律。
二是随机性方法。基本靠对历史数据的统计、关联和分析，进行研究。
三是基于数据的方法。例如进行多源信息的融合与信息挖掘。无论是确定性方法还是随机性方法，在实施过程中都有可能带来误差，可以通过实时数据的获取，修正原来确定性方法给出的预测误差。
四是复杂性科学方法。例如混沌方法与复杂系统理论等。
公共安全事件很复杂，单纯用某一种方法通常无法解决，需要把4种方法综合起来。如：综合风险评估，它是多因素、多灾种、多环节的问题，就要用4个方法进行综合研究。首先，基于统计原理获得风险发生的随机性规律，即突发事件发生的可能性或概率。第二，基于事情动力学机理，获得风险作用的确定性规律，即：突发事件发生发展的演化规律和可能产生的作用类型、强度和时空特性。第三是基于承灾载体的脆弱性分析和破坏机理获得风险后果的确定性规律，也就是承灾载体的损毁程度。基于上述三者，再统筹考虑应急管理的能力，获得一个综合风险评估的结果，即得到危害及其发生的概率。所以，在做风险评估的时候，4种方法都是需要用到的。
（同济大学经济与管理学院，上海200092）
摘要：针对地震应急救援的特点，引入不确定理论，在地震灾害的背景下，研究震后动态网络环境下的应急救援路径选择问题。用不确定变量表示网络中各路段的破坏程度，综合考虑路径破坏程度及车辆路径连续性等约束条件，以救援时间最短为目标，基于不确定理论建立了动态优化模型，并用改进的遗传算法求解，最后设计算例验证了模型和算法的有效性。
关键词：地震应急救援；不确定理论；车辆路径问题；遗传算法
中图分类号：P315.9文献标识码：A文章编号：1006-4311（2015）17-0175-04
基金项目：国家自然科学基金（71272047）；浦江人才计划（13PJC100）。
作者简介：程国萍（1964-），女，上海人，博士，副研究员，研究方向为战略管理和公共关系；陈德旭（通讯作者）（1991-），男，吉林白山人，硕士生，研究方向为应急管理；关贤军（1972-），男，湖北仙桃人，博士，副教授，研究方向为应急管理和工程管理。
0引言
地震是最严重的自然灾害之一。地震作为一种常见的重大突发事件，其具有突发性、不确定性、巨大破坏性、连锁性等特点。然而近年来地震等自然灾害频发，且有逐年上升的趋势。[1-2]唐山地震、汶川地震、印度洋地震、玉树地震、海地地震、雅安地震都造成了交通系统的破坏以及无数的生命财产损失。
地震一旦发生，灾区会有大量的人员伤亡，在短时间内有爆炸性的应急物资需求，但同时交通运输系统也会遭到一定程度的破坏。如果通往灾区的道路中断,救援队伍不能及时到达灾区,就会给震后救援和疏散带来很大的困难。[3-6]所以，应急救援物资的运输是救援工作的重中之重,而应急救援物资运输车辆的调度问题是确保这一项工作顺利进行的关键。
动态车辆路径问题（DynamicVihicleRoutingProblem，简称DVRP）是运筹学领域的热门问题，但应急物流中的DVRP问题研究还不够成熟[7-13]。在SaschaWohlgemuth，RichardOloruntoba，UweClausen[14]的研究中，当每个点既有可能成为出救点、又有可能成为受灾点时，以延迟时间最小和系统利用率最高为目标，建立了多阶段整数规划模型解决了随机需求的情况。MinWena，Jean-Franc-oisCordeau，GilbertLaporte，JesperLarsen[15]研究了在多时段情况下，一个车场配送多个客户的问题，客户需求和服务时段都是动态的，并以最小化运送费用和客户等待时间为目标，通过整数线性规划得出最优解。李妍峰，高自友，李军[16]研究了实时交通信息条件下的城市动态网络车辆路径优化问题，考虑了常发性交通拥堵和偶发性交通拥堵两种情况，最后提出了一套初始路线安排和实时路线调整的规划方法。马祖军，胡萍[17]设计了一种实时、时变交通信息的结合策略，以救援时间最短为目标，利用虚拟处救点和滚动时域策略建立了CERFSVRP模型，通过改进后的遗传算法进行求解。
但以上学者并未对动态网络中路段的不确定性进行深入研究，而地震中的交通网络可能随时会受到破坏，因此整个网络具有非常大的不确定性，且每条线路发生破坏的概率及程度无法通过历史数据获得，所以不能用常规的随机或者模糊方法来处理，在此我们引入不确定理论来处理此问题。Liu[18-20]在2007年创立了不确定理论，之后大量的学者加入了研究，时至今日，不确定理论已经成为一个完整的数学系统，并应用到物流、金融、网络、数据挖掘和控制等一系列领域。当我们无法拥有充足的样本和历史数据，甚至连观测数据都暂时无法获得时，就不能应用概率论，不得不邀请该领域的专家给出他们对事件发生的信度，进而得出信度函数及其分布，应用不确定理论处理问题。本文将拟研究单出救点、单受灾点的网络布局，用不确定变量来刻画每条路段受灾后的破坏程度，研究不确定条件下的网络动态规划。
1不确定理论
不确定理论由Liu[18-20]于2007年提出，其目的旨在解决不确定问题。不确定测度是不确定理论的基础，该理论是具有规范性、自对偶性、单调性、次可加性和乘积测度公理的数学系统。不确定理论已经发展为数学的一个分支，是研究不确定问题的强大数学工具。不确定理论在国内外专家学者的共同推动下飞速发展，在理论研究和应用研究上取得了一定的成就。
由Liu在[18-20]中提出：
1.1不确定测度
1.2不确定变量
定义1.2：若ξ是从不确定空间（Γ，Λ，M）到实数集R的可测函数，若对任意Borel集B，集合{ξ∈B}={γ∈Γ│ξ（γ）∈B}是一个事件，则称ξ是（Γ，Λ，M）上的不确定变量。
1.3不确定分布
定义1.3：设ξ是不确定空间（Γ，Λ，M）上的不确定变量，若对?坌x∈R满足Φ（x）=M{ξ?燮x}，则称Φ是ξ的不确定分布。
2问题描述
将地震救援应急网络抽象为有向网络图G=（N，E），N代表网络中点的集合，E代表网络中弧的集合。网络中只存在一个出救点和一个受灾点，均用三角代表；其余点皆为路径中的节点，均用圆形代表；且路径由各个节点之间的路段组成。出救点处有足够的资源和车辆，且车型相同，网络整体受破坏程度未知。如图1，需要解决的问题是：当受灾点发生地震时，在每条路段的受破坏程度未知时，如何选择一条合适的路径，使应急救援资源以最短的时间从出救点运送到受灾点。
动态网络与静态网络的区别在于：静态网络在车辆行驶前就可以求出最优路径，而动态网络在车辆每行驶到下一个节点之前，都要根据当前路段情况重新做出决策。显然路段的破坏程度无法由历史数据获得，且没有充分的样本数据，但我们可以通过卫星通信和地理信息系统功能，对车辆行驶情况和网络中路段的破坏程度进行观测，由该领域专家对每个路段当前的破坏程度进行估计，通过导航系统把当前信息传达给司机，从而指导车辆的路线选择决策，提高车辆行驶效率。
行驶方案如下：车辆从出救点出发，每当车辆距离下一个节点还有t时间时（令t=30min），更新下一个节点相连的所有可能路段的信息，并由专家依据当前观测数据，对破坏程度进行估计，给出破坏程度信度，据此对路径规划方案作出动态调整。
3模型建立
3.1模型假设
①出救点所存放资源可以满足受灾点的需求，且车辆储备充足，车型一致；
②车辆（或车队）运送一次可以满足受灾点的需求，运送完毕后不返回出救点；
③鉴于应急情况下对时效性要求较高，同时避免资源浪费，每个受灾点只能由一辆车服务，且每辆车只能服务一个受灾点。
3.2参数说明
救援的目标是物资以最短时间到达受灾点：
①表示目标函数为期望时间最小；
②表示在每一个节点，只能选择1条路段继续行驶；
③保证路径中没有回路出现；
④规定了决策变量的取值范围和参数m、n的取值范围。
4模型求解
不确定VRP问题是一个NP-hard问题，用传统的精确算法无法求出最优解，考虑到本问题需要对路径选择做出动态调整，具有一定的复杂性，所以本文采用比较成熟的遗传算法，并针对模型对交叉和变异算子做出相应的改变，合理规避非可行解和回路情况出现，在动态网络中求出时间最短路径。
4.1遗传编码与种群初始化
本文采用一维向量作为解的表示方式。在网络图G=（N，E）中，从1到n的路径经过的节点个数是一样的，所以每条染色体的长度是一样的，令每条染色体Ck（1?燮k?燮R）（D1，D2，…，Dn-1，Dn）表示一条从起点到终点且不含环路的路径。设种群初始规模为R，即随机生成R条从1到n的路径，保证种群的多样性。
4.2适应度函数和选择操作
适应度函数是遗传算法中的重要选择机制，以染色体适应度值的大小来决定染色体是否传到下一代。令fk=t（Ck），1?燮k?燮R，即适应度值等于每条染色体所代表路径的时间，适应度值越小时间就越小，解就更优。采用精英保留策略进行操作。
4.3交叉操作
给定一个交叉概率pc，随机产生一个数r∈[0，1]，若r?燮pc，进行交叉操作；否则，不进行。
在此问题中，由于每条染色体的长度相同，单点交叉不会出现回路的情况，所以采用单点交叉的策略。如图2，具体步骤为：
①对任意两条父代染色体，随机选择D4作为交叉点，
②通过单点交叉产生两个新个体。
4.4变异操作
给定一个交叉概率pm，随机产生一个数r∈[0，1]，若r?燮pm，进行交叉操作；否则，不进行。
在此问题中，由于每条染色体的长度相同，变异也不会出现回路的情况。如图3，具体步骤如下：
①各条染色体起始点相同，对任意父代染色体，随机选出除了起始点1和终点n的基因D2进行变异，D2可由节点2变成节点3，4。
②通过变异产生新个体。
4.5终止条件
设最大迭代次数W，迭代W次后结束。
5算例分析
应急救援网络如图1，共有16个节点，其中1为出救点，16为受灾点，网络参数图如表1所示。设置参数：更新时间t=30min，种群大小R=30，交叉概率pc=0.8，变异概率pm=0.2，最大迭代次数W=100。
网络如图1所示。
采用MatlabR2012a对上述算法进行编程，在Intel（R）Core（TM）i5-4200UCPU@1.60GHZ，内存6.00GB的计算机上对其进行求解，用九九法对不确定变量进行模拟，计算时间7.09S，得到最优路径为（1—2—5—9—11—15—16），全部用时为72.015h，如表2所示。
从上述结果可以看出，地震应急救援是一个动态的过程，交通网络的破坏程度往往成为决定运送效率的关键，我们通过不确定变量来刻画当前交通网络的运行状况，通过模拟的方式得出最佳路线，并以此来帮助决策者指导应急救援。
6结论
本文以地震应急救援为背景，指出应急救援是一个动态过程，并重点考虑了震后交通网络的破坏程度，在没有历史数据可以参考、样本完全未知的情况下，创新地用不确定变量来描述路段的破坏程度，建立了一个出救点到一个受灾点的规划模型，并设计了改进的遗传算法来求解该模型。算例分析结果表明，该模型可以有效快速地解决震后环境下应急动态网络的最短时路径选择问题，为决策者的地震救援路径规划提供了科学理论支持。
进一步的研究可能考虑多救点对多受灾点的情况，以及引进不确定随机变量来解决时变网络中更复杂的路径选择问题。
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论文关键词：危险货物,突发事件,应急管理,风险评估,机理研究
HMTE（HazardousMaterialsTransportationEmergencies）属于事故灾难类突发事件，是应急管理研究领域的一个重要分支，但是，目前国内HMTE机理方面的研究仍处于起步阶段，尚未形成系统、完善的理论体系。
近年来，随着危险货物运输量急剧增加，由危险货物运输造成的突发事件频繁发生。据不完全统计,我国每年仅通过公路运输的危险货物就高达2亿多吨、3000多个品种，各种运输事故的比例也最高，2006年达40.7%。欧洲一项研究表明：在近70年3222起危险货物事故中，41%是在运输过程种发生的，HMTE给人类生命财产、社会财产、环境保护、生态平衡、甚至社会稳定，带来了不同程度的危害、破坏和损失。
我国政府将突发公共事件应急管理分为四大类：自然灾害类、事故灾难类、公共卫生事件类和社会安全事件类。危险货物运输安全事故属于事故灾难类。
一、引言
HMTE发展变化机理的研究，是发现问题根源、寻找研究对象内在规律，以及探索HMTE应急管理机理的有效途径。
从本质上来讲，HMTE发展变化和其它事故灾难，以及各类突发事件有很大的类同之处，它的特征同样体现在突发性、紧急性、严重性、扩散性、连锁性、灾害性及危害性等方面。灾难或重大突发事件给社会造成的危害有限，但是，一但扩散将极有可能引发社会连锁反应，并给社会造成严重危害。典型的HMTE，如1989年，美国埃克森公司（ExxonCorporation）瓦尔德斯号油轮原油泄漏事件就是这样一个典型案例，不仅自身演化成特大突发事件，还引发了其它突发事件，并形成连锁反应，导致了更为严重的危害。由于危险货物的特殊性，HMTE也有它自身一些独特的发展变化机理，正是由于这种特殊性，本文首先对突发事件的特征和机理构成进行了研究，然后将HMTE分为单一线性突发事件和多重非线性突发事件进行了分类研究，最后从系统内各要素相互作用特征的角度分析了突发事件和应急管理的内在关系，并研究构建了基于突发事件机理分析的应急管理机理分析框架。
二、危险货物运输突发事件HMTE机理构成
机理的主要含义，是指事物变化和发展过程中所遵循的内在逻辑和规律。对于突发事件，分析事件的机理，就可以找到孕育事件的源头，发现事件的形成规律和推动事件发展的动力，以便在应急处置中找到相应的应对策略。Jacob.M和Hellstrom.T的研究表明，对突发事件发生机理的认知，将极大地影响突发事件的处理和控制效率。机理分析和研究是开展应急管理的基础，只有掌握了突发事件的内在机理，才有可能在面临突发事件危机发生时迅速做出有效反应，才有可能采取尽可能优化和合理的应对措施，达到比较满意地处理突发事件、减少损失的最终目的。
有学者认为机理可以描述为一些特征，比如中科院陈安博士在《突发事件应急管理》一书中，就把事件的机理总结为：突然性和信息的高度缺失性、危害性和蔓延性、主体规律性、多范畴性，认为这是宏观层面上的机理。因此，研究突发事件的机理还应首先从突发事件的基本特征入手。
2.1HMTE的基本特征
许多学者对突发事件的特性进行了各种不同描述，但有时存在使用不同的动词或形容词描述了同样的性质。基于文献进行总结，无论是一般突发事件还是HMTE，它们有三个重要的基本特征。
第一个特征是，这类事件在一定范围内会引起较大危害，直接威胁到人类生命、财产安全，以及社会稳定，况且，这样的危害有可能在短时间内大范围蔓延、滋生、甚至连锁发生更加严重的危害，因此，称之为危害性和扩散性特征。
第二个特征是突然性和紧急性。突然性是指不易被感知的特征，即它的危害性和扩散性具有很大的意外性，往往在事先毫无征兆或者征兆没有被人们获知的情况下就发生了；紧急性是指由于这类事件的突然性、危害性和扩散性，在时间上形成的迫切性和重要性特征。正是由于这类事件所具有的不易被感知性和事故的严重性特征，就称之为突发事件（Emergencies）。
第三个特征是HMTE的特征性还包含危险货物自身的理化特性。
2.2突发事件机理的构成
突发事件除了上述自身三个基本特征外，面对突发事件的危害对象，或者说突发事件管理，还存在以下几方面规律性特征。
作者提出构建了一套分析研究突发事件机理的体系结构模型图，整个体系的层次关系如图1所示。机理构成包含的具体内容是：“两个组成”、“四个类别”、“三个过程体系”和“八个具体变化”。
图1突发事件机理体系结构模型
（1）突发事件机理的“两个组成体系”
从专业性和一般性角度对机理进行划分，可以划分为两个不同的组成体系。第一个组成体系是一般性的突发事件机理及应急管理机理，它刻画了突发事件一般性发生、发展及演化规律，并研究了相应的一般性管理机理；第二个组成体系是专业性、行业性、领域性的特定机理，比如，HMTE机理，除了具有一般性机理的一些共同特征外，其突发事件机理还存在一些特殊性，需要借助与危险货物的理化特性，以及与运输有关的物理学、化学、交通运输组织学和物流工程等学科进行解释。
（2）一般性机理的“四种类别”
一般性机理，应该包括一般性突发事件机理和一般性应急管理机理两方面内容，它们又分别由四种不同类别的机理组成，即特征性机理、原理性机理、流程性机理和操作性机理。突发事件的四个类别机理含义分别为：
1)特征性机理：对各种突发事件进行抽象概括和总结，借鉴模型和仿真等方法，描述其共有特征及其变化规律。
2)原理性机理：对各种突发事件发生、发展过程的内在规律性进行刻画。
3)流程性机理：说明突发事件所应遵从的前后逻辑顺序，一般认为流程性机理是突发事件选择的发展路径，即突发事件向着最坏结果发展的路径。
4)操作性机理：突发事件在发展过程中会遇到一些约束或应急管理措施，它们会影响该突发事件发展的路径，这些过程中的约束或措施，称为操作性机理。
（3）原理性机理的“三个过程”和“八个变化”
原理性机理分析是开展应急管理研究工作的重要基础，一旦掌握了事件的原理性机理，在灾难发生后就可能做出迅速、有效反应，并采取尽可能合理、及时的应对措施，以达到处理突发事件、减少损失的终极目的。
根据事件的过程和特性，原理性机理划分为“发生”、“发展”和“演化”三个过程，这三个过程分别被定义为八个具体变化：即“发生”包含“突发”和“渐发”二种形式，“发展”存在“空间上的扩展”和“烈度上的增强”二种变化，以及“演化”可以分为“蔓延”“衍生”“转化”和“耦合”四种方式。
上述理论内容的提法和描述，目前国内外文献尚未发现有比较成熟的各种机理方面的研究成果。本文将借助危险货物运输行业领域的优势，从危险货物自身基本特性出发，从HMTE相对明晰的发展变化规律入手，对HMTE和应急管理机理进行了创新性研究。
三、危险货物运输突发事件HMTE二阶段体系划分
由于突发事件是一个典型的非线性系统，因而，对它的研究只能采用分阶段线性化处理。突发事件的发生、发展过程是与时间相关的系统过程，对突发事件的线性化处理，可以按时间序列或扩散进程划分。
国内目前对此没有成熟的研究成果，国外对于危机管理的阶段界定，提出了众多危机管理阶段划分理论，如比较著名和有影响力的斯蒂文·芬克（StevenFink）四阶段划分理论，称为“F模型”，罗伯特·希斯（RobertHeath）四阶段理论，简称4R模型，以及核危机管理专家米特罗夫（Mitroff）五阶段模型，又简称“M模型”。各种划分从不同侧面对危机或突发事件的形态有了一定的描述，但都没有论述突发事件的性质和机理特征。
HMTE与其它自然灾害等突发事件相比，频率比较高，事件的规模相对较小，但它发展的过程却很典型，往往遵循突发事件的机理体系特征。为了比较清晰地表述突发事件的机理及其严重或复杂程度，本文用二阶段体系划分法，把这个机理体系中的突发事件变化过程分成两个阶段，并分别命名为：单一线性突发事件阶段和多重非线性突发事件阶段，如图2所示。
3.1单一线性HMTE
单一线性突发事件，也称为单一突发事件，是指性质单一、危害较小的突发事件，一般是指一种事件对应引发一种结果，形成一种相对简单的线性发生和发展过程。这种单一线性突发事件包括三种情况：
首先，是指突发事件的规模小或危害力有限，仅仅经历单一的发展过程就结束，不会诱发更加严重的突发事件，如损害范围比较局限的爆炸事件，会很快就有一个明确的结果，一般不会有进一步发展的可能性。
其次，是指突发事件虽然较为严重，有进一步引发更多或危害更广复杂事件
图2突发事件二阶段变化机理
的潜在可能，但由于应急管理的干扰作用，这类突发事件仅仅停留在单一线性突发事件阶段，也未造成进一步的发展。
再次，是指多重非线性突发事件的发展初期，这种情况多是由于单一线性突发事件应急管理措施不当，将造成更严重的危害，因此，也称之为单一线性突发事件阶段。
对于单一线性突发事件，主要强调的是直接导致事件出现的一个原因，而不是其它的间接原因，对于间接原因，则是探讨多重非线性突发事件不可缺少的。
3.2多重非线性HMTE
多重非线性突发事件，或多重突发事件，是指性质复杂、危害较大的突发事件，一般是指多种事件对应引发的多种不同结果或危害，形成复杂的非线性扩散、演化发展，如图2所示。多重事件主要是由于一些间接因素的影响，或由于单一突发事件的应急管理措施不当或失误，造成事态的恶化或扩展，它的演变方式主要有四种，即转化、蔓延、衍生和耦合。
在多重非线性突发事件阶段，突发事件之间存在连锁反应。等级高、强度大的突发事件爆发后，常常会诱发出一连串不同等级的次生灾害事件爆发，或几个突发事件同时发生，如图3，表示了次生灾害事件的爆发与突发事件及其影响结果之间的非线性关系。
四、危险货物运输突发事件HMTE与应急管理
中科院计雷研究员认为：突发事件应急管理，是研究突发事件以后管理的一些规律。
从2003年大陆“非典事件”发生以后，开始研究这块领域，它的内涵很大，内容也非常多。因为突发事件本身类型就非常多，那么不同类型的突发事件，就应该采取不同的措施和方法，按照它次生的规律来做应急管理。实际上，突发事件一般分两大类：一类是有先兆的，一类是无先兆的。有先兆的突发事件是大量存在的，无先兆是比较少的，当然还有地震，因为人类对它的认识和了解还不够，但大部分是有先兆的。特别是2008春季南方冰雪灾害、四川汶川“5.12”大地震发生以来，突发事件应急管理理论的研究更加深入、系统、成熟。
图3多重突发事件的非线性扩散
中科院陈安博士认为：应急管理是面对突发灾难性事件，而且是在损失已经造成的情况下进行的管理，预警是应急管理的前奏，而不是应急管理的组成部分，应急管理面对的是一个可能无法挽回的损失或灾难事件，只能通过努力减少损失或者终止损失事件的蔓延，而无法在成本不增加的情况下使状态恢复到损失之前。
4.1系统特征关系分析
由图2突发事件二阶段变化机理体系结构模型所知，HMTE与应急管理作为一个系统内的一对矛盾，从系统内各要素相互作用的角度分析突发事件和应急管理之间的关系，用数学的方式表述其特征。尽可能应用量化、细化、精确的仿真数学描述，不仅会有助于建立优化的系统应急机理，更有助于对进一步风险评估指标体系的建立选取、评估趋向和方法的确定起到重要的参考价值和作用。
HMTE应急处置过程中，一般总是希望其数学模型是线性的，在事态处理过程中，不断采用各种举措或政策，总希望有一对一的结果和收益。但是，突发事件的本质是非线性构造、非线性方程的解，往往需要利用线性方程的解。线性稳定性分析是研究非线性系统稳定性的基本技术之一，这就给突发事件的应急管理研究提供了理论上的依据，即在HMTE应急管理整个过程中，线性关系是追求的理想关系，每一个时间、空间事件的处理力争线性化，使每一个举措都能实现一个预期的结果，即：
F=f(x)x：表示举措；F：表示结果
基于系统理论，HMTE与应急管理过程中存在着自催化、正反馈之类的非线性作用，其处置关系是非线性的，它符合非线性函数的九个特征，即变化特性、饱和性、非单调性、振荡性、多值响应性、循环性、失灵性、折叠性和滞后性。
4.2HMTE应急管理机理
通过对突发事件变化过程，以及与应急管理之间的系统特征关系研究发现，合理、优化的HMTE应急管理机理，是一种对HMTE变化过程的干扰和阻断机理，而不仅仅是“兵来将挡，水来土掩”的后续应急管理措施。
从应急管理角度来讲，应急管理的特征性机理涉及多主体相关性、动态博弈性、及时性、复杂性等多种特性；从突发事件角度而言，每一种突发事件的原理性机理，又都对应着一个应急管理的原理性机理，因此，使各种关系更加难以刻画，在此，将应急管理的机理按照图4进行分析说明。
应对突发事件的发生机理，可以采用过程阻断机理来进行应急干预。对于“突发式”事件，宜采用紧急通知、快速反应的策略；而对于“渐发式”事件，就希望采取一定措施，以减缓它的发生或发展。
对于突发事件的发展机理，可以采用中止隔断机理来进行应急干预。其中，空间上的扩展采取隔离措施来阻断，如因燃气爆炸导致的火灾，可以制造隔离带来防止火势进一步扩散；烈度上的增强可采取遏制缩减措施来阻断。
图4应急管理原理性机理
对于事件转化机理，可采用路径控制机理来阻止事件的连锁转化与传递。突发事件出现蔓延态势时，更多情况下应该采取“弃子”的应急管理机理与之对应。事件的蔓延，是指一个事件出现后不断会有类似事件连续发生。在多数情况下，因为将注意力集中在处置先发事件上，所以，很难彻底避免后续事件（次生灾害）的接连发生，如果这样的情况是可以预见和判断的，那么，采用“弃子”措施可能反倒会更加合适。所谓“弃子”，是指对于暂时不宜或不能处理的HMTE状态或局面，采用一种“弃卒保车”的态度，使生命或一些重要的财产得以保障。事实上，“弃子”措施是一种应急管理过程的决策选择，如2005年“3.29”京沪高速公路液氯泄漏事故，由于发生液氯大面积泄漏和蔓延，造成约2千多亩农田受灾，环境受到严重污染、破坏，最终只得选择暂时关闭高速公路，并疏散近十个村子的1万多名村民。这就是一起典型的“弃子”应急管理处置机理案例。
对于突发事件的衍生机理，在正式采取措施前，对这些看似能取得积极效果的措施进行更加深入、更加全面的研究，争取识别其后续可能潜在的一些消极影响，尽早采取行动，并尽量避免这些潜在负面影响的出现，因此，采用“策略评价”机理来进行应急管理。
针对突发事件的耦合机理，则需要在掌握耦合机理的基础上，解除它们的耦合条件，或已经形成耦合状态的，就需要采取相应的解耦措施。一次突发事件的发生，往往不是简单某一个原因产生的，经常是若干个原因的耦合作用，如2005年“3.29”京沪高速公路液氯泄漏事故，就是超载、超速、疲劳驾驶、汽车轮胎过度磨损、违规操作等多个因素共同作用导致的。
类似这类事件原因，就得采用“解耦”应急管理机理，解除各种因素之间的耦合关系，以达到损失降低到最小的目的。
五、结论与建议
结论：HMTE属于事故灾难类突发事件，是应急管理研究领域的一个重要分支。
突发事件与应急管理既相互矛盾又相辅相成。应急管理是针对突发事件而言，以缩短突发事件的生命周期为目的。而突发事件机理的探索，又是应急管理机理研究的重要基础，应急管理的研究依赖于突发事件的各种研究成果。因此，突发事件机理的研究，以及突发事件生命周期模式的研究都将为应急管理研究服务。只有更好地掌握了HMTE的各种变化规律，才能更有效地探索HMTE应急管理的机理及处置措施。所以，不但要重视研究突发事件的机理，还要进一步掌握它的变化周期、它的消长和存亡的生命周期变化规律，而且同样要重视应急管理机理的研究，以及二者内在必然特征关系的研究。
建议：1、加强HMTE应急管理体系建设，完善和健全应急管理体制机制，建立健全分类管理、分级负责、条块结合、属地管理为主的应急管理体制，形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制，健全监测、预测、预报、预警和快速反应系统，全面提高应对突发事件能力；2、加大政府应急管理政策制度保障、法律法规建设和财政经费投入；3、加强海陆HMTE分类专项应急演练，建立专项应急预案和应急专业救灾抢险队伍；4、完善突发公共事件应急预案，定期组织开展预案演练，加强专业应急队伍建设，提高国家和全社会的抗风险能力；5、重视运用科技提高应对突发公共事件的能力，加强应急管理科学研究，提高应急装备和技术水平，推进应急管理信息平台建设，提高应急决策指挥的有效性和针对性，形成国家公共安全和应急管理的科技支撑体系；6、各级政府成立相应独立的应急管理职能部门和具有一定数量规模的科研机构及专业化队伍、志愿者队伍建设；7、充分发挥专家作用，为科学应对突发事件提供决策咨询，一些高校可设立突发公共事件应急管理本、硕、博专业及研究方向；8、加强与国外先进的应急管理职能部门、研究所及高校等机构进行对口合作与交流；9、加强专项应急演练、培训和教育，强化应急管理基础能力建设，力争使损失降低到最低；10、加强应急管理科普宣传和典型案例总结备案，增强全民应急管理意识和经验，提高群众参与应急管理能力、自救能力，以及必要的应急处置能力。
参考文献
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[关键词]公共危机管理；澳大利亚；德国；中国
doi：10.3969/j.issn.1673-0194.2013.08.054
[中图分类号]C916；D630[文献标识码]A[文章编号]1673-0194（2013）08-0092-03
0引言
社会管理的基本任务包括协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等方面。其中，应对风险和进行应急是其核心功能之一。
“公共危机”通常是指一种危及全体社会公众生命财产和共同利益的紧急事态[1]。突发性公共事件主要包括自然灾害、公共卫生事件、事故灾难和社会安全事件几种。此类事件具有突发性、紧急性、高度不确定性以及影响大等特点。公共危机管理的目的在于最大限度地预防和减少突发公共事件及其造成的损害，保障公众生命财产安全，维护国家安全和社会稳定，促进经济社会发展。公共危机管理体系是有关突发事件应急管理工作的组织指挥体系与职责和突发事件的预防与预警机制、处置程序、应急保障措施、事后恢复与重建措施以及应对突发事件的有关法律、制度的总称[2]。
近几十年来，世界上各类突发事件不断发生，如何科学应对和及时、妥善处置，是当前各国政府必须面临的一个重大课题，也是衡量一国政府治理能力和执政水平的重要标志。澳大利亚和德国的公共危机管理体制具有典型的启发和借鉴意义。
1澳大利亚的公共危机管理体制
澳大利亚国土广袤、地形复杂、气候多变，是一个自然灾害频发的国家。据统计，自2000年以来，澳大利亚平均每年有24人直接因灾死亡，近600人受伤，39万人不同程度受灾。自然灾害和突发事件对澳大利亚的家庭、商业、国家基础设施造成的损失每年都在36亿美元以上。为此，澳大利亚建立了一套较为完整的公共危机管理体系。
1.1澳大利亚公共危机管理的体系构架
1993年1月1日，澳大利亚成立了联邦公共危机管理署EMA（EmergencyManagementAustralia，EMA）。EMA负责所有类型的灾害，包括自然的、人为的、技术的或者是战争（民防）。其组织构架为下设3个小组：计划与行动小组、管理小组、教育与培训小组。EMA架构内设有“国家紧急事务管理中心”，简称NEMCC，为联邦应急事务日常处理的机制。在EMA的架构外，澳大利亚还设有“公共危机管理委员会”EMC（EmergencyManagementCommittee，EMC），联邦司法部长既是EMA也是EMC的首长。该委员会每年定期举行会议，各州政府均通过本州在委员会中的代表在联邦政府就减灾工作进行协调，各州也都设立了相应的委员会。
1.2澳大利亚公共危机管理的国家体系
澳大利亚的公共危机管理的国家体系是以州为主体，分为3个层次，即联邦政府、州和地方政府。联邦政府主要的紧急事务管理部门是隶属于澳大利亚国防部的联邦应急管理署EMA。此外，各州均有自己的紧急事务管理部门。通过判断紧急事件的性质和可能影响的范围来启动不同层次的应急计划[3]。
澳大利亚设立了一套3个层次承担不同职责的政府应急管理体系：①联邦政府层面。联邦政府通过顾问安排、承担领导角色等途径，为州和地区经历的主要灾害提供物质和财政援助；②州和地方政府层面。6个州和两个地区则为保护生命、财产和环境安全承担主要责任，各州和地区通过立法、建立委员会机构以及提升警务、消防、救护、应急服务、健康福利机构等各方面的能力来实现这一目标；③社区层面。澳大利亚全国范围内约有700个社区，它们虽然不直接控制灾害响应机构，但必须在灾难预防、缓解以及为救灾计划进行协调等方面承担责任。
1.3澳大利亚公共危机管理中心
澳大利亚公共危机管理中心下设4个部门：①计划与运作事务部。其主要负责管日常理澳大利亚应急中心资助的灾害应急计划，协调联邦政府对州、地方的支持，制定民防政策和计划，公共危机管理通讯与信息系统的应用。②开发部。其主要负责灾害预防与减灾战略的制定，公共危机管理项目的规划管理，对于政府、产业和社区进行公共危机管理的宣传推广，公共危机管理政策制定。③信息管理部。其主要负责公共危机管理过程中的信息管理，促进各州支持的应急项目的管理。④教育与培训部。其主要负责教育与培训的开发与传播，公共危机管理资格标准与课程的开发与维护，公共危机管理研究和社区教育。
1.4澳大利亚公共危机管理的特征
综合以上对于澳大利亚公共危机管理体制的描述，可以总结出澳大利亚的公共危机管理体制具有以下4个特征。
1.4.1有较为先进的公共危机管理理念
澳大利亚抗灾的一个成功经验就是建立了一套指导灾害规划和管理的概念和原则，即“4个概念和6个原则”。虽然国家自然灾害组织建立的概念和原则不是强制性的国家条文，但是作为指导意见，它被各州政府广泛接受。它的关键思想和基本要点已被纳入了各州相关的法律条文中，从而具备强制性特征。
1.4.2有充分的法律依据
澳大利亚在宪法的规定下，制定了联邦政府公共危机管理政策，建立了相应的机构，通过财政和技术手段支持各州的公共危机管理发展和建设。澳大利亚的公共危机管理法于2003年由议会通过。从法律上界定了“灾害”是指由于某事件的影响而导致的严重破坏，并把灾害分为自然灾害、人为因素、基础设施故障、空难、车祸等4种类型[4]。
1.4.3技术指导力度大、管理规范性强
EMA投入了大量的精力进行灾害公共危机管理的研究，组织一批学者专家和有经验的公共危机管理者编写了澳大利亚公共危机管理系列手册。
1.4.4社会群众参与面广
在澳大利亚，数以百万计的志愿者常年活跃在社会的众多领域，人们已经习惯了有志愿者在身边的生活。在澳大利亚首都堪培拉，有8万多名志愿者为社会提供着各种服务[4]。
2德国的公共危机管理体制
德国的公共危机管理工作，主要是依靠内务部及所属的技术救援协会、消防紧急救援中心以及德国汽车俱乐部和一些民间组织及私人公司来完成，其中包括一些从人道主义角度进行救助和救灾活动的协会和组织。1950年8月22日，德国联邦技术救援署THW（BundesanstaltTechnischesHilfswerk，THW）成立，承担应急管理培训的任务，主要以战备或战争对象保护为目的，具有半军事化的性质。2004年5月，德国联邦内政部成立联邦公民保护和灾难救援署，德国的公共危机管理目标从国防状态下的民事保护转变为灾难状态下的公民保护，应急管理培训也相应地转变为以人、自然环境、公共设施等为保护对象的培训，并且形成了两个专门的应急管理培训系统。由联邦公民保护与灾难救助局和联邦技术救援署构成了德国应急救援体系的两个支柱[5]。
2.1完善的公共危机管理体系
德国是世界上拥有最健全完善的应急管理制度的国家。机构任务分工明确，内政部负责日常的公共危机管理，也是公共危机管理的责任部门。现场处置工作以各地消防局和红十字会、约翰尼特救援组织和德国工人救助联合会等民间机构负责。
德国的公共危机管理形成了一个州州连通的网络体系。它的公共危机管理已经有机融入到社会管理的各个层面，其基本体制从纵向上看，德国在传统上把应对突发事件分为2个层次：联邦政府主要负责战争状态下的民事保护；16个州政府负责和平时期的灾难救助工作。从横向来看，以消防等专业力量为骨干、社会组织为侧翼、志愿者队伍为支撑的各种应急力量协同配合，参与紧急救援的主要有消防中心、技术救援协会、德国汽车俱乐部、志愿者4支队伍。在以州为主、属地管理的应急管理体制下，各州则根据各自情况，通常是由州内政部统筹负责，主要力量有消防队、警察局等相关部门以及救援组织。
2.2联邦民众保护与灾害救助局
德国联邦内政部内设的联邦民众保护与灾害救助局是专门负责民事安全、参与民众保护和重大灾害救援的指挥中枢机构。这个机构组建的“共同报告和形势中心”和开发的“德国紧急预防信息系统”成为德国危机管理的两大武器。“德国紧急预防信息系统”提供了一个开放的互联网平台，集中向人们提供各种危急情况下如何采取防护措施的信息，并有2000多个相关链接有关民众保护和灾难救助的背景信息，也可以了解危险情况下如何采取预防措施等信息。“共同报告和形势中心”成立于2002年，是危机管理的核心，负责优化跨州和跨组织的信息和资源管理，加强联邦各部门之间、联邦与各州之间以及德国与各国际组织间在灾害预防领域的协调。
2.3公共危机救援工作
德国的公共危机救援工作，主要是依靠内务部及所属的技术救援协会、消防紧急救援中心以及即德国汽车俱乐部和一些民间组织和私人公司来完成，也有一些从人道主义角度来进行救助和救灾活动的协会和组织来完成。德国还有着专门的公共管理培训系统。德国应急管理遵循决策与执行相分离的原则，因此，应急管理培训分为3个部分：①应对管理负有政治责任的决策者进行培训；②对应急管理的执行者进行培训；③社会教育。管理人员培训主要由联邦民事保护与灾难救助局（BBK）下属学院负责。志愿者培训主要由联邦技术救援局THW所属的两所技术救援培训学院负责。公民教育由政府部门与学校、社会组织、企业及个人进行[6]。
2.4德国公共危机管理的特征
综合以上对于德国公共危机管理体制的描述，可以总结出德国的公共危机管理体制具有以下以下3个特点。
2.4.1德国警察部门与救援组织的分工协作
德国境内发生的灾害和灾难，都规定警察和救援机构要先期到达现场。当国家发生大的灾难后，救援组织要立即成立一个救援指挥中心，德国国家内务部部长是灾难事件指挥处理的指挥者，也可以根据灾难的具体情况将指挥处理职权分配到某个部门或某个人。
2.4.2救援组织众多，分工协作有方
①德国技术救援协会，担负着全国的各州和特区的救援工作。救援协会主要担负全国的日常紧急救援任务的管理工作和战争时期的总救援工作；对自然灾害与突发性公共事件提供救援和灾后重建方面的技术支持；国际救援。②柏林消防急救中心。消防队是德国专业化应急救援的中坚力量，主要有职业消防队、志愿消防队和企业消防队3种类型。③德国汽车俱乐部空中救援中心。德国汽车俱乐部有1500万名成员，德国35%的家庭都是该俱乐部成员，该俱乐部为成员提供多达85个项目的服务。
2.4.3志愿队伍庞大，后备力量有源
德国的救灾体系是由德国联邦政府统一领导，各职能部门分工负责的管理体制，这一体系由消防、医疗、通讯、海事、救援、辅助及管理等部门组成，而承担具体救援和工作任务的主要是志愿者。全德有超过2300万人从事志愿服务，德国工人助人为乐联盟、德意志生命救助协会、德国红十字会等志愿者组织对庞大的志愿者队伍在周末开展的日常培训，极大地提高了危机过程中公民自我保护和相互救助的能力[6]。
3澳大利亚和德国公共危机管理体制的共同点
通过对澳大利亚和德国公共危机管理体制的介绍，我们可以看出他们两个国家在应对突发公共事件上有着很多相似点，从这些相似点中，我们可以寻求建设中国公共危机管理体制的方法和模式。两国都把应对突发公共事件的应急管理工作提升为国家战略，建立了为确保国家安全和国民生活安定的国家应急管理体制，形成了日常行政管理、突发事件管理、紧急状态管理的整套管理制度。具体表现为：①强化领导权威，构成强有力的指挥协调中枢。②设置直属领导的综合性应急管理机构，辅助领导进行全面应急管理。③以现有政府组织机构为依托，通过重新界定现有政府组织职能，重塑现有政府组织职能机构，增加应急管理职能，构建政府的应急管理系统。④实现政府和社会、公共部门和私人部门之间的良好合作，实现普通公民、社会组织、工商企业组织在应急管理中的高度参与。我国目前正处在突发公共事件的高发时期，近年各类公共卫生、事故灾难事件（如毒奶粉事件、地铁相撞事故）不断发生，并且各类自然灾害（如雪灾、地震、洪涝等）接连侵袭，严重影响我国经济、政治、文化等各方面的发展。面对众多突发性公共事件，我国政府应当尽快建立健全完善的应急管理体系，提高应对能力，最大程度地减少人民财产损失。
4澳大利亚和德国的公共危机管理体制对我国的启示
西方国家应急管理工作起步较早，他们早已意识到建立突发事件应急体系的重要性，他们运用这些体系来解决突发事件造成的危机和困难，在处置重大突发性公共事件过程中逐步完善了应急体制、机制和法律体系，基本形成了符合本国国情的突发公共事件应对体系，在事件中积累了丰富经验，值得我们学习和借鉴。而我国自2005年非典爆发之后，才开始逐步重视到应急管理问题。2003年7月，中国政府提出“建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发事件和风险的能力”的重大决策，把制订、修订应急预案和建立、健全应急的体制、机制、法制（简称“一案三制”）提上了重要议事日程。自此，中国应急管理体系建设向综合性、系统性转变，并稳步推进[7]。我国应急管理体系在各类突发公共事件的考验面前，还需要进一步加强，应急从综合化、系统化、专业化、协同化、规范化等方面完善。我们应该结合中国实际，在吸收国外先进应急管理经验的基础上，逐渐建构起有力有序、运转高效的有中国特色的社会应急管理运行机制。我国的公共危机管理体制应该做以下改革。
（1）整合救灾救援力量，成立总体应急权威机构。现代减灾其实就是综合减灾。现在，我国各种信息源仍分散在各个部门，采取的是“一个部门为主、其他部门配合”的模式，但是，实际工作中协调的难度很大。另外，各个部门的应急预案各不相同，缺乏统一规划。
（2）加强基层应急能力建设。经验表明，基层第一时间的处置方式对减少伤亡和损失最为关键。但目前，有些基层的预案只是抄袭上级文件，缺乏可操作性，或者预案制订了，但缺乏演练。
（3）强化专业应急和救援队伍建设。现代减灾不同于传统的人海会战、突击队式的临时应急，而是特别强调科学性、系统性、程序性。目前，我国的应急体系建设迫切需要向专家治理型转变，加强专业应急和救援队伍建设，依靠科学技术防灾减灾。
（4）努力提高全民的灾害自救能力。由于政府一直主导甚至垄断社会公共事务管理，而不重视、甚至排斥社会力量参与。公众没有参与传统、习惯，缺乏有效参与的体制、机制等相关制度安排，这使得政府与社会力量之间在应急管理过程中不能进行有效的合作，公民的自救能力低下。
（5）进一步推进应急法制建设。应急管理法制是一个国家在非常规状态下实行法治的基础，是一个国家实施应急管理行为的依据，也是一个国家法律体系和法律学科体系的重要组成部分[8]。《突发事件应对法》的颁布实施，标志着我国应急法制体系的初步建成。要落实好《突发事件应对法》，还必须出台一系列配套措施和实施细则，增强其可操作性。另外，现行的有关应急管理方面的一些单行法律法规也急需清理修订完善。
5结语
目前，我国的应急管理研究尚处于起步阶段，原创性或有中国特色的应急管理理论研究成果较少，应急管理有许多领域还需要扩展和深化。随着突发公共事件的不断发生，我国的应急管理面临越来越大的挑战。我们应该不断探索应对突发公共事件的应急管理对策，不断完善应急管理机制，提高应对各种危机和风险的能力，为社会的发展提供有力的保障。
主要参考文献
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[2]喻晓社，朱希文.应急管理：政府工作永恒的主题[J].高科技与产业化，2011（3）.
[3]李继良.澳大利亚突发事件应急管理[J].中国急救复苏与灾害医学杂志，2007（2）.
[4]李景卫.澳大利亚的志愿者组织[J].北京支部生活，2006（1）.
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