一、主要工作的成效
（一）突出重点，进一步规范、完善“三项改革”。
半年来，我市在总结去年的基础上，查缺补漏，进一步完善乡镇机构改革和区划调整、农村义务教育管理体制改革、市乡财政管理体制改革等一系列农村综合改革试点工作，规范各项主体改革，深入推进农村综合改革。
1、以继续转变乡镇政府职能、创新基层管理体制和运行机制为重点，深入推进乡镇机构改革。一是积极协调相关职能部门，深入乡镇，完善和规范乡镇设置机构、职能定位、人员配备工作和乡镇机构运行工作。二是全面实施“实名制”管理。全市按照“统一领导、分级管理、按编定员”的原则认真清理和核准单位机构名称、性质、机构规格、内设机构、经费形式、人员编制和领导职数、在岗人员，建立起单位和在岗人员情况台账，采取身份与岗位相结合的办法。三是进一步转变职能，降低行政成本，提高工作效率。四是继续做好撤并乡镇后续工作。
2、继续以完善农村义务教育保障机制、促进教育发展为重点，深化农村义务教育管理体制改革。通过改革农村教育体制，有力保障了办学经费，加快了农村义务教育发展，教育质量不断提高。一是进一步巩固和完善“以市为主”的农村义务教育管理体制，深入开展农村义务教育体制改革。二是认真落实“两免一补”政策，进一步加大对贫困学生的资助力度。三是继续合理调整农村中小学布局。四是继续做好中小学校舍维修改造工作。
3、以增强市乡财政保障能力、全面推进“乡财市管乡用”改革为重点，深化市乡财政管理体制改革。一是继续按照“核定收入、支出包干、综合考核、一年一定、超收奖励、超支不补”的原则，进一步调整事权和支出责任，完善乡镇财政基本保障职能和乡镇财政公共服务职能。二是认真落实和兑现退耕还林粮食折现补贴、良种补贴、农业生产资料增支综合补贴、成品油价格提价补贴等各种涉农补贴政策。三是规范和完善“乡财市管乡用”财政管理方法。四是加强对农村转移支付资金的管理使用情况的监督检查，确保农村转移支付资金专款专用，落到实处，发挥效益。
（二）统筹协调、全面推进农村综合配套改革。
1、嘉兴市开展统筹城乡综合配套改革试点工作将按照先行先试、率先突破的要求，以推进土地使用制度改革为核心，重点实施“十大改革”，分别是：实施土地使用制度改革，建立城乡土地节约集约利用和优化配置；深化统筹城乡就业改革，健全城乡劳动者平等充分就业的政策体系和服务体系；深化社会保障制度改革，建立覆盖城乡全体居民的政策服务体系；实施户籍制度改革，建立城乡统一的新型户籍管理制度；实施居住证制度改革，创新新居民服务管理体制；实施涉农工作管理体制改革，建立统筹城乡“三农”管理服务机制；实施村镇建设管理体制改革，推进新市镇和新农村建设；深化农村金融体制改革，建立完善统筹城乡服务“三农”的金融体系；推进公共服务均等化体制改革，建立城乡资源共享机制和管理服务机制；实施规划管理体制改革，建立市域一体的规划体系。
2、切实加强农民负担监督管理。为巩固农村综合改革成果，确保农民负担不反弹，促进农村社会和谐稳定。一是建立了农民负担监测点和农民负担监督管理工作情况定期上报制度。二是加强村级公益建设一事一议筹资投劳管理。严格按照管理规定和程序，认真审核村级一事一议项目，检查指导农民筹资数额和筹劳数。三是加强各项涉农收费的监督和管理。严格执行村级报刊订阅限额制度，实行超限额部分“谁征订、谁负责”的制度。加强对教育收费、村级报刊订阅等检查力度，及时纠正存在问题。
3、扎实推进其他改革。一是全面推进新型农村合作医疗工作。二是积极推进农村最低生活保障制度。三是全面开展农村土地承包经营权证补换发工作。四是继续开展集体林权制度改革。五是积极推进种子公司改革及畜牧改革。六是按照“应保尽保、按标施保”的原则，继续对分散供养资金采取“一折通”的支付办法委托农村信用社发放，对集中供养资金由市民政局统一拨付到敬老院帐户，确保了农村五保供养资金的安全、及时、足额兑现，保障了全市农村五保户的基本生活。
二、采取的主要措施
（一）加强领导，为全面推进农村综合改革提供组织保障
进一步明确了领导小组和办公室工作职责，建立健全领导小组会议、报告、调研督查和信息交流等四项工作制度。各乡镇也及时调整充实了领导小组，确定了专职人员。形成了“党委政府统一部署，领导小组齐抓共管，成员单位各负其责，相关部门密切配合”的工作格局，为全面推进农村综合改革提供了坚强的组织保障。
（二）建立制度，认真落实部门负责制
为加强部门协调和工作联系，明确工作责任，规范办事程序，进一步提高工作效能，我市按照当前各职能部门工作职责，建立起部门负责制和市乡农村综合改革联系制度，层层落实领导责任制和部门分工负责制，规范工作运行机制。各级各部门各司其职，各负其责，各尽所能，加强协调配合，增强了改革合力。
（三）上下联动，积极稳妥推进农村综合改革工作
在抓好重点改革的同时，各级各部门结合自身优势和特点，因地制宜，找准改革的突破口，积极探索改革新思路、新模式、新举措，深入调研，坚持尊重群众意愿、自下而上、自上而下的原则组织多层次、全方位的调查研究，广泛征求农民群众及社会各界的意见和建议，制定出符合实际、切实可行的实施方案。
（四）加强监督，确定改革各项目标任务落到实处。
为切实落实好深化农村综合改革的各项政策，各级各部门切实加强对农村综合改革试点工作的督促指导，深入基层和部门检查税改转移支付资金安排使用情况，督促落实好乡镇机构改革、“乡财市管乡用”改革、农村义务教育体制改革和其他配套改革工作，积极引导农村筹资筹劳“一事一议”运作，检查落实好农村教育“两免一补”、新型农村合作医疗、农村低保、农村“五保户”供养等资金兑付到位情况，发现问题，及时研究，逐项落实。
三、存在困难和问题
通过近年来各级干部群众大量艰苦细致的工作，我市农村综合改革试点工作始终平稳顺利地向前推进。但由于改革涉及农村各个领域，是一个多部门、多层次共同配合的系统工程，改革工作内容复杂，政策性强，工作任务重，难度大，加之全市经济基础薄弱，历史遗留问题较多，目前主要存在以下困难和问题：一是农村中小学布局调整资金缺口大。按照农村中小学校布局调整与危房改造、与九年一贯制（寄宿制）学校建设、与改造薄弱校点“三个结合”的原则，二是乡村债务高，历史遗留问题多，情况复杂，化解债务困难大。目前多数债务已到还款期限，且公益性债务所占比例重，由于经济基础薄弱、地方财力有限，偿债工作举步维艰。三是“乡财市管乡用”改革还有待进一步规范完善。由于没有固定模式，目前全市只能采用手工记账、工作人员到市财政请拨资金，工作时效差、成本高。四是农村兴办集体生产公益事业筹资筹劳还有待进一步规范，建议上级尽快统一印制专用票据，切实加强一事一议筹资管理。五是集体林权制度、畜牧体制、基层农业体制等改革，历史遗留问题多、情况复杂、工作量较大，还需要投入更多的人力和物力。针对以上实际问题，在下步工作中，我们将采取更加扎实的措施，加快改革的进度，确保改革政策不折不扣得到落实，为实现好、维护好、发展好农民群众切身利益，促进社会主义新农村建设，做出新的贡献。
四、今后工作思路
（一）总结经验，突出重点，继续抓好村级公益事业建设一事一议财政奖补试点工作。一是组织相关部门严格按照相关规定和要求，认真检查验收全市2008年度实施村级公益事业建设一事一议财政奖补项目，抓好项目档案和财务结算报帐以及财务公开工作。二是认真总结经验和主要做法，加大工作的宣传指导，积极支持农民积极性高、需求迫切、反映最强烈、受益最直接的村级公益事业建设项目，提高项目效用，抓好2009年下半年度项目规划工作。三是进一步规范项目规划、申报程序和奖补方法。要继续完善项目规划书、一事一议筹资投劳申报和财政资金奖补项目申报程序。四是加强调研，做好2009年下半年项目规划。总结成功经验，按照“统一规划、突出重点、因地制宜、连片推进”的要求，采取以点带面，试点先行的办法，鼓励农民积极筹资投劳，引导社会多方筹资，共同参与，做好全市一事一议项目规划工作。五是严格程序，精心组织实施2009年下半年一事一议财政奖补项目。切实加强项目资金管理，确保有限的资金用在刀刃上，发挥奖补资金的最大效益。六是加强检查督促，促检查和指导，加强动态管理，及时掌握了解财政奖补项目的实施进展和奖补资金的兑现情况，及时解决存在的问题，确保试点工作健康发展。七是力争在下半年召开一次全市现场工作交流会议，取长补短，交流经验。
（二）查缺补漏，突破难点，进一步规范和完善各项改革。按照“突破难点、积极试点、总结提高”的工作方式，继续深入、细致、全面推进乡镇机构、农村义务教育管理体制和市乡财政管理体制为重点改革和其他配套改革，把农村综合改革与推进社会主义新农村建设紧密地结合起来，抓出成效，抓出经验，抓出特色。重点是引导和督促好乡镇职能转变、农村义务教育、“村财乡管村用”规范实施情况，农村筹资筹劳“一事一议”运行情况以及林权制度、畜牧体制等改革进展情况。坚持一把手亲自抓、负总责和部门分工负责的原则，继续加强对改革的具体指导，查缺补漏，不断总结经验，认真探索研究试点工作中存在问题，及时发现新情况、新问题，化解各种矛盾，不断完善改革的政策和措施，维护农村社会稳定。努力克服各种消极情绪，打好农村综合改革持久战，确保改革的各项目标顺利实现。
（三）全力以赴，攻坚克难，切实加强乡村债务化解工作。坚决落实好制止新债的“三个不准”和“两项制度”，进一步规范完善乡村债务考核制度和责任追究制，加大对负债乡村的考核力度，既考核经济的发展状况，又考核债务的化解进度。继续加大监督检查力度，严肃查处违反规定发生新债的各种行为。在锁定旧债的基础上，制定偿债计划，逐项突破，努力减轻乡村债务包袱。重点是根据市乡财力，制定偿债计划，逐步偿还旧债务。坚决制止乡村新增债务的情况发生。继续加强农村义务教育债务化解工作，按照拟定的偿债方案，采取多渠道筹集资金，积极化解债务。
（四）搞好督促检查，抓好跟踪落实。
加强对农村综合改革工作的督促检查，确保改革政策不走样，改革内容不走过场，改革目标如期完成。继续加强督导工作组的领导，坚持定期不定期深入乡村和有关部门，对农村综合改革试点工作进行监督检查，督促工作进度，检查各项政策、规定和纪律的执行情况。重点要进一步建立健全农村综合改革工作考核制度，建立奖励机制，将农村综合改革工作的主要内容纳入承担主体改革的部门和乡镇。
（五）加强和改进信息工作、建立健全信息反馈制度。
税费负担：难以承受之重
近年来，由于受生产方式、资源和市场多重掣肘，我国农民收入增幅减缓。从1996年至2000年，农产品价格指数下跌了22.6个百分点。据此计算，农民出售农产品现金收入减少了3000亿元。此外，根据农村调查，农产品人均出售额从1997年的1100元下降到2000年的600元。也就是说，农民损失了4000亿元。在农产品收入大幅下降的同时，农民负担的税费却显著增加。他们不仅要承担农业税、农业特产税、屠宰税、乡统筹、村提留（俗称“三提五统”）、劳动积累工、义务工及以资代劳等统一规定的税费，还要负担达标升级、教育集资、报刊摊派等五花八门的收费项目。
——农村税费增长过快。根据国家统计局农调总队的资料，未扣除价格因素的影响，1994~1999年5年间，全国农民人均纯收入、人均家庭经营纯收入分别年均递增12.6%和10.43%；而人均缴纳的税款、集体提留和摊派却分别年均递增8.52%和14.61%。未扣除价格因素，1999年，全国农民人均纯收入较上年增长2.2%,但人均农业各税（包括农牧业税、农业特产税、耕地占用税和契税）负担却增加了5.8%。
——农民承担的“两工”较多且增加较快。全国农民劳均承担的“两工”，即积累工和义务工，1994年为16.4个，到1999年已达18个。有些地方甚至假“两工”之名，强行搞“以资代劳”，导致农民负担屡减不轻。1999年，仅全国农民承担的以资代劳负担就高达64亿元，人均6.9元，劳均13.6元。
——各种集资性摊派和行政事业性收费增长过猛。不少地方巧立名目向农民乱收费、乱集资、乱摊派，花样不断翻新。收费项目少则几十项，多则百余项。前两年，在浙江一些地方，一对农村新婚夫妇登记结婚，实际交费少的达700元，多的则达2800元，农民不由得发出感慨：“结婚不是喜，证书领不起”。
——农民负担不平衡现象较为严重，局部问题异常突出。当前，相对而言，在中西部地区、农业主产区和低收入农户中，农民负担问题表现得更为突出。据国家统计局农调总队1999年末对全国18685个农户的调查，有60%的农户反映负担重，这些农户主要分布在中西部地区；在西部省份，甚至还有50%~70%的农户反映，1999年的税费负担较1998年有所加重。
我国是一个农业大国。近年来，农民负担一重二乱，面临的形势相当严峻。特别是农产品收入和税费负担的此消彼长，延缓了农民增收的进程，不仅挫伤了农民生产的积极性，不利于农业和农村的发展，而且使农民购买力严重不足，农村市场难以启动，制约着整个经济的增长。
税费改革：解农民之忧
在我国入世的大背景下，由于国内不少农产品的成本和售价高出国际市场二到七成，农业承担的风险和压力首当其冲，如何增加收入将是农民心中一个“难解的结”。要破解这道难题，必须双管齐下：一方面，通过农业结构调整和产业化经营，从根本上提高农业生产的比较优势和利润率；另一方面，通过农村税费改革，有效地减轻农民负担，降低农民的生产和生活成本。农村税费改革的重要意义还在于：它减轻了税费负担，增强了农民投入生产的能力和积极性，是农业现代化与产业化的“推进器”；它规范了税费征管，改善了干群关系，是农村社会发展的“稳定器”。
据有关资料表明，我国各地农村税费改革的内容虽小有不同，但基本方向和措施一致。主要内容是：
——取消现行按农民人均纯收入一定比例征收的乡统筹费。即历史上的“五统”：农村教育事业费附加、计划生育费、优抚费、民兵训练费和修建乡村道路费。
——取消农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资。
——取消屠宰税。
——取消统一规定的劳动积累工和义务工。
——调整农业税政策。重新确定农业税计税土地面积，调整农业税计税常年产量，合理确定农业税税率。一般试点地区调整后的农业税税率最高不超过7%。
——调整农业特产税政策。对农业特产税征收品目进行简并，税率适当调减。
——改革村提留使用办法。取消原来规定的三项村提留（村干部报酬、五保户供养、办公经费），采用新的农业税附加和农业特产税附加方式统一收取。
这几项措施是农村税费改革的核心，由这几项改革引发出来的还有其它配套改革，包括乡村两级行政区划调整、乡镇机构改革、农村教育布局调整、重新核定教师编制、加大转移支付改革力度等。这些改革几乎覆盖中国农村问题的方方面面，不仅是国家与农民收入分配关系的调整，而且也带来了农村上层建筑的重大变革。随着改革向纵深推进，农民负担过重的问题可望从根本上得到治理。
税费改革：任重道远
农村税费改革政策性强、涉及面广。从近三年几个试点省份的情况来看，也还存在一些亟须解决的问题。一是乡村债务问题。要在弄清债务结构的基础上，有针对性地制定有关政策，该清偿的清偿，该剥离的剥离，能核销的核销，切记不能把各种负债简单地平摊到农民头上。二是关于农村税费尾欠问题。对历年尾欠如何清理，是农村税费改革中的一个敏感问题。如果不再清收，已缴纳的农民心理不平衡，也不利于今后的征管；如果操之过急，清欠不当，又可能引发新的矛盾，影响改革的顺利进行。因此，必须妥善处理，防止违反程序强行清欠，防止引发不安定因素。三是关于农业税费征管问题。规范农业税费征管，是农村税费改革的重点之一。目前，有些试点地区调整农业税计税土地面积不合理，没有据实核定到农户，也没有张榜公布。一些试点县核定的农业税计税常年产量偏高；农业特产税不能据实征收，有些地方按土地面积分摊；加重农民负担的“口子”还未扎死，有些试点地区基层存在以资代劳和将村内筹资筹劳变成固定收费项目的问题。这些问题如不能及时解决，将影响到农民负担的长期稳定，也会在一定程度上影响我国基层政权的稳定，应当引起充分的重视。
“第三次革命”的浪潮已席卷神州大地。可以预见，对于我们这个发展中的农业大国，改革的影响将积极而深远。
（作者单位、通联：438800湖北省团风县财政局）
本文主要参考资料
1、2001年第24期《经济研究参考》，《农村税费改革问题研究（总报告）》，国家计委宏观经济研究课题组。
2、2002年第5期《时代财会》，《农村税费改革踏上新起点》，刘楫之、蒋瑛。
根据《国务院关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》(国发〔20**〕15号,以下简称《试点方案》)精神,经国务院批准,一年来改革进展顺利,成效显著。为加快推进农村信用社改革,深化8省(市)改革试点,进一步扩大试点范围,经国务院同意,现就有关工作提出如下意见:
一、认真总结8省(市)改革试点经验,明确进一步深化改革试点的指导原则
按照《试点方案》和国务院的要求,8省(市)人民政府高度重视、精心部署,有关部门加强指导,改革试点工作取得了阶段性成果。一是新的监督管理体制框架基本形成,有关方面对农村信用社的监督管理责任进一步明确;二是农村信用社历史包袱得到初步化解,经营状况开始好转;三是农村信用社实力明显增强,金融支农力度加大,支农服务进一步改善;四是农村信用社产权制度改革已经起步,经营机制开始转换,内控制度得到加强;五是农村信用社的社会信誉进一步提高,员工精神面貌有了很大改观,为下一步工作打下了良好基础。
在试点工作中各地形成了一些好的经验和做法:一是地方政府高度重视,加强领导;二是各有关部门加强协调、密切配合,落实试点扶持政策;三是尽快组建省级管理机构;四是规章制度先行,使改革试点规范有序进行;五是具体工作分阶段、有重点、按计划进行;六是改革工作与监督管理、风险防范、支农服务统筹兼顾。
改革试点过程中也出现一些新情况、新问题。例如,农村信用社交由省级人民政府管理后,如何进一步落实有关各方的监督管理责任;在不同产权制度下,如何建立完善的法人治理结构,做好“三农”服务工作;如何切实转换农村信用社经营机制和有效地加强信贷风险管理等。这些问题需要在进一步深化改革中逐步解决。
进一步深化农村信用社改革试点的指导原则是:以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,认真贯彻党的十六大和十六届三中全会精神,坚持市场化的改革取向,以服务农业、农村和农民为宗旨,按照“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责”的总体要求,围绕不断改善农村金融服务,加大金融支农力度这一首要目标,逐步推进和完善管理体制和产权制度改革,促进农村信用社加强内部控制,转换经营机制,使农村信用社真正成为自主经营、自我约束、自我发展和自担风险的市场主体,真正成为服务农民、农业和农村经济的社区性地方金融企业。
二、进一步做好8个试点省(市)深化改革试点工作
(一)明确职责分工,落实监督管理责任。
8省(市)人民政府要按照《国务院办公厅转发银监会人民银行关于明确对农村信用社监督管理职责分工指导意见的通知》(〔20**〕48号)的要求,制订具体办法,将管理和风险处置责任分解细化,并切实落实责任主体和工作程序。省级人民政府要坚持政企分开原则,对农村信用社依法实施管理,尊重农村信用社的法人地位和自,不干预其具体经营决策。要充分发挥地(市)、县(市)人民政府在农村金融稳定和发展中的积极作用,但不得将管理权层层下放。省级联社要切实履行好对农村信用社管理、指导、协调、服务的职责,并逐步培养农村信用社自律管理的能力。银监会、人民银行要依法加强对农村信用社的监督管理,协助省级人民政府、省级联社管理农村信用社。要进一步加强对农村信用社风险的监控考核,建立健全风险校正和市场退出机制,及时采取风险预警、停业整顿、依法接管、重组等措施,有效控制和化解风险。
(二)深化产权制度改革,完善农村信用社法人治理结构。
经过一段时间的改革试点,农村信用社的产权制度框架已经初步形成。下一步要将工作重点转向建立合理、科学、有效的法人治理结构。一是进一步完善股权设置。结合当地实际,合理确定入股起点,积极吸收种养殖大户、私营业主、企业法人等有能力、有愿望参与农村信用社管理的投资人入股,提高农村信用社的决策和管理能力。既要防止因股权过于集中被少数大股东控制,又要防止因股权过于分散被内部人控制。二是按照现代企业制度的要求,进一步健全法人治理结构,明确职责分工,形成决策、执行、监督相互制衡的治理结构。要解放思想,大胆创新,努力探索符合我国农村和农村信用社实际的有效治理结构。三是进一步加强制度建设,科学合理地制定有关工作程序和议事规则,增加决策透明度,提高运行效率。
(三)转换经营机制,提高经营管理水平。
要以产权制度改革为契机,下大力气完善农村信用社内控机制。对采取不同产权模式、选择不同组织形式的农村信用社(包括农村信用社改制的银行类金融机构),要抓住制度变革的有利时机,制订出激励有效、约束严格、权责明晰、奖惩分明的内部控制制度。改革劳动用工制度,推行全员考核、竞争上岗、岗位轮换等制度,逐步形成优胜劣汰、能进能出、能上能下的用工机制。完善薪酬体系,加大收入分配的正向激励,促进业务发展。重视和加强风险控制制度建设,对信贷决策要实行严格的问责制。加大在职培训力度,加快人员知识更新,提高农村信用社人员素质。按照公开、公正、公平的原则,积极引进人才,改善人员结构;公开招聘高级管理人员,加强管理队伍建设。
(四)改善农村金融服务,加大金融支农力度。
农村信用社要进一步改善农村金融服务,加大金融支农力度。无论采取何种产权模式,选择何种组织形式,都要坚持服务“三农”的经营方向,信贷资金大部分要用于支持本地区农业和农民,即使是实行了股份制改造的机构,也要根据当地农村产业结构状况,确定一定比例资金用于支农。加大推广农户小额信用贷款的力度,进一步完善农户联保贷款办法。健全、完善农村信用社资金结算体系,大力发展银行卡等现代支付工具,不断探索保险、证券、委托理财、信息咨询服务等新的金融支农服务方式。国务院有关部门和地方政府要为农村信用社业务发展创造良好环境,取消不合理的限制性政策和规定,扩大农村信用社支农资金来源,提高支农服务水平。
(五)认真落实扶持政策,形成政策合力。
各有关方面要加强指导,密切配合,要按照《试点方案》精神和有关规定要求,继续认真贯彻落实农村信用社改革试点的各项扶持政策。8个试点省(市)人民政府在改革试点实施方案中明确的有关配套政策,也要尽快落实。银监会要会同有关部门加快研究邮储资金适当返还农村的办法,并选择部分省(市)进行试点。人民银行要会同有关部门抓紧提出解决老少边穷地区农村金融服务问题的意见,为深化农村信用社改革试点和农村金融改革的整体推进创造条件。
三、进一步扩大农村信用社改革试点范围
根据国务院的统一部署,按照自愿参加、严格审核的原则,国务院同意北京、天津、河北、山西、内蒙古、辽宁、黑龙江、上海、安徽、福建、河南、湖北、湖南、广东、广西、四川、云南、甘肃、宁夏、青海、新疆等21个省(区、市),作为进一步深化农村信用社改革试点地区。
纳入扩大改革试点范围的地区,要按照《试点方案》要求,重点抓好以下几项工作:
一是以法人为单位,改革农村信用社产权制度,明晰产权关系,完善法人治理结构,区别各类情况,确定不同的产权形式。在制度选择上,可以实行股份制、股份合作制,也可以继续完善合作制;在组织形式上,有条件地区的农村信用社可以改制组建农村商业银行、农村合作银行等银行类机构或实行以县(市)为单位统一法人,其他地区也可以继续实行乡镇信用社、县(市)联社各为法人的体制。对少数严重资不抵债、机构设置在城区或城郊、支农服务需求较少的信用社,可以考虑按《金融机构撤销条例》予以撤销。
二是改革农村信用社管理体制,将农村信用社的管理交由省级人民政府负责。农村信用社交由省级人民政府管理后,有关方面要按照“国家宏观调控,加强监管,省级政府依法管理,落实责任,信用社自我约束,自担风险”的要求,认真落实监督管理责任。
三是转换农村信用社经营机制,改善支农服务。要以改革为契机,以加强支农服务、改善支农效果为目标,加强内控制度建设,逐步推进经营机制转换。
国家对扩大试点范围地区的农村信用社给予的扶持政策总体上仍按《试点方案》的规定执行,个别政策进行微调。对**年-**年期间亏损的农村信用社保值贴补息给予补贴。从20**年1月1日起至20**年底,对参与试点的中西部地区的农村信用社一律暂免征收企业所得税;其他试点地区的农村信用社,一律按其应纳税额减半征收企业所得税。从20**年1月1日起,对试点地区农村信用社的营业税按3%税率征收。
对试点地区农村信用社,继续按20**年底实际资不抵债数额的50%,由人民银行发行专项中央银行票据或安排中央银行专项借款,其中专项中央银行票据用于置换农村信用社不良资产和历年挂账亏损。
权力下放调动地方积极性
2003年6月，深化农村信用社改革首先在江苏等8省市拉开序幕。此次改革方案的设计历时8年，其出台之际，我国农村信用社一方面严重资不抵债，另一方面却承担着全国83%的支农贷款。改革方案有两个根本点：一是以法人为单位，改革农村信用社产权制度；二是改革农村信用社管理体制，把农村信用社的管理权交由地方政府负责。将农村信用社管理权和责任下放到省政府，是我国农村信用社长期实施的中央垂直管理模式的一次重大转变。这一重大转变充分调动了地方政府的积极性。
有关专家在评价此次农信社权力下放的作用时说：地方政府通过大规模的清欠解决了农村信用社历史旧账；在推动农信社改革的过程中，地方党政领导增强了金融意识，树立了减少对信用社行政干预的意识，这是农村信用环境的一次革命。
从29个省(区、市)的试点情况来看，除北京、上海和天津组建农村商业银行和农村合作银行外，各试点省(区、市)都选择了省级联社作为省级管理机构的组织形式。
产权改革激发信用社活力
产权改革是此轮农村信用社改革的一大亮点。根据国务院“因地制宜，分类指导”的原则，试点的农村信用社结合自身实际，大胆尝试了股份制、股份合作制等新的产权模式以及农村商业银行、农村合作银行和以县(市)为单位统一法人等组织形式。
银监会在具体采取何种组织形式上也提出了明确的标准。改制为商业银行的农村信用社仅限于经济比较发达、商业化程度较高、对支农服务要求较少的少数地区。改制为农村合作银行的具体条件是：发起人不少于1000人；不良贷款比例在15%以下；组建后资本金不低于2000万元，核心资本充足率达到4%。
从改革的实际情况来看，农村商业银行主要集中在江苏、浙江等经济发达地区，而农村合作银行则广泛分布在江西、重庆、山东、浙江、贵州等地。截至目前，全国农村共组建银行类机构43家，其中农村商业银行9家，农村合作银行34家，另有13家银行类机构批准筹建；组建以县(市)为单位统一法人机构172家，另有273家批准筹建。银监会副主席李伟预测，明年将有150～200家农村商业银行、农村合作银行出现；到2007年底，全国统一法人社数量将达到1700家，约占全国农村信用社县级机构的70%。
关键词农村改革劳动就业改革开放
我国改革不仅发端于农村，而且也率先从农村改革取得突破。农村改革的成功，为全国改革、发展提供了重要经验，做出了重要贡献。回顾总结30年来农村改革的经验，理清农村改革与整体改革之间的关系，剖析目前农村改革存在的问题，探讨今后农村改革的方向和思路，对实现全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的战略目标具有深远意义。
一、30年农村改革的重大举措及基本特点
改革开放以来，围绕调动广大农民积极性与创造性、解放和发展农村生产力的宗旨，我国在农村进行了放开搞活农村经济的一系列重大改革，取得了举世公认的巨大成就。
(一)30年农村改革的重大举措
30年的农村改革涉及农业和农村的方方面面，涵盖领域广阔，内容非常丰富，可以从不同视角进行总结。归纳起来，主要有以下重大改革举措。
一是改革农村土地经营制度和乡镇企业产权制度，实现了农村所有制结构的多元化。改革开放后，我国废除了制度，在农村逐步实行了“土地集体所有，农户承包经营”的新的土地制度，探索出农村集体经济一种新型的实现形式。农村联产承包责任制极大促进了农业和农村经济发展，同时也产生了大量剩余劳动力。为解决剩余劳动力的出路，我国又沿着虚拟产权实体化、明晰化的方向，逐步推进乡镇企业产权制度改革，把乡镇企业由原来的单一集体所有制逐步转为股份制、股份合作制和民营企业等多种所有制，实现了农村非农产业所有制结构的重大变革。
二是改革农产品和生产要素流通体制，逐渐形成了市场化的资源配置方式。随着联产承包责任制的深入推进，多年受压抑的农业潜在生产力被集中释放出来，农村余粮及其他农产品不断增多，迫切需要流通。1985年，中央适时确定在农村引入市场调节机制，取消农产品统购派购制度，改为合同订购，同时逐步开放农产品市场，实现了农产品由政府定价向市场定价的转变。随后，农业生产资料、农村劳动力、资金、土地等生产要素也陆续采取市场化改革方式，形成了多种多样的生产要素市场，农业市场化程度不断提高。
三是改革农村金融体制，初步形成了多种经济成分互补的农村金融组织体系。为发挥农村金融对农业和农村发展的支持作用，按照构建分工合理、投资多元、功能完善、服务高效的农村金融组织体系的目标，我国不断改革中国农业银行、农村信用社，创建中国农业发展银行并拓展其功能，放宽农村地区银行业金融机构准入条件，开展民营经济参与组建村镇银行试点工作，培育多种形式的新型农村金融组织。
四是改革农村税费体制和公共服务体制，实现了公共财政对农民由“取”向“予”的重大转折。从2000年开始农村税费改革试点以来，国家不仅于2006年取消了长达2600年的“皇粮国税”，而且还从2004年起逐步对种粮农民实施“四项补贴”，开创了直接补贴农民的先河，这些都标志着国家与农民的分配关系发生了由“取”向“予”的重大转折。在农村社会事业和社会保障方面，也配套推进了农村义务教育、新型合作医疗、最低生活保障等农村公共服务体制改革，开始朝着建立城乡一体化的公共财政体制方向大踏步迈进。
五是改革农民工管理制度，逐步消除农村劳动力转移的制度约束。我国农民工管理由20世纪90年代的限制农民工流动，逐步转向21世纪之初的承认流动、接受流动、鼓励流动。2006年颁布的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，从农民工进城就业、子女教育、公共卫生、社会保障、权益维护等方面，保证农民工享受平等的待遇，有利于农民工逐步转化为新型市民。
六是改革体制和推行村民自治，以乡村治理方式转型推动农村政治体制改革。1982年以乡镇机构取代组织，实现了乡村治理方式的第一次转型；1998年实施的村民自治制度和2004年之后开始的乡镇机构改革，正在推动乡村治理方式的第二次转型。
(二)30年农村改革的基本特点
回顾30年农村改革的历程，主要有以下基本特征。
一是改革路径由“从下到上”逐步转为“从上到下”。从改革开放初期到20世纪90年代，我国农村土地承包经营制、农产品流通体制、农业产业化组织、农民专业协会、农民工流动管理等领域的改革，一般都是由农民、基层政府、民间组织等下层社会政治力量在实践中首先发起改革，然后向上传递，逐渐转化为上层改革意志。以2000年开始的农村税费改革为后期标志，随后推出的义务教育、新型合作医疗和乡镇机构等改革举措表明，农村改革呈现出中央、省级政府等上层组织首先发起、再向下层逐级推动的由上到下的主要路径趋势。
二是改革环节从生产开始再到流通环节。农村改革之初，发端于农业生产领域的家庭联产承包责任制，解决了生产动力问题，使农业生产得以迅速发展，一举解决了长期困扰中国的粮食等大宗农产品紧张问题。随着剩余农产品不断增多，统购统销的农产品流通体制与农业生产发展的不适应性日益显示出来，于是国家便着手改革农产品流通体制，逐步开放农产品市场。
三是改革领域从相对容易的经济领域逐步延伸到比较困难的社会政治领域。农村初期改革主要围绕家庭联产承包责任制、乡镇企业、农产品流通体制等经济领域进行改革，这些改革相对容易进行。经济领域改革的成功使农村经济利益格局发生变化，农民成为利益主体，参政议政意识增强，于是国家在20世纪90年代开始实行以村民自治为主体的农村政治体制改革，赋予农民自主管理的权力。进入21世纪，为解决农村经济社会发展“一条腿长、一条腿短”的问题，农村改革逐渐延伸到比较困难的农村教育、医疗、保障等社会领域。
四是改革方式由点到面、先试点后推广。为适应我国农村生产力参差不齐、区域差别大的国情，农村改革往往采取“先行局部试点、逐渐全面推开”的渐进方式。如早期的农村家庭联产承包责任制发端于安徽凤阳县小岗村，中央不采取一刀切的强制推行方式，允许各地先试点，取得效果后再推广。后期的农村税费改革也是先在安徽省试点，取得成功经验后，再逐步推向全国。目前推行的集体林权制度改革也是如此。
五是改革内容由单项推进逐步转向综合配套改革。农村改革启动后，家庭联产承包责任制、粮食和棉花流通体制、农村信用社体制等方面的改革举措，彼此联系相对松散，往往单独实施。进入21世纪后，改革向
纵深发展，各项改革联系相当紧密，彼此相互交织，不少领域的改革很难再单独推进，往往像农村综合改革(含县乡财政体制改革、乡镇机构改革、农村义务教育体制改革)一样，需要多项改革综合在一起推进，一项主导改革需要若干项改革配套进行。
二、30年农村改革取得的主要成就
30年农村改革取得了巨大的成就，不仅为我国创造30年经济高增长的世界奇迹奠定了扎实的物质基础，有力维护了我国社会政治的稳定，而且为推进全国整体改革发挥了重要作用。
一是农村改革解放了农村生产力，为我国改革开放30年经济高增长奠定了雄厚的物质基础。一系列农村改革举措大大解放了农村生产力，有效调动农民生产积极性，实现了农业和农村经济的巨大繁荣和农民的持续增收。与1978年相比，我国粮食总产量从30477万吨增加到2007年的50150万吨，增长65％；水果从657万吨增加到18136.3万吨，增长26.6倍；水产品总产量从465.3万吨增加到4747.5万吨，增长9.2倍；农民人均纯收入从133.6元增加到4140.4元，扣除物价因素，实际增长6.3倍；农牛羊肉人均消费量从5.8公斤增加到14.9公斤，增长1.6倍。丰富价廉的农产品、农业贡献的巨额工业化资金和源源不断的低成本农村劳动力，为我国实现30年经济的高增长和工业化从初期快速跨入中期阶段夯实了产品、资金和劳动力基础。可以说，没有农村改革的成功，就没有我国经济发展的巨大成就。
二是农村改革缓解了社会政治矛盾，维护了我国社会政治的稳定。改革开放之初，我国农业和农村经济濒临崩溃边缘，农村社会和政治矛盾异常尖锐。以家庭联产承包责任制、乡镇企业改革为主的农村改革，促进了农村经济社会大发展，农民生活水平得到显著提高，农村面貌发生了大的变化，农村社会和政治矛盾得以缓解。到了20世纪90年代后期，随着农民税费负担不断加重，大量失地农民权益得不到保障，干部与群众、国家与农民关系日益紧张，农村社会和政治稳定受到严重威胁。通过实行以农村税费改革为主线的农村改革，减轻了农民负担，保证了农民的合理权益，成功化解了濒临爆发的农村社会政治危机。可见，没有农村改革的成功，就没有农村社会经济的稳定。
三是农村改革为全国整体改革提供了重要经验，对推进整体改革做出了重要贡献。首先，农业改革为工业企业改革提供了示范作用。改革前的国有工业企业存在“大锅饭”、缺乏经营自等问题。家庭承包责任制的成功，给工业企业改革提供了模板和借鉴，责任制逐步被用到工业领域的改革中，国有工业企业普遍实行了以放权让利为核心的各种形式承包经营责任制，并在生产、销售、投资、留利等方面拥有越来越多的自。其次，农村市场化改革对整体市场化改革起到了推动作用。农产品、农村生产要素的市场化改革本身就是整体市场化改革的重要方面；随着农产品市场的发展，农民收入和生活水平的提高，需要交换城市的生产资料和消费品，从而迫切要求城市企业进行市场化改革，形成了农村改革对城市改革的倒逼机制。第三，农村改革弱化了城乡二元体制结构，对整体改革产生了诱导作用。农村改革释放出大量进城务工经商的农村剩余劳动力，催生了一个庞大的农民工阶层，从而在一定程度上弱化了城乡二元结构，要求对长期形成的城乡二元体制进行改革(诱致性制度变迁)。第四，农村改革对整体改革具有拉引作用。21世纪以来以农村税费改革、财政支农体制改革为重点的农村改革，给城乡经济社会结构带来深刻的变化，城乡联系显著增强，对城乡分割管理体制提出挑战，要求建立“以工哺农、以城带乡”的长效机制，消除城乡二元体制障碍。
三、影响今后农村改革和发展的一些深层次障碍和问题
展望未来，因历史原因形成并长期固化的城乡二元结构制度，仍然是影响当前和今后一个时期我国农村改革和发展的深层次障碍。如果不对这种制度进行重大改变，就难以形成城乡经济社会一体化发展的新格局。
一是农业基础地位不牢固，农业综合生产能力不够高。改革开放以来，我国不断加大农业基础投人，农业综合生产能力逐步提高。然而，在城市化、工业化、国际化和市场化快速推进过程中，随着耕地和水资源短缺矛盾加剧，农业基础设施不断老化，财政支农投入增长有限以及农业科技成果转化较慢等问题日益突出，我国农业综合生产能力的上升速度赶不上社会对农产品数量和质量需求的增长速度。特别是近几年来，农业比较效益由过去的单项下降逐渐变为多项下降，不仅粮食比较效益下降，一些经济作物和畜产品的比较效益也下降。
二是农民收入增长相对缓慢，城乡收入差距不断扩大。近几年，尽管国家的支农惠农政策不断增强，农民收入增长幅度连续4年都在6％以上，2007年达到9.5％；但城镇居民收入增长幅度更高，连续4年都在7.7％以上，2007达到12.2％。由此城乡居民收入相对差距由2000年的2.78:1扩大到2007年的3.3:1，绝对差距从4026.6元扩大到9646元。
三是农村公共服务供给不足，城乡公共服务存在明显差别。我国长期以来实施“重城市、轻农村”的公共财政，农村基础设施建设和公共服务主要依靠农民投工投劳自力更生完成，政府投入相对不足，这一方面导致了农业、农村基础设施建设严重滞后，形成农民行路难、用电难、饮水难和燃料短缺，城乡基础设施存在较大差距；另一方面，由于教育资源、公共卫生资源、社会保障资源和社会救助资源等，在城乡配置上存在明显差距，农民在上学、看病、养老和贫困救济等方面存在的问题仍然没有从制度上得到很好解决。
四是城乡要素市场不均等，农民权益得不到有效保障。主要反映在土地流转和征占用、农村金融以及农村劳动力流动等方面。目前，我国实现农村劳动力和人口转移还存在制度障碍，农村集体所有的土地不能进入一、二级市场，土地交易的收益大部分不归农民所有，宅基地及地上资产不能跨社区交易、不能抵押，这样农民就很难通过土地增值和市场交易转变为城镇居民。我国征地管理制度尚存在诸多漏洞，公益性用地与商业性用地的标准很笼统，极易出现以公益性用地之名征商业性用地。据有关调查，目前85.7％的耕地被征后用于商业性目的，纯公益性用地比例仅为7.2％，土地价值提升中农民获得的补偿仅占很小的比例。农村金融制度不健全，农民生产生活贷款难。由于农村金融制度改革还处于试点阶段，覆盖范围小、进入限制大，使得农民贷款难还没有从制度上得到根本解决。这既表现为制度供给不足，也表现为资金总量供给不足。而资金供给不足又主要是制度供给不足造成的。当前，农村金融制度供给不足，主要体现在政策性金融严重缺位，商业性金融退出农村领域，合作性金融变异，民间金融没有法律地位。我国的现有农村劳动力转移也存在制度障碍，城乡户籍制度分割，
就业市场不统一，上学、医保、低保、养老保险以及住房等福利方面，城乡存在着明显的不同待遇。在这些制度限制下，农民即使是进了城，也很难“化”为市民，成了工业化和城镇化过程中的边缘群体，这部分人被拖欠工资，缺乏最基本的社会保障，存在着明显的“四难四贵”问题(上学难、上学贵；看病难、看病贵；买房难、买房贵；养老难、养老贵)。
五是县乡行政管理体制改革滞后，难以适应农村经济社会发展的需要。自农村税费改革以来，县乡政府与农民的关系已经从“三要”(要粮、要钱、要命)转变为“三送”(送钱、送物、送政策)。但我国县乡行政管理机构及其职能尚未及时转换。面对这种变化，全国各地特别是中西部的县乡政府难以适应。不少县市级政府职能部门一般都在30个左有，有的甚至超过40个，职能部门设置甚至超过国务院下设部委机构。县(市)委常委一般9个左右，甚至超过11个。即使这样，有时县市领导仍然应付不过来各种会议和接待任务。由于上级赋予县乡政府的事权大于财权，使得这两级政府为农村提供的公共服务很难满足农民的需要。如何对县乡政府的职能重新定位，行政管理体制以及财政体制怎样改革，都是今后需要解决的重大改革问题。
六是农业投资管理体制改革进程缓慢，整合支农资金网难重重。按照现行的部门分工，国家发展改革委作为国务院投资主管部门，应承担统筹安排包括财政支农投资在内的各类建设性中央财政资金的职责，会同有关行业部门和地方政府，统筹安排投资计划。财政部负责按照国家发展改革委下达的投资计划，落实中央财政资金的拨付，并监督检查资金的使用情况。农业部、水利部、林业部等农口部门具体负责组织实施项目。但实际情况是，涉农的中央各部门都独立掌握和分配一部分财政支农投资。党中央、国务院多年前早已明确要求，整合财政支农投资，改变多头分配管理格局，提高资金使用效率。但是，由于涉及部门众多，利益错综复杂，这项工作迟迟没有开展起来。作为一种替代，一些部门在县级政府开展支农资金整合试点。但是，调研发现，县(市、区)级政府认为，如果中央和省等上级政府不从实质上改变支农资金的拨付办法并进行整合，作为下级的县市级政府在资金整合过程中因怕得罪中央有关部门，断了今后申请项目的通道，往往裹足不前，不敢也不愿进行实质性资金整合。支农资金整合网难的直接原因在于中央和地方专项资金使用权限的管理制度缺陷，根本原因在于中央各部门支农资金的财权分配制度改革不到位，中央和地方财权和事权不统一，财政体制改革滞后。
四、进一步深化农村改革的思路与建议
在今后一个时期里，深化农村改革的方向和重点是什么?我们认为，今后深化农村改革的方向是逐步打破城乡二元体制，实现城乡一体化；改革的重点是为农民提供均等化的公共服务。30年来，我国农村改革路线是有鲜明阶段特点的，70年代末80年代初推行的农村家庭联产承包责任改革，其实质是对农民的“放权”；80年中期到90年代进行的农村市场化改革，其实质是对农民的“开放”；而进入新世纪以来，以农村税费改革为中心的农村改革，其实质是对农民的“让利”。当前和今后一段时间里，应围绕为农民提供更加公平、更加均等化的公共服务，积极推进城乡一体化改革，使农民也能像城镇居民一样享受政府的各项基本公共服务。推进城乡一体化的改革，在路径上应该采取“从上到下、上下结合、以难带易”的路线。因为今后农村许多改革与城市体制甚至整体改革相交织，牵一发而动全身，很难通过从下向上的改革路径取得成功。还有，经过30年的改革，农村改革领域留给我们的改革项目几乎都是难题，基本都涉及到上层建筑和全国整体改革，选择从易到难的改革路径也解决不了问题。但是，推进城乡一体化的改革，还必须坚持循序渐进原则。因为实现城乡一体化，涉及的改革内容颇多，所需时间较长，不可能一蹴而就。
当前，是我国深化农村改革的最好时机，此时推进城乡一体化的改革，逐步实现城乡公共服务均等化，促进农业、农村经济发展，付出的社会成本和经济成本相对较小。错过这个时机，我们的改革成本将会大大增加，甚至还将付出一定的政治成本。为此，建议采取以下改革措施。
一是改革财税体制，加大对农业、农村的投入。现行财税体制已经无法满足农业、农村发展的需要，必须对其进行改革。改革国民收入分配结构中“重城轻乡”的倾向，按照城乡公共服务均等化的要求，要在法律上确定公共财政用于农业、农村的比例和增长幅度，不断加大财政对农业、农村的投入力度，将固定资产投资的重点转向农村，加强农田水利基础设施建设，改造中低产田，不断提高高产稳产农田的比重，为增强农业综合生产能力、保障粮食安全奠定坚实基础；加强农村道路、饮水、电力、燃料、通讯、生态环境等基础设施建设，不断改善农民的生活条件，为统筹城乡发展、推进社会主义新农村建设提供物质保障。
二是建立有利于促进农村劳动力流动和转移的体制机制。户籍制度和城镇相关社会福利制度是影响农民改变身份、转换成市民的主要制度障碍。必须下决心改变城乡二元户籍管理和城镇社会福利制度，建立以户籍登记为主的城乡一体化的户籍管理制度，同时要将进城农民工作为市民管理，在就业、子女教育、医疗卫生、养老、最低生活保障以及住房等方面初步让他们能享受到平等权利，从制度上保障农民工能进得来，留得住。另外，为促进农村劳动力和人口有序流动，还要加快改革社会保险跨区域转移政策，对养老保险和医疗保险关系等区际转移制定与实施可行的办法。
三是改革城乡分割的公共服务体制，为农村居民提供最基本的均等化公共服务。当前，在基础设施建设、教育、医疗卫生、养老、最低生活保障、社会救济等公共服务方面，受传统观念、各地财力的影响，城乡之间不可能立即实现均等化。但必须制定阶段目标，分步骤实施。比如，第一阶段，政府为城镇提供的所有基本公共服务，农民并不一定能平等分享，但要实现“有”的目标。第二阶段，随着经济发展和财力的增长，政府为城乡居民提供的基本公共服务差距要不断缩小。第三阶段，在2022年左右，完全实现城乡居民的基本公共服务均等化。近中期农业、农村基础设施建设投资体制要尽快由以农民投入为主、政府补助为辅转向由以政府投入为主、农民投入为辅，为此要加大各级政府对农业、农村基础设施建设投入。加强农村义务教育基础设施建设，增加优质师资力量的配置，提高农村教育质量。对于农村新型合作医疗制度建设和农村最低生活保障制度，在做到全覆盖的条件下，还要继续增加国家财政投入，不断提高政府的补助标准。同时，目前还可以考虑在农村建立养老保险制度，在有条件的地区优先试点。
四是构建城乡一体化的要素市场体系，保障农民的土地权益，并从制度上解决农民贷款难的问题。对于土地制度改革，一是要坚持土地承包关系长期不
变，依法从严保护农民的土地承包权利。二是改革土地征占用办法，严格界定公益和非公益性用地界限。探讨农民参与土地市场交易办法。国家有关部门需要开展专项调查，征询各方意见，明确界定并向社会公布商业用地和公益性用地的详细标准。同时，大幅度提高有关部门和责任人擅自改变征地用途的所承担的行政和法律代价。三是要从制度上保障被征地农民的合法权益，使土地交易收益的大部分归农民享有。积极探索被征地农民的公平和合理补偿办法，从制度上要让失地农民，就业有出路，生计有保障。政府给农民的补偿费应该与村集体分开，直接划入村民的粮食直补等账户中，防止村集体乱占滥用。对于农村金融制度，一是要鼓励城市金融机构下乡入村为农民开展贷款业务，贷款利息可参照农村信用社的政策执行；二是尽快建立政策性农业保险制度，探索保险体制，完善财政补贴办法；三是继续扩大银监发[2006]90号文件关于调整放宽农村地区银行金融机构准入政策的试点范围，争取将试点范围扩大到31个省(市、区)的所有农村地区；四是对民间借贷的合法性进行研究，探讨民间金融组织合法化的途径和监管办法，以此推动农村金融的发展。
改革起源于基层
被称为“农村税费改革第一人”的安徽省人民政府参事何开荫回忆，农村“大包干”后，安徽省1984年农民增产增收到达高峰，1985年后粮食生产出现4年徘徊，农民负担加重，收入增长艰难。1988年，何开荫发表文章《农村第二步改革出路何在》，呼吁从规范农村税费征收办法入手减轻农民负担。这是第一次见诸文字的提及农村税费改革。
1989年新华社的内参和《半月谈》内部版先后报道了何开荫的想法，引起中央领导和政策研究部门的高度重视。从1992年起，何开荫开始到一些县、市“游说”。当时安徽涡阳县委书记、县长都表示同意尝试，但县人大常委会没有通过。农民负担问题最为突出的新兴镇偷偷地搞了起来，内容很简单：按照全镇每年的支出总额确定农民的税费总额，税费一并征收，分摊到亩，每亩地只交30元。这就是现今农村税费改革的雏形。
1993年年底，何开荫在合肥稻香楼宾馆参加全省农村工作会议时，一个叫马明业的与会者找到他，介绍自己是太和县县长，说县委、县政府将要着手的改革确定在“正税除费”上。何开荫给了他一些自己的研究文稿。出乎何开荫意外的是，太和县的动作快得惊人，没几天，一份《太和县农业税费改革意见报告》报到了省政府。
省里批准了。1994年，安徽省太和县雷鸣电闪般地将这场改革在全县31个乡镇全面推开，成为中国农村税费改革的第一县。改革进行中，安徽省的一位领导突然作出了要求太和县改革立即停止的决定。“有根有据，说这种改革是非法的。”何开荫说，因为农业税制依据的是1958年颁发的《中华人民共和国农业税条例》。30多年来，中国已经发生了翻天覆地的变化，农业税制早已弊端百出，可是《条例》一天没被废除，它就一天有着法律的效力。
经过省里多位领导的争论，最终达成共识：“既然省政府已经下了文，那就继续搞下去吧，秋后看看效果再说。”
还没等到秋后，熟悉中国农业和农村的回良玉被派至安徽，担任省长。回良玉对太和县的税费改革大为赞赏，正式就任省长后，他下达的省里“一号文件”，就是将太和县的改革经验，在淮河两岸20多个县市迅速推广。
进行了半年改革的太和县，一举创下这个县自建国45年以来最大的一个奇迹：全县31个乡镇、9168个村民小组、353459户农民，农业税的全部征收工作只花了短短5天！“踊跃交粮的农民在粮站门前排起长蛇阵，这多年不见的场景让许多乡村干部竟激动得鼻子发酸，眼窝发热。”何开荫说。
1993年，河北省的部分地区及安徽阜阳、贵州湄潭、湖南怀化等地方也开始改革试点。农村税费改革从秘密试验到公开试点。1996年12月30日，中共中央、国务院下达了有关减轻农民负担的最著名的“十三号文件”：《关于切实做好减轻农民负担工作的决定》。
从基层自发实验到全局性改革
1999年4月，一份名为《关于农村税费改革有关重大政策问题的调研报告》（以下简称“报告”）以3人小组的名义上报国务院。时任农村税费改革工作小组办公室副主任的黄维健在接受采访时说，报告基于这样一个认识：试点地区的并税改革方案都不尽规范，有的将不合理不合法的收费一并列入正税，有的征收办法和程序有悖法理，容易引发矛盾，所以改革的第一步就是要建立一个规范的税费制度。除此之外，争论比较激烈的是农业税率。经过反复权衡，《报告》将税率初步定为7%。
2000年1月，国务院第57次总理办公会议原则通过了3人小组提出的报告建议。此次会议，议定农业税税率为7%，农业税附加上限为20%。
然而，基层出现财政困难让改革瓶颈显现。2001年4月25日，国务院决定暂缓扩大农村税费制度的改革试点，此前“加快推进”的提法变成了“稳步实施”。一时间，海内外媒体关于“中国农村税费改革进行不下去”的议论纷至沓来。
2004年，在政府工作报告中宣布，自2004年起“逐步降低农业税税率，平均每年降低1个百分点以上，5年内取消农业税”。
至2005年年底，中央财政为此新增支出140亿元，用于这方面的支出总额达到664亿元。有28个省份已全部免征农业税，另外3个省份即河北、山东、云南也已经将农业税降到了2%以下，并且在这3个省中也有210个县免征了农业税。因此，2005年农业税在全国财政收入中所占比重已经微乎其微。农业税已经名存实亡，原定5年取消农业税的目标，3年就要实现。
安徽省宣布了2005年全面免除农业税。“自从开天地，不收皇粮第一回”，李永林请人写了一副春联。“农业税没有了，村里还发几十元粮补款”。
关键词：改革历程；改革经验
中图分类号：C0文献标识码：A文章编号：1672-3198（2008）12-0082-02
今年是改革开放30周年，我国改革开放是从农村始发的，总结农村改革开放的实践经验，从中获得的启示，有利于今后更好地推进改革开放、促进整个经济社会又好又快发展。
1新中国农村改革的历程
中国的改革最早发端于农村，但是，在农村改革和发展中，我们走过的道路并不顺利。回顾历程，总结经验教训，必将对今后中国农村的改革和发展起到积极的推动作用，对各行各业的改革和发展提供宝贵的历史经验。
1.1十一届三中全会召开以前的改革
建国后，我国不论是在城市还是农村进行了一系列有利于社会主义建设的改革，其中，农村的改革尤其令人瞩目。而农村改革中在十一届三中全会前又以、农业合作化、最为典型。这三项改革决定了我国农村改革的方向和基调。
首先是，1950年6月中央人民政府通过了《中华人民共和国法》，《法》的颁布，使农民“耕者有其田”。土地生产关系的变革，极大地释放出了制度潜能，充分调动了几亿中国农民的政治觉悟和生产积极性，促进了农业生产的空前发展。
为了实现农业社会主义改造之路，1955年10月召开的党的七届六中全会上，通过了《关于农业合作化问题的决议》，要求加快农村合作化的速度。1956年11月，全国加入高级社的农户比重已达到96%。这时，我国农村基本上实现了由半社会主义性质的初级社向完全社会主义性质的高级社的转变。
化是合作化的进一步升级和飞腾，1958年8月，北戴河会议讨论了在全国农村建立的问题，通过了《关于在农村建立问题的决议》。由此在全国范围内掀起了化的浪潮。在“一大二公”的同时对农业的大破坏，并直接导致了国民经济进入极其严重的困境。也正因为如此，当国民经济已走向崩溃的边缘时，长期受压抑的农民在农村掀起了一场波澜壮阔、惊心动魄的改革。
1.2十一届三种全会召开后的改革
（1）家庭承包经营。
十一届三中全会，揭开了全国改革的序幕。中国的改革是从农村打开突破口的。农村改革的核心是实行家庭联产承包责任制，它是迄今为止中国农村一项最成功的制度变迁。
1978年12月16日，安徽省凤阳县小岗村18户农民的“生死契约”为标志，拉开了以家庭联产承包责任制为主的经营体制改革序幕。此后，包产到户在全国迅速蔓延。但是，包产到户一开始就受到了怀疑、指责和批判，原因在于对于家庭联产承包责任制的性质到底是姓“社”姓“资”的问题还有争议。1982年1月1日，中央下发了关于农村改革的第一个一号文件。文件不但肯定了联产承包制，而且从理论上说明它是社会主义农业经济的组成部分。1993年，家庭承包责任制被正式列入宪法，成为一项国家经济制度上的根本大法。同年，国务院决定农村耕地的承包期在原有15年不变的基础上再延长30年不变。1998年10月，党的十五届三中全会召开，会议归纳了指导我国农业和农村跨世纪发展必须坚持的十条方针，概括了三条基本制度，其中以家庭承包经营为基础、统分结合的基本经济制度被定位为基本制度之一。实践证明，家庭承包责任制越来越显示出强大的生命力和适应性，农村经济运行的组织化程度、有序化程度大幅度提高，农业因此也获得了新的发展。
（2）农村税费改革。
20世纪80年代后随着农业的大丰收，随之出现了“卖粮难”。农民收入增长乏力，负担却逐渐增加，干群关系日趋紧张。2000年3月3日，中共中央、国务院正式下发了《关于进行农村税费改革试点工作的通知》，并决定率先在安徽全省进行税费改革试点。2002年3月27日，国务院办公厅又发出了《关于做好2002年扩大农村税费改革试点工作的通知》，决定2002年进一步扩大农村税费改革试点范围。2003年3月27日国务院又了《关于全面推进农村税费改革试点工作的意见》，决定2003年在进一步总结经验、完善政策的基础上，全面推进农村税费改革试点工作。这样，历经曲折的农村税费改革工作又在摸索中走向全国。2006年1月1日起，我国全面取消农业税，这意味着，中国农民负担了2600多年的“皇粮国税”正式成为历史。这不仅是从根本上解决“三农”问题的一项重大战略性举措，而且使中国9亿农民彻底告别了延续数千年的“皇粮国税”，是中国农业史上的一个重要里程碑。
（3）工业反哺农业。
2007年以后，中央对农村政策的实施日益和关系到农民切身利益的低保、医疗等结合起来。从20世纪90年代开始，学术界就早以开始讨论工业反哺农业的问题。但真正将这一理论付诸实施是在2007年以后。从社会保障制度上看，2007年中央农村工作会议在部署2007年新农村建设工作时，明确提出“要积极探索建立覆盖城乡居民的社会保障体系，在全国范围建立农村最低生活保障制度，鼓励已建立制度的地区完善制度，支持未建立制度的地区建立制度。”在医疗改革上，财政部负责人表示，2007年我国将加快新型农村合作医疗制度改革试点，试点范围将扩大到全国80%的县（市、区）。地方财政补助标准要全部提高到每人20元，并不断完善办法，规范管理，确保参合农民真正受益。此外，农业部有关负责人最近表示，2007年国家将加大农机购机补贴资金投入，资金规模将有较大幅度增加，农机购置补贴将实现五个扩大。2007年购机补贴将在全国2/3以上的农业县实施，并向新农村建设示范村、联系村倾斜，并将国务院确定的血吸虫疫区县全部纳入补贴范围。这些措施表明了国家真正实施工业反哺农业的信心和决心。
2农村改革的经验
（1）改革开放30年的实践，既是中国特色社会主义理论体系形成和发展的源泉，也是检验中国特色社会主义理论的试金石。
中国共产党历来十分重视理论指导，善于进行理论创新。建国前，中国共产党人创造性的找到了“农村包围城市”的道路，建立了新中国。建国后尤其是改革开放时期，中国共产党人找到了建设中国特色社会主义的道路，产生了邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观等重大战略思想。正如十七大报告所指出的：“改革开放以来我们取得一切成绩和进步的根本原因，归结起来就是：开辟了中国特色社会主义道路，形成了中国特色社会主义理论体系。高举中国特色社会主义伟大旗帜，最根本的就是要坚持这条道路和这个理论体系。”“这个理论体系，坚持和发展了马克思列宁主义、思想，凝结了几代中国共产党人带领人民不懈探索实践的智慧和心血，是马克思主义中国化最新成果，是党最可宝贵的政治和精神财富，是全国各族人民团结奋斗的共同思想基础。”
（2）生产关系的变革以生产力发展要求为客观依据，从我国生产力多层次性与不平衡性出发，循序渐进是改革必须坚持的原则。
和农业合作化是以生产力发展要求为客观依据的生产关系的变革，而“化”运动则是脱离生产力性质及水平要求的变革。因为发生在合作化完成后不到一年的所谓“化”运动，实质上是以高级社（甚至是初级社）为基础的经营单位大合并。这样大规模的农业生产合作组织，无论在当时，甚至今天农村生产力状况都是不适合的，它超越了农业生产力发展的需要。生产力在决定生产关系变革的同时还决定生产关系变革的时机、方向、速度。联产承包责任制的建立极大的推动了农村生产力的发展，归根结底就是因为这种生产关系既适应了我国农村生产力比较落后的一面，又有利于发挥已经形成的社会化生产手段的应用，既满足了农业生产作为自然再生产需要随机应变、独立决策的要求，又不违背社会主义农业应该有计划发展的特点。
（3）立足国情，突出中国特色，保证改革的正确方向是改革成功的前提。
在改革的过程中，中央始终坚持了：第一，承认并充分保障农民的自，把调动广大农民积极性作为制定农村政策的出发点；第二，发展以公有制为主体的多种所有制经济，探索和完善农村公有制的有效实现形式，使生产关系适应生产力发展要求；第三，坚持以市场为取向的改革，为农村注入新的活力；第四，充分尊重农民的首创精神，依靠群众推进改革的伟大事业。家庭联产承包责任制、乡镇企业和村民自治都是在党的领导下我国农民的伟大创造，是坚持从群众中来，到群众中去的群众路线的结果。
（4）能否正确处理改革、发展、稳定三者的辩证关系是改革成功的保证。
我国农村在长达30年的大变革过程中，整个社会不但没有发生大的动荡，而且保持了社会政治的稳定，经济上取得了巨大发展，这与我们正确处理好了改革、开放、稳定三者的辩证关系是密不可分的。邓小平在改革开放之初就认真总结了国内外的历史经验教训，提出了正确处理改革、发展、稳定三者关系的基本要求。他认为，在改革、发展、稳定三者的关系上，稳定是前提。没有政治稳定，社会动荡不安，什么改革开放，什么经济建设，统统搞不成。因此，无论出现什么情况，这个前提不能缺少，不可动摇。发展是硬道理，是解决一切矛盾的关键所在，也是我们走向长治久安的根本之道。我国农村改革发展的实践充分表明：保持稳定、深化改革、加快发展是指导中国特色社会主义现代化建设取得预期成功的法宝。
（5）是否将人民群众的利益放在首位是改革成功的关键。
我国农村在经济快速发展的同时，城乡总体仍然存在着很大的差距。2000年以后，城市居民收入增长一直在1000元以上，远远高于农村居民。中央政府为了切实减轻农民负担，缩小城乡居民收入方面的差距，在农村实行了税费改革。据统计，2002年20个全面进行农村税费改革试点省份农民负担平均为73.7元，比改革前减少47元。税费改革的免除，得到了农民的极大拥护，改革的实行，不仅使农民的负担得到了减轻，更重要的是，它表明了中央政府切实把农民的利益放在重要地位，为进一步统筹城乡发展，从城乡分割走向城乡融合迈出了关键一步。城乡融合不仅仅是为推进社会进步准备条件，更是为促进工农业生产及实现城乡优良生态环境奠定基础。
改革开放30年的实践，既是中国特色社会主义理论体系形成和发展的源泉，也是检验中国特色社会主义理论的试金石。我们只有坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，坚持党的基本理论、基本路线和基本纲领不动摇，立足中国国情，立足中国改革实践的发展，就能不断推进理论创新，不断开创中国特色社会主义事业新局面。
参考文献
［1］.选集［M］.第三卷.论联合政府，人民出版社出版，1991，6（2）.
［2］陈吉元，韩俊.人口大国的农业增长［M］.上海远东出版社，1996.
［3］中国当代史［M］.江西人民出版社，1958.
一、会议的主要收获
这次会议是一次内容重要、重点突出、务实高效的会议，达到了预期的目的。一是进一步统一了思想，提高了认识。通过交流学习，大家进一步认识到农村综合改革是一项复杂、长期、艰巨的工作；是农村税费改革的继续和深化；是推进农村经济基础和上层建筑各方面改革、巩固改革成果的必然要求；是统筹城乡发展，建设社会主义新农村的重要任务。大家必须更加努力工作，扎实推进农村综合改革的各项工作。二是交流了经验，理清了思路。通过总结前一阶段工作，互通信息，交流学习各地的经验和做法，特别是围绕云南省农村综合改革考核奖励实施办法（试行）、云南省村民一事一议筹资筹劳以奖代补实施办法（试行），以及关于上报乡村债务清理核实工作有关问题的通知等内容，进一步启发、开阔和理清了工作思路。瑞丽市全面推进“一转变、三建立、一改进”为主要内容的农村综合改革，以促进政府职能转变；潞西市、陇川县深化“乡财乡用县管”改革，建立财权与事权相结合的县乡财政管理方式；梁河县出台的《梁河县深化农村义务教育专项经费保障机制的实施方案》，以推进农村义务教育体制等改革，都是我*在深化农村综合改革中探索出的好经验、好做法，值得认真研究、学习和推广。三是分析了形势，坚定了信心。当前，虽然农村综合改革中需要我们解决的问题和矛盾还很多，推进和实施改革的难度进一步加大，但从这次会议反映出来的情况也充分说明，我们的改革已取得了阶段性成效，探索了一些经验，找到了一些破解存在问题和矛盾的有效办法，使大家更加坚定了将农村综合改革引向深入的信心和决心，进一步增强了我们各级和各部门的工作责任感和紧迫感。
二、当前改革的进展和取得的主要成效
（一）认真贯彻落实了全省农村综合改革会议精神
全省农村综合改革工作会议召开后，*委、*政府高度重视，结合德宏实际，在*委农村工作会议上，对全*农村综合改革工作作了全面安排和部署，要求各级各部门要把深化农村综合改革放在更加突出的位置，真抓实干，争取农村综合改革各项工作有新的突破。根据工作需要，及时对领导小组及办公室进行更名和调整，充实成员，从组织上保证农村综合改革工作的顺利推进；将农村综合改革所涉及的各项任务，逐项分解到各职能部门，做到责任到位；建立完善的协调工作机制，督促、检查、指导各县市工作，推进全*的农村综合改革。
（二）深化了乡镇机构改革
一是适度撤并乡镇。全*共撤并了15个乡镇，撤减比例为23.08%。二是合理设置乡镇领导职数。乡镇领导职数一般不超过8名。一类乡镇6至8名，二类、三类乡镇6至7名。三是合理设置乡镇机关内设机构。乡镇机关内设综合办公室、经济和社会事务办公室。一类乡镇人员编制控制在28人以内；二类乡镇人员编制控制在25人以内；三类乡镇人员编制控制在20人以内。各乡镇工勤编制控制在3名以内。规范了乡镇行政执法及经济监督部门，以乡镇为单位设立公安派出所、司法所、劳动和社会保障所、财政所、国土资源管理所，实行县乡两级共管，以县为主的管理体制。四是精简、整合乡镇站所事业单位。全*各乡镇直属事业单位，均综合设置为“农村经济服务中心”、“宣传文化服务中心”，规模较大的乡镇可增设“村建环卫服务中心”。乡镇事业单位除计生服务站、林业站（林管所与林业站合并组建为林业站）、畜牧兽医站实行县级管理外，其他站所组建为“服务中心”，“中心”均由乡镇管理，人权、物权、财权一并下放到乡镇。五是理顺各方面关系。进一步理顺了县市与乡镇之间的职责分工，合理划分了县市与乡镇的职责权限；进一步理顺了县市职能部门与乡镇的职能关系，一些可由乡镇管理的事务，尽量的下放或移交。六是妥善分流超编人员。通过办理退休；实行离岗退养；辞职从事个体、私营经济；选派参加禁毒防艾工作；充实加强农村基层组织建设；充实加强各级各类学校；离岗学习培训等途径，妥善分流超编人员。七是严格编制管理。各县市将编制逐一核定到每个乡镇和每个乡镇派驻机构；对在职人员进行逐一定编、定岗、定人，进行“实名制”台账管理，即“一人一编一卡”的管理办法；全员实行了先离岗再上岗，采取双向选择、竞争上岗。
（三）深化了农村义务教育管理体制改革
一是落实农村义务教育保障经费。*年春季学期，中央、省、*各级财政共转移支付下拨全*农村义务教育保障经费2025万元，免学杂费5905万元，公用经费597万元，城市学校农村学生免学杂费经费31万元，农村义务教育阶段贫困家庭寄宿学生生活补助资金777万元，人口较少民族义务育阶段寄宿学生生活补助29万元。二是强化经费管理，确保资金使用安全。*财政局、*教育局制定下发了《德宏*农村中小学公用经费管理实施细则》（暂行）、《德宏*农村义务教育阶段学生免收学杂费管理实施细则》（暂行）、《德宏*农村中小学校舍维修改造专项资金管理实施细则》（暂行）、《德宏*农村中小学预算管理实施细则》（暂行）、《德宏*城市低保家庭学生享受“两免一补”政策工作实施办法》、《德宏*进城务工农民子女在城市义务教育阶段就读工作实施办法》等6个配套文件，指导学校严格管理和使用农村义务教育保障经费。三是加大收费管理和监督力度，规范学校收费行为。国家和省全面实施农村义务教育经费保障机制改革后，我*所有农村中小学已全部按“一费制”规定收取作业本费（代收费）、寄宿学生住宿费和未享受到国家免费提供教科书学生的书费。未享受农村义务教育经费保障机制改革政策的城市学校，只按政策规定和标准向城市学生收取杂费和教科书费。四是实施“教师资格”准入制，全面推进“全员聘用制”改革。自2003年起我*中小学全面实施国家教师资格制度，初步建立了教师资格评审制度，严格执行教师资格“一票否决”制。不断优化教师队伍结构，逐步建立竞争激励机制，调动广大教职工的积极性、创造性，促进了基础教育的改革与发展。进一步深化中小学人事制度改革，实施“一校一策”的“全员二级聘用制”人事制度改革。即：校长聘用副校长、教导主任；教育主任聘用班主任和任课教师。农村乡镇小学中心校长聘用各村完小校长，村校长聘用教师。全*首批33所农村中小学已于今年9月1日起实行“全员二级聘用制”改革。五是认真贯彻落实“特设岗位教师”制度。*政府成立了特设岗位教师招聘工作小组，按照条件要求招聘“特设岗位”教师。通过上报“特设岗位”教师需求数，省“特岗计划”办今年下达我*特岗教师招聘指标数为112个。其中：潞西市专招本科生岗位为50个、专科岗位为9个；盈江县专招本科生岗位为45个、专科岗位为8个。六是继续调整全*中小学布局。经不断优化调整，2006年全*共有各级各类学校794所。其中：幼儿园91所（含民办幼儿园70所）；小学616所，教学点114个；普通初中58所，完全中学8所，民办高级中学1所；职业中学6所；中等专业学校4所；师范高等专科学校（含电大）1所；独立建制的农民文化技术学校6所。
（四）深化了县乡财政管理体制改革
按照“预算共编、账户分设、集中收付、采购统办、票据统管”的管理办法，进一步规范和完善了“乡财县管乡用”的预算管理方式。一是通过制度建设和机制创新，巩固和完善目前行之有效的管理办法，建立了管理规范、运转有序的运行机制。二是按照财力支出向公共服务倾斜、向基层倾斜的原则，切实增强乡镇政府履行职责和提供公共服务的能力，增加农业和农村的投入，把基础设施建设和社会事业发展的重点转向农村，做到财政新增教育、卫生、文化等经费主要用于农村。三是规范和完善了转移支付制度，建立了村级组织经费保障、政府补助和自我保障相结合的长效保障机制，确保了基层政权和村级组织正常运行。四是认真贯彻落实粮食直补、农机购机补贴、农资综合直补等惠农政策，全部实行“一折通”管理发放，上半年共计兑付补贴资金3081万元。
（五）深化了国有农场税费改革
认真贯彻落实全省农村综合改革会议精神，落实取消农业税，免除国有农场农工承担的的土地承包费、类似农村“乡镇五项统筹”的收费。通过广泛宣传政策，制定改革方案，实行场务公开，落实减负对象，兑现补助资金，切实将党和政府的各项惠农政策落到实处。
（六）积极探索化解乡村债务
全*各级农经部门认真按照“真实、可靠”的要求，全面完成了全*1998年至2005年村组债权债务清理调查任务，为开展化解村级债务试点、探索“防债”、“化债”的长效机制打下了基础。据清查统计：全*村级债权债务清查涉及50个乡镇，363个村（居）委会，3754个村民小组。2005年末，全*集体总收入5576万元；集体总支出4076万元；债权总额3034万元。其中无效债权453万元，占债权总额的14.9%；债务总额8899万元；2005年新增债务总额1213万元，化解债务总额216万元。结合开展化解村组债务试点工作，认真组织潞西和陇川申报省级化解村组债务试点，通过试点示范，探索和完善化解债务的有效途径，防止新的不良债务产生。
（七）同步推进了其他改革
一是农村五保供养政策得到较好落实，维护了五保供养对象的基本生活权益。农村低保对象核定工作基本完成，各级配套资金落实到位，7月份全*6万人1至6月的保障资金按时按标准一次性发放到农村低保对象手中，制定出台了《德宏*农村五保供养工作实施办法》。二是建立农村最低生活保障制度。制定出台了《德宏*农村最低生活保障实施办法》（试行），明确了家庭收入的计算、申请审批程序、保障资金发放与监督管理等内容，逐级建立领导和工作机构，使农村低保工作层层有人抓、层层有落实。三是推进农村民主政治建设和村民自治。建立健全了村民自治组织体系，加强了青年、妇女、民兵、文教、禁毒、综治、调解、计生等“”村级组织工作委员会功能，明确村级各类组织之间的关系、职责和工作程序，使村民自治实践活动日趋规范。广泛开展创建“村民自治示范村”和“民主法制示范村”活动，不断提高村民的民主意识和法制观念。不断完善村民自治章程、村规民约和财务管理、“一事一议”制度，发动和依靠村民共同管理村内事务。继续推进村务公开和财务公开，增强村民自我管理、自我服务、自我教育的能力，引导村民依法行使民利。加大对村组干部的培训，提高村干部的民主管理能力和综合素质。四是建立和完善新型农村合作医疗制度。在2003年潞西市和2006年瑞丽市开展新型农村合作试点的基础上，*年全*三县两市已全面推行了新型农村合作医疗制度。通过运行，总体平稳，基金安全有效，参合群众享受到了新型农村合作医疗的实惠。五是建立健全农村三级医疗卫生服务网。我*有335个村民委员会，设卫生室332所，规划重点建设287所。2006年已按规划标准完成建设76所，总投资447万元、总建筑面积7320平方米。*年全*安排新建卫生室131所（其中：潞西33所、瑞丽6所、陇川24所、盈江40所、梁河28所），改扩建80所，总投资786万元，总建筑面积12100平方米。目前各县市正在积极组织施工，预计年底全部完工并投入使用。
三、改革中存在的主要困难和问题
(一)思想认识有待进一步提高。随着农村综合改革的深入推进，改革已进入到对农村经济体制、政治体制和社会管理体制进行综合改革，促进农村上层建筑变革的攻坚阶段。面对改革，有的地方和部门产生了两种不正确的思想倾向：一是对改革的重要性、必要性认识不到位。简单地认为农村税费改革结束了，农民负担减轻了，改革也就完成了。一些干部不适应新的农村形势要求，观念跟不上，行为习惯用老办法，对改革的必要性和重大意义理解不深，对推进涉及本部门、本单位和本人利益的改革有抵触情绪。二是对农村综合改革的长期性、艰巨性和复杂性缺乏足够的认识。面对困难、问题、矛盾产生了畏难情绪和消极等待、观望、依赖思想，使一些难度较大的改革：如精简整合乡镇机构、分流安置超编人员；加快教育人事综合改革、统筹城乡教育资源；调整财政支出结构、整合支农资金、增加对农业农村投入；清理化解乡村债务、严格制止乡村发生新债等方面的工作，在具体做法、工作进度和工作力度上都存在较大的差距。
(二)政策制度有待进一步完善。目前，如何转变乡镇政府职能、按财权与事权衔接匹配原则界定县乡村的职能责任；整合乡镇事业站所、精简机构分流人员；基层组织运转保障中如何明确、规范财政补助的性质和保障的范围标准等方面的具体配套政策措施制定还较为滞后。怎样进一步深化农村义务教育综合人事改革、统筹城乡教育资源；制定切实有效措施化解乡村债务等方面政策也需要进一步完善。从各地特别是试点县市政策措施制定情况看，普遍存在着配套政策措施不多、细化不够、分类指导不明显、创新性不突出等问题，与所承担的改革试点任务、责任不相称。如何加强对试点县市的领导和工作指导，使试点地区更加努力探索、勇于突破、敢于创新，更多地出经验、出成效，起好典型示范作用，健全完善符合我*实际的改革政策体系，使改革全面推进，是我们需要加强的一项工作。
(三)改革发展与财力保障矛盾十分突出。在深入推进农村综合改革的各项工作中，需要投入一定的改革成本和经费作保障。虽然近年来上级财政按政策加大了县乡财政转移支付补助的力度，加大了对改革的财力支持，但也只是实现了低水平保障，在一定程度上影响了改革的推进和实施的效果。进一步加大各级各部门支出结构调整力度，增加对改革的支持力度，是各级、各部门都要重视和研究的问题。
(四)乡村债务和农村公益事业建设成为当前亟需解决的两大遗留问题。农村税费改革取消对农民的税费负担后，乡村债务和农村公益事业建设两大遗留问题进一步凸现出来，虽然采取了一定措施，制止化解了一定债务，但因思想认识不到位、县乡财政困难和缺乏有效的上下级、各部门联动政策等诸多因素，化解债务非常困难。沉重的乡村债务已严重影响到农村基层政权组织的建设、执行能力和在广大人民群众中的形象，成为当前推进农村各项改革和困扰乡村基层政权组织及干部的一大难题。如何调动农民群众自身投入建设的积极性，加快农村公益事业发展，促进新农村建设，也成为各级和广大干部群众非常关注的问题。
四、围绕今年改革目标任务，全力推进各项改革任务的完成
今年只剩下最后两个月时间，按照全省农村综合改革工作会确定的农村综合改革目标任务，各县市要对本地区完成今年改革目标任务存在的差距进行认真分析，及时向党委政府报告情况、提出措施建议，督促各乡镇加快工作开展，确保今年改革目标任务的完成。重点要抓好以下工作：
(一)全面落实国有农场取消类似乡镇五项统筹政策，确保农工受益。目前，各级、各部门的改革方案正在落实当中，在工作开展中，一是要尽快将补助资金落实兑现到农工，各地、各农场要坚决消除等待观望思想，克服畏难情绪，确保政策的落实。二是要坚持按省、*改革方案的规定，采取农工愿意接受的方式落实兑现政策，各县市的地方农场和事业三场可参照借鉴，关键是要让职工满意，有利于农场的发展。三是给农工发放的直接补贴，必须用现金兑付，尽可能采取“一折通”的形式直接兑现到农工，严禁代缴代扣农工应缴纳的其他税费，不准抵扣农工税费尾欠和其他欠债，以及采取实物方式兑现。四是采取农场集中使用补助资金方式的资金，必须专项用于解决农工的饮水安全、场内道路建设和危房改造，由农场提出计划和方案，以场员大会或场员代表大会通过，并报同级财政和农场主管部门审核，由县级人民政府批准实施，一年一报、一年一定。不得用于农场生产经营和其他方面的投入和开支。五是落实政策要处理好“三个平衡”：处理好农场正式场员和其他场员之间受益的平衡，科学合理地确定受益职工的范围和标准，在兼顾大多数农工受益的同时，要向种地农工倾斜；处理好同一县市内各个地方农场之间的平衡，多方考虑原有体制、基础、分配方式不同等多种因素，细化政策方案，加强指导，做好平衡工作；处理好同一区域内华侨农场与农垦农场之间的平衡。华侨农场和农垦农场职工多，且较为集中，所采取的方法、措施要相对统一，防止差异过大，形成新的社会矛盾。
(二)全面完成清理锁定乡村债务的各项工作。2004年以来，各县市对乡村债务都进行了清理统计，但由于思想认识、工作措施存在差距，债务统计口径、报表不规范，导致全*债务总额未能锁定，给各级制定化解债务政策、严格债务管理，造成了一定的困难和障碍。各县市要充分认识乡村债务清理核实工作的重要性和紧迫性，认真按照*政府的通知要求，在今年内全面完成截止2005年末乡村债务的清理核实和锁定，逐步建立债务的动态监控机制。各县市清理工作完成以后，综改办要联合财政、农业部门认真做好清理工作的总结，按财政和农业部门统一的报表，将清理锁定的债务逐级上报到*综改办和*财政局、*农业局。
(三)全面推行“乡财县管乡用”改革，为进一步深化县乡财政管理体制改革奠定基础。按照省从今年起全面推行“乡财县管乡用”乡镇财政管理方式改革的要求，各县市要进一步加快改革步伐，特别是目前尚未实行这项改革的县市，要切实加强组织领导和工作措施，进一步统一思想，克服畏难情绪，尽快开展这项工作，争取在年底以前全面完成改革的推进工作。将乡镇作为县一级预算单位管理，实行预算县编，将公共财政支出改革延伸到乡镇，确保乡镇运转和发展的支出需要，减少乡镇事务负担，促进乡镇职能转变。
(四)全面建立乡镇行政事业编制约束机制。推行乡镇编制实名制管理和按编制内实有人数核拨财政经费，建立稳定、长效的乡镇行政事业编制约束机制，确保乡镇编制5年内只减不增。通过分类核定乡镇编制、整合乡镇事业站所、分流安置超编人员，实现编制只减不增，为深化乡镇机构改革奠定坚实的基础。从工作开展进展情况看，全*与全面推行的要求还有一定的差距，各县市要在党委政府的领导下，积极配合组织、编制、人事部门，督促乡镇进一步加大工作力度，加快改革实施的进程，努力尽早完成改革的目标任务。
(五)全面推行“校财局管”，加快和规范教育经费管理。目前，我*农村义务教育保障机制已全面建立，农村义务教育管理责任由以乡为主向以县为主转变，经费投入责任由以农民为主向以各级政府分级负责转变。为加强教育专项资金的管理，促进农村义务教育新机制的建立，各地对教育经费的管理逐步实行了“校财局管”的管理方式。根据全省农村综合改革工作会议的部署要求，今年要在全省范围内全面推行“校财局管”工作，这是建立和完善农村义务教育经费保障机制、深化农村义务教育管理体制改革基础性的工作。从改革的情况看，实行“校财局管”，对加强政府教育投入管理、规范农村中小学收费、统筹城乡教育经费管理和资源分配起到了积极的作用，取得了显著的成效。各县市要进一步按照省的要求，加快全面实行“校财局管”的工作步伐，进一步研究建立规范完善的管理制度，将农村义务教育全面纳入公共财政的保障范围。根据财力的增长情况，进一步提高保障的范围和标准，为实现“让每一个农村孩子都有学上、都能上得起学”的目标奠定坚实的基础。
(六)认真妥善处理好历年农业税的尾欠。省政府已明确，历年农业税尾欠是否清收，按照以县为主、尊重大多数农民意愿、依法实施的原则，由县级人民政府决定。农村税费尾欠，是近几年来农民群众和各级都非常关注的问题，也是各级人大、政协会上建议提案较多、要求进行妥善处理的问题之一。各县市对此要引起高度重视，结合实际制定农业税尾欠处理政策、开展处理工作，积极妥善地处理好农业税尾欠，为进一步减轻农民负担，建立和谐稳定的农村社会、深化农村各项改革创造条件。
（七）切实抓好试点县市改革工作。试点县市承担着为全*改革探索经验、推动改革全面深入发展的重任。从两年来开展改革试点的情况看，试点地区起到了探索改革经验、为推动改革起好典型示范的作用。但工作还没有全面开展起来，与省对试点地区的要求还有一定的差距。试点县市和*级相关部门，要切实加强对改革试点工作的组织领导，试点县市党政主要领导要亲自抓、负总责，层层落实领导责任制和部门分工负责制，深入基层组织、指导、帮助、督促和检查，全面推动改革工作。要加强和建立“党委政府统一部署、领导小组齐抓共管、成员单位各负其责、相关部门密切配合”的工作机制。特别是要加强改革政策体系的建设，切实改变试点县市配套政策措施不多、细化不够、可操作性不强的问题。要进一步完善各项工作措施，努力把试点地区的改革抓出经验、抓出成效，真正达到和发挥好“探索经验、典型示范”的作用。*综改办及财政、农业、编办、教育等部门要加强对试点县市的工作指导，帮助试点县市制定好改革试点的方案和相关政策措施，定期不定期派出督导组进行督促检查。按照*农村综合改革领导小组的统一部署和要求，将农村综合改革推向深入。
全区农村信用社改革工作在区委、区政府的重视下，目前已全面铺开，下面把有关情况向各位领导作个简要汇报。
一、农村信用社改革的背景
近几年来，随着国有商业银行逐步撤离或淡出农村市场和县域经济，邮政储蓄又吸收了部分农村资金，造成农村金融体系日益脆弱，资金供求矛盾突出，个别地方甚至还出现了县域金融服务的“真空”或“缺位”。在这种情况下，进一步加快农村信用社的改革和发展，不单是一个金融问题，而是事关农业、农村、农民和国民经济全局的一件大事。总书记和总理在有关会议上强调，要加快农村信用社改革，进一步改进农村金融服务；从农村信用社改革起步，逐步解决城乡金融服务一条腿长、一条腿短的问题，促进农业、农村经济发展和农民增收。
去年6月，党中央、国务院做出深化农村信用社改革试点的决策，下发了《深化农村信用社改革试点方案》，选择江西、吉林、山东等8个省（市）开展试点工作。今年8月，国务院下发了《关于进一步深化农村信用社改革试点的意见》，决定扩大试点范围，将包括湖南在内的21个省、区、市作为进一步深化农村信用社改革的试点单位。为贯彻落实国务院的决策部署，加快推进我省农村信用社改革工作，11月4日，省委、省政府召开了全省深化农村信用社改革试点工作会议，对我省农村信用社改革试点工作进行动员和部署。
二、农村信用社改革的重点
按照常务副省长在全省深化农村信用社改革试点工作会议上的讲话精神，农村信用社改革重点要抓好四项工作：
1、推进产权制度改革。全省根据各地发展状况，可有三种产权形式选择：一是组建农村合作银行；二是实行县乡一级法人体制；三是实行县、乡两级法人体制。
2、建立完善农村信用社新的管理体制。最重要的一条就是落实省级政府对农村信用社的管理责任，即信用社的管理权限下放省级政府，形成“国家宏观调控、加强监管，省级政府依法管理、落实责任，农村信用社自我约束、自担风险”的监督管理体制。
3、切实转换农村信用社经营机制。
4、不断增强农村信用社服务功能。
三、我区农村信用社改革基本做法和打算
全省深化农村信用社改革试点工作会议结束后，区政府主要领导听取了区信用联社的情况汇报，明确了全区农村信用社改革的思路和步骤。目前，经过充分的准备，全区农村信用社改革进入实质性运作阶段。
1、成立了领导小组
区里成立了以区委常委、常务副区长饶经理为组长，副区长曾大鹏、区信用联社主任蒋明及市银监局、市人民银行负责同志为副组长，区政府办、财政局、财贸局、农办、政法委、监察局相关同志为成员的全区农村信用社改革工作领导小组。领导小组下设办公室，区信用联社主任蒋明任主任，具体抓日常事务。领导小组办公室根据工作需要，成立了四个工作部：政策宣传部、增资扩股部、安全稳定部和政策调研部，分别由信用联社分管领导任部长。领导小组成立后，召开了专题会议，研究改革方案，协调各方关系，各项工作已全面铺开。
2、明确了指导思想
全区农村信用社改革的指导思想是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以服务农业、农村和农民为宗旨，按照“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能，国家适当支持、地方政府负责”的总体要求，加快农村信用社管理体制和产权制度改革，把农村信用社逐步办成由农民、农村工商户和各类经济组织入股，为农民、农业和农村经济发展服务的社区性地方金融机构，充分发挥农村信用社农村金融主力军和联系农民的金融纽带作用，更好地支持农村经济结构调整，帮助农民增加收入，促进城乡经济协调发展。
3、明确了工作重点
一是完善法人治理结构，明晰产权关系。根据我区联社的实际和市联社、市人行统一安排，我区联社选择的产权模式是采用二级法人的组织形式。区联社为一级法人，下辖8个农村信用社为二级法人。
二是认真做好清产核资。按照《湖南省农村信用社清产核资工作方案》的要求，拟定《鹤城区农村信用社清产核资工作方案》并组织实施，全面清理信用社的资产、负债、所有者权益。
三是增资扩股。按照《湖南省农村信用社增资扩股实施意见》的要求，本次增资扩股的股金设立资格股和投资股两种。资格股是获得社员资格必须交纳的基础股金，是社员获得信用社优先、优惠服务的前提，经理事会批准可以退股，资格股实行“一人一票”；投资股是社员在资格股的基础上投资形式的股份，具有经营管理权，在享受分红的同时承担风险，股权可转让，不得退股，投资股每增加1000股增加1个投票权。按照上级要求，全区信用社必须在200年3月底完成增资扩股12091.09万元，其中：职工资格股1600万元，向农户、个体工商户、其他经济组织扩股10991.09万元。
四是争取上级政策支持。一是申请财政补贴。向国家财政申请补贴1994年至1997年保值储蓄贴补利息236.37万元。二是申请资金扶持。根据中国人民银行《关于农村信用社改革试点专项中央银行票据操作办法》要求，我区联社可获得中央银行专项票据资金12442.02万元，这是这次改革的关键。三是争取税收优惠。国家规定改革试点的农村信用社从200年1月1日起至200年底一律暂免征收企业所得税，从20年1月1日起对试点地区农村信用社营业税按3%税率征收。
4、安排了改革步骤
准备阶段（200年11月8日—200年11月30日）。工作内容：建立组织机构，成立改革领导小组和工作小组，学习改革有关文件，并起草区联社有关改革文件。
宣传发动阶段（200年12月1日—200年12月30日）。工作内容：召开改革工作动员会议，使全区各有关单位及信用联社每位职工明确改革的重要意义及具体内容。
增资扩股阶段（200年元月1日—200年3月30日）。工作内容：清产核资，改造股权结构，拟定《鹤城区信用社增资入股方案》，拓展入股范围，落实股金增扩任务。
申请专项票据及接受验收阶段（200年4月1日—200年6月30日）。工作内容：向人行申请中央银行专项票据资金12442.02万元，财政补息236.37万元，并接受验收。
规范发展阶段（200年7月1日—200年6月30日）。工作内容：掌握员工的思想状况，掌握各信用社的经营状况，对改革措施进行查漏补缺。
总结阶段（200年7月1日—200年8月1日）。工作内容：使全区信用社资本充足率达到2%，不良贷款比例较200年12月末降幅不低于50%，争取中央银行专项票据兑付资金12442.02万元到位。
四、几点建议
一、提高认识，准确把握农村综合改革的指导思想
推进农村综合改革，是巩固农村税费改革成果，确保农村长治久安的必然要求；是把握“两个趋向”，促进农业发展、农民富裕、农村繁荣的重大举措；是创新体制机制，推进社会主义新农村建设的重要保障。我市自2002年实施农村税费改革以来，按照“多予、少取、放活”的指导方针，突出重点，狠抓落实，有效降低了农民负担，有力促进了农村发展，为“三农”工作长期走在全省前列发挥了积极作用。但我们也应该清醒地看到我市农村发展中一系列深层次矛盾和问题依然存在，比如乡镇机构与一些部门之间“权责不清、关系不顺”的矛盾比较突出，一些乡村负债沉重、潜在风险较大的问题尚未有效解决，给进一步深入做好“三农”工作带来了不少压力。因此，各县区、各部门必须始终保持清醒头脑，切实提高对深化农村综合改革的复杂性和艰巨性的认识，准确理解和把握省、市关于这次农村综合改革工作的指导思想、基本原则和目标要求，进一步增强深化农村综合改革的责任感和紧迫感。
我市农村综合改革工作的指导思想是：以科学发展观为指导，围绕建设社会主义新农村，着力推进农村公共服务体制机制创新，加快建立精干高效的基层行政管理体制和覆盖城乡的公共财政制度，努力化解影响农村稳定发展的深层次矛盾，促进农村经济社会全面进步、协调发展，为我市新农村建设“干在实处、走在前列”打下良好基础，为增强“三力”、率先崛起作出积极贡献。
我市农村综合改革，必须牢牢把握以下四条基本原则：一是因地制宜的原则。既要严格按照国家法律法规办事，又要注重把上级的改革精神与我市的实际相结合，充分考虑改革的承受度和政策的连续性，实行有情操作，确保改革依法有序稳步推进。二是开拓创新的原则。勇于突破传统的思维方式和固有的管理模式，着力解决农村经济社会发展中体制性、机制性问题，促进农村管理体制和工作机制实现新突破。三是服务为先的原则。把改革的着力点放在转变职能、理顺关系、服务“三农”上，充分发挥乡镇党委、政府在推进社会主义新农村建设中的主导作用，进一步解放和发展农村生产力。四是统筹兼顾的原则。统筹安排、同步推进各项改革举措，确保农民负担不反弹、乡镇机构编制人员只减不增、农村经济得到新发展、农村社会和谐稳定，使改革取得扎实成效。
这次农村综合改革的目标，从近期看，就是要通过转变乡镇政府职能，提高公共服务和社会管理水平，巩固农村税费改革成果，促进农村经济社会的协调发展。从长期看，就是要建立与物质文明、政治文明、精神文明相协调，与构建社会主义和谐社会相适应，行为规范、运转协调、公正透明、高效廉洁的乡镇管理体制和运行机制，为建设社会主义新农村提供体制保障。
二、明确要求，扎实推进农村综合改革的各项任务
我市农村综合改革的主要任务是“三改革、一化解、一建立”，即深化乡镇机构、农村义务教育、县乡财政管理体制改革，控制化解乡村债务，建立村级组织运转保障机制。
（一）深化乡镇机构改革。深化乡镇机构改革是这次农村综合改革的重中之重。要围绕建设社会主义新农村，结合我市与浙江大学共建社会主义新农村省级实验示范区工作，按照强化公共服务、严格依法办事、提高行政效率的要求，进一步推进乡镇机构改革，切实转变乡镇政府职能，加强农村社会管理和公共服务，建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的乡镇行政管理体制和运转机制。
一要明确乡镇职能定位。乡镇是国家政权的基础，省里在开展农村综合改革试点工作的基础上，已把乡镇功能定位于“促进经济发展、加强社会管理、搞好公共服务、维护社会稳定”上，并确定了乡镇政府的八项主要职能：一是贯彻党的路线、方针、政策和国家法律法规以及本级人民代表大会的决议和上级政府的决定和命令。二是指导农村经济发展，推进农村经济结构调整和增长方式转变，加快社会主义新农村建设；维护经济秩序，营造公平、公正的发展环境。三是负责抓好教育、科技、文化、卫生、人口和计划生育、体育等工作，大力发展农村社会事业；搞好就业培训、社会保障、救济救助、民政事务等公共服务工作。四是强化监督管理，依法实施法律法规规章赋予的行政执法职能。五是完善对村民委员会的指导，加强基层民主建设，推进村（居）民委员会自治。六是加强乡镇财政管理，做好经济社会统计和农村集体资产与村级财务监督管理工作。七是保护各类经济组织的合法权益，保障公民的人身权利、民利和其他权利；强化、调解工作，加强社会治安综合治理，化解农村社会矛盾，维护农村社会稳定。八是完成法律法规规章和上级政府规定的其他事项。根据上述职能定位，乡镇政府要把工作重点从过去直接办企业、抓生产经营等具体事务，转移到加强规划政策引导、提供公共服务、营造发展环境和维护社会稳定上来，努力建设服务型政府和法治型政府。此外，各县区可根据实际情况，提出对乡镇行政区划作适当调整的建议，使乡镇布局更为合理。
二要理顺乡镇权责关系。按照“重心下移、能放则放”的原则，对一些农村层面发生频繁、直接面对基层百姓、县区部门看不见、管不了的事项，要通过一定的授权和委托的方式，依法把县区部门一部分能够下放乡镇的管理职能交由乡镇；对县区行政执法部门需要乡镇配合的工作，也要明确相互间的权责关系，使县区行政执法职能得到延伸；要发挥垂直部门下设机构在乡镇管理中的作用，做到条块结合，促进其职能延伸到村。要针对《行政许可法》实施后，涉及乡镇近70项行政权限的实际情况，赋予农村基层干部相应的权责，解决乡镇“官小责任大”和“看得见管不了”的问题，把责任与权力理顺，推动乡镇职能和体制的转变。
三要合理配置机构和人员。重点做好四件事。一是合理配置机构。按照“精简、统一、效能”的原则和减少机构、整合资源、综合设置、提高效率的要求，根据乡镇规模、经济社会发展水平和财政承受能力等实际情况，综合设置若干个内设机构，分清职能，落实责任。二是合理配置乡镇领导职数。乡镇党政领导班子职数按照乡镇规模大小和工作需要，一般控制在7—9人，少数人口特别多、经济总量大的乡镇可适当增加1—2人，人口相对较少的应减少1—2人。提倡党政领导班子成员交叉任职，增强领导班子整体效能。乡镇领导干部要推行年轻化，但不搞一刀切。我们许多基层干部四十多岁，虽然学历不高，但在长期的农村工作中学了很多真本事，正是年富力强干工作的好时候，要采取更加科学的考核评价办法，把他们的作用发挥好。三是抓好人员结构调整，强化公共服务和社会管理职能。对现行乡镇行政总编制要进行适度精简，比例由各县、区根据当地实际确定。对精简富余人员，要采取转岗分流、提前退休、自谋职业多种途径，予以妥善安置，其中最主要的是通过转岗培训，让他们去当生产、消防、交通、食品、环保安全员和消费维权员，管那些群众最关心、最直接、最现实的公共管理和社会服务工作，切实做到人人有事做、事事有人做。要深化干部人事制度改革，通过建立和完善农村基层干部的选拔任用、教育培训、考核评价、保障激励和监督管理等工作机制，进一步激发乡镇干部活力。四是深入推进乡镇事业单位分类改革。按照“花钱买服务、办事不养人”的改革方向，将乡镇事业单位原承担的行政管理职能划归乡镇行政机关，社会公益职能进行整合归并后统一设置若干个事业单位，经营性业务推向市场。乡镇事业单位机构设置要同乡镇党政机构设置统筹考虑，避免交叉重复。
（二）深化农村义务教育管理体制改革。经过前阶段的改革，我市“以县为主”的农村义务教育管理体制基本建立，经费投入得到保障并实现稳步增长，农村教育事业健康发展。下一步，要按照义务教育抓均衡、均衡重点抓农村的思路，认真贯彻落实“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的管理体制”，加大城乡教育资源统筹力度，促进农村教育事业健康发展。
一要进一步落实农村义务教育“以县为主”管理体制。县、区政府是农村义务教育经费投入的责任主体，要更多地承担起责任，进一步加大投入，逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，完善经费保障机制。县、区教育主管部门在编制本部门预算时要向农村倾斜。乡镇政府要承担相应的责任，努力改善农村中小学办学条件。市级财政要通过增加转移支付，增强区义务教育经费的保障能力。要认真落实中央和省关于新增教育经费主要用于农村的要求，在确保农村义务教育投入的同时，增加对职业教育、农民培训和扫盲教育的经费投入。
二要加大教育资源统筹力度，积极推进城乡教育均衡发展。按照“高中阶段学校向县城集中，初中向中心镇集中，中心小学向乡镇所在地集中”的原则，进一步完善中小学布局。扩大优质教育资源的覆盖面，促进城乡师资力量均衡配置，加大城镇教师向农村学校流动的力度。巩固提高九年义务教育，扩大和普及十五年教育。今年秋季入学起，全市城乡义务教育阶段学生免收学杂费，学校的公用经费各级财政必须足额到位。
三要继续抓好农村教育“四项工程”。扎实做好农村中小学家庭经济困难学生资助扩面、免费提供爱心营养餐、食宿改造、教师素质提升等工作。根据农村发展实际和农村教育发展需要，深化农村教育教学方法改革，加强新课程实验，全面推进素质教育，实行多样、灵活、开放的办学模式和培训方式，切实培养能真正服务于农村的各类人才。
（三）深化县乡财政管理体制改革。县区对乡镇财政管理体制问题，从表面上看是政府层级之间的财力分配问题，但从更深层面来看，是市场经济条件下，政府公共资源和公共产品的配置问题，事关构建城乡基本均等的公共服务体系的大事。因此，要按照建立公共财政的要求，从事权与财权相对应的原则出发，立足新的乡镇职能定位，进一步完善县、区对乡镇财政管理体制。
一要区别对待，分类指导。要综合考虑乡镇经济发展水平、税源基础、财政收支规模等，合理划分乡镇类型，区别对待，分类指导。对由乡镇改为街道办事处的，原则上作为派出机构，实行部门预算管理；对经济发达、财政收入规模较大、具有集聚和辐射作用的中心镇，要进一步完善县、区对乡镇的财政管理体制，赋予相应的责权利；对经济薄弱乡镇或财政收支规模较小的乡镇，可推行“乡财乡用县管”的财政管理方式，进一步明确双方的责任和义务，同时增加财政转移支付，保证必需的公共支出和必要的正常运转经费，不断增强乡镇为民办事的实力。
二要完善政策，规范管理。要积极鼓励乡镇培植财源，增加分成，完善对乡镇实行的“划分收入、确定基数、超收分成、短收赔补”政策，充分调动乡镇生财有道的积极性。要坚持实行“一公开、二完善、三建立”的管理制度，在确保乡镇人员经费和日常经费的基础上，重点加强支出管理，规范乡镇财政的支出项目和支出范围，提高依法理财、科学理财的能力。
（四）控制和化解乡村债务。乡村债务是长期积累形成的，成因复杂，化解难度大，是影响当前农村经济发展和社会稳定的一大难题。各级领导干部必须树立科学的发展观和正确的政绩观，解决好思想认识问题，一是再也不能干越俎代庖的事，坚决防止旧债未了添新债；二是新官必须理旧债，这是政府信用问题、形象问题。在工作中，要着重抓好三件事，加强乡村债务管理，坚决制止新债，逐步化解旧债。
一要认真核查，摸清底数。要对乡村债权债务情况开展全面细致的核查摸底工作，在分清性质的基础上，制定相关政策，按照区别对待、分类化解的原则，落实偿债责任和偿还计划。市和县、区财政都要制定控制和化解乡村债务的具体政策措施。
二要坚决制止发生新的债务。按照中央和省、市有关文件精神，注重从源头上制止发生新的债务。今后乡镇建设项目必须报上级政府审批，凡未经乡镇财政部门和上级财政部门出具明确意见的，有关审批主管部门不得批准；各部门安排的涉及村级基础设施建设和农业生产开发项目，必须足额安排资金，不得留有缺口，一般不得要求村级组织安排项目配套资金；新农村建设要坚持量力而行、尽力而为，规划先行、项目配套，先修后建、先易后难的原则。对违反规定造成新的债务的责任人，要依法依纪处理。
三要稳步推进村级债务化解工作。村级债务以历史原因形成的居多，必须下大决心加快化解。对因发展教育、水利等公共事业引起的债务，以及上级各种考核要求农村基层配套投资等形成的债务，各级政府要给予必要的支持，帮助乡村逐年化解。同时要加大财务监管和审计力度，通过健全村级债务动态监控机制、村级财务管理制度和新增债务责任追究制，建立化解村级债务的长效机制。
（五）建立村级组织运转保障机制。确保村级组织正常运转和农村公益事业不断发展，需要依靠多方面的力量，调动多方面的积极因素，建立起一个保障机制。
一要壮大村级集体经济，增强“自我造血”功能。确保村级组织正常运转，政府不可能大包大揽，关键还是要依靠壮大村级集体经济自身的实力，这是根本所在。特别要落实村级集体发展留用地政策，帮助搞好规划开发。在确保资金安全的前提下，积极为村级集体资产和闲置资金开辟长期稳定的增收渠道。同时，要稳步推进村级股份合作制改革，确保集体资产保值增值。
二要推进村级组织规范化建设。认真贯彻落实《浙江省村级组织工作规则》，规范村级组织的议事决策程序、运行规则和村级事务的民主管理、民主监督，促进村级组织运行规范化、村民自治法制化和民主监督程序化，健全和完善村党组织领导的充满活力的村民自治机制。完善村级会计委托制，加强村级财务管理。严格依法加强村集体资产、建设工程、经济合同等的管理。进一步完善村务公开和民主议事制度，规范村务公开的内容、方式和程序，特别是要完善农村兴办集体生产公益事业筹资筹劳“一事一议”制度，充分调动农民群众投入主体的作用。村范围内进行的小型农田水利基本建设、道路桥梁修建、环境卫生改善、植树造林等集体生产公益事业，除财政给予补助外，遵循村民自愿、统筹规划、量力而行、共同受益、民主管理的原则，严格按照民主议事程序，在村内实行“一事一议”制。
三要建立财政扶持补助制度。各级政府都要建立财政专项补助制度，保障村级组织正常运转的必要开支。市重点对区里村集体经济年收入低于5万元的薄弱村进行补助。此外采取市、县区、乡镇财政补助一点，社会资助一点，村自筹一点的办法，全面解决村级组织活动场所100平方米以下或无产权活动场所问题，力争今年70%的村级组织活动场所达到“四齐八配套”规范化水平。各县、区要结合实际，制定具体办法措施，加大对村级组织运转经费补助力度。
三、强化责任，努力确保农村综合改革的落实到位
今年是“十一五”开局之年，推进农村综合改革，时间紧，任务重，责任大。各县区、各部门要认真贯彻落实省、市会议精神和要求，全力以赴抓好这项工作，确保各项改革任务落到实处。对此，我再强调四点要求：
一是要加强领导抓。农村综合改革涉及面广、政策性强，是一项事关经济社会发展全局、事关新农村建设大局的重大改革。要坚持从我市实际出发，从各县、区和乡镇实际出发，加强调查研究，找准突破口，创造性地开展工作，走出一条适合本地实际的改革路子。各级党政主要领导要负总责、亲自抓、具体抓，切实履行第一责任人的职责。要加强组织领导，充实力量，组织精干的工作班子，做到责任落实、人员落实、工作落实，形成一级抓一级的农村综合改革责任体系。根据省农村综合改革工作的领导体制和我市的实际，我市建立农村综合改革工作领导小组，办公室设在市财政局，并对应五项改革的具体任务专门再设立四个指导组。各县、区要根据实际，健全充实领导小组和办公室的力量。
二是要上下合力抓。农村综合改革是乡镇机构的又一次调整和完善，涉及各个部门在农村基层的机构设置和职能落实。因此，各部门必须自觉服从农村综合改革的总体安排，充分发挥职能作用，集中精力，各司其职，全力以赴做好工作。各部门要按照职能分工，全面落实承担改革任务。市里要组织检查督导，加强工作指导，确保改革顺利推进。垂直管理部门要支持和配合农村综合改革工作，切实把各项职能延伸到乡镇。各部门不得干预乡镇机构改革，不得硬性要求设立对口机构，一定要给乡镇创造一个宽松的改革环境。各级综合改革办公室要认真履行职责，加强组织协调，全面掌握情况。农村基层干部既是农村综合改革第一线的组织者和参与者，又与他们的切身利益密切相关，因此要保护好、调动好、发挥好农村基层干部的积极性。要结合先进性教育，发挥基层组织的战斗堡垒作用，共同做好宣传发动工作，让广大基层干部和群众积极参与到改革中来，形成推进农村综合改革的合力。
三是要注重结合抓。农村综合改革是一项系统工程，必须统筹兼顾，突出重点，整体推进，工作上一定要讲究方法，注重结合。一要把体制改革、机制创新、政权建设结合起来，使改革过程成为宣传党的方针政策、法律法规的过程，成为推动政府改革、提高执政为民水平的过程，成为动员广大农民建设社会主义新农村的过程。二要把“三改革、一化解、一建立”五项任务有机结合起来，做到通盘考虑，加强协调，同步推进。除了五大改革任务外，还要把乡镇区划调整、撤并行政村、农村中小学校布局调整、政务村务公开、村级民主理财等相关改革系统地考虑进去。三要把督查、调研和指导结合起来，各级领导对督查和指导工作要亲自抓、经常抓，及时发现问题、分析问题、解决问题，把好的经验总结出来，用以指导和推动面上的工作。
农村信用合作社是我国农村集体所有制的合作金融组织，是由辖区内农户、个体工商户和中小企业入股组成的社区性地方金融机构，是金融体系的重要组成部分。农村信用社一般按乡设立，信用社之间、信用社与各银行之间可以发生横向的业务关系，一般的县建有县联社。
通过调查发现，我国农村信用社机构5万多家、职工近70万人。各项存款余额26724亿元，占全部金融机构存款的11.6%；各项贷款余额19585亿元，占全部金融机构贷款的11.5%，其中农业贷款余额8615亿元，机构农业贷款余额的86%。但改革成绩的背后，也存在一些不容忽视的问题：背离合作金融性质、管理体制不顺、产权不明晰、历史包袱过重、地方政府过度干预，直接造成了整个系统高达86%的大面积亏损，农村信用社的改革迫在眉睫。
一、农村信用社改革的方向与目标
中共中央、国务院高度重视农村信用社的改革与发展。
中国的农村信用社是在特殊制度安排下的一种特别金融机构，国家希望它能够借鉴西方国家的合作金融制度，成为中国广大农民的互金融组织。然而，明确改革与发展的方向是深化引用设改革，搞好金融监管的首要问题，事关农业的基础地位和农村经济的稳定发展。
根据新时期农业和农村经济发展对农村金融服务提出的新要求，农村信用社改革的指导思想是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以服务农村、农业和农民为宗旨，加快农村信用社管理体制和产权制度改革，把农村信用社逐步办成由农民、农村工商户和各类经济组织入股，为农民、农业和农村经济发展服务的社区性地方金融企业，更好地支持农村经济结构调整，帮助农民增加收入，促进城乡经济协调发展。
农村信用社改革的方向及目标是：进一步理顺农村信用社管理体制，明晰产权关系，创新经营体制，完善法人治理结构，落实防范和化解风险的责任，增强发展后劲，提升支农服务水平。结合实际，按照各农村信用社选择的产权方式，建立与我国经济发展、管理水平相适应的组织形式和运行机制，实现农村信用社健康发展，已充分发挥其在农村金融中的主力军作用。
农村信用社改革应遵循以下原则：一是按照市场经济规则，明晰产权关系，促进农村信用社法人治理结构的完善和经营机制转换，使农村信用社真正成为自主经营、自我约束、自我发展、自担风险的市场主体。二是按照因地制宜、分类指导原则，积极探索和分类实施股份制、股份合作制、合作制各种产权制度，建立与各地经济发展、管理水平相适应的组织形式和运行机制。三是按照责权利相适合原则，充分发挥各方面积极性，明确农村信用社监督管理体制，落实对农村信用社的风险防范和处置责任。
二、农村信用社改革的主要内容
黄菊强调，按照“明晰产权关系，强化约束机制，增强服务功能，国家适当扶持，地方政府负责”的改革总体要求，试点工作必须牢牢抓住产权制度和管理体制改革两个重点，坚持为“三农”服务的宗旨，实行因地制宜、分类指导，牢牢把握市场取向的改革方向，把责权利紧密结合起来，充分发挥各方面积极性。
管理体制改革的主要内容包括四个方面：（1）改革信用社产权制度。农村信用社产权改革要按照股权结构多样化、投资主体多元化的原则，根据不同地区情况，分别进行股份制改造或股份合作制改造，也可以进一步完善合作制。（2）改革信用社的管理将农村信用社的管理责任交由省级政府负责，同时由国家监管机构实施监管，农村信用社自我约束、自担风险。省级政府对农村信用社要坚持依法管理，并要按照政企分开的原则，实施宏观的、间接的管理。国家监管机构要加强对农村信用社机构、高级管理人员、业务经营的监督检查和管理，依法查出割裂违法违规行为。（3）国家应当给与政策扶持。国家的扶持主要有：财政补贴方面，对农村信用社开办保值储蓄而多支付的保值贴补息予以补贴。资金扶持方面，有中国人民银行安排专项票据，给与资金支持。税收优惠方面，从2004年起至2006年，对中西部地区试点的农村信用社暂免征所得税：从2003年1月1日起，对试点地区所有农村信用社的营业税按3%的税率征收。（4）转换经营机制，增强服务功能，通过改革管理体制，产权制度，是信用社轻装上阵为“三农”提供更好的金融服务。
三、现阶段农村信用社存在的问题
目前农村信用社面临的问题是深层次的，农村信用社成立50多年来，管理体制问题一直没有很好地解决。计划经济时代，农村信用社由国家委托专业银行代为管理，实行市场经济体制后，农村信用社的历史问题和体制弊端都逐步显现出来，并且制约了农村信用社的发展，影响了为“三农”服务的效果。具体表现在：一是弊端突出；二是不良资产较高；三是税费负担重；四是历史包袱沉重及资本充足率低下。主要问题有：
1.制度上存在的问题：（1）所有者缺位，出了风险无人承担、无人负责。职工不关心信贷资产质量、不关心经营成果、没有人对风险承担责任。（2）社员代表大会形同虚设，民主管理难以落实。按照合作制原则，内部治理结构实行“三会”制度，通过召开社员代表大会，选举产生理事会、监事会。但多数信用社没有真正按照要求进行选举，“三会”制度有形而无实，内部治理结构难以发挥作用，民主管理、民主监督以及参与经营管理没有了实际意义。（3）股金的作用没有体现出来，加之经营亏损，带来了增资扩股的难度。（4）服务对象已城市化。许多城市郊区已完成城市化，位于城郊的信用社客观上已没有为“三农”服务的对象，有的信用社已没有农业贷款，已名不符实。（5）信用社业务经营上的“商业化”。
2.经营模式上的问题：县乡两级法人制度严重影响农村信用社的经营，单个规模本就很小的信用社各自为政、不成系统，缺乏抵抗系统性风险的能力。所以要改革实行一级法人制度，统一县级联社一级法人制度，乡镇农村信用社不再具备独立法人资格，而作为县级联社的分支机构。
3.外部环境问题：外部环境直接制约着信用社的发展。（1）税费问题。在信用社经营普遍困难的情况下，不论盈亏、不论风险，均要缴纳营业税，致使信用社经营背负太大的包袱。（2）社会负担问题。对信用社进行检查是必要的，但检查过多、过乱则适得其反。（3）利率政策对信用社经营效益的影响。由于信用社组织资金增多。（4）结算问题。由于信用社没有自成系统的结算渠道，不能在全国范围内开办电子联行及电子汇兑业务，跨省结算通过其他商业银行办理，吸收低成本存款能力受到限制。这直接影响了信用社信誉。
4.历史包袱问题：（1）农行和信用社脱钩时遗留的不良资产、保值储蓄的贴补支出以及合作仅仅会带进的不良资产。（2）各时期形成的不良资产：农村集体经济组织形成的不良等贷款；乡镇企业不良贷款；贫困地区贷款。（3）历史亏损挂账问题：历年经营亏损形成的挂账；实行保值储蓄时形成的保值贴补利息支出。解决这问题，关键在于减亏增盈，在于盘活信贷资产，提高收息率，逐步消化亏损。（4）职工素质低形成的人员包袱问题。
解决历史包袱必须与体制彻底改革相结合，要作为切断旧体制的代价，而不能造就任何新的道德风险。可行的办法应当是：农村信用社自身消化一块，国家通过资金扶持、转移支付、减免税收等措施，帮助解决一块。
四、试点的现状及存在的问题
银监会负责人日前说，我国农村信用社改革整体进行顺利。先行试点的8个省市农村信用社改革取得阶段性成效，省级联社都已组建到位，新的监督管理体制基本形成，产权制度改革迈出步伐，支农工作得到改进。目前，改革的各项扶持政策基本到位，2005年全国农村信用社实现了年度盈余。具体情况是：1.新的监督管理体制框架基本形成。2.产权制度改革已经起步并正在稳步推进。3.农村信用社历史包袱得到初步化解，经营状况开始好转。4.农村信用社支农资金实力明显增强。5.农村信用社经营机制开始转换，内部管理逐步得到了加强。
中国的农村信用社问题非常复杂，一年的试点工作只是一个开始。进行改革才不久，对于农信社改革这样涉及风险处置、产权改革、管理机制等多方面的复杂事情，观察的时间还不够。在增资扩股、管理体系等方面还存在很多的问题，并且各个地方的情况都不一样，要建立全国范围的某种改革模式现在还并不成熟。而且处置农村信贷风险的压力越来越大，需要尽快化解这种风险。
同时，在全面总结8省市改革试点经验的基础上，经国务院批准，第二批试点的21个省市改革工作已全面启动，银监会将农村信用社改革试点范围扩大到了29个省市。增加到29个试点省市，并不是在已经试点成功的基础上进行，也不是大范围地推广经验，而是为了寻找更合适的改革方式。大范围的试点也是为使原来没有进行试点的农信社尽快享受到改革的相关优惠政策。
五、今后试点改革需注意的问题
1.除了建立中央监管以外，还应该建立地方监管。
2.建立风险防范机制，改变目前中央100%承担风险的现状。同时，建立健全退出机制。
3.增资扩股，提高资本充足率，经营机制上可以借鉴原有试点省市的经验。
4.在结构合理、股权结构、与省联社的关系上要重新改革，要将农行和农信社的改革结合起来，不仅要从央行拿到优惠政策，更要注意区域金融体系的建立、奉献、破产退出机制的完善。
加入WTO后，我国的金融业会更加开放，同时带来了更强有力的竞争。面临着机遇和挑战，原农村信用社有个美好的前程。
[参考文献]
[1]李扬.中国金融改革研究，江苏人民出版社,（1999）.
[2]王松奇.金融学.中国金融出版社,（2000）
1978年陈锡文考入中国人民大学农业经济系，1982年大学毕业后到中国社会科学院农业经济研究所(1985年7月建制划归至国务院农村发展研究中心)工作，先后任中国农村发展问题研究组副组长、发展研究所所长、农村发展研究部部长，1994年6月被抽调到中央财经领导小组办公室工作，2000年11月起任国务院发展研究中心副主任，现任中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室主任。
30年来，陈锡文在农村发展问题领域辛勤耕耘、笔耕不辍，先后出版《农村经济改革的系统考察》、《国民经济新成长阶段与农村发展》、《中国农村经济体制改革中期规划》、《中国农村经济改革：回顾与展望》、《中国经济转轨二十年：中国农村的经济改革》、《半个世纪的中国农业》、《中国农业发展新阶段》等著作，并先后三次荣获孙冶方经济科学奖。
2008年3月，中央决定成立党的十七届三中全会文件起草组，陈锡文被确定为49名起草者之一，前后历时6个多月，深谙《决定》起草的过程与内幕，对《决定》的解读也因视角的非同寻常而别有见地。
《决定》甫一出台，就引起社会各界热议，在种种莫衷一是的解读中，陈锡文的解读应该可正视听。
一问：请问十七届三中全会为何会选定农村改革发展问题这一重大课题?《决定》起草过程是怎样的?
记者：刚出台的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》被誉为“新形势下推进农村改革发展的行动纲领”。从十一届三中全会至今，中国农村改革翻过一座座梁，跨过一道道坎，风雨兼程走过了30个年头，请问十七届三中全会为何会选定农村改革发展问题这一重大课题?
陈锡文：“农村稳，则社稷稳；农村固，则江山固”。在波澜壮阔的改革开放进程中，围绕农业、农村、农民问题，中央始终把推进农村改革发展置于重中之重的地位，30年来，党中央就农业、农村、农民问题先后发出10个“一号文件”，出台了一系列重要政策。我们党还多次召开中央全会，研究农村改革发展问题，部署农业农村工作。党的十一届三中全会拉开农村改革的序幕，党的十一届四中全会通过《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》，党的十三届八中全会通过《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》，党的十五届三中全会通过《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》……
正是在这样的背景下，今年3月，中央政治局常委会、中央政治局研究决定：党的十七届三中全会专题研究新形势下推进农村改革发展问题，并决定成立党的十七届三中全会文件起草组，在中央政治局常委会直接领导下开展文件起草工作。
记者：中央农村工作文件起草过程是怎样的?能给我们透露些背后的故事吗?
陈锡文：3月25日，文件起草组正式成立。起草组由中共中央政治局委员、国务院副总理回良玉，中央书记处书记、中央政策研究室主任王沪宁负责。来自党中央、国务院有关部门、安徽和吉林两个农业大省的负责同志，以及长期研究农业、农村、农民问题的专家学者，共49人齐聚北京，承担决定稿起草重任。《决定》发出后为何会“震天响”?关键就在于看准了基本国情，找准了农民需求，促进了思想解放，有重大历史突破。
在3月25日举行的起草组第一次全体会议上，总书记发表重要讲话，深刻阐述了推进农村改革发展的指导思想，提出了决定稿起草需要深入研究的7个重大问题，为决定稿起草工作指明了方向。6个多月时间里，总书记先后5次主持中央政治局常委会会议、3次中央政治局会议，听取起草工作汇报，讨论、审议决定稿，提出许多重要修改意见，为决定稿的起草倾注了大量心血。吴邦国、、贾庆林、李长春、、、贺国强、等领导同志也十分关心决定稿的起草工作，多次作出重要指示。
因为文件一经发出就是党中央、国务院的声音，就要面对全国人民，必须经得起群众考验，经得起历史检验。为确保正确决策，早在3月下旬，起草工作启动之初，中央就在党内外一定范围就推进农村改革发展问题广泛征求意见。截至4月底，各地区各部门共向中央反馈意见121份。起草组对这些意见逐条进行梳理。各地区各部门提出的思想观点和政策建议，为决定稿起草提供了丰富素材。
4月上旬，起草组分成7个调研组，分赴内蒙古、黑龙江等12个省区，走村入户，实地调研。同时，还委托中央和国家机关18个部门开展专题调研，共收到25份专题调研报告。广泛深入的调查研究，为起草工作奠定了坚实的基础。
在中央的统一部署下，5月初，起草组形成决定稿框架方案。报经中央审定后，起草组开始着手决定稿起草工作。历经30多次反复修改，起草组于6月17日拿出了决定初稿。
6月26日和7月24日，总书记先后两次主持召开中央政治局常委会会议，对决定初稿进行讨论和审议。7月25日，又主持召开中央政治局会议，对决定初稿进行讨论和审议。
8月7日，党中央印发决定征求意见稿，向各地区各部门和军队负责同志、党的十七大代表、部分老同志等广泛征求意见，共收到各方面意见建议2193条。8月21日，在中南海怀仁堂主持召开党外人士座谈会，就决定征求意见稿当面听取各派中央、全国工商联领导人和无党派人士的意见和建议。这些意见和建议，如股股清泉，为决定稿注入鲜活的生机。起草组据此对决定征求意见稿作了487处修改。
此后，中央又召开有关会议对修改后的决定稿进行反复讨论和审议。讨论、研究、起草、修改……6个多月时间里，起草组共召开9次全体会议、30次工作班子会议，正式修改41稿。
10月9日，党的十七届三中全会在北京开幕。回良玉就决定稿向全会作了说明。为期4天的全会，安排5个半天时间对决定稿进行了认真审议。全会期间，起草组共收到150条意见和建议，在反复研究和讨论后作了认真吸收。
引人注目的是，党的十七大代表中从事农业农村工作的部分基层同志和研究农业、农村、农民问题的部分专家学者也列席了这次全会。他们提出了许多很好的意见和建议。全国党代会的代表列席中央全会，这在我们党的历史上尚属首次。
12日下午3时，党的十七届三中全会全体会议上，集中全党智慧、凝聚全党共识，具有坚实的
实践基础和群众基础的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》获得一致通过……
二问：中国农村改革发展处于什么样的历史方位?新形势下推进农村改革发展的总体思路是什么?
记者：经过50年的改革开放，中国农村改革发展如今处于什么样的历史方位?站在新的历史起点上，《决定》作出了哪些重要判断?
陈锡文：《决定》共分6大部分、约1.5万字，着眼中国特色社会主义事业总体布局和全面建设小康社会战略全局，科学判断农村改革发展所处的历史方位，对新形势下推进农村改革发展作出了全面部署，通篇贯穿科学发展观的红线。
中国改革发展进入关键阶段，必须把握农村改革这个重点，必须加强农业发展这个基础，必须抓住农村稳定这个大局。《决定》立足于“三个没有”，即：“没有农业现代化就没有国家现代化，没有农村繁荣稳定就没有全国繁荣稳定，没有农民全面小康就没有全国人民全面小康”的清醒认识，作出了农村改革发展“三个进入”的重要判断，即：我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段；进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻；进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。
正是对历史方位的准确把握，《决定》提出了新形势下推进农村改革发展的总体思路，概括起来就是“三个作为”，即：把建设社会主义新农村作为战略任务、把走中国特色农业现代化道路作为基本方向、把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为根本要求。这是今后指导“三农”工作总体思路的一个新概括、新论述。过去的文献中，曾有过论述，但这次把三者有机联系在一起，并上升到“战略任务”、“基本方向”、“根本要求”的高度，构成一个完整的表述，还是第一次。
三问：对农村基本经营制度的理解应当侧重“土地流转”还是“长久不变”?
记者：土地承包关系能不能稳定?土地承包经营权怎么流转?是社会各界最为关注的热点话题之一，一些媒体和专家好像都将重点放在“土地流转”上，您以为对农村基本经营制度的理解应当侧重“土地流转”还是“长久不变”?
陈锡文：我觉得这是值得认真讨论的一件事情。首先表明，很多人关心这件事，所以它才会形成舆论上的热点。第二，到底中国农村土地制度怎么建设?长远方向如何?应该说，在学术界、理论界存在着不同看法。还有一个事实就是，我们现在的农村土地制度确实存在着某些缺陷，需要进一步去改革、完善，而且我觉得我们可能宣传得不够，这也使得有些人对我们的土地政策了解得不够。现在有些媒体特别关注流转，其实我们的政策、法律老早就允许流转。像1984年中共中央一号文件就允许流转，2003年3月1日开始实行的《农村土地承包法》，专门有一节12个条款讲土地流转。
我以为，这次《决定》在土地制度上有一个非常大的突破，就是提出农民的土地承包权要“长久不变”。为什么过去讲“30年不变”，现在提出来“长久不变”?我觉得这是应该更加关注的。对农民而言，他等的就是“长久不变”这四个字，好像吃了“定心丸”，让他在经营上有更大的放心。当然，“我也可以自己种，也可以流转给别人种。”从哲学上讲，“永久”这个概念作为一种制度似乎是不存在的，讲“永久”太绝对，它显然是针对现行的“30年”来讲的。
记者：“长久不变”的政策是否赋予了土地流转新的内涵，您希望土地流转能给农民带来怎样的变化?
陈锡文：对全世界的农民来讲，土地都是他的生存和发展之本，只有当农民有更好的收入、更好的就业机会，他自愿离开土地的时候，我们才鼓励土地流转，否则就可能变成历史上的土地兼并了，那是一种很可怕的事情。“长久不变”提出来之后，土地流转要做的事情并不是人为地营造一种氛围或者采取行动，它一定要是农民的自主选择，是一个市场自然发育的过程。在这里，要把握好法律和政策的界限。这次的《决定》明确提出，在农村承包土地的流转过程中有三个“不得”：第一个就是，不得改变农民土地的集体所有性质；第二，不得改变土地的用途，农用地不能改成非农用地，像盖住宅什么的就不可以；第三个就是，不得侵犯承包农户的权益。
粮食是百姓温饱之源、物价平稳之基、经济发展之要、社会稳定之本，任何时候都不能放松粮食生产，所以，我们强调稳定农村基本经营制度，以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是党的农村政策的基石，必须毫不动摇地坚持。在此基础上，我们提出“两个转变”，即：家庭经营要向采用先进科技和生产手段的方向转变，增加技术、资本等生产要素投入，着力提高集约化水平；统一经营要向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变，着力提高组织化程度。这是对今后完善农村基本经营制度作出的一个方向性概括，也是一个新的重大政策表述。
四问：土地跟农民之间到底是什么关系?土地承包权、宅基地等能否作抵押?
记者：有人提出，能否将地权交给农民?为什么我们选择坚持土地集体所有权?土地跟农民之间到底是什么关系?
陈锡文：这可以从两个层面理解。一，我国法律规定，土地属于公有制，在城里它属于国家所有，在农村主要属于农民集体所有；二，从实践来看，从中国几千年土地制度变化的经验教训来看，我不大赞成“把土地所有权还给农民”的观点。中国历史上；几千年来不断地发生土地兼并，不断地使农民失去土地，证明私有制不能够保护农民的土地所有权。当然，我们现在的土地集体所有权也是有缺陷的，它使得一些乡村干部在权力上过于集中甚至可能发生侵犯行为。
记者：有一些网民担心，在新一轮农村土地管理改革中，如果没有健全的法规相配合，必会产生新的矛盾，比如开发商或地方政府有可能会借搞规模经营而开展新一轮“圈地运动”，让农民特别是贫困农民失去生存之根。
陈锡文：中国农村发展的确面临着一些绕不开的问题，小农经营的局限性日益凸现。现有的经营模式决定了农产品市场风险较大，食品安全监控相对困难，不利于动植物疫病防治，一定程度上制约了现代农业发展。若不进行新的改革将难以实现可持续发展。所以，这次中央发出了重要改革信息，明确提出建立“两个市场”，即：建立健全土地承包经营权流转市场和逐步建立城乡统一的建设用地市场。
改革的焦点之一就是通过土地流转等政策手段适度“整合”被承包到户的土地，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。但正如我们上面提到的，《决定》鲜明提出了“三个不得”，这体现了中央在农村上持极为审慎的态度。有媒体说，十七届三中全会后“小产权房”可以合法化，这里我可以明确地说，农村集体土地决不能搞房地产开发，不能搞高尔夫球场建设，不
能搞不符合土地供应政策和产业政策的项目。
着眼我国基本国情，从最大限度保护耕地资源和农民土地承包权益出发，《决定》还提出了保障“两个权益”：就是依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利和农户宅基地用益物权。这一方面表明承包地、宅基地等农民的财产权将得到更好保护；另一方面说明农村土地、宅基地的市场要素属性也将被激活。
记者：有些人认为农村土地、宅基地的市场要素属性一旦被激活，土地承包权、宅基地等就能抵押，这种理解是否有误?
陈锡文：在中国这样的发展中国家，土地承包权、宅基地和房产是农民最后的生存依据，在任何情况下，都不能拿走农民土地承包权、宅基地和房产，否则会引发农民流离失所，影响社会稳定。在现阶段，探索农村金融机制改革主要靠加强研究金融服务、体制和产品创新，把土地承包权、宅基地和农民房产作为抵押是不现实的，农民可以用农产品、农户与龙头企业签订的订单、运输工具、农业机械等动产作为贷款抵押。
五问：到2022年农民人均收入比2008年翻一番的量化目标是怎样提出的?怎样实现城乡经济社会一体化?
记者：《决定》针对农村改革发展目标任务提出了一个唯一的量化目标，就是到2022年，在2008年的基础上，农村的人均收入涨一倍。这个目标是怎么计算出来的?
陈锡文：这个指标意味着12年后我国农民人均纯收入扣除价格因素后将达到8300元左右，经过努力可以达到更高水平。对渴盼增收的广大农民而言，这个“真金白银”的数字无疑是重大实惠。事实上，在起草《决定》的过程中，很多专家、部门都进行了认真的测算。可以这么讲，12年收入倍增，翻一番，每一年扣除物价指数，要求实际增长率接近6％，严格的说就是5.95％。所以也有一些同志提，5.95％或者6％是不是低了点，那我们要看怎么看，一个是从一个比较长的历史阶段，12年，每年都保持增长6％，而且，扣除物价指数之后，实际增长率每年保持增长6％并不是一件容易的事情。从1996年到2007年这12年间，实际增长率平均每年只有5.5％，那么就是说如果提出6％的话，比过去12年的增长率是要高一点。从近些年来看，这个平均增速是积极稳妥的，实现这个目标也能鼓舞人心。当然，这是一个预期性、指导性指标，我们力争在实践中能够超过这个指标。
记者：但2022年很有可能城市的人均收入已经到2.7万元，城乡差距进一步加大了，您如何看待这个问题?据国务院专项报告显示，2007年全国农民人均纯收入实际增长9.5％，为改革开放以来增幅最高的一年，同期城乡居民收入比扩大至3.33：1，绝对差距达9646元，为改革开放以来差距最大的一年。您如何看待城乡二元结构的矛盾?
陈锡文：我国农村正在发生新的变革，但也面对不少困难和挑战，特别是城乡二元结构造成的深层次矛盾突出。为此，《决定》提炼出3个“最需要”，即：“农业基础仍然薄弱，最需要加强；农村发展仍然滞后，最需要扶持；农民增收仍然困难，最需要加快。”这是对推进农村改革发展必要性和紧迫性作出的精辟概括，振聋发聩、令人警醒。