一、深化国有农场税费改革的指导思想、基本原则和总体要求
（一）指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻党的*、*届四中五中全会精神，全面落实科学发展观，推进国有农场管理体制改革，消除束缚农场发展的体制障碍，规范国家、国有农场与农工之间的分配关系，切实减轻农工负担，推动国有农场经济和各项社会事业的发展，促进全面建设小康社会和建设社会主义新农村目标的实现。
（二）基本原则。坚持统一政策、规范分配的原则，全面落实农村税费改革各项政策规定，规范国有农场与农工的分配关系，切实保障农工合法权益。坚持各负其责、适当补助的原则，按隶属关系由各级人民政府及相关部门负责组织实施国有农场税费改革，国有农场由于税费改革而减少的收入，由中央和地方财政予以适当补助。坚持因地制宜、积极稳妥的原则，各地区可结合实际，有针对性地采取改革措施和办法，并在实践中不断总结完善。
（三）总体要求。各地区要在20*年内全面实施深化国有农场税费改革，并实现“三个确保”：一是取消国有农场的农业税，并将农工承担的土地承包费（管理费或租金，下同）中类似农村“乡镇五项统筹”（即九年义务教育、计划生育、优抚、民兵训练和乡村道路建设等五项）的收费全部免除，确保将农工较重的负担减下来。二是推进国有农场内部管理体制和各项配套改革，确保农工负担减轻后不反弹。三是逐步理顺国家、国有农场与农工之间的分配关系，确保国有农场经营有序、生产发展、社会稳定。
二、深化国有农场税费改革的主要内容
（一）全面落实取消农业税政策。20*年，要按照《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》和《国务院关于20*年深化农村税费改革试点工作的通知》的要求，将国有农场纳入取消农业税政策的实施范围。对在土地承包费外由农工自行缴纳的农业税和在土地承包费内由国有农场统一缴纳的农业税均予以取消。
（二）免除农工承担的类似农村“乡镇五项统筹”的收费。从20*年起，对国有农场通过收取土地承包费等形式由农工承担的类似农村“乡镇五项统筹”收费予以免除。国有农场要采取绝大多数农工愿意接受的形式和方法，将免除的类似农村“乡镇五项统筹”收费的好处全部落实给承包土地的农工，严禁通过其他形式变相加重农工负担。
（三）对国有农场税费改革予以补助。对新疆生产建设兵团和中央直属农垦企业因免除类似农村“乡镇五项统筹”收费而减少的收入，由中央财政予以适当补助；对地方所属的国有农场因免除类似农村“乡镇五项统筹”收费而减少的收入，参照农村税费改革财政转移支付有关政策，适当考虑国有农场的历史因素，由中央财政和地方财政予以适当补助。具体补助办法由财政部另行制定。
（四）清理和规范国有农场对农工的其他各种收费。严格控制和清理国有农场面向农工的其他收费项目和标准。确属必要的，应由职代会讨论通过并按隶属关系报国有农场主管部门和财政部门备案。要印制农工负担手册，凡手册之外的收费，农工均可拒付。清理规范收费工作由农业部会同财政部等有关部门负责。
三、积极落实国有农场税费改革的配套措施
（一）逐步分离国有农场办社会职能。各地区要根据实际情况，因地制宜，积极创造条件分离国有农场办社会职能，实行政企分开，切实减轻农工负担。对地处边陲、担负屯垦戍边任务的国有农场，要继续加强其履行职责所必要的职能，提高其综合保障能力。
（二）进一步推进国有农场内部管理体制改革。要积极调整国有农场（团场）组织结构，减少管理层次和人员，降低管理成本。要推行国有农场（团场）财务预算管理制度，实行生产经营性与非生产经营性支出分账核算，规范各项支出，严格控制管理费用增长，防止管理费膨胀侵蚀税费改革带给农工的好处。
（三）加大监督检查力度。各地区、各有关部门要加强对所属国有农场税费改革政策落实情况进行监督和检查，确保税费改革政策得到认真执行。建立和完善农工负担监管机制，切实防止国有农场通过提高承包费、增加管理费等方式变相增加农工负担。国有农场要实行涉农负担公示制度，按照场务公开、财务公开的要求，以农场（团场）、生产队（连队）为单位设置税费改革政策公开栏和监督电话，公布农工负担的具体项目、标准和数额，接受农工和社会监督。对加重农工负担的行为，有关部门要依照《中共中央办公厅国务院办公厅关于对涉及农民负担案（事）件实行责任追究的暂行办法》的有关规定，严肃追究责任。
（四）加大对国有农场公益事业的投入。实行税费改革后，地方各级人民政府要加大对国有农场内公益事业建设支持的力度，国有农场要继续增加对生产队（连队）内公益事业建设的投入。生产队（连队）可以按照有关规定，由农工筹资筹劳进行公益事业建设。
四、切实加强对国有农场税费改革工作的组织领导
一、指导思想
进行农村社区卫生服务“收支两条线”试点，目的是通过对社区卫生服务运行机制的改革，逐步建立与我市经济发展水平相适应、与社区卫生服务公益性相配套，收入一个笼子、支出一个口子的农村卫生服务经费保障机制，从根本上解决长期以来农村基层卫生院“以药养医，以病养防”等体制性问题。通过试点，为今后政府出台相关政策，进一步理顺农村社区卫生服务的运行机制提供决策依据。
二、基本原则和主要工作任务
试点工作应坚持农村基层医疗卫生事业的公益性和公平性原则，同时充分考虑当地群众对基本医疗卫生服务的需求状况、经济社会发展水平和财政的承受能力等各方面因素，坚持实事求是，因地制宜。试点工作应完成的六项主要任务：
（一）进一步明确农村社区卫生服务机构的公益性质和功能定位。明确农村社区卫生服务机构为政府举办的公益性社会事业机构，确保社区卫生服务的公益性质。实现医疗卫生资源科学配置、合理利用，医疗费用增长合理适度。
（二）通过一系列措施降低农民医药费负担，切实解决病有所医。列入医疗常用药品目录的药品，实行顺加作价、按成本作价或零差价销售，降低农民医药费负担，保障农村居民能够得到方便的、廉价或免费的、同时又是比较优质的基本医疗和基本公共卫生服务，切实解决看病贵的问题。
（三）实行“收支两条线”管理改革试点，逐步建立和完善农村社区服务经费补偿机制。建立公共财政对农村卫生事业的稳定的经费投入机制。改革农村社区卫生服务机构主要依赖药品收入、“以药养医、以病养防”的运营机制，逐步实现社区卫生服务机构综合预算管理，实行收支两条线。
（四）稳定和充实社区卫生服务人员队伍，提高人员素质。对农村医疗卫生人员按照服务地域范围和人口规模、群众医疗卫生服务需求状况进行定编设岗，竞聘上岗。建立健全全科医师（含社区责任医生）、社区护士等卫生技术人员的社区服务技能培训和继续医学教育制度，认真实施基层卫生技术人员素质提升工程。落实上级医疗卫生单位对社区卫生服务机构的技术支援和指导功能。
（五）进一步健全社区卫生服务功能。合理布局、建设好社区卫生服务网点，进一步落实社区责任医生制度，确保社区卫生服务的可及性。转变社区卫生服务机构和医务人员的服务模式，扎实实施农村三大类12项公共卫生服务项目,完善预防、医疗、保健、康复、健康教育、计划生育技术服务“六位一体”服务功能,保证农民群众享受到连续有效的社区卫生服务。
（六）优化农村社区卫生服务机构工作评估和内部人员考核与分配机制。建立新型考核评估体系，制定以服务范围、服务数量、服务质量、群众满意度以及管理效能、医药费用控制等为主要考核内容的考核体系和人员收入分配机制。通过建立新型的考核分配制度，充分调动单位职工的工作积极性，促使农村社区卫生服务机构及医务人员把服务质量和社会效益作为工作的核心目标，自觉做到合理检查、合理治疗、合理用药、优质服务。
三、工作步骤
（一）考察调研阶段（3月下旬?4月上旬）
1．组织相关人员外出考察有关地区实行社区卫生服务机构“收支两条线”的经验。
2．召开有关人员参加的座谈会和试点工作协调会，研究确定试点工作基本方案。
（二）试点实施阶段（4月中旬?6月）
1．调研测算各类数据，制定各试点单位实施方案。
2．组织有关部门、专家对实施方案进行论证，并征求群众意见。根据论证和征求意见情况，进一步完善方案，提交试点县（市、区）政府审批。
3．召开试点单位工作会议，进行动员部署。
4．召开试点工作交流会，对前阶段试点工作进行交流，各试点单位对下阶段试点工作进行必要的调整。
（三）总结完善阶段（7月?8月）
进行试点工作经验总结，进一步完善相关工作，形成政策建议，提交试点工作实施结果报告。
四、几点要求
（一）试点县（市、区）政府要从贯彻落实科学发展观、维护人民群众根本利益的高度出发，把试点工作摆上重要议事日程，加强领导，认真组织实施。市政府成立由分管领导任组长，分管副秘书长、市卫生局局长任副组长，市发展改革、财政、人事、卫生、劳动保障、食品药品监管等部门分管领导为成员的试点工作领导小组。各试点县（市、区）也要成立相应的领导小组，研究协调和解决工作中出现的问题。市卫生局成立试点工作业务指导小组，确保试点工作按计划要求顺利实施。
为贯彻落实《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》（中发[*]1号，以下简称中央1号文件）和《国务院办公厅关于印发农村公路管理养护体制改革方案的通知》（〔*〕49号，以下简称国办49号文件），进一步加强和规范农村公路养护管理工作，现就有关事宜通知如下：
一、高度重视，抓紧研究制订改革实施方案
加强农村公路养护管理工作，是一项复杂的系统工程，涉及面广，政策性强。各级交通、发展改革和财政部门要站在推进社会主义新农村建设的高度，充分认识农村公路管理养护工作的重要意义，进一步增强责任感和使命感，各负其责，密切配合，加强协作，按照中央1号文件及国办49号文件的要求，共同做好农村公路管理养护体制改革工作。
省级交通主管部门要在省级人民政府的统一领导下，负起主要责任，积极推动改革实施工作。省级发展改革、财政部门要密切配合，积极支持，确保改革的顺利进行。今年12月底前，各省（区、市）要研究提出适合本辖区的农村公路管理养护体制改革实施方案，并报交通部、国家发改委和财政部备案。同时，要积极研究提出符合本地实际的农村公路管理养护制度、技术规范、养护定额、质量评定标准和验收标准等行政、技术管理制度。通过建章立制，不断规范和加强农村公路管理养护工作。
二、精心组织，积极开展示范点创建工作
*年各省（区、市）要视情况分别选择若干个地市（不设地市的选择县或区）作为示范点，建立农村公路养护管理长效机制的方法和途径，并在总结经验的基础上，制定将农村公路管理养护纳入国家支持范围的相关政策。各地在示范点建设过程中，要在国办49号文件所规定的政策范围内，结合本地实际情况，完善以县为主的农村公路管养体系，建立稳定的农村公路养护资金筹集渠道，健全相关规章制度，切实为建立农村公路养护管理长效机制提供示范。具体安排如下：
8月底前，要制定完成示范点工作方案，做好各项前期准备工作，并将方案报交通部、国家发改委和财政部备案。12月底前，集中精力做好示范点的组织和实施工作，并对示范点工作进行阶段性总结，针对示范点创建工作中存在的问题，及时完善相关政策措施，为全面推进农村公路管理养护体制改革工作奠定基础。交通部、国家发改委和财政部将联合成立督导组，选择部分重点地区进行跟踪和督查，并对落实情况差的省份予以通报。
三、深入研究，不断完善加强农村公路管理养护工作的政策措施
（一）落实责任，健全农村公路养护管理体系。
各省级交通、发展改革、财政部门在省级人民政府的统一领导下，要按照国办49号文件的总体要求，明确地方各级人民政府及有关部门的职责分工，进一步落实县级人民政府在农村公路养护管理工作中的主体地位，从根本上改变农村公路管养主体缺位、资金缺乏的突出问题。要充分发挥乡镇政府和村委会的积极性，把农村公路管养责任落实到位。经济条件比较好的乡镇要积极投入力量，共同做好农村公路管理养护工作。要在明确责任的基础上，按照科学、高效的原则，建立农村公路养护管理工作的有关协调、监管、考核机制，不断提高农村公路管理水平。
（二）保障投入，建立长期稳定的资金保障制度。
地方各级交通、发展改革和财政部门要积极做好农村公路养护资金的筹措工作。在制定农村公路管理养护政策时，要充分体现中央1号文件确定的“逐步把农村公路管理养护纳入国家支持范围”的要求，不断加大公共财政支持力度，确保农村公路的日常养护和正常使用，为农村公路养护管理的正常化、规范化提供强有力的资金支持。
一是省、地（市）、县、乡四级地方政府要统筹本级财政预算，安排必要的财政资金，保证农村公路正常养护。随着农村公路里程的增加和地方财力的增长，用于农村公路养护的财政资金要逐步增加。
二是要统筹公路建设和养护资金，确保公路养路费总收入在扣除征收成本、交警费用和水利建设基金后用于公路养护的资金比例不低于80％。交通、财政部门要加强管理和监督，结合当地实际，逐步落实汽车养路费用于农村公路养护的投资部分，集中用于农村公路的养护工程。要加强农村拖拉机、摩托车养路费的征收和使用管理，所收资金原则上全部用于农村公路养护。
三是要充分利用“一事一议”政策，采取以奖代补等多种方式，引导沿线村民投工投劳养护农村公路。同时积极鼓励包括受益企事业单位在内的社会捐赠资金用于农村公路养护。
省级交通主管部门要在农村公路普查的基础上，根据统一的统计标准与口径，确定本辖区需要列入养护范围的农村公路里程，建立农村公路养护管理数据库。同时会同有关部门对本辖区的农村公路管理养护成本进行全面测算，并以此为基础合理确定养护资金投入标准。
（三）健全机制，提高管理养护资金的使用效率。
地方各级交通主管部门和公路管理机构要合理配置干线和农村公路管理养护的技术、人员、设备等资源，充分利用现有资源开展农村公路养护管理工作，避免机构重复设置和人员膨胀，不得利用改革之机新增人员。要努力降低公路养护管理资金中人员经费的支出比例。农村公路日常养护工作，可以通过竞争方式承包给公路沿线的村民，促进农民就业和增收。鼓励通过竞争方式，将油路挖补和水泥路修补等小型养护工程捆绑承包给专业化养护队伍，实行合同管理、计量支付。鼓励干线公路、农村公路大、中修工程捆绑招标，面向社会公开择优选定具备资质条件的公路养护公司，充分发挥专业管理、施工、监理队伍在农村公路养护工作中的作用。
（四）分级负责，加大农村公路路政管理力度。
各级地方人民政府和交通主管部门应认真履行职责，按照统一领导、分级负责的原则，建立适合本省情况的农村公路路政管理模式，建立健全农村公路路政管理的有关规章制度，落实工作职责，明确工作机制，保障农村公路的完好、安全和畅通。乡村道路的路政管理工作可以结合养护管理工作，采取委托管理等多种方式，充分调动乡镇政府、村委会和沿线村民保护公路的积极性。
（五）切实加强农村公路管理养护资金监管。
各省级财政、交通、发展改革部门要按照有关规定和要求，研究制定农村公路管理养护资金管理办法，完善资金管理和监督制度，确保专款专用。同时，应按照有关规定，采取点面结合的方式，定期对农村公路管理养护资金使用情况进行监督检查。县级交通主管部门要切实履行职责，完善资金申请、拨付、使用等各个环节的工作制度，确保资金的使用效率和安全，并接受财政部门的监管。农村公路养护资金纳入国库集中支付改革范围的，按照国库集中支付的有关规定办理。
一、指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入学习实践科学发展观，全面贯彻党的十七大和十七届三中全会精神，以明晰工程产权为核心，以保障农民群众的合法权益为根本，以保证工程安全运行为前提，改革农村小型水利工程产权制度，明确责任主体，加强工程管理，盘活存量资产，优化资产组合，调动和激发社会办水利的积极性，逐步建立起适应社会主义市场经济发展要求的农村小型水利工程管理体制和运行机制，实现农村水利建设与管理的良性运行和可持续发展。
二、基本原则
（一）坚持农村小型水利工程安全和农民用水利益至上的原则；
（二）坚持“谁投资、谁所有、谁受益、谁负担”，落实工程建设和管护责任的原则；
（三）坚持政府规划指导、政策引导、资金扶持，鼓励社会各界广泛参与建设和管理的原则；
（四）坚持因地制宜，充分尊重农民意愿，实行民主决策，积极稳妥地推进改革的原则；
（五）坚持开发利用与保护并重，促进水资源的优化配置和可持续利用的原则。
三、主要目标
通过改革，切实解决当前农村小型水利工程产权主体不明确，管理责任不落实的问题，建立与社会主义市场经济体制相适应的水利管理体制，明确所有权，放开经营权，形成自主经营、自我管理的发展机制，促进农村小型水利工程建设走上市场化运作的轨道，提高农村小型水利工程的经济、社会和环境效益。
四、改革范围
××县农村小型水利改革涉及全县六乡两镇。具体改革范围如下：
（一）输水管道及直接为农田灌溉排水服务的小型河道治理工程及渠道工程;
（二）小坝塘、小水池、小水窖等蓄水工程；
（三）镇村集中供水、农村人畜饮水（人饮安全）工程。
五、改革形式
本次体制改革鼓励采取承包、租赁、股份合作和拍卖等多种形式，因地制宜，实事求是，宜包则包、宜租则租、宜股则股、宜卖则卖，进一步明确小型水利工程的产权。小水窖、小水池、小水井工程按照“自建、自有、自用、自管”的原则合理确定工程产权，登记，发放产权证。通过承包、租赁、股份合作、拍卖、用水合作组织管理和委托管理等多种管理方式，调动民间投资、建设、管理水利的积极性，形成多元化、多渠道的投入机制，逐步形成建、管、用相一致，责、权、利相统一的农村小型水利工程管理体制。
承包、租赁、股份合作小型水利工程的个人或组织，作为小型水利枢纽工程的建设与管理、运行、维修养护、安全保卫、防汛等的执行主体，负有对水利工程进行规划设计、筹资建设、组织施工、使用管理、安全运行、维修养护的责任与义务。同时，应制定各项规章和管理制度，搞好水量统配与灌溉服务，协调好用水户之间的关系。农村小型水利工程通过承包、租赁或拍卖等形式回收的资金，严格按照有关规定执行。
本次改革涉及四个类型的水利工程，改革的水利工程及建议如下：
（一）农村自来水工程（包括水源及管网）。改革方式采取用水户协会及委托为主，结合承包方式进行改革。一是只涉及一个村的自来水工程采用委托和用水户协会的方式进行。二是涉及几个村的自来水工程，采用用水户协会的方式进行改革（由镇人民政府委托管理）。
（二）乡镇自来水工程。由县水务局委托乡政府水管站管理的方式进行，也可以采取与用水户协会共同管理的方式进行。
（三）以农户自用为主修建的小水窖、小水井、小水池。改革方式采取“自建、自有、自用、自管”的方式进行。其产权属农户所有。
（四）农田排灌工程、水源工程、沟渠、管网等。改革方式以委托管理及用水户协会为主，结合承包的方式进行。
六、实施步骤
根据《云南省人民政府关于农村小型水利工程管理改革的意见》（云政发〔2009〕87号）要求，结合我县实际，农村小型水利工程管理体制改革工作分为三个阶段进行。
第一阶段：调查摸底、制定方案，时间从2009年9月10日至11月30日。县水务水电局组织人员在对农村小型水利工程现状全面调查摸底的基础上，及时组织召开改革试点工作动员会议，认真组织学习和贯彻落实《云南省人民政府关于农村小型水利工程管理体制改革的意见》，全省农村水利工程管理体制改革试点县工作会精神，全面细致的开展调查摸底工作，并在调查摸底的基础上，制定小型水利工程管理体制改革工作实施方案。
第二阶段：公开实施、签订合同，时间从2009年12月1日至2011年4月30日。在确定改革方案的基础上，按照本次改革涉及的四个类型的水利工程进行分类，并对于采用租赁、承包、股份合作、委托管理、用水合作组织管理形式进行改革的工程，要完善登记造
册，审核批准，签订合同，发放证书等相关手续。
第三阶段：总体评估、查漏补缺，时间从2011年5月1日至12月30日。要通过采取开展“回头看”，查漏补缺的方式，对改革工作进行全面总结评估验收，提出下一步工作任务和整改完善措施。对农村小型水利工程管理体制改革的文件、资料、各种会议记录、产权证、合同书等资料认真进行清理，分类立卷归档，确保档案完整。
七、保障措施
（一）高度重视，充分认识开展农村小型水利工程管理改革的重要性和必要性
我县农村小型水利工程，存在着管理权责模糊、主体缺位，老化失修、效益衰减等问题，造成了“国家管不了、集体管不好、农民管不到”的状况，工程安全得不到保障，工程利益得不到充分发挥，不适应我县农业、农村发展的新形势和新要求。规范和加快我县农村小型水利工程的管理，是夯实我县农业发展基础，促进农业增效、农村繁荣和农民增收的重要举措。各乡镇、各有关部门要提高思想认识，充分认识开展农村小型水利工程管理体制改革的重要意义，以本次改革为契机，规范和完善辖区内各类水利工程的管理。及时成立领导小组，负责开展好农村小型水利工程管理体制改革工作。确保按期全面完成改革任务。
（二）落实政策，为开展好农村小型水利工程管理体制改革工作保驾护航
本次改革按照责权一致、有机统一、因地制宜、分类指导、尊重民意、维护权益、政府扶持、民办公助、统筹发展、持续利用的原则进行。各级各部门要认真落实上级有关政策，为农村小型水利工程改革工作保驾护航。
一是要依法保护支持改革主体。我县将根据省政府《关于农村小型水利工程管理改革的意见》（云政发〔2009〕87号）文件精神，依法保护农村小型水利工程所有者和经营者的合法权益。对于承包、租赁、股份合作、拍卖、用水合作组织管理等形式经营管理工程者，享有工程使用权和经营管理权。买断或投资新建工程者，享有工程产权和经营管理权，并可继承和转让。改革后，工程所有者和经营者同样享有获得国家资金补助等有关优惠政策和扶持的权利，并可在保障工程公益充分发挥和遵守水资源合理开发保护规定的前提下，进行多种经营。对社会团体、法人、个人投资修建工程的，并将采取“民办公助”、“一事一议，财政奖补”、“以奖代补”等形式给予适当补助或奖励。
二是要严格执行水价政策。改革后的工程供水价格，严格按照《云南省人民政府办公厅转发省发展改革委关于深化水价改革促进节约用水保护水资源实施意见的通知》（云政办发〔2009〕170号）及云南省水价改革的有关规定，在县有关部门的监督指导下，由供需双方在物价主管部门和水行政主管部门确定的指导价幅内商定，并报经水行政主管部门审定后，上报县物价部门按照规定批准后执行，用水户应遵守批准的水价方案和水费计收管理办法。
三是要切实管好回收资金。通过改革所收回的资金，原则上归工程所有者所有，用于工程维修养护、更新改造和新建水利项目，要做到财务公开、公正透明，充分接受县纪检等部门的监督管理。国有工程改革回收资金要作为水利建设专项资金纳入县财政管理，实行专户存储、专款专用、专项用于投入农村小型水利工程建设和维修改造。
（三）通力协作，认真做好水利工程的确权划界工作，确保农村小型水利工程管理体制改革工作的顺利开展
做好水利工程产权划界工作，是做好水利工程管理的前提。国土、水务等相关部门要加大协作力度，认真开展好水利工程的产权划界工作，以促进水利工程依法管理。凡是新建的农村小型水利工程要全面建设项目法人负责制，要实现新建水利工程建设与管理的有机结合。在制定建设方案的同时制定管理方案，核算管理成本，明确工程的管理体制、管理机构和运行管理经费来源，对没有管理方案的工程不予立项。新建水利工程，管理范围未明确划定的工程，不予批准工程开工建设。要在工程建设过程中将管理设施与主体工程同步实施，并明确划定工程的管理范围、树碑立界。县水务、国土、规划部门共同监督。对已建农村小型水利工程的权属单位提出申办水利工程产权划界要求的，要根据《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国土地管理法》等法律法规并考虑历史条件和现状，积极配合其做好产权划界工作，确保农村小型水利工程管理体制改革工作的顺利开展。
一、引言
家庭承包责任制是中国农村自1984年起普遍实行的一种农业耕作制度。它是这样一种制度：集体在名义上仍然拥有土地的所有权，但是土地的使用权却在一个满足国家和农村社区税赋要求的合约下归属农户。家庭责任制使农户成为独立的农地使用者，并在一定程度上成为农业生产的经营者。这种制度是自集体化以来第一次全面确立了以农民家庭为基础的耕作体系。最初，家庭责任制是一种短期的、只有1—3年的制度。1984年后，为了激励农户爱惜地力并对土地投资，家庭生产责任制合约延长为15年，1998年以后，又延长了30年。这标志着集体的土地产权制度逐渐地发生了变化，其中土地的使用权完成了由集体向农户的转变。
虽然家庭责任制显示了巨大的经济效率，但是随之也带来了很多弊端，这些弊端阻止了农业生产率的进一步提高，在一定程度上挫伤了农民的生产积极性。其主要表现在：农业各种税赋沉重并有太大的随意性；虚拟的集体所有权导致的一些权力和权利滥用；农民拥有的各项产权的模糊性；行政权力对农民权利的任意约束等等。具体包括：土地承包期限的任意改变、农村收取的名目繁多的费用、价格管制对农民收益的侵犯、土地转让的各种纠纷等等。
2002年，政府出台了《土地承包法》，该文件蕴含了农村土地产权私有化的性质，这种特别的性质，不仅使它与以往的土地法案不同，而且，本质上确定了农民对土地的使用、收益、流转、出租等权限，而这些权限，在过去绝大部分是归村委会的。进一步看，2002年土地法案实际上剥夺的村委会关于对土地各种权限的权力，这正是2002年土地法案光辉之处。但是，依据产权理论，如果不使私有产权落入共有领域，不仅需要清楚地界定产权，也需要有效地保护产权。2002年法案只是清楚地界定了土地的大多数权利归属于农民，但是并不能保证农民能够真正地拥有这些权利。在以往的土地法中也规定了农民的一些土地权属，如土地承包15年不变，或30年不变，但是由于农民不能保护自己的权利或保护自己的权利代价太大，其权利受到很大的侵犯。阻碍农民不能确保行使自己的土地权利的障碍有两个：（1）农民不能保护自己的土地权利，或者说村委会或乡政府越权行使自己的权力，侵占或剥夺农民的土地产权；（2）乡政府或村委会通过收取各项税费侵占或剥夺农民的土地收益或土地租金，变相侵占农民的土地产权。
本文从这两个问题出发，研究农村的方案设计问题，指出一些流行观点的错误，并提出可操作性的政策建议。
二、模糊的土地收益权——租、税、费
农民的税费负担沉重[1]不仅成为经济学家研究的课题，也成为政治家和当局所重视的问题。在以家庭为主要经济组织的以后，关于土地的各种税费就不断地落入农民的头上。就这个时期的农村地税制度而言，既有明税，又有暗税。而暗税是软约束的，随意性相当大，往往夹杂着对农民的乱摊派、乱收费。关于这个问题许多学者发表了见仁见智的见解，归纳起来，就是一句话“农民负担太重”，政策建议也是一句话“减轻农民负担”。但是非常奇怪，中央政府三令五申的要求、命令禁止对农民乱摊派、乱收费，往往是按下了葫芦起了瓢，一项收费被禁止了，就改头换面换做另外一项甚至多项收费，农民总税费有增无减。看来靠政府的行政手段“减轻农民负担”并不是一种根治的方法，这项政策的理论依据也并未触及问题的根源。
本部分从土地的收益权角度论证农民土地税赋过重的问题。
为了清楚地说明目前我国农村土地制度方面的关系，本人先从一个简化的关系入手分析：假设农村土地制度只存在两个当事人：村集体（村委会）和个体农民。村委会拥有土地的私有产权，其经济关系是市场关系，交易费用为零。在如此假设下，村委会与农民之间的关系类似于地主与农民的关系，如果村委会不自己耕种农田，并且所有的土地都由农民耕种，农民和村委会之间只有一种关系——土地的租赁关系。如果村委会除了将土地租给农民耕种而不能将农地转作他用，那么，这个村的土地供给就是既定的，因此面临一条垂直的供给曲线。如果将村集体作为土地的出租方，农民作为租赁方，租金率就是市场的均衡租金率r，农民按这个地租率交纳地租给村委会，村委会按此地租率收取农民的地租。当然这暗含了在此地租率下农民愿意租赁的土地数量都可以被满足，因为租地农民的租地数量若多于村委会拥有的土地数量，均衡地租率会上升；而租地数量少于村委会的土地数量，则均衡地租率会下降。从经济效率的角度看，此时资源达到了最优配置，经济是有效率的。
如果在这个简单的模型中加进政府，政府以征税人的身份出现，政府征收一个为t的数量税（征收从价税与从量税的道理完全相同），在土地供给刚性的条件下，税负t完全由村委会承担，农民的收入不受影响，土地的配置效率也不变，此时，村委会获得的实际地租为r-t。
如果政府征收的税收t等于地租，则村委会得到的地租率就为零，即r-t=0。若政府征收的税收t大于r，则村委会每出租一亩土地将赔钱t-r块钱，这样村委会将放弃土地的所有权，从而政府也将不会拥有税收，因为无人耕种土地。因此从双方利益最大化的角度看，政府的税收不会高于地租率r，一般地说应该小于地租率。
目前，中国农村的实际情况是这样的：土地所有权归属于村委会，村委会将土地承包给农民，收取一定的土地承包费f，政府对农民征收一定的农业税。按中央文件，村委会承包给本村农民的土地所收取的承包费用是非常低的，若加进政府所征收的农业税，仍然低于市场上的租金率，即r-t-f>0。由于村委会除了征收土地承包费外不再征收地租，因此，农民的土地净收益扣除了村委会的承包费f和政府的税收后，净收益大于零，这意味着农民获得了部分的地租，或者说农民拥有土地的部分剩余索取权。但是，土地的这部分地租并没有完全地归属于农民，村委会除了向农民代国家征收的农业税和为村集体征收的承包费之外，还向农民征收各种各样的费用。这些费用名义繁多，基本上包括税、费和义务工三部分，扣除农业税外，还需征收：农业特产税、屠宰税；费部分指乡政府征收的乡统筹和村提留，包括：民兵巡联费、计划生育费、五保户、现役军人费、教育附加费、城乡道路费等五统；村集体征收的村提留包括：公积金、公益金、管理费等三提；义务工包括：10个标准工作日的义务工和20个标准工作日的劳动累积工，另外还需加进各种集资款及不定期的杂费收取等等（部分项目在税费改革中已经被消除了），这些已演变成目前我国农村越演越烈的农民负担沉重问题。这些费用，有些是按人口征收的，可看作人头税，有些是按土地征收的，可看作是土地税。若令按土地征收的费用为h，则一亩土地的收费总额为：政府税t+承包费f+其他各项按土地征收的费用h。如果土地租金r扣除这些税费项目后还有盈余，即r-t-f-h>0,农民还拥有部分土地净收益，因此，农民还会继续耕种农田，但是，如果r-t-f-h<0，说明农民耕种土地的净收益为负，即每耕种一亩农田将赔钱，农民就会弃荒土地。就前者而言，因为农民拥有部分土地的净收益或部分土地剩余，这就为村委会滥收费提供了空间，村委会各项收费项目就有可能增加。若令h上升，直到r-t-f-h=0为止，农民处于放弃农地的边际上，这一点就是村委会增加各项收费的边界点，只要收费项目低于这一点，村委会增加收费项目就不会使农民放弃土地，只要高于这一点，农民就会放弃土地。
如果进一步假设，农业税t和承包费f是固定不变的，那么，变化的收费项目就是h，只要存在r-t-f-h>0，村委会就会增加h项目，直到r-t-f-h=0为止。这就解释了为什么有些地区农民负担会越来越重的原因：村委会在不断攫取农民的土地净收益。
若农民拥有土地的私有产权，村委会是否就不能攫取农民的净收益了呢？答案是否定的，这就是税和租的区别。
无论土地的所有权归谁，只要农民拥有土地的私有产权，农民就拥有了土地的收益权、使用权、转让权。土地的转让权包括土地的出卖权、出租权和废弃权。如果农民自己耕种土地，土地的收益扣除土地的各项投入还有剩余，这剩余部分就是土地的地租，因为农民拥有土地的收益权，因此地租归农民所有。如果农民将土地租给他人使用或耕种，就会收取地租并归农民所有。如果政府开征税收，税赋负担将完全的落入农民头上，而不论农民自己耕种土地还是租给他用。假设政府的税收低于农民获得的地租，则农民将继续耕种或拥有土地；若税收高于地租，则农民就会将土地弃荒，不仅不会耕种，也不可能出租，若税收等于地租，则农民处于耕种与弃荒的边界。
同理，如果政府税收低于地租，但是村委会拥有继续征收其他土地费用的权力，那么村委会所征收的这些费用就相当于向土地的征税，这些费用依然用承包费f和其他杂费h表示，则总税费为t+f+h。
这些总税费将由拥有土地私有产权的农民负担。
由此我们可以得出一个结论：无论土地的私有产权归谁，各种税赋将完全由拥有土地剩余索取权的一方承担，而不是由产权所有者承担。
这个结论是出乎我们预料的，但事实确实如此。无论农民拥有土地的私有产权还是村委会拥有土地的私有产权，只要农民拥有土地的剩余索取权，那么农民就将负担税赋，如果农民拥有完全的剩余索取权，那么农民将支付所有的税赋，但是税赋的最高支付率等于市场的地租率。由此而得出如下推论：土地税赋支付者支付的最高税赋率等于市场地租率。
三、模糊的使用权——土地承包中的违约行为
家庭承包制通过家庭与集体之间的土地承包合约而使得农民拥有了土地的使用权。与时期的土地集体所有制比较起来，今天的农村土地制度虽仍称作集体所有制，但集体所有制的所有权与使用权被分割了，国家承认了农民以家庭承包形式获得土地使用权，这是农民在农村改革之后获得的一项新的权利。关于这项权利，中央政府在各类文件中及其制订的法律中都明确规定应给予保护。在第一轮的土地承包合约中，中央文件明确指出，承包地的使用权归农民，承包期限为15年。在第二轮的土地承包合约中，则规定承包期限为30年。但是，在中国几乎所有的村庄，农民的土地使用权并没有受到保护，并且受到各级“集体”的极大侵犯和损害，各级集体或政府（主要是乡政府）侵犯农民土地使用权的普遍手段有：
任意行使村集体或乡政府的行政特权，强行单方改变承包期限，撕毁承包合约。山西孝义市的土地承包合约普遍是3－5年调整一次，少数村甚至年年有调整。自1978年以来，农民承包的土地已经平均调整3.01次，至少有超过60%的村庄和60%的农户经历过土地调整[2]。
缩小土地承包面积，随意扩大机动田，这是另外一种侵权形式。据中央政策研究室和农业部的抽样调查，14625个村庄中有98%留有机动田，平均每村达23.8%，大大超过农业部5%的规定[3]。
强制性规定农民种植品种、播种面积、农产品销售数量甚至指定销售部门。并对不执行规定的农民予以重罚，运用政权的力量侵犯农民的经营自[4]。例如，湖北盐官地区的一些乡镇，在蚕茧收购季节出动乡镇全体干部，“封锁”乡镇范围内的所有路口，阻止农民把家里生产的蚕茧卖到其他地方。在中原某乡，当地政府租用4部拖拉机强行将一个村的56亩已经抽穗扬花的小麦犁掉，强迫农民改种烟。1986年，这个乡强迫农民种葡萄，1990年为了接待上级参观，这个乡又强迫农民沿乡公路100米搞麦田套种，1993年强迫农民种“红富士”，1994年又强迫农民种槲桑，1996年，小麦已经种上了，乡政府又强迫农民将公路两边的麦子改成大蒜[5]。
任意剥夺农民的土地使用权，将农地改作他用。1998年，在洛阳市辛店镇的一个村庄，政府出动警察强制征用该村庄农用土地50亩作为县政府试验用地，导致农民与政府的激烈冲突。自1993年以来，广东、河南、陕西等地发生多起因土地征用问题引发的农民与政府的冲突事件。
还有一些村庄以家庭承包责任制下的“规模不经济”、“土地分割零碎”、“狭小的土地与现代化生产不适应”等为由，某些地方以集体名义开始搞“归大堆”、统一经营。个别地方开始试办“合作农场”，实行责任田反租[6]。
对如此明目张胆的违约行为，中央政府各种文件和法律予以制止，经济学家也对违约的原因作出各种解释，流行的观点有：承包期限太短，不应该是15年或者30年，而应当引入一种土地永久使用权制度；在法律上没有确定土地承包权作为农民神圣不可侵犯的财产权利；政府权力的滥用；产权关系不明晰等等。
上述观点虽然较为正确地解释了土地承包合约的违约原因，但是本人认为，这些原因都不是根本性的或者说第一原因。就合约的期限而言，违约与否并不是因为合约签订时间的长短，其他工商业合约没有经验数据支持这一结论，土地承包合约也没有经验数据支持这一结论。相反，村集体或乡政府几乎都是在中央文件明文规定土地承包合约期限内违约的，甚至是3-5年就更换承包合约，所以，是否违约与签约年限似乎无关[7]。
关于“在法律上没有确定土地承包权作为农民神圣不可侵犯的财产权利”的说法也并不能令人信服地解释这种违约现象。在中国，中央文件具有与法律同等的地位，而迄今为止，中国所有关于土地制度的改革措施都倾向于稳定农村家庭承包责任制，并详细规定了禁止基层组织随意调整土地承包权的各种措施。但是具有法律效力的中央文件并没有保护农民的土地使用权。
关于“政府权力的滥用”说，张孝直[8]先生认为：
国家广泛而又深入地介入农村地权关系不仅可以从国家对地权关系的宏观决策上折射出来，（如国家在农村建立基本农田保护区），也可以在微观层面上体现出来，例如，国家向农民征地，便是国家权力直接介入农村。如果从国家、集体与农户三者关系来看农村地权关系，人们便容易发现，尽管家庭承包责任制时代的地权制度与的财产权制度有很大的区别，但在权力地位最终决定地权归属这一点上，农村改革前与农村改革后没有实质区别。权力对权利构成现实和潜在的威胁，这是中国农村土地问题的总根源。
表面看，村集体或乡政府的单方面违约，是因为借助了政权或行政权力的力量，但是究其根本，权力只是对村集体或乡政府的土地所有权的一种保护或者说权力成为了它们成功违约的一种外部力量，这种力量使得合约双方——村集体和农民之间的权利不平等，进而言之，权力使得合约双方的权利不同或受保护程度不同，而不是使拥有权力一方违约的必要条件。
“产权关系不明晰”的观点也没有从根本上指出村集体必然违约的要件。由于交易费用的存在，任何产权的界定都是不完全的，从而任何合约或合约结构也都是不完全的。产权关系不明晰只是埋下了违约契机，而不是违约的必然。换言之，无论土地的所有权甚或产权的归属如何，就土地承包合约而言，在交易费用的约束下，合约双方的责、权、利的规定是清楚的，因此，村集体单方违约的根本原因也不是因为产权关系不明晰。
本人认为，土地承包合约与其他各种合约没有什么本质上的不同，与其他合约一样，对个人利益最大化的追求所导致的机会主义行为是违约的必要条件。在既定的产权制度下，村集体拥有土地的所有权，它作为土地的发包方与农民签订土地承包合约，村集体的人（虽然委托人极其含糊，不过委托人越不清楚，人的权利就越大）——村干部与其他人也没有什么本质上的不同，其根本目的也要追求个人利益最大化。在个人利益约束的前提下，只要有更好的机会、有更大的利益获得，他们就倾向于违约。有大量的经验事实支持这一结论：当国家征地可以使村干部获得大量的金钱或利益上的好处时，村干部就积极违约[9]。当农民承包的土地上（例如鱼塘、果园、专业种植场）的收益超过其他土地收益从而获得更高的利润率时，村干部就倾向于提高承包款以便更便利的供其使用，或者类似于“夺佃”，剥夺农民的承包权以便于将该土地承包给村干部的亲属或者承包给行贿者。
如果强迫农民种植某些特定的农产品可以给村干部甚或乡政府官员带来职位的升迁或突出的政绩时，乡政府官员和村干部也会积极的违约。土地承包这种单方面的违约行为与其他合约违约行为唯一的不同在于土地承包的违约可以动用政权的力量为其违约提供保护，虽然这种权利的保护是违法的，但是由于农民力量的弱小、知识的缺乏和保护自己权利的代价高昂（打官司的交易费用太高），使得农村这种违法行为屡禁不止，从这个意义上来说，张孝直先生的论断才是对的，但也仅此而已。
结论是，只要村集体和农民之间存在“承包土地”的合约关系，只要合约双方都遵循个人利益最大化的假设前提，那么，当要素或产品的相对价格变化后，合约双方都有违约的机会主义倾向。如果违约比履约获得更大的好处，那么当事人就倾向于违约，相反，就履约。实际上，当合约条件变得不利于农民时，农民也倾向于违约——弃荒土地[10]。只不过农民的违约会受到更大的限制或惩罚，但这只是表示合约双方的权利或权力不对称，而不能说明其他。
四、模糊的转让权——限制的权利
土地的处置权利或转让权利归属于谁？从土地承包合约看，农民和土地所有者——村集体签订的是土地使用合约，因此，土地的处置权利应该归属于村集体。但是，我国法律对农民集体土地处置权或转让权实行非常严格的限制。无论是宪法、民法通则、土地管理法等都规定了任何组织或者个人不得侵占、抵押或者以其他形式非法转让土地，并规定“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”[11]。实际上，虽然集体拥有土地的所有权，但是并不拥有土地的转让权，土地的处置权利归属于国家。
但是，对土地的使用权的处置权利归属于谁？这却是一个“剪不断理还乱”的头疼问题。农民认为既然承包了土地，拥有了土地的使用权，那么在承包期内，土地使用权的转让权利应归属于农民，而村集体则认为，承包给农民的只是土地的使用权，而不包括使用权利的处置或转让。对于土地使用权的处置或转让问题，引发了经济理论界的大争论，也促使了我国关于农用土地的法律修正。
在宪法修正案中规定了“土地使用权可以依照法律的规定转让”，但是并没有明确规定这项权利归属农民还是归属村集体。在1998年土地管理法修正案第十四条、第十五条规定：在土地承包期内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上的成员或者三分之二以上的村民代表同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经过村民会议三分之二以上的成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。
从法律规定看，农民承包土地的使用权的转让或处置不归农民个人所有，但也没有明确将该项权利界定给村集体，而是采用了非常含糊的语言：要求村民会议解决。为了使村民会议更代表农民个人的利益，又添加了一项附加条款：必须有三分之二的村民或村民代表同意并报上级批准方可生效。正是由于模糊的权利界定，导致该项权利的一大块落入了共有领域，而农民和村集体之间对这块共有领域里的权利争夺，成为长期以来农村土地合约矛盾的焦点。
从土地使用权的转让和处置的实际实施看，村集体拥有这项权利的大部分，或者说，村集体攫取了共有领域里的大部分权利。村集体之所以能够攫取大部分共有权利，缘于两个原因：其一法律规定的“三分之二的村民或村民代表[12]”给了村委会极大的可操作空间。关于三分之二的数字认定，没有机构监督或监督成本太高。村民代表的产生直接受制于这个村庄的民主自治问题。关于该问题，各个村庄的差异也相当大，实际上，村民代表这个概念带有极大的模糊性。其二，“上级批准”的规定是将土地使用权的处置权利最后界定给了政府机构，政府机构批准与否决定了这项权利转让的合法与否，由于村委会与乡政府之间的行政隶属关系，这将给村集体更大的权力以攫取共有领域的利益，并为村委会贿赂乡政府官员提供了可能。经验资料也支持之一结论。农民与农民间的土地流转占土地使用权的转让部分非常小分点[13]。其余的部分都是由村委会行使的权利。
目前我国农村法律所允许的土地使用权的转让大概有这样一些项目：本村民之间的转包、改包；外村民的承包；政府征地（征使用权）。利益最大的是政府征地，但是，几乎所有的村庄，这项土地使用权的转让权利都被村委会所攫取，而农民对此几乎没有任何权利。
1998年土地管理法修正案规定了政府征用农地给予的补偿费用，第四十七条规定：
征用耕地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。
征用耕地的补偿费用包括土地的补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六倍至十倍。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数按照被征用的耕地数量除以征地前被征用单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征用的耕地的安置补偿费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的十五倍。
依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍。
土地法详细规定了国家征用耕地的补偿费用项为：土地的补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。并对各用项的具体数额作了规定。但是因为这项土地转让权利归属不明确，关于补偿费用途的模糊性就变得非常大。第一，该项费用归属于原土地的使用者——农民，还是归属于村集体。单纯从权利角度看，如果村集体拥有土地使用权的转让权，那么这项权利应该归集体，但是，并没有法律明确界定这部分权利归村集体。从失去土地使用权的农民来看，土地的补偿费应该归农民，但是农民没有力量保护他的这项权利。所以，土地补偿费就成为共有领域里的利益，由于村委会的力量强大，甚至可以动用政权的力量，这部分好处就被村委会获得。第二，关于安置费。从字面的意思理解这项条款，此费用应该用于失去土地的农民的未来生活安置，但是，由于该项权利被村委会攫取，村委会就动用权力将该项费用截留，对于失去土地的农民给予较少部分的安置费或者采用重新承包土地、调整机动用地等办法给失去土地的农民一定的新的承包地。第三，关于地上附着物和青苗的补偿费，也是最小的一部分，给予失去土地的农民以补偿地上损失。从全国各地情况看，被征土地的农民得到的补助款项大部分是地上附着物和青苗的补偿费。1998年，洛阳市郊区人民政府为在当地发展所谓高科技农业，决定征地50亩。征地的费用是每亩33万元，而农民拿到手的只是赔偿每亩地青苗费1000元，其余征地款全进了镇政府的钱库，号称“镇管村用”[14]。
可见，由于权利的不清楚，绝大部分土地补偿款项被村委会以集体的名义所攫取。
五、农村土地承包法案
1.土地承包与税费改革法案
关于家庭承包制第一轮承包期限大约在1997、1998年基本到期（15年期限），全国农村大约在这两年内都开始了第二轮土地承包。针对第一轮土地承包出现的权利不清、随意变更承包期现、土地使用权的流转权限制等问题及对承包土地乱收费现象，在第二轮土地承包开始阶段，政府出台了关于土地承包和税费改革两套法案，两套改革法案都是旨在稳定和完善土地承包关系、保障农民权益和减轻农民负担。
1997年，中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发了《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》，该通知确定了第二轮土地承包期限为30年，如果承包期不满30年的，要延长至30年。对村集体拥有的机动地的数量要求严格控制在5%以内，对一些乡和村剥夺农民权利和乱收费等作了一些原则上的规定，但是与以前“关于农村土地承包”的法律规定没有什么根本性的不同。1998年全国人大第四次会议通过的修订的《中华人民共和国土地管理法》中关于农村土地承包的部分也基本上与1997年法案相同。
而2002年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过的《中华人民共和国农村土地承包法》则与1997、1998年法案有着本质上的不同。首先，从形式上，农村土地承包法是一项单独的法案，而不是像以往一样将土地承包法置于土地管理法中的农用土地部分体现。其次，从内容上，与以往的农村土地承包法有着本质上的不同。它共分为5章，包括总则、家庭承包、其他方式的承包、争议的解决和法律的责任、附则等内容。从法律上更详细的规定了承包双方的各项权利及其违约条款。该法案是我国第一次从法律上界定了农民在承包期内拥有土地使用权、收益权和土地使用权的转让权或流转权，并且严格规定了由使用权的转让而获得的收益全部归转让使用权的农民所有，而被征用土地的所有补偿费用也全部归属于农民自己。2002年法案旨在稳定和完善土地承包关系，赋予农民长期而稳定的土地使用权限，依法规范了承包当事人的行为。法律明确了对农民土地承包经营权的保护，禁止承包期内发包方收回和调整农民的承包地；任何组织和个人不得剥夺和非法限制农民承包土地的权利，不得采取性别歧视；承包方有权自主组织生产经营和处置产品；有权依法获得相应的补偿；有权依法对侵害其承包权益的行为提出申请仲裁或向法院，有权依法要求侵害人承担民事责任直至刑事责任等等。总之，该法案在很大程度上承认了农民对土地的私有产权。
与之配套的税费改革方案则没有这么顺利，目前中国农村普遍实行试点式的税费改革方案，但是税费改革的宗旨也是在法律上降低农民的税费负担。
2.土地承包法案的私有产权意蕴
2002年法案明确规定了村庄内新增人口的土地承包权只在三个方面选择：集体依法预留的机动地（总农地面积的5%）；新开垦的农地；承包方依法自愿交回的土地。这项规定明确指示了当村庄在这三个方面没有多余用地的时候，村集体不得以新增人口为由，重新划分土地承包方案，这项规定确保了农村土地承包权的长期有效性。该法案对已婚妇女的土地承包权限作了详细的规定：承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地；妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住生活但在新居住地未取得承包土地的，发包方不得收回原承包地。这项新规定不仅保障了已婚妇女和离婚妇女的土地承包权利，而且在土地可以流转的情况下，妇女所拥有的这项权利不会因为土地的不可流动性而造成实际上的丢失，当妇女远嫁它村或离婚后远离居住地的时候，妇女完全可以将她拥有的承包地流转出去而坐收租金收益。只有在这种意义上，妇女才真正拥有了土地的使用权。
该法案还详细制定了违约和争议的解决方法，进一步保障农民的土地使用权：发包方不得干涉承包方依法土地经营权；在承包期内不得违反规定受贿、调整承包地；不得以少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权而进行土地承包经营权的流转；不得以划分“口粮田”和“责任田”为由收回承包地搞招标承包；不得将承包地收回抵欠款等等。这些规定从法律上界定了发包方的权限范围，为限制发包方的越权行为制定了法律依据。
依据科斯定理，在交易费用约束下，权利界定越清楚，资源的配置就越有效率，不难看出，2002年法案无论在法律上还是在实际可操作性上，都使得承包方——农民和发包方——村集体或乡政府的权属进一步确定，而且在法律上作出这样明确的规定将大大减少因为不确定的权属所产生的合约双方各种争议和纠纷，也大大降低了交易费用，无疑，这项法案将对农村资源配置进一步优化和经济效率的提高起不可低估的作用。
但是，这些都不是该法案的核心内容或者不是该法案的本质特征，2002土地承包法案最根本的特征是将对土地使用权的流转权或者转让权的权利界定给了农民。正是这一权利的明确法律归属，使得农民在长达30年的承包期内，拥有实在的承包土地使用权、经营权、收益权、收益处置权和使用权的转让权或流转权。这项权利束的拥有，使得农民在某种程度上真正拥有了土地的私有产权。土地承包的私有产权意蕴才是2002土地承包法案真正的特征或与以往土地法案的本质性区别。该法案的第十六条、第三十二条、第三十六条界定了农民拥有承包地的使用、收益和土地承包经营权流转的权利：
承包方有权依法享有承包地的使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品；承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿；通过家庭承包取得土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转；土地承包经营流转权的转包费、租金、转让费等，应当由当事人双方协商确定，流转的收益归承包方所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。
而第三十三条、第三十四条、第二十五条确定了农民拥有的这些权利不能被任何组织或个人所剥夺，任何的转让或者流转都必须以合约双方自愿为前提：
土地承包经营权的流转应遵循平等协商、自愿、有偿的原则，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权的流转；土地承包经营权流转的主体是承包方，承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式；国家机关及其工作人员不得利用职权干涉农村土地承包或者变更、解除承包合同。
2002法案不仅清楚的界定了农民承包土地的各项权利，而且确定了农民拥有自由交易权利束的权利。前一项权利的确定使得原来不清楚或不归农民所有的权利变得清楚或归农民所有；而后一项权利的确定，是将市场的原则引入土地权利束交易中，这将给农民一个更大范围的选择权利交换的方式。
3.私有产权与配置效率
2002年以前的关于土地承包法案的好多权利没有被清楚地界定，在村集体和农民之间力量悬殊的情况下，村集体会成功的攫取共有领域里的利益，在攫取利益的过程中必然会出现租金耗散的效率损失状态。这首先是因为，攫取所得的部分成本由别人承担，通常会导致攫取者并不善待公共领域里的价值。其次，攫取者为了掩盖其攫取行为的非法性，会被迫采用某些非效率的方法。最后，攫取得益会激发更多的人参与攫取，从而增加垄断或界定攫取权的费用，导致可攫取的“租金”被非生产性的用途耗散（周其仁，2002）。关于该问题本人在本章的第3节做了详细的论证。不仅如此，2002年以前的土地承包法案还将一些权利界定给了村集体。如果说，2002法案只是将原来界定给村集体的权利界定给了农民，那么依据科斯定理，在交易费用为零的条件下，无论产权的最初归属如何，与资源的配置效率是无关的。如果假设权利界定给村集体和界定给农民所产生的交易费用是一样的，那么，实际上土地资源的效率配置就没有什么不同，所不同的仅仅是收益分配问题，如果从这个角度上说，那么2002年土地承包法案的价值就大打折扣了。在交易费用不为零的现实世界，土地权利界定给农民和界定给村集体所产生的交易费用不同，就必然导致了资源配置的效果不同。
最根本的一条就是村集体是虚拟的，或者说村集体拥有虚拟的土地所有权及其与之相关的子权利。由于村集体本身是村民的化身，但在本质上与村民的根本目标不同，在资源配置方面二者就会出现很大的偏差或者说交易成本根本不相同，因此权利界定给村集体和界定给农民会产生不同的效率，一些学者指出，如果权利界定给前者会导致更大的共有领域空间，为获得这部分权利而导致的租值耗散增加了交易成本。而如果将这些权利界定给农民，权利落入共有领域里的可能性降低，为攫取共有领域的权利导致的租值耗散减少，交易成本随之降低，资源配置就会更有效率。
关于集体所有权虚拟的论断，许多经济学家作了精辟的解释。周其仁（1994）教授指出：
集体公有制既不是一种“共有的、合作的私人产权”，也不是一种纯粹的国家所有权，它是由国家控制但由集体来承受其控制结果的一种农村产权制度安排。
在承认个人合法产权的条件下，任何集合起来的组织可以最终追溯到组成集合体的个人，因为归根到底是个人在选择集合方式、管理方式并为此承担相应的财务结果。这时集合的主体可以看作是个人选择的结果，是个人将自己的产权集合起来委托给集合体，并为此规定了集合的条件和执行程序。但是，当个人合法拥有生产性资源的权利被法律否定之后，个人不可能选择经济组织，也不可能承担相应的财务责任。在此条件下，公有制企业成为不能分解为任何具体个人的抽象，再也不能向组成的成员个人作进一步的追溯。在公有制企业庞大的体系里，实际上活动着的全部是形形的“人”，而并没有可以追溯的最后委托人。
作为村集体，它是农民利益的代表和农民的化身，但是，在不同的利益面前村集体的代表或者人并不能完全代表农民的利益，并且由于不能追溯最终的委托人，就使得人更加肆无忌惮的为自己谋取福利，并为了自己的福利而不惜牺牲资源的效率配置。因此，将权利界定给一个不清楚的村集体会导致更大的效率损失。
村集体不是法律上的“组织”，而是全体农民的集合，是一个抽象的、没有法律人格意义的集合群体。在1998年国家土地管理法确定：“‘农民集体’是指乡农民集体、村农民集体和村内两个以上农业集体经济组织，包括由原基本核算单位的生产队延续下来的经济组织”。该法案在一定的意义上将“农民集体”确定为“农业集体经济组织”，但这与正式的法律表述是不一致的。这种模糊不明确的规定，导致经济实践中的混乱。在现实中，有些地方是由村民委员会或村民小组等非经济组织履行土地产权的职能；有的地方虽然规定土地由其农村集体经济组织所有，可是国家征用土地却仍需经村民小组同意，征地补偿款仍由村民小组支配；有些地方则由于无法确定“农民集体”的法律性质，虚设产权主体，以至失去土地的发包主体，造成产权混乱现象(于建嵘,2002)。
由此可见，在村集体概念模糊不清的时候，将权利界定给村集体要比界定给农民会产生更大的交易成本和导致资源配置的失调，而界定给农民将会使得资源配置趋于帕累托效率。还可以大胆的预言，2002年土地承包法案必然会给农村经济带来一个更大的发展空间。
六、流行的观点
目前，流行着形形的关于解决农村土地纠纷和税费负担问题的方案，比较著名的有：土地私有化、税费改革、制定详尽的有利于农民的土地法案、取消镇政府村委会、加强基层的民主化进程等等。本文的这部分，将详细论证各观点的利弊及其在实际应用中所起的作用。
1.土地私有化
土地私有化是近年来理论界讨论非常热烈的话题，主张土地私有化者有之，反对土地私有化者亦有之。本人对土地私有化持赞成态度，但本人主张是，土地的所有权和产权是可以分开的，只是将土地的私有产权界定给农民，而政府仍然拥有土地的所有权，而2002年《土地承包法案》的宗旨也正是如此。本人所以坚持土地的私有产权，基于既定约束下的成本最优或收益最大的经济学基本原理。在交易成本不为零的条件下，将土地的产权界定给农民将比界定给村政府会产生更大的收益。正是从这个意义上，本人拥护土地的私有产权。但是土地的产权私有并不能完全解决我国农村所存在的土地纠纷和税费负担两大难题，其理由如下：
第一，任何制度或合约能够顺利施行，不仅需要清楚地界定产权，而且还要有效地保护产权，否则制度或合约将难以执行，违约、越权及各种侵权行为将会发生。实际上，在我国农村虽然土地的私有产权没有清楚地界定给农民，但是，农民和村委会所签订的土地承包法案中的各项权利的确实是相当清楚的。就土地承包年限而言，无论是第一轮土地承包法案还是第二轮土地承包法案，都确切地规定了承包年限，中央文件也规定了第一轮承包期是15年不变，第二轮承包期是30年并且不变。但是，中国许多村庄不仅没有忠实地履行土地承包合约也没有忠实地执行中央文件。就2002年土地承包法案而言，已经明确地将土地的使用权、收益权、流转权界定给了农民，但是农民并没有完全得到法律上赋予他们的各项权利，这缘于两个原因：其一，村委会不能忠实地传达中央文件，故意或非故意地剥夺了农民的知情权（因为农民文化低、农村信息缺乏）。其二，农民不能有效地保护自己应该拥有的权利，或者保护他的权利成本太高而放弃保护。如农村村民因土地承包纠纷而打官司将面临巨大的财产损失和人身不安全问题。
第二，正如本文的第二部分所论证的：无论土地的私有产权归谁，各种税赋将完全由拥有土地剩余索取权的一方承担，而不是由产权所有者承担。如果农民拥有土地的剩余索取权，但村委会拥有对土地征收税费的权力，那么土地所产生的所有剩余——地租，在理论上讲完全可能归村委会所有。或者说村委会通过它的征收税费权力，成功地将地租全部归其所有。
因此，土地产权私有化尽管是相当必要的，但是它并不能完全解决目前我国农村存在的土地纠纷问题和税费负担沉重的问题。
2．税费改革问题
农村税费改革或降低各项税费是许多学者和政治家热衷的问题，并且认为这是解决农民负担沉重的唯一出路。1998年，国务院办公厅下发了关于农村税费改革法案有关问题的通知，接下来，中央接连下发了关于税费改革的具体内容和措施。从实践上看，有些地区开始了农村税费改革试点工作，目前有普及的趋势，有些地区为了防止滥收费，采取了一事一议和各项收费登记在册，农民人手一册，而未登记在册的收费农民有权拒交等具体措施，但是，这些措施的有效性并不明显，手续也相当繁琐，交易成本较高。另外，本质上也并没有更本解决农民的负担沉重的问题。或许这些措施能够降低农民税费总额，但是却比必然意味着农民不再承担不合理的税费负担。不过直到目前，并没有明显的数据说明绝大多数农村的农民税费负担下降。而且，有些税费虽然被改革掉了，村委会还会变换花样收取其他的费用，因此，农民的总税费可能并未减少。
3.关于制订详尽的有利于农民的土地法案
这一建议的目的是确定土地的各项权属，并尽可能地将土地的一些权属界定给农民。但是，产权不仅要界定清楚，还必须能够有效地保护，在法律上界定给农民的权利，农民并不能全部地拥有，或者说全部地拥有代价太高，因此，这项措施也不是根本解决土地纠纷和税费负担沉重的行之有效的方法。要想使这种方法奏效，各级政府必须严格执行各项法案，并有效地监督村委会严格地执行这些法案。很明显，在目前中国农村的政治环境、行政环境、法律环境约束下，低成本地保护法律赋予的农民的权利是不太可能的。
4.加强基层民主化进程
有些学者将农村改革的希望寄托于农村基层的民主化进程上。这是无可厚非的，也是必须实行的。但是这一过程是缓慢的，代价昂贵的。并且农村基层的民主化进程依赖于整体政治体制的民主化进程，在整个政治体制民主化进程缓慢的情况下，一个村的民主自治组织并不能真正实现民主自治。
5．取消乡政府和村委会
这项措施与前几项措施比较，不仅相当极端，而且也比较孤立，难以取得较多人的认可。但是，作为一项极端的改革措施，它具有一定的合理性。持该观点的人士认为，村委会和乡政府在目前已经没有存在的必要，并且就其所起的作用看已经是弊多利少。可是，持这种观点的人不仅没有给出其论断的实证分析，也没有给出令人信服的经验证明。本人认为，从经验上说，撤销乡政府和村委会，由县级政府直接面对一盘散沙的个体农民，其行政管理费用将是巨大的，行政难度是可想而知的。从历史上看，至少从明清时期，行政设置就已经建设在乡一级了，而各个村也有公共机构，虽然它不是一级政府行政机构，但是可以协调人际关系、邻里关系和与政府之间的关系。目前我国农村的行政结构基本上采用了明清以来的行政结构形式，对于这种行政结构形式对经济发展、社会福利等各方面的影响，目前还没有看到令人信服的、权威的分析。因此，极端地提出取消乡政府和村委会这种解决问题的方式，至少是不负责任的。
七、政策建议：剥夺村委会的经济权力
根据本文的分析，本人提出一个交易成本较低、并可操作的解决方案：剥夺村委会的经济权力，它包括如下几项措施：
1．剥夺村委会的土地所有权，一切土地收归国有，国家作为土地的所有者。作为土地所有者，国家拥有农用土地转作他用的审批权、有制止破坏农地的干涉权等少数几项宏观调控的权利，而将农地的使用权、收益权、流转权界定给农民。农民承包土地将不再与村委会签约，而只是与国家签约，村委会只是签约方——国家的代表。它只具有代签约权，而不具有任何的变更合约期限、合约数量和合约人等权力，这就从根本上制止了村委会凭借土地所有权而任意变更土地承包合约的违约行为和攫取部分地租的行为。
2．剥夺村委会的任何征收费用权，不仅村委会没有权力征收除国家税收外的费用，任何行政机构均没有任意向农民征收费用的权利。实际上也要剥夺乡政府变相向农民征收各项费用的权力。
3．村委会和其他行政机构，尤其是乡政府，均不得以建立农村公共设施为借口而强行向农民征收任何费用。村委会和乡政府及其他行政机构只有向农民征收法律上农民必须支付的农业税的权力，村委会只是代国家征收农业税，除此项权力外，它不具有任何受政府允许和法律允许的收费权力，因此就更不具有因农民不交国家税收而被村委会制裁的权力，只有国家指定的机构（指行政处罚、经济处罚和法律处罚）才拥有制裁的权力。
4．还村委会本来面目，使其成为一个纯粹的农民自治组织。村长只是农民自治组织的组织者和召集人，至于这个组织的公共事务，由这个组织的所有人投票解决或协商解决，任何公共事务决定不具有法律上的强制性。如果公共组织决定共同分摊公共设施费用，而其中有些村民没有执行，则不得对这些农民强制执行收费，更不能动用政权的力量迫使其缴费，一切违反这些原则的行为都是非法的。
也许有人说，实行这样的方案，村委会的工作几乎将陷于瘫痪。而有许多农村必需的工作将无法进行：如：公共教育、公共卫生、农民的养老保障、计划生育、道路水利建设等等。其实不然，就目前农村村委会的工作绩效看是非常差的，有些工作做了反倒不如不做，据一些权威统计资料看（国家统计局），自1978年土地承包制施行以来，我国农村的公共教育、公共设施、水利和基本农田建设投资增长相当缓慢，一些农村的公共教育，如小学校，除了一些赞助商投资或希望工程项目外，村里或乡里基本上没有投入，虽然在三提五统的乡村收费中有教育费一项，但是这项费用是否完全被用于教育，在大多数农村是说不清楚的，然而可观察的事实却是破旧低矮的小学校，长期拖欠的民办教师费用，因陋就简的教学设施等等。从公共福利和养老保险来说，除了给五保户和孤寡老人一些最基本的保证生命安全的补贴以外，大多数农村基本上没有解决农民退休问题、医疗保健问题及其其他的公共福利问题。
农民的负担越来越沉重，但是农民获得的公共福利却不见有效增长，有些地区整体的福利甚至有下降的趋势，反观村委会成员的行为，大吃二喝的现象是屡禁不止的，挥霍公共积累、私分卖地款项、设置私刑、随意处罚所谓违规的农民，甚至触犯刑律的事情也是屡见不鲜的。不仅如此，一个普遍的现象是，农村村委会的班子成员，基本上是7人班子，他们都是拿年薪的，据我在甘肃省偏远农村的调查，年收入最低的班子成员是2000元以上，而在这个村一个普通农民劳作一年的平均收入水平不足1000元。
大量的事实说明，村委会的工作是相当不称职的，他们不仅没有真正承担起解决公共事务和实现村民自治的职能，随着对农民收取费用的增加，也没有将提高的公共积累完全用于公共设施上，因此依赖于村委会来解决公共设施和村民自治是不现实的，或者说农村改革20年来村委会的作为已经击碎了我们的梦想，剥夺村委会的经济权力不仅不会妨碍农村的经济改革进程，也不会妨碍农村的各项公共福利设施的建设，对此本人的意见是：
1．农村的公共教育、医疗保健、退休制度和公共水利等设施的建立可以通过三方解决：政府解决一部分，因为农民是纳税人，政府有义务投资农村的公共设施和福利。第二部分由一些赞助商和社会慈善机构解决，如希望工程兴办的教育等等，第三部分由农民自己负担。
2．将农村的公共设施尽可能地推向市场，实行谁使用谁交费的原则，比如对一些使用水利设施的人收费、适当收取一些学生的学费。
关键词:电力管理体制改革
1引言
农村电力体制改革的主要目标是促进发展。农村电力改革必须结合本国国情，结合农村电力的发展状况进行。由于我国的国情是一个发展中国家，农民将继续占人口的大多数，东西部差距和城乡经济差距很大。减少农村人口，实现全国范围的工业化、城市化要经历漫长的发展过程，农村、农业和农民问题将是长期影响我国经济发展的全局性、战略性问题。因此，关系农村经济先行工业的农村电力，管理体制改革方案制定与实施必须深思熟虑、统筹兼顾。改革路径和有关问题处理一定要积极稳妥。
2改革建议方案
根据国际上农电体制改革经验和我国农电体制改革实践，不同发展阶段的农村电力市场，改革的着眼点和目标不同。对于成熟的农村电力市场，改革的焦点是降低电价;改革的首要目标是:降低电价，提高效率，为客户提供更多的选择，系统的安全性和可靠性。而农村电网的扩建和升级，吸引投资成为改革的次要目标。对于发展中的电力市场，改革的焦点是建设改造坚强的农村电网;改革的首要目标是:吸引电力投资，建设充足的发电容量，基础设施扩建和升级，系统的安全性和可靠性。而降低电价，提高效率和为客户提供更多的选择则成为改革的次要目标。因此，我国农电体制改革方案应根据发展中农村电力市场制定。
我国农村电力管理体改革方案的总体目标:按一县一公司原则，根据地方经济和电力发展水平分别不同性质的农电企业[1]。对经济和电力比较发达地区的农电企业，改制成由省电力公司控股的有限责任红司或股份有限公司;对经济和电力发展一般地区的农电企业改制成由省电力公司或电力行业协会进行行业指导的农电合作社:对少数经济比较的落后地区和目前无电区域的农电事业，将原有农电企业改制或新组建由省电力公司代管的国有全资农电企业。发挥农电有限公司或股份有限公司优势，广泛吸引农电投资，促进农村电气化;对农电合作社，主要依靠营业区内农村用电户自主投资、自主经营、自我发展，国家辅助给予贷款、税收等方面的优惠;对国有全资农电企业，由国家从农电基金或国债中拨出专项资金进行投资，并大力开发小水电，消灭无电人口，实施电力普遍服务，给经济欠发达地区产生造血机制，逐步走上农村电力的自我发展轨道。
改革方案建议主要包括:
(1)实行政企分开，将原由各省电力工业局和省水利水电厅承担的管电行政管理职能移交给各省经济综合管理部门。各省经济综合管理部门作为各省电力工业的政府管理部门，依法履行政府管电职能，对全省发电和供电实行宏观调控，并对电力企业实行行业管理，国家电监会依法对农村电力实行投资、电价等的监管。
(2)组建省电力公司，负责对各省电网统一规划、统一管理。省电力公司按照《公司法》的规范要求进行公司制改组，建立现代企业制度，实行企业化运营和管理[2]。省电力公司接受省政府的指导与监督，接受电监会的监管并执行省经贸委的生产计划和电力分配计划。
(3)各县(市)经济综合管理部门行使政府管电职能，按经济发展水平和农村电力发展水平分别组建县(市)农电有限责任公司或股份有限公司、农电合作社和国有全资农电企业，原则上一县一公司(企业实体)。对边远山村以及少数因当地小水电丰富，开发建设小水电自供区，由省电力公司代管。并积极鼓励农电公司或农电合作社对小水电自供区进行投资参、控股，条件成熟进行合并，实现一县一公司。各农电企业独立核算的企业，行使企业经营电网职能。
(4)实行主辅分离，将原来农电企业的所有多经产业从农电公司中剥离。学校、医院等成建制地移交社会教育、卫生主管部门，实行属地化管理;其他产业的企业，明晰产权，按现代企业制度组建有限责任公司或股份有限公司，其中的国有资产无偿划转由地方国有资产经营管理公司经营收益。
3改革路径建议
体制改革分渐进式的改革与激进式改革两种模式。渐进式的改革与激进式改革的区别不仅仅是一个速度的问题，即不是一个分步走、逐步展开还是一步走、总体推进的问题。两者更为本质的区别在于，渐进式改革是增量改革，即通过增量改革来发展新体制，逐步改革整个体制结构:激进式改革是直接进行存量改革，并以此来促进新体制增量的成长。由于我国农村电力的市场总量、技术水平和网架结构等综合素质薄弱，所以我国农村电力管理要求体制改革应当采取渐进式的改革模式。按照政企分开，最终成为具有“四自”功能的独立供电公司的要求，积极推进农电体制改革[3]。在建立适应市场要求的内部经营机制的同时，要根据区域电力市场的条件、获取外部资源的能力和内部资源等因素，按市场要求确立并不断调整企业的发展战略和经营策略，全力避免城乡用电同价后电力行业出现全行业亏损局面。
当前农电体制改革重点在乡镇农电管理体制的改革。在乡电管站归并供电所过程中，要按事、权、责统一的原则和降低管理成本的要求设置机构;按销售收入与可变成本比例，控制用人总量：调整人力资源结构和用人方式，有效地控制人工成本:在资产和财务清理、转移中，杜绝资产流失。城乡用电同网同价既是此次重大变革的出发点，又是落脚点。城乡同价不是简单拿现有农村电价和城市电价综合完事，而是在通过“两改”有效地降低成本的基础上的同价。因此，要认真抓好农电体制改革和农网改造，调整资产结构和用人结构，在供电增长率逐步提高的基础上，有效地降低不变成本和可变成本，准确测算销售收入、成本、利润等各项经营指标，积极试点，审慎实施。要改革农村电力管理体制，首先要改变现在的农村电力管理组织结构。要彻底改变现在的由农村供电企业、乡镇电管站、村委会管电或村电工管电层层夏售、层层加价的体制，明确建立有独立法人地位的农村供电商，负责农村的规划、建设和经营;其次，要加大农村电网与改造力度，改善电网布局，提高科技含量，降低线损，为用户提供低廉电价、高质量的电能;第三，要改变现行的电价形成机制，改善电价结构;四是建立与市场经济相适应的农村电力市场营销体系，在农村电力营销管理上，全面推行“五统一”“三公开”和“四到户”，按市场规律办事，杜绝“人情电、权利电、关系电”。
4结束语
农电体制模式的研究尚无定论，要建立一个比较适合我国农村电力实际的管理体制，是一项难度很高的创新工作。我们只有在不断的探索与实践中摸索、总结，才能形成一套适合我国农村经济发展实际的农电管理体制模式，为我国农村全面建设小康社会和推进农村电气化建设而努力。
参考文献
李由.西澳的电力体制改革及启示，中国电业2002(4)52一53
一、我县乡村客运治理改革的需要性
我县现有乡村客运车辆87辆，其行车证、道路运输证等悉数证件均为井陉县鑫顺出租汽车服务有限公司，但车辆产权均属个人一切。2002年，为规范出租汽车治理，成立了井陉县鑫顺出租汽车服务有限公司，对个别出租汽车进行治理和服务。
年，交通部公布《道路搭客运输企业运营天资治理规则》，要求县内乡村客运车辆必需执行集约化治理。为认真落实乡村客运改制政策，施行了以“井陉县鑫顺出租汽车服务有限公司”为依托，组织现有个别客运运营者统一参加该公司的改制方案，全县80余辆个别客运车辆的相关手续悉数改变为该公司称号，但车辆产权仍属个人一切。
因为该公司是特定历史期间的非凡产品，随着时间的推移，已无法按《公司法》继续运转。还，该公司运营期限于2012年9月24日到期，依据交通部《道路搭客运输及客运站治理规则》及我县客运市场近况，该公司运营期满后应予刊出。因而，需求从新组建正当的乡村客运治理实体性公司，进行统一治理。
二、改革的意义
一是从体制上确立了公司的正当性，有利于公司的久远发展；二是可以更好的整合乡村客运资源，合理规划运营线路，从基本上处理客流顶峰段超员，和低峰段空驶等难题；三是有利于增强从业人员和车辆的治理，具体提高从业人员的综合本质以及车辆的技能情况，使服务质量获得分明改善，并有用预防各类事故的发生；四是有利于行业治理部分更好的实行监管职责，进一步规范运营者的运营行为，不断提高我县乡村客运的对外形象。
三、改革的思绪和步调
(一)改革方式
本着尊敬历史、客观公平的准则，以现有客车车主为股东，按照《公司法》辨别组建两个股份制乡村客运有限公司。其中：井南边向、小作方向及跨县的42辆客车的车主为一公司股东;测鱼方向、吴家窑方向、白王庄方向、威州方向、孙庄洛阳方向的45辆客车的车主为二公司股东。
（二）运营区域
为便于治理，各公司运营区域，准则上根据本县行政区域划分，单个历史遗留问题，本着便利群众的准则详细看待。各公司运营区域如下：一公司为乡以及天长镇、秀林镇、微水镇、乡的局部村和5辆跨县客车路子的村。二公司为的局部村。
（三）公司组建
为积极稳妥完成公司组建工作，分六个步调进行：
1、统一思想认识。应用多种方式对现有客车车主宣传国家的有关政策、司法以及行业治理法律，认真分析乡村客运治理存在的首要问题和潜在的安全隐患，使广大车主认清客运改革的需要性和将来发展前景，加强对改革的了解和支持。
2、搞好天资认定。以现有客运车辆档案材料为准，凡持有现有客运车辆产权及线路运营权的车主为所属公司股东。
3、车辆评价作价。由县物价部分牵头组织专业人员，按照相关规则，对现有客车的总价值进行评价作价（包括车辆各类保险的有用值）并归属公司一切。
4、应用现金配股。现有客运车辆评价作价后，最好车辆总价值为本公司股东的股份规范，凡车辆总价值达不到股份规范的股东，用现金补到该规范，使每个股东拥有统一股份。
5、召开股东大会。县运管部分辨别组织各公司股东依法召开股东大会，选举发生公司董事会和监事会等指导机构。
6、完善公司手续。由各公司辨别到工商、运管、税务、物价、技能监督等部分处理相关手续，并依法开展工作。
（四）治理形式
运管部分依据我县的地势特点、道路近况以及人口分布等状况，按照国家乡村客车通晓规则，在认真调查和重复论证的基本上规划出科学合理的运营线路。然后由各公司按照《公司法》和线路规划进行治理，统一投放营运车辆，统一安排运转班次，统一分配司乘人员，构成科学的客运收集和治理机制。
四、保证办法
（一）增强组织指导。为增强对乡村客运治理改革的组织指导，县县政府成立来乡村客运治理改革指导小组，县县政府主管副县长任组长，县交通运输局局长和主管副局长为副组长，县法制办、发改局、监察局、公安局、住建局、工商局、物价局、质监局、财务局、地税局、电视台等部分主管负责同志为成员，负责乡村客运改革工作的开展。指导小组下设办公室，办公室主任由县交通运输局主管副局长兼任，县运输治理站、县交警大队及建设局城管监察中队首要负责同志任副主任，办公室地址设在县运管站，详细负责改革的日常工作。
一、全面落实好第二步农村牧区税费改革试点工作的各项政策，进一步减轻农牧民负担
第二步农村牧区税费改革试点工作的主要内容是“三取消、三改革、五完善”，即：取消除烟叶以外的农业特产税，取消牧业税，逐步取消农业税；改革苏木乡镇机构，改革农村牧区义务教育体制，改革县乡财政管理体制；完善化解乡村两级债务办法，完善农村牧区社会公共事业和集体公益事业投入保障机制，完善农村牧区社会保障制度，完善农村牧区土地和草牧场承包制度，完善涉农涉牧收费和价格制度。当前要重点做好三个方面的工作：
（一）抓好“三取消”的落实。自年起，除烟叶外，全面取消其他农业特产品的农业特产税、牧业税，逐步取消农业税。各地要将已经征收的除烟叶外的农业特产税、牧业税必须在年年底前退还给纳税人；同时结合实际认真落实市税改办已提出的农业税降率工作具体意见。
（二）继续深入开展嘎查村撤并和农村牧区中小学教育布局调整工作。自年以来，各地按照市委、市政府的原则要求，把嘎查村撤并和农村牧区中小学教育布局调整工作当做减少支出压力，防止农牧民负担反弹的最有效的措施来抓，多数旗县区大幅度地进行了嘎查村撤并和中小学教育布局调整工作，取得了明显实效。作为第二步农村牧区税费改革试点工作的重要内容，尚未开展这项工作或开展力度不够的地区，要进一步统一认识，结合本地实际，制定出切实可行的工作方案，认真加以落实。市税改办要加强对此项工作的督查。
（三）加大调研力度，尽快提出“三改革”、“五完善”的工作方案。各旗县区及市直有关部门要分工协作，按照税费改革办公室的总体要求，在充分调研的基础上，各级税费改革办公室要研究制定本地区第二步农村牧区税费改革试点工作实施方案；各级宣传部门要研究制定宣传工作实施方案；各级编制部门、人事部门要研究制定苏木乡镇机构改革和人员分流实施方案；各级民政部门要研究制定撤乡并镇和撤并嘎查村实施方案；各级教育部门要研究制定教育布局调整和优化教育资源实施方案；各级财政部门要研究制定完善县乡财政财务管理体制实施方案；各级农牧业部门要研究制定嘎查村级财务管理改革实施方案。市直各部门的实施方案要按市税费改革办公室规定的时间上报，由市税费改革办公室汇总后提交市税费改革试点工作领导小组讨论决定。各旗县区的实施方案要经所在旗县区农村牧区税费改革试点工作领导小组讨论批准后，报市税费改革办公室备案。
二、加强组织领导，明确职责分工，加大宣传力度，营造良好税改工作氛围
（一）各地区要充分认识第二步农村牧区税费改革的重大意义，切实把思想认识统一到中央和自治区决策和部署上来。
各地区要把加强农村牧区税费改革试点工作领导机构建设作为推进工作的一项组织保障，形成主要领导亲自抓，负总责，分管领导具体抓，负全责的领导机制，各有关部门从全局出发，各司其职，各负其责，积极支持，主动配合。同时各地区税改办要配备3至5名责任心强、熟悉税费改革的同志作为专职工作人员，进一步加强工作力量。各地要于年11月30日前将税费改革领导小组及其办公室的组成人员、办公地点、联系方式报市税费改革办公室。
（二）坚持正确的舆论导向，加大宣传力度。各旗县区要于年12月上旬召开本地区的第二步农村牧区税费改革试点工作动员会，全面启动第二步农村牧区税费改革试点工作。同时，要充分利用各种新闻媒体，认真做好宣传工作，做到家喻户晓、人人皆知，通过宣传促使干部群众转变思想观念、消除疑虑，积极参与改革、妥善化解各种矛盾，保证改革工作平稳运行。
一、农村信用社改革的指导思想及重大意义
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻落实国务院关于深化农村信用社改革试点文件精神，以服务农业、农村、农民为宗旨，以改革产权制度和管理体制为重点，围绕不断改善农村金融服务、加大金融支农力度这一首要目标，积极推进农村信用社机制创新、管理创新和业务创新，增强自我发展能力，提高支农服务水平，使农村信用社真正成为自主经营、自我约束、自我发展和自担风险的市场主体，真正成为服务农民、农业和农村经济的社区性地方金融企业，更好地支持全县农村经济，帮助农民增加收入，促进县域经济协调发展。据测算，我县农村信用社除享受财政弥补政策性亏损及税收优惠政策之外，在达到农村信用社改革要求的基础上，还可获得人民银行无偿的资金注入2.27。这对于我县农村信用社今后自身发展以及我县经济的持续、健康、稳定发展都具有非常重要的意义。
二、改革体制及资金方式选择
我县农村信用社改革体制形式选用县、乡两级法人体制，资金扶持方式采用央行专项票据。
实施步骤
㈠票据申请（2004年11月——2005年1月）
1、宣传发动，作好农村信用社增资扩股和清收不良贷款工作。
从现在起要在全县范围内开展农村信用社的增资扩股工作，要按照股权结构多样化、投资主体多元化的要求，采取多种形式强化宣传发动，为此，县联社专门印制了宣传单、宣传挂历。总之，我们要广泛动员和引导辖内农民、个体工商户和其他各类经济组织入股。各级政府和部门的领导干部要带头入股，要组织发动引导公教人员积极参与，努力扩大入股范围。为确保增资扩股工作如期达到农村信用社改革要求，经县农村信用社改革试点领导小组研究决定，各县直单位、各乡镇要承担5000万元的股金任务，并且要于2004年12月28日前完成，对不能按期完成任务的有关单位要追究主要领导责任。
同时，县联社要加大清收不良贷款工作力度，要利用经济、行政、法律等手段，积极清收。有关部门要积极配合，要在全县范围内开展清收不良贷款的突击活动，积极支持和帮助农村信用社清收盘活不良贷款。
2、政策扶持落实到位
财政、税务部门，要积极落实农村信用社改革的扶持政策，帮助农村信用社消化历史包袱，顺利实施改革。
3、县联社要加强内部管理。
一是建章立制，加强内部管理，抓紧制定激励有效、约束严格、权责明晰、奖罚分明的内部控制制度；二是建立强制性信息披露制度，强化外部约束机制，提高农村信用社经营透明度；三是建立决策、执行、监督相互制衡的有效法人治理结构，要按照现代企业制度要求，进一步明确社员代表大会、理事会、经营班子和监事会的职责，建立和完善“三会”制度，规范其议事规则和运作程序。
㈡票据考核（2005年1月——2005年12月）
农村信用社取得票据后，要狠抓业务经营，切实加强股本金管理，制定弥补资产损失和消化历年亏损挂帐的详细计划，要继续加强基本信息披露制度、完善法人治理结构、强化约束机制方面的建设，确保按时兑付央行票据。监管分局定兴办事处、县人行做好监督检查工作，防范金融风险的发生。
㈢票据兑付（2006年1月）
按期向人行兑付票据。
四、保证措施
㈠加强领导，落实责任
为搞好这次改革工作，县委、县政府成立了深化农村信用社改革试点工作领导小组，全面负责全县农村信用社的重大改革问题，确保国务院、省、市政府有关政策规定贯彻落实。
1.我国农村集体经济现状
我国农村集体经济真正焕发活力是在改革开放之后，在家庭联产承包责任制施行之后，家庭联产承包责任制极大地释放了农民群众的生产积极性，有效提高了农村劳动生产率，从根本上解决了我国农村温饱问题，也为农村多种经营和乡镇企业的发展提供了有利条件。结合我国农村集体经济现状可知，当前我国农村集体经济具有以下特征：第一，农村产业非农化特征明显。随着我国城市化进程的不断加快，城镇化建设异军突起，许多村集体资源性资产变为经营性资产和货币资产，如许多城郊耕地全部被征用，农村变身为城中村。但是我们也应该看到，即使是在城镇化浪潮的席卷下，许多农村集体资产如山川、矿产资源等尚未列入集体资产入账范围内，无法给集体带来更多的效益。第二，村企合一。许多农村集体经济实体在经营中采用的大都是村企合一的管理模式，村集体组织成员以村委会成员居多，集体组织大事多由村委会左右，由此引发的问题有：村企产权组织缺位，集体资产经营效果不理想，经常会受到村委会人员变动影响，集体资产造益于村民福利的能力有限。第三，集体实业经营能力不高。许多企业公司都不具备公司制企业法人资格，法人组织缺乏严密性，经营运作方式也缺乏独立性。因此，在产生经济纠纷时，由于农村经济时期财产关系非人格化，集体经济没有量化到个人，法院也很少会承认其法人资格。
2.农村集体经济体制改革模式
2.1合作社
早在20世纪50年代，为了避免两极分化，我国农村就在自愿联合的基础上，成立了农村生产合作社。这种由集体组织农业生产经营、各尽所能、按劳分配性质的农村经济组织形式，与公司企业有着本质区别，与公司以利益最大化而形成的资本联合相比，合作社是以社员公共服务为目的的，其经营所得主要用于社员按股分红和按交易额分红，少数用于农民群众所需的交易公共服务。
当前我国农村股份经济合作社改革实践模式为：在农村集体资产摸底调查的基础上清算股权，按照农村集体资产清产核资办法将股权折股，进行产权登记;调查本村可以享受集体经济成果的对象，以原经济合作社土地资源收入、集体资产积累及社员工作时间，进行股份量化，设置人口股、农龄股;农村集体经济组织在有关部门指导下联合起来，制定具体的改革方案，就改革性质、合资方法、折股方式、分配原则、运作管理等问题进行商讨，并在此基础上制定改革方案;方案制定后，通过村民代表大会、宣传栏等形式广泛征求各方意见，使方案更加科学合理，最后确定改革方案，并在条件成熟时选举股东代表、召开股东大会，制定股份制章程，组建股份制组织;在方案实施后，及时查漏补缺，完善配套的财务管理制度，实现集体资产管理的规范化。
2.2社区股份合作形式
农村社区股份合作制是一种产权制度改革形式，其对象主要是乡村两级社区的集体经济组织，其改革模式是在坚持土地集体所有和集体财产所有的基础上，依照合作制原则、以股份制的形式，将原来所属于社区的集体财产全部量化到个人，让社区成员个人持有股权，以在社区内部成员拥有集体资产的据对所有权和管理权的情况下，合理进行集体资产收益分配。实行社区股份合作制改革的原因有：当前农村集体经济产权模糊不清，在集体资产管理上，许多乡村社区实行的都是“归大堆”式的管理方式，即名义上人人都是集体资产的主人，但是人人都不能做主，只有生产大队和个别干部在集体资产管理和核算上有一定的自主权。而自十一届三中全会以来，农民收入有了显著提高，土地纠纷、土地经济收益分配等问题也越积越多，农村干部经济问题和农民越级上访问题极其普遍。要想解决这一问题，确保集体经济组织和农民群众的合法权益，必须明确农村集体经济中的股份因素和劳动者的个人财产权，让生产资料真正归劳动者集体所有。
一般而言，农村集体经济施行社区股份合作制改革的步骤分为以下几步：首先，在同级党组织的领导下，建立社区股份合作制改革机构，成立由乡镇集体经济负责人、乡镇经济主管部门工作人员组成的农村集体经济产权制度改革工作组，启动改革，并做好改革前的集体经济组织成员意见收集、思想教育、宣传鼓励工作，使乡镇干部群众对农村社区股份合作制改革有一个全面的认识和了解。再次，社区股份合作制改革小组在考察本地实情的基础上，根据相关法规制度制定组织产权制度改革方案，上报乡村集体经济改革办公室审批。乡镇集体经济改革办公室在接到上报后，组织相关成员就改制进行讨论，并将改革方案上报上一级政府，然后由农村合作经济管理部门对其备案，并督促乡村集体经济组织做好资产核算、评估和清查工作。村集体经济组织在上级指导下，对组织内部人口、资产登记、清查，并依照农村集体资产管理条例，明确投资者和劳动者的产权份额，合理处置原始入社古今和资产份额，将剩余资产按照集体股、劳动贡献等形式进行量化，量化到集体和个人。最后，在改革筹备工作结束后，乡村社区合作经济组织召开股东大会，并在董事会和监事会成立后，民主选举成员，完善各项管理制度，做好相关文件归档、保管工作。
2.3公司制模式
关键词：60年；农村基础教育课程；改革；发展
美国教育史学家梅迪・那可斯丁说过：“不了解过去，不仅现在毫无意义，将来也没有希望”。60年农村基础教育课程的发展不仅是中国教育发展的重要体现与标志，也是中国社会发展的重要体现与标志。我国农村基础教育课程60年的演进，既彰显着农村基础教育课程发展的进步与成就，也留下了值得认识和反思的问题。
一、我国农村基础教育课程改革发展的历史梳理
1949年新中国成立后至结束，我国农村基础教育课程变革经历了曲折发展的过程。80年代后，我国农村中小学课程改革进入了一个新的发展时期。
(一)新中国成立至时期
1.引进前苏联模式改造旧教育阶段(1949-1957年)
1949年一1952年新中国成立初期，借鉴前苏联经验，我国基础教育课程领域进行了社会主义改造。
1949年通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》提出要改造旧的教育制度。同年12月，第一次全国教育工作会议召开。经过改造，我国基础教育初具规模，仅1950年下半年，小学招生人数达1086.2万人，比1950年猛增55.9％。为进一步提供教育质量，1953年12月，政务院颁布《关于整顿和改进小学教育的指示》，1954年4月，又颁布了《关于改进和发展中学教育的指示》。这一时期，我国农村基础教育迅速步人现代教育发展的正轨，建立起了从小学到初中再到高中的统一的学校教育模式，广大农民从此有了接受系统学校教育的正式场所。
在教学计划上，1950年8月，教育部颁布了新中国的第一个教学计划《中学暂行教学计划(草案)》。接着，又先后颁布了《中学暂行规程(草案)》《四二旧制小学暂行教学计划》《小学暂行规程(草案)》等一系列新的中小学教学计划。1952年，教育部公布了《小学暂行规程》和《中学暂行规程》。这是新中国成立以后颁发的第一个全面规范的中小学课程文件，初步确立了新中国中小学的课程体系。
从1953年到1957年，先后制订了《小学四二制教学计划》等4个小学教学计划和《中学教学计划(修订草案)》等5个教学计划。新修订的教学计划加强了课程与农村社会发展需要的联系。1956年7月，教育部了《关于1956―1957学年度中、小学实施基本生产技术教育的通知》，对全国各地中小学实施基本生产技术教育提出了要求。劳动教育课程在教学计划中的地位的确立，对于贯彻全面发展的教育方针，促进农村学校课程的改革发展，无疑将起到重要的作用。
在教学大纲和教科书方面，1950年-1952年期间，教育部先后制定了《小学语文课程暂行标准(草案)》《小学算术课程标准(草案)》《小学算术教学大纲(草案)》《普通中学数学科课程标准草案》《中学数学教学大纲(修订草案)》等一系列中小学教学大纲，设定了中小学课程科目和教学内容的统一标准。1950年，成立人民教育出版社，承担编写国家材的任务，至1952年4月为止，陆续出版了新中国第一套全国通用的中小学教材。这套新教材的编写和发行，标志着新中国对旧课程的改造的基本完成和新中国课程体系的初步确立。从此，我国中小学课程开始逐步走上了正常发展的轨道。
2.教育革命阶段(1958-1965年)
1958年-1965年。是我国开始全面建设社会主义的重要历史时期。这一时期，我国基础教育课程改革的主要目标是力图摆脱前苏联模式的影响，全面探索建立中国社会主义的课程体系。
1957年，在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》中提出的教育方针，为我国教育指明了方向。1958年8月，中共中央、国务院《关于教育事业管理权力下放问题的规定》，提出了课程管理体制和教材改革等的要求。同年9月，中共中央、国务院《关于教育工作的指示》，强调劳动教育的重要性，使突出“劳动教育”成为这一时期课程改革的鲜明特色。但是，追求我国中小学教育“”式的发展速度(1958年小学在校人数比1957年增长了34.41％，学龄儿童入学率由1957年的61.7％上升到80.3％)，远远超过了当时国民经济所能承受的能力。国家不可能为普及基础教育提供必要的物质保证，导致了农村基础教育的课程资源供给严重不足。
中苏关系的破裂以及“”的危害，1962年2月，中共中央提出教育工作必须贯彻执行“调整、巩固、充实、提高”的八字方针。1963年，颁发了《全日制小学暂行工作条例(草案)》和《全日制中学暂行工作条例(草案)》，系统地总结了教育经验与教训，对中小学的课程体系进行了一系列的调整和改革。
教学计划上，1958-1963年，教育部分别颁发了《1958-195年度中学教学计划》和《全日制中小学教学计划(草案)》，对中小学课程作了调整。如，开设了“生产劳动”科和“体力劳动”科，形成劳动化课程。
教学大纲和教科书上，实行了国定制和审定制相结合的教科书制度，编写了新的教学大纲和中小学教材。1961-1962年8月，在总结过去编写教材经验的基础上，重新编写并陆续出版第四套全日制十二年制全国通用中小学教材。这一时期，非常重视乡土教材的编写，为适应农村社会实际，补充全国材的不足发挥了重要作用。
3.阶段(1966～1976年)
“”期间，农村教育和学校课程成了阶级斗争的靶场。农村教育被高度重视，规模迅猛扩张，但在教育目标、学校课程和教学方法上，严重背离教育规律；农村基础教育课程更多地凸显服务于阶级斗争的需要，农村基础教育的本质功能被完全异化。在课程目标上，注重培养学生的政治可靠性；在课程内容上，片面强调德育和劳动力技术教育，过分注重课程的实用性；这一期间的课程教材由各地自行确定和编写，课程体系结构参差不齐，质量差异也比较大；在课程评价上，学生的政治敏锐性以及与时事的结合程度被无限放大，对农村基础教育以及农村学生的扭曲比较严重。
(二)改革开放以来至21世纪初
改革开放至21世纪初的课程改革奠定了我国现行的基础教育课程体系，在新中国基础教育课程建设史上有里程碑式的意义。
1.恢复发展阶段(1978-1984)
十一届三中全会后，农村基础教育课程经过一系列的拨乱反正。1978、1981年教育部分别颁发的《全日制十年制中小学教学计划(试行草案)》、《全日制五
年制小学教学计划(修订草案)》，消除了时期对课程的消极影响。
1983年中共中央、国务院颁发了《关于加强和改革农村学校教育若干问题的通知》。通知要求，农村基础教育课程改革，在目标上，强调突出“农村教育要为农村服务”；在课程实施上，强调要切合农村的实际，根据教育目标灵活选择课程，注重学生的全面发展；在内容上，强调课程教学联系农村生产、生活实际，考虑学生的接受能力，适当增加农村应用知识和技能的内容等，更加有效地为农村服务，为农业的发展服务的目标。
2.探索实践阶段(1985-1997)
从1985年至1997年，全国各地争对农村基础教育课程改革进行了不同程度的探索，呈现出一段曲折的发展历程。
1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》颁布后，部分农村地区从宏观层面上进行了一系列教育改革实验。1989年5月，国家教委组织“农村教育综合改革实验”。我国农村教育开始了以“为当地建设服务，兼顾升学”指导原则的教育综合改革。而“农科教结合”、“三教统筹”的提出，为我国农村基础教育课程改革营造了良好的氛围。
1987年6月，国家教委、财政部了《关于农村基础教育管理体制改革若干问题的意见》。我国基础教育管理体制开始确立了地方负责、分级管理的原则，使农村基础基础教育课程改革拥有了一定的自。
1985年1月，教育部颁布《全国中小学教材审定委员会工作条例(试行)》。1986年9月，全国中小学教材审定委员会和各学科教材审查委员会正式成立，标志着我国中小学教材由国定制向审定制的转变。1988年国家教委成立了8个九年义务教育教材委员会，编写适应当地农村中小学需要的教材。
1992年，国家颁发了《九年制义务教育全日制小学、初级中学课程计划(试行)》。这一文件对农村基础教育课程的重要意义在于，它规定了地方在课程设置方面前所未有的自主性，强化了农村基础教育为农村、农业服务的功能，为农村学生实现个性的自我发展提供了一定的空间。
1995年1月，国家教委转发了吉林省教委《关于农村普通初中实行分流教育的若见》，并专门配发了通知，提出了在农村初中内部适时进行分流教育。农村初中进行分流教育适应了农村经济发展和农村教育发展的需要，满足了不同层次学生的不同发展需求。
3.全面展开阶段(1998一)
1998年12月，教育部制订了《面向21世纪教育行动振兴计划》，拉开了新一轮基础教育课程改革的序幕。1999年6月，中共中央、国务院的《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》，明确提出：试行国家课程、地方课程和学校课程；注重农村教育与农村需要的结合，指出进一步推进农科教结合，全面推进农村教育综合改革，使农村教育切实转变到主要为农村经济和社会发展服务上来。2001年5月，国务院印发了《关于基础教育改革与发展的决定》，对农村基础教育课程改革产生了强化的作用。
2001年6月，教育部颁布了《基础教育改革纲要(试行)》，规划了21世纪前10年我国基础教育课程体系的奋斗目标和宏伟蓝图。指出：“农村中学课程要为当地社会经济发展服务，在达到国家课程基本要求的同时，可根据现代农业发展和农村产业结构的调整因地制宜地设置符合当地需要的课程，深化‘农科教相结合’和‘三教统筹’等项改革，试行通过‘绿色证书’教育及其他技术培训获得‘双证’的做法。”
根据教育部部署，2005年义务教育阶段起始年级将全面进入新课程，2007年全国普通高中全面实施新课程。至此，我国农村基础教育课程改革进入全面推广阶段。
二、对60年来我国农村基础教育课程改革与发展的思考
新中国成立60年来的教育取得了举世公认的成就。联合国教科文组织曾称赞中国基础教育的进步和取得的成绩是其他发展中人口大国难以比拟的。然而在这些巨大成就的背后，也留下了许多值得认识和反思的问题。今天，反思60年来我国农村基础教育课程改革发展的历程，是我们面临的重大历史课题，也是农村基础教育发展的必然选择。
(一)农村基础教育课程改革发展需要实事求是的理性精神
课程改革需要实事求是的理性精神。这是考察建国60年来我国基础教育课程改革得出的启示和结论。
建国初期，我们没有对解放区革命教育的经验没有做出系统的总结，但为了适应无产阶级的需要。全盘废弃了国民政府时期沿用的欧美课程模式，全盘照搬和移植前苏联的课程模式，体现出漠视中国国情、薄待传统的“左”倾情绪。在“教育”期间，我们片面强调教育与生产劳动相结合，用群众运动的方式搞一哄而起的课程改革，冲击了正常的教学秩序，损害了学生的身心健康。“”期间，我们彻底否定建国17年来我国基础教育课程建设的成就，突出阶级斗争和生产劳动的实践，极大地削弱文化知识的教育。而建国近三十年以来的课程改革的经验教训，在改革开放以来的课程改革中并没有引起应有的重视。
20世纪80年代中期以来。我国基础教育课程改革，采取了以实验为先导、稳步推进的改革策略。但在改革过程中，课程专家介入不足，缺乏课程改革的可行性论证，课程改革的随意性较大。如普通高中课程，1978年颁发课程方案后，1981年又为重点中学颁布了一个高中课程计划，1996年才颁布了与义务教育相衔接的新的高中课程计划，2000年再次改版，改革显得较为随意，人为性较强。
2001年启动的基础教育课程改革，做好理论和实验的准备，起草并颁布了《基础教育课程改革纲要(试行)》和义务教育阶段课程标准的实验稿。但是，本次课程改革，对现行课程体系基本上采取了全盘否定的估计；在课程标准的制定上对国情把握不周乃至脱离中国国情等问题，而教育经费投入不足，教师素质不适应，导致课程实施，特别是农村学校课程实施的难度大，效果不佳。
变革是课程的本质特征。60年来的每一次改革，都是一种对现实的改进和对理想的追求的探索性的社会实践活动。探索意味着不确定性，因而总会伴随着一定的风险。改革总是在有限理性的局限下做出的决策，课程改革的决策过程，充其量只能是一种风险程度不同的风险型决策。风险具有不确定性，但是，它总是与人为因素分不开。这种不确定性多半是人类知识增长的结果。贝克的风险社会理论更是指出社会中“有组织地不负责任”(Organizedirresponsibility)现象――政策制定者和专家结成的联盟制造了社会风险，然后又建立一套话语来推卸责任。从我国农村基础教育课程改革的历程看，一部分改革所经历的过程与此类似：有关领导推行了某些不切实际的改革，当改革目标遥不可及时，学生、家长、教师和学校成为被批评、被塑造的对象，并最终承担改革的风险。
农村基础教育课程改革是一项精心设计、组织、实施的系统工程，必须让理性精神贯穿始终：必须坚持
实事求是，独立思考，追求真理的科学态度和辩证思维；坚持课程改革过程的合目的性与合规律性的统一；立足于农村社会的实际并合理借鉴西方经验来建构农村基础教育课程体系；探索具有中国特色的教育之路，保证我国农村基础教育课程变革健康有序地进行。
(二)课程适切性是农村基础教育课程改革发展的前提
以城市社会作为课程政策制定的参照，历来是我国教育政策的一个重要传统。即使是在21世纪我国的基础教育课程改革，虽然确立了“为了每位学生的发展”课程改革理念，但却在农村课程改革的具体措施上缺乏足够的支持，颁布的课程标准(尤其是义务教育阶段各科课程标准)主要是以城市、重点学校为制定的参照依据，缺乏对广大农村地区和薄弱学校现实的观照。
从文化意义上分析，新中国成立之初，我国农村基础教育课程改革应坚持以解放初期我国农村社会发展的现实和老解放区原有的良好经验为基础，吸收旧教育中某些有益的内容，特别要借助前苏联教育发展的先进经验的课程改革方略，即把当时并存的三种不同的课程发展经验有机地结合起来，实现对中国传统文化、我国社会现实文化和外来文化的有机整合。但是这种结合始终具有不确定性，没能很好地协调起来，没能形成和谐的中国农村社会的课程文化。60年来，我国历次课程改革也总是游移于传统、现实和外来文化三者之间，企求在这三者之间寻求平衡，并发生了为失衡而产生的矛盾而进行变革甚至革命。
21世纪课程改革的核心内容是“构建符合素质教育要求的新的基础教育课程体系”。但是，这次改革也是游移于传统文化、现实文化和外来文化之间，在农村实行的效果并不理想。由于农村的现实条件不成熟，经费短缺，由于农村学校教师不能适应课程改革的需要，由于课程改革的城市中心取向，因而，这次改革仍然不能很好地反映农村社会实际与农村教育现实，不能突出农村特色开设以实用技术为主的课程。这不仅导致农村培养出来的人才不适应农村自身的发展反而大量流入城市，而且也使得城乡教育差距越拉越大，城乡教育不公平问题进一步凸显。
事实上，制约我国农村教育可持续发展的最根本问题，在于其目标的单一性、离农性。我国农村基础教育课程改革要最大限度地强化地方人才的培养和稳定意识，最大限度地确立基础性和适切性的发展主题。坚持教育与经济发展的一体化战略，从解放与发展农村社会生产力的实际需要出发确定课程目标。设计课程模式，规划农村社会的教育未来。
农村基础教育课程的适切性，表现在对农村社会的适切性、对农村经济和社会发展人才需求的适切性、对农村学生发展的适切性。农村基础教育课程改革的决策和设计，必须充满真正的农村关怀，关注农村社会和基础教育的独特性，尽可能地消除城市与农村世界的隔阂，促使城乡两种文明平等的对话与交流；加强农村社会需要的相关课程建设(如乡土课程、劳动技术课程和职业技术类课程)，突出农科教相结合和“三教统筹”。突出农村教育的课程特色。
(三)农村教师发展是农村基础教育课程改革发展的保证
课程资源是我国农村基础教育课程改革发展顺利实施的重要支持性因素。由于我国城乡之间课程资源配置的严重失衡，实现城乡之间、农村的不同区域间课程资源的公平均衡地分配，应是我国农村基础教育课程真正走上健康发展之路的根本保证。
学校教育中的课程体系的品位和质量是制约着学生发展。教师的专业资质等一切可以利用的课程资源的支持，决定了课程质量的发展，以教师为核心的课程发展始终是课程资源建设中具有决定性意义的环节。教师在课程实施中扮演的专业角色和所处的职能地位，使得教师的专业资质成为影响课程质量的关键性因素。作为课程发展的主体之一，教师执行专业任务的过程、教师专业表现中的课程教学以及教师本人的专业反思、教师发展评价等，都有依赖于学校课程资源的富足和开发利用程度。然而，反观60年来我国农村基础教育课程改革与发展，农村教师的专业发展不仅存在着许多问题，并且发展所需的各类课程资源却严重不足：一方面是条件性的课程资源的严重不足；另一方面却是由于学校、教师的课程资源意识淡薄，导致大量的素材性课程资源被埋没。加大经费投人，加快农村教师专业发展，是我国当前乃至今后一段时期内，农村基础教育课程改革发展必须认真对待的一个重要问题。因而必须制定并确立有效的教师专业标准和农村教师发展的长效机制；加强农村学校教育设施和教学条件建设，为农村教师的专业发展提供平台；开展以校为本的教学培训和教学研究，促进农村中小学发展和农村教师成长；提升农村学校教师的生命意识，促使农村教师素质的内在提升。
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一、目的和意义
新型农村合作医疗制度，是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗保障制度，是新时期农村工作的重要内容，是党中央、国务院为切实解决农业、农村、农民问题，促进农村卫生改革与发展，解决农民看病难问题的重大举措。对于统筹城乡、区域经济社会协调发展，构建社会主义和谐社会，建设社会主义新农村具有重要意义。
二、目标和原则
（一）目标
（1）通过广泛深入地宣传动员和各级政府的组织引导，使全县新型农村合作医疗覆盖率以乡(镇)、村为单位均达100%，覆盖人口以县为单位达88%以上，使全县农民得到基本医疗保障。
（2）加强医疗服务体系建设，方便农民就医，加强基础设施建设，积极改善医疗条件，加大政府投入，完成好国家投资项目。
（3）加强医德医风教育，搞好培训，严格业务考核，提高医务人员水平，让农民得到良好的医疗服务。
（二）原则
（1）自愿参加、多方筹资原则：农民以户为单位（以户口薄人数为准）自愿参加，实行个人筹资、集体扶持和政府资助相结合的筹资原则。
（2）以收定支、保障适度原则：本着既提高抗风险能力又兼顾农民受益的原则，住院医药费用补偿和门诊医药费用补偿相结合，以住院补偿为主，以收定支，收支平衡，略有结余。
（3）方便就医，规范管理原则：设置新型农村合作医疗定点机构，在方便农民就诊的基础上，择优而用，同时加强对定点医疗机构及医务人员的科学管理，强化监督，严格执行有关规章制度，合理用药，因病施治，严格控制医药费用不合理增长。
三、组织与管理
新型农村合作医疗制度在县政府组织领导下实施，加强和完善组织领导，明确职责，规范管理，强化监督。
县、乡新型农村合作医疗管理委员会和新型农村合作医疗领导小组，负责组织、发动、调度、协调、检查、监督新型农村合作医疗工作。县新型农村合作医疗监督委员会，为*新型农村合作医疗监督机构。
为加强对新型农村合作医疗基金、医疗救治、药品和收费的管理，分别成立新型农村合作医疗基金管理小组、医疗救治管理小组、药品和收费监督管理小组。
县新型农村合作医疗管理中心和乡（镇）新型农村合作医疗管理办公室为业务经办机构，具体负责新型农村合作医疗日常工作。严格按照《新型农村合作医疗定点医疗机构管理办法》对定点医疗机构加强管理，乡级以上定点医疗机构设立即报处，实行微机联网，专人负责，为患者提供方便、快捷、优质的医疗服务。
四、参加对象及其权利义务
（一）参加对象：凡不享受公费劳保医疗待遇的本县农业人口均可自愿参加。
（二）权利：在各级定点医疗机构就医，按照规定的补偿范围及比例，享受医药费用补偿；对医疗单位的服务质量和价格进行监督质疑；对新型农村合作医疗工作提出建议、批评和意见；监督合作医疗基金的使用。
（三）义务：遵守和维护新型农合作医疗政策和各项规章制度，按规定时限如数缴纳新型农村合作医疗个人筹资部分。参加期限一年，中途不能参加和退出。
五、资金筹集
（一）筹资渠道：中央财政对参加新型农村合作医疗的农民人均补助40元，省、市、县地方财政人均补助40元，农民个人筹资20元。
（二）筹资方式
（1）个人缴费部分，由乡镇政府、村委会负责按户筹集，为农民开具财政部门统一印制的收费票据，筹齐后以乡镇为单位交到县新型农村合作医疗基金专户。农民个人缴费后，于次年的1月1日至12月31日按规定享受新型农村合作医疗补偿。
（2）已由民政部门认定的农村低保户参加合作医疗，个人缴费资金由县民政部门帮助解决。
（3）县政府补助资金在农民个人缴费到位后，按参合农民人数和补助标准计算，由县财政局一次性拨付到新型农村合作医疗基金财政专户。
（三）筹资标准：参合农民每人20元。
六、基金分配与费用补偿
（一）分配
合作医疗基金按规定提取风险基金后，为体现大病统筹，互助共济精神，缓解因病致贫、返贫问题，依照“重点补偿大病，兼顾门诊费用”的原则，合理分配合作医疗基金。
（二）补偿方案
1、新型农村合作医疗基金分为家庭帐户和统筹基金两部分，农民个人缴纳的20元中的10元，以家庭为单位计入家庭帐户，用于支付门诊费用，用完为止，其余10元作为大病统筹基金。本年度家庭帐户资金没有用完的，可将剩余基金转到下年度继续使用。
2、各级财政补助的新型农村合作医疗基金，实行财政专户管理，统筹使用，主要用于大病住院和慢性病大额门诊的医药费补偿，及育龄妇女顺产的定额补助。
3、在乡（镇）定点医疗机构住院起付点为100元，报销比例为75%；在县级医疗机构住院起付点为300元，报销比例为60%；在县外住院起付点为1500元，报销比例为45%。支付封顶线为累计30000元。年内再次住院的，应再次按医疗机构级别重新计算起付点。*
（三）补偿办法
1、补偿范围
（1）参加新型农村合作医疗对象，因发生自然疾病，在定点医疗机构门诊、住院所支出的药费、住院费、手术费、检查费、处置费、护理费、抢救费等，按新型农村合作医疗补偿的范围报免。
（2）药品报销范围按照《*乡村医生基本用药目录》和《*新型农村合作医疗基本药物目录》执行。
（3）参合农民住院发生的一次性物品补偿按照*卫生厅冀卫农基字[2007]34号文件的相应规定执行。
2、不予补偿范围
（1）在县内非定点医疗单位门诊就医或住院；自请医生会诊、手术发生的医药费用。
（2）到县外住院未按规定办理审批手续所发生的医药费用。
（3）整容美容、假肢义眼、视力矫正、计划生育手术、保胎治疗、医疗事故、违法犯罪和食物中毒所致疾病导致的医药费。
（4）自购药品、出院带药，“基本药物目录”以外的药物费用。
（5）参合农民因外伤住院发生的医疗费用。
（四）参合者的就医及转诊规定
1、门诊就医。参加新型农村合作医疗的农民持《*新型农村合作医疗证》，可在全县各级定点医疗机构中自由选择。
2、县内住院。患者因病需住院，可在全县乡（镇）以上定点医院中自由选择。住院时，持《合作医疗证》、村委会证明、身份证或户口本办理住院手续，定点医院当天把住院患者基本情况报县新型农村合作医疗管理中心备案。
3、县外住院。参加新型农村合作医疗人员因病需县外住院治疗的，必须在二级及以上医院，并且该医院必须有微机收费系统，可以提供电脑打印的医药费用清单和收费票据，方可报销。在外地的参合农民住院后要及时向县新型农村合作医疗管理中心报告备案，出院后带全资料到县新型农村合作医疗管理中心报销。
4、转诊规定。需转县外治疗的患者，经县级定点医院主治医师和主管副院长签署转院意见并报县新型农村合作医疗管理中心批准，方可办理转诊，否则不予报销医药费用。急、危重症患者可先就诊抢救，住院3日内必须持合作医疗证、村委会证明到县新型农村合作医疗管理中心登记，否则不予报销。
（五）报销程序
1、门诊报销：参加新型农村合作医疗的农民门诊就医时由定点医疗机构按补偿规定直接报销。乡村医生每月将报销情况汇总后上报乡（镇）卫生院，乡（镇）卫生院即报处审核后，连同本院门诊报销情况，一并报县新型农村合作医疗管理中心；县级定点医疗机构，每月将门诊报销情况，直接报县新型农村合作医疗管理中心，经审核无误后，于次月10日前拨付补偿基金，因审核把关不严产生的费用，由该定点医疗机构自行负担。
2、县内住院：住院患者痊愈出院时，持《合作医疗证》、村委会证明、身份证或户口本、全额收费票据、诊断证明和医药费用明细清单，在定点医院即时报销。定点医院负责对报销项目进行审核，每月按规定日期将本月报销情况汇总，报送县新型农村合作医疗管理中心审核，管理中心审核无误后，于次月10日前将统筹基金支付的医疗费用拨付给定点医疗机构，因定点医疗机构审核把关不严产生的费用，由该定点医疗机构负担。
3、县外住院：出院15日内持合作医疗证、村委会证明、身份证或户口本（原件及复印件）、病历复印件（加盖经治医院印章）、全额收费票据、诊断证明、医药费用总清单到县新型农村合作医疗管理中心审核报销。
4、对加入商业保险的参合农民住院，要持《合作医疗证》、户口本或身份证、诊断证明、商业保单原件及复印件和医院收费票据及复印件到县新型农村合作医疗管理中心核准后，由住院定点医疗机构报免，并为商业保险部门提供相关手续。
七、跨年度补偿规定
连续参加新型农村合作医疗的农民跨年度住院的，出院补偿时，补偿比按费用发生年度的标准执行。新参加农村合作医疗的农民跨年度住院的，只报销有效年度内发生的费用。
八、管理与监督
（一）基金管理
新型农村合作医疗基金在银行专户储存，专款专用，封闭运行。严格执行《*新型农村合作医疗基金财务管理办法》，做到“银行管钱不管帐，合作医疗管理中心管账不管钱，实现合作医疗基金封闭运行”，县新型农村合作医疗管理中心负责审核汇总补偿医药费用，报财政部门复核开具申请支付凭证，提交中国农业银行*支行办理资金结算业务，直接将资金转入定点医疗机构的银行账户。
（二）监督制度
1、新型农村合作医疗基金监督工作，由县新型农村合作医疗监督委员会负责，会同人大、纪检、监察、财政、审计等有关部门实施。建立健全监管机制，实行民主监督，确保新型农村合作医疗基金取之于民，用之于民。
2、各级新型农村合作医疗经办机构，必须严格执行财会制度，依据《*新型农村合作医疗基金会计核算办法》设置科目，日清月结、每月报表，每季度开展一次自查，年底编制预决算表，分别报县新型农村合作医疗管理委员会、监督委员会审核、备案。
3、坚持公示制度，将基金的收缴使用及患者住院报销情况定期公布，县新型农村合作医疗管理中心通过新闻媒体、政务公开栏每季度公布一次；乡（镇）新型农村合作医疗管理办公室通过政务公开栏每月公布一次；村委会将此项工作纳入村务公开，每月公布一次，接受村民的监督；乡（镇）以上定点医疗机构把患者住院报销情况在院务公开栏每月公布一次，以保证农民知情、参与和监督的权利。
4、县审计部门要将基金收支和管理情况纳入年度审计计划，每年进行一次专项审计，并通报审计结果。
5、县新型农村合作医疗监督委员会，要对全县新型农合作医疗运行情况、基金管理和使用情况进行经常性的监督、不定期抽样审查，半年进行一次全面检查和分析评估，从处方、病例、收费单据、报销手续等全面审核。
（三）卫生服务机构的管理与监督
1、县新型农村合作医疗管理中心依据《新型农村合作医疗定点医疗机构管理暂行办法》，加强定点医疗机构管理。
2、辖区内各级新型农村合作医疗定点医疗机构，要改善服务态度，提高医疗质量和综合服务能力，为参加新型农村合作医疗的群众提供及时有效的医疗卫生服务，确保参合农民的利益不受侵害。
3、遵守新型农村合作医疗制度，严格掌握医疗原则，认真执行“基本用药目录”，《目录》药品使用率要达到90％以上，辅助检查阳性率要达到65％以上，做到合理用药，合理检查，严禁开大方和不必要的贵重药品以及做不必要的辅助检查。
4、严格执行国家价格政策，公开药品价格和各种医疗收费标准，严禁多收费、乱收费现象发生。
5、新型农村合作医疗使用统一复式专用处方、专用票据、表册，认真做好登记、统计汇总报表工作，及时整理、妥善保存相关资料，及时做好信息反馈工作。
6、县、乡（镇）新型农村合作医疗经办机构要定期召开由患者、家属和群众代表参加的座谈会，经常深入基层，走访群众，听取各方面对新型农村合作医疗工作、医疗卫生服务的意见和建议，发现问题及时采取措施，保证新型农村合作医疗工作顺利开展。
7、严明奖惩。对在新型农村合作医疗工作中做出显著成绩的人员，要给予表彰和奖励；对违规违纪的要根据有关规定严肃处理。
（四）信息管理
县新型农村合作医疗管理中心与乡（镇）新型农村合作医疗管理办公室及乡（镇）以上定点医疗机构建立信息网络系统，乡（镇）新型农村合作医疗管理办公室负责信息录入，并将录入情况传输给县新型农村合作医疗管理中心，县新型农村合作医疗管理中心对乡（镇）以上定点医疗机构实行24小时动态管理。
九、保障措施
（一）切实加强领导
各级党委、政府要切实加强对新型农村合作医疗工作的领导，把组织、引导、支持新型农村合作医疗作为政府行为，把实行新型农村合作医疗制度当作“民心工程”、“一把手工程”来抓，认真履行职责，发挥应有职能，推动新型农村合作医疗工作的全面开展。
（二）广泛深入宣传
进一步做好深入细致的宣传发动工作，开展多层次，全方位的宣传活动，在全县营造浓厚的舆论氛围，使推行新型农村合作医疗制度的意义家喻户晓，人人明白，自愿、积极地参加新型农村合作医疗。
（三）部门协调联动
推行新型农村合作医疗制度，各部门要协调联动、通力协作，社会各界要大力支持、积极参与。乡（镇）党委、政府要发动乡、村两级干部深入农户，带着感情做工作，真心实意办好事，引导动员群众积极参加新型农村合作医疗，并完成好辖区农户统筹基金的收缴工作；卫生部门要当好参谋，探索更加适宜的模式，健全机制，完善制度，规范管理；政府有关部门要加强配合，协调联动，从政策上、经济上给予必要的扶持和支持，确保新型农村合作医疗工作的顺利开展。