关键词:公共组织系统控制机制和谐社会
0引言
自从党中央、国务院提出构建社会主义和谐社会以来,众多学者从不同角度对和谐社会进行了探讨,发表了许多兼具理论意义和现实意义的研究成果。对于如何构建和谐社会,学者们倾向于从积极方面探讨实现的途径,然而对于如何规制在构建和谐社会过程中可能出现的矛盾、冲突等不和谐因素,却没有引起足够的重视。关于创建和谐社会过程中的控制机制的研究是一项复杂的课题,本文旨在探讨创建和谐社会过程中公共组织系统自组织发展的控制机制问题。
1基于利益群体均衡博弈的和谐社会观
学术界关于和谐社会的观点众多,其中建立在博弈论基础上的将和谐社会视为是各利益群体之间的均衡博弈的观点最具洞察力。何小民认为,利益关系是人类所有社会关系的基础,和谐社会的核心是利益关系的和谐,因此创建和谐社会应该扩展共同利益,协调利益矛盾[1]。王智汪则通过分析传统思想中关于天理人欲的观点,强调构建和谐社会实际上是在更高层次上实现“欲”与“理”的协调发展[2]。黎秀蓉、刘光岭则认为集体理性下的纳什均衡是和谐社会的实质所在[3]。这些观点虽然各有侧重,但其共同点在于将利益关系看作是社会发展中的核心问题,指出和谐社会的实质在于各社会阶层、群体的利益关系的和谐。
转型期中国进入利益博弈时代。而利益博弈是市场经济和利益分化的必然产物,改革开放导致我国社会结构发生巨大的变化,开始从原来的总体性社会向分化性社会转化,伴随着市场体制的逐步建立,利益分化和利益群体多元化格局开始形成[4]。中国社会的发展运行实际上是这些利益群体之间基于自身利益而进行的博弈的结果。由于我国没能建立其与市场经济协调的维护社会公平公正的社会机制和政治机制,使得不同利益群体之间所进行的博弈是一种非均衡博弈,而资源占有、博弈能力等方面的差异势必影响到各利益群体利益的实现程度,并产生各种冲突和矛盾。
因而,创建和谐社会过程中的主要任务就是要使目前的利益群体之间基于利益诉求的非均衡的、不合作博弈转化为合作的均衡博弈。我们除了需要积极创造条件为创建和谐社会开桥铺路之外,还需要特别注意构建规制不和谐因素的控制机制。
2公共组织系统自组织发展及其问题分析
创建和谐社会的关键是保证各种类型的组织之间及其内部成员的利益关系的和谐。作为一个开放的复杂巨系统,公共组织系统始终与外界进行着物质、能量和信息的交换,与此同时,公共组织系统内部各要素之间也处于相互作用的过程之中。稳定与平衡是公共组织系统运动的趋势所在,但是不平衡与波动才是公共组织系统运动的常态。对于公共组织系统而言,其运动、变化和发展是各子系统为追求自身利益而相互博弈的结果。公共组织系统各子系统既有共同的利益诉求,同时也有着各自不同的利益诉求。在公共组织系统自组织发展的过程中,各子系统因互利而相互合作,或因利益分歧而相互竞争和冲突,这种合作与冲突的非线性的相互影响构成了公共组织系统运行的重要基础[5]。
公共组织系统各子系统因为利益诉求而产生的竞争和冲突造成公共组织系统的无序和混乱,同时因组织成员追求私利而导致的组织失灵也同样不利于公共组织系统的顺利发展。我们对于公共组织系统发展过程中的这些偏差要有清醒的认识,并努力构建起有利于创建和谐社会的公共组织系统的控制机制。目前公共组织系统自组织发展过程中出现的问题,主要体现在三个层面:
从公共组织系统内部各子系统之间的关系来看,政府组织与非政府组织之间存在着利益冲突。政府组织将非政府组织看作是竞争者而非合作者,对非政府组织的发展持保守态度,并采取了一系列限制其发展的措施。而非政府组织也对政府组织的压制报以敌视态度,为了自身的发展,很多非政府组织采取与政府组织不合作的方式,甚至在有些地区出现非法的民间组织。公共组织系统中政府组织与非政府组织之间的这些冲突,一方面导致公共组织系统自身的运行和发展问题,另一方面,由于人民的公共服务需求没有得到很好的满足,不利于和谐社会的建立。
从公共组织系统各子系统内部的关系来看,在政府组织系统
[1][2][3]
和非政府组织系统的运行和发展过程中同样存在着需要加以控制的隐患。政府组织系统的和谐发展意味着纵向上各层次政府组织关系的协调合作和横向上不同地区政府组织的互通有无。然而,从我国政府组织系统纵向关系来看,地方政府组织逐渐转变成利益主体,导致了当前“财政联邦主义”的局面,而矛盾的是,我国政府组织仍然实行的是典型的行政中央集权制。这样的后果是,地方政府组织在利益驱动下,与中央政府组织展开博弈。由于地方政府组织在权力、财政方面的利益诉求的不断实现意味着对中央政府利益的损害,而中央政府组织对地方政府组织的分权积重难返,形成中央政府组织与地方政府组织关系的持续紧张。这是导致政府组织系统发展障碍的一个方面。另一个方面则来自于横向的政府组织之间的紧张关系。由于历史、资源等诸多方面的差异,总体上我国经济发展是不平衡的。不同地区的政府组织之间在很多方面原本是可以互通有无、协商合作、互惠互利的。但是,政府组织罔顾地方人民的利益的情况或是地方保护主义的现象仍时有发生,而这都是由于政府组织盲目追求组织利益和个人利益的结果。
相对于政府组织系统,非政府组织系统比较松散,也没有较为严格的层次性。但是,非政府组织是类别化了的,也就是说,每一类非政府组织都有自己特定的组织活动领域。对于活动领域不同的非政府组织来说,协作有利于组织利益的实现,即达成组织目标,并且为组织赢得声誉。然而目前中国非政府组织系统的基本情况是,不同类型的非政府组织缺乏合作,而同一类型的非政府组织却为了争夺“顾客”和“资源”产生冲突,从而不利于非政府组织系统的发展。
从微观层面来看,公共组织系统存在着失灵现象。首先是政府组织失灵。造成政府组织失灵的原因很多,但是主要的还是政府组织的“内部效应”使然,即政府组织的成员并不是绝对大公无私的,同样也在追求个人利益的最大化。公务员在私人利益与公共利益的冲突中将个人利益放在首位,并为了自身的对经济利益以及权力与组织内其他成员竞争冲突,再加上政府组织其他方面的问题,由此导致政府失灵的产生。其次是非政府组织失灵。这主要是由于组织将资源用在谋求利润上,其日常活动变成以营利为目的的商业活动,与此同时,组织成员在利益需求驱动下造成其对经济利益、荣誉和权力等的追求。
构建公共组织系统和谐发展控制机制的几点建议
公共组织系统发展中存在的的问题主要是其内部各利益主体围绕着各自的利益诉求而导致的冲突和矛盾。因此,要保障公共组织系统的自组织发展的顺利进行,以及和谐社会的建立,必须构建起完善的用以规制公共组织系统中不和谐的利益关系的控制机制。笔者认为,构建和谐社会中公共组织系统自组织发展的控制机制应包括以下几个方面的内容:
.完善引导性控制机制公共组织系统不和谐利益关系的形成,关键原因在于组织系统成员没有处理好个人利益、组织利益以及共同利益之间的关系,其根源在于组织成员的价值观和利益观的偏差。为此应该采取引导的方式,通过社会教化、个人内化两种渠道将与社会和谐建设相一致的价值观和利益观——这种价值观和利益观既顾及个人的合理利益同时又能保证公共利益的实现,而且能够知道社会成员恰当处理个人利益和公共利益的冲突——融入到组织成员的行为中,进而扩散到整个公共组织系统中去。有学者将之称之为“引导性控制机制”。其基本原理是通过影响组织成员的价值观和利益观,以达到制约和匡正组织成员的行为,其基本手段是教育,同时也包括民俗、道德、社会舆论等。尽管从总体上说引导性控制机制是针对全体社会成员的,但是对于公共组织系统的顺利运行来说,完善引导性控制机制,从根本上重塑社会成员特别是组织成员的价值观和利益观具有重要的意义。
一
中国共产党作为一个政党，是一个政治组织，它具有自己的政治纲领、指导思想和具体奋斗目标，中国共产党又是执政党，党的领导主要是政治、思想和组织的领导。它决定了非公企业党组织的属性：非公企业党组织是基层的一个政治组织，是党在企业中的战斗堡垒。但当前在非公企业党组织的地位上，有两种思想误区值得重视：
一是认为非公企业党组织只要管好党员就可以了，有的非公企业党组织在实际工作中事实上演变成党只要管好普通党员。党要管党，是党组织的重要职责。作为非公企业党组织，管党，显然是指要按照党的纲领、路线、政策开展工作，把党的各项任务落实到基层，这就需要党组织既要教育党员自觉地履行党员的职责，在自己的工作中认真地贯彻党的路线方针政策，又要引导、教育全体职工理解、认同、执行党的纲领、路线、政策。离开后一个任务而谈党要管党显然既不符合我党是执政党的地位，也必然会影响对基层党组织开展工作的主动性，削弱党组织在基层的作用。管好党员是管党的重要内容，管好党员的重点则是管好非公企业出资者、经营者中的党员。现在有的非公企业业主信奉金钱万能，思想颓废，追求腐朽生活方式，他们的行为必然会影响到普通党员和职工，影响企业的生产经营的健康发展。因此，离开了管好非公企业出资者、经营者中的党员，管党也就成为一句空话。
二是认为非公企业党组织只要支持经营者搞好生产经营工作就好了。应该说，我党确立了以经济建设为中心的方针，发展经济是党工作的重要任务。非公企业是社会主义市场经济的重要组成部分，它们创造的财富构成了我国经济实力的一部分，支持经营者充分行使自，依法搞好生产经营活动，调动职工的积极性、主动性、创造性完成生产经营任务，使非公经济得到健康发展是基层党组织的重要工作。非公企业党组织开展工作的目标应该是促进企业健康发展。现在，一些企业党组织不是坚持党的纲领、路线，不是坚持党的方针政策，而是盲目地无原则地“支持”经营者的经营工作，一些非公企业党组织对企业的不讲诚信、弄虚作假等行为睁一只眼闭一只眼，对企业违法乱纪、不诚信、不负社会责任的行为听之任之，不能理直气壮地维护职工的权益，甚至压制职工维护自己的权益，容忍、纵容非公企业利用不正当手段开展经营活动。即使企业经营者是党员，也不是用党的纪律去约束他们，而是认为这样做就是干扰经营工作，这显然是十分片面的。非公企业党组织引导和监督企业遵守国家的法律法规的职责是中明确规定的。我们要建设的是具有中国特色的社会主义，非公企业在社会主义制度下必须既要追求经济效益，也要讲究社会效益，承担社会责任，既要创造物质财富，也要建设社会主义精神文明。非公企业党组织如果放弃了引导和监督企业遵守国家的法律法规这一职责，又如何能说是在履行党的一个中心二个基本点这一基本路线？又如何能说是在支持经济建设健康发展呢？
二
非公企业党组织要把企业思想政治工作抓在手上。思想政治工作是我党的优良传统，党组织发挥党在非公企业中的作用，就必须坚持做好思想政治工作。
要加强对党员的教育。党要管党，首先要抓好对党员的教育，这是不容置疑的。党员生活在职工中，党员的言行、党员的素质，必然影响着职工，党组织要使党的纲领、路线、方针政策让职工认同，加以贯彻，使党的任务落到基层，党员起着示范、榜样的作用。要加强党员的思想建设、道德建设、作风建设，教育党员不仅仅把对自己的要求定格在道德底线上，而应该是以的要求严格要求自己。加强党员教育，要经常地、持续不断地对党员进行思想教育，党的路线、方针政策教育，要针对不同时期不同单位的特点有的放矢地进行党的先进性教育，要针对党员中的思想疑虑进行有针对性的教育，使党员自觉地在政治上与党中央保持一致，在行动上发挥先锋模范作用。
要做好职工的思想工作，更重要的是做好经营者的思想政治工作。非公企业经营者与国有企业经营者相比，权力大了，责任也大。他们对一个企业的持续发展起着重要关键的作用。他们是企业经营工作的中心。一个企业能否健康地发展，与企业经营者具有怎样的追求，秉承怎样的理念，有否良好的思想、道德素质是密不可分的，党组织必须把做好经营者思想政治工作作为一项重要的任务。经营者是党员的，更应自觉地接受党组织的教育，而不允许把自己的与党的纲领、路线相违背的意志付诸行动。党组织要关心经营者的思想、工作情况，旗帜鲜明地宣传党的主张，引导企业经营者依法经营，走建设有中国特色的社会主义道路，保证企业健康地发展，要积极支持经营者依法开展经营活动，维护他们的合法权益，对他们在工作中碰到的难题及时向政府有关部门反映，对职工一时不理解的问题向职工解释，同时要敢于和善于同各种消极腐败违法犯罪行为作斗争。
要以企业文化为载体，加强企业思想政治工作。企业文化是一个企业在长期经营工作中积累下来的价值观、理念和行为方式的集合体。企业文化能统一员工的价值观、规范员工的行为，起着指导企业发展管理的理念、凝聚职工的作用。企业文化建设是思想政治工作的一个重要载体，是思想政治工作与生产经营工作相结合的有效途径。党组织要支持、鼓励企业经营者自觉地创建企业文化，积极参与创建企业文化培育企业精神的工作，与经营者共同设计企业文化的指导理念和建设方案，提炼和培育企业精神，宣传、推动和灌输符合社会主义价值观的企业文化，从而使职工逐步确立正确的世界观、人生观、价值观，坚持民族精神和时代精神相统一，树立与市场经济、与社会主义精神文明建设相吻合的思想意识，自觉抵制各种不良倾向，激励职工为民族振兴、祖国强盛和人民富裕，为企业的健康发展而奋斗。
当前，随着改革的深化，社会矛盾不断涌现，它必然会反映到企业中来。职工既是企业的主体，也是社会成员。要立足企业，从大局出发，做好职工思想工作，要开展时事、形势教育，要理顺情绪，释疑解惑，化解矛盾，促进和谐社会的建设。党的十报告提出，要建设社会主义市场经济、社会主义民主政治、社会主义先进文化、社会主义和谐社会、社会主义生态文明，促进人的全面发展，逐步实现全体人民共同富裕，建设富强民主文明和谐的社会主义现代化国家。促进人的全面发展，是基于科学发展观的要求提出的一个重要思想，意义重大，影响深远。对于加强我国的道德建设、促进社会主义精神文明建设、和谐社会建设具有深远的意义。要把社会主义荣辱观教育作为当前和今后相当一段时间思想政治工作的一个重要内容。结合企业特点，采用多种形式搞好教育，同社会教育共同形成一个强大的舆论环境，为重塑社会主义道德观，改变当前一些人是非紊乱、美丑不分、荣辱不辨的现象，弘扬正气，树立社会主义新风尚，提高职工和全民的思想道德素质作出努力。
三
非公企业党组织要加强对工会等群团组织的领导，积极支持工会等群团组织依照法律法规和各组织的章程开展工作，切实维护职工的合法权益。
工会是企业中以职工为主体组成的群众自治组织，党组织领导工会等群众组织，发挥他们的作用，将有力地加强党与非公企业职工的联系，也将增强党在企业中的影响力和凝聚力。非公企业党组织要加强对工会组织的领导，要充分发挥工会在组织、教育、团结职工方面的作用，真正使工会成为党同群众联系的桥梁和纽带。
要支持工会开展民主管理工作。长期以来有一种误区，非公企业的主人是出资者，职工是雇员，不存在民主管理工作。企业要得到职工的支持，企业要有凝聚力，企业要有持续发展的能力，民主管理是十分重要的环节。资本主义国家的企业尚且懂得这个道理，我国的社会主义制度更决定了民主管理并不仅仅是一种管理手段，而是一种制度安排。工会要组织职工参与到非公企业的生产经营决策中去，特别是与职工切身利益相关的决策更要组织职工参与。我国的劳动法、工会法、工资集体协商制度等法规明确赋予了职工参与管理的权力。党组织要支持工会依法开展活动，要引导企业经营者加强民主管理意识，建立经营者与企业职工的对话机制，探索非公企业职工参与企业经营决策的途径和方法。
要支持工会依法维护职工的合法权益。“实现、维护、发展人民群众的利益，始终是我们最大最重要的政治”（），“全心全意为人民服务”是我党的宗旨，党组织要义不容辞地支持、指导工会做好这方面的工作。当前，一些非公企业职工的合法权益无法得到维护，克扣职工工资，随意解雇工人，不注意劳动保护等现象屡见不鲜，引发了企业的不和谐。要改变这种状况，工会往往心有余而力不足，很重要的一点，是无法得到企业党组织的强有力的支持。应该切实改变这种状况。职工的合法权益是政府对职工保护的底线，是我党代表最广大人民根本利益的体现，党组织应该理直气壮地支持工会开展这方面的工作，在必要的时候，应该站出来有理有利有节地做好出资者、经营者的工作。
四
[论文摘要]行政忠诚是行政伦理的一个基本规范,是行政主体应有的一种道德品质。行政忠诚是官僚组织对官僚个体的最基本要求,同时也是官僚组织得以存在和正常运行的制度保障。然而,在现实的政治实践当中,官僚个体面临着严重的忠诚困境。解决这一伦理困境最为有效的途径应该说就是行政检举。
在官僚组织当中,官僚个体被要求必须服从组织规则,履行组织的职责,保持对组织的效忠。然而,在现实的政治实践中,当组织利益和公众利益出现对立和矛盾的时候,尤其是面对组织内部严重的寻租和腐败行为的时候,作为官僚个体,应该是忠诚于组织还是应该忠诚于公众?这是当前存在的一个伦理困境。如何走出这一伦理困境已经成为人们关注的焦点。
一、行政忠诚的内涵及必要性
行政忠诚指的是行政主体对上级权力主体和更高价值主体的服从、尽责和尊崇。忠诚行为的出发点是服从,服从上级和组织的意志和政令,按上级及组织的要求和方针办事,不违抗、不推诿。同时,这种服从不是消极的,而是真心实意地去执行上级和组织的指令,尽责尽力实现上级和组织的目标,全心全意地去维护上级和组织的权威。
作为一种行政的行为规范,忠诚是行政组织体系和治理方式的内在要求。行政组织系统是一个有序的等级结构,它是通过逐级授权而形成的上下权力统属关系系统。下级的权力来自上级授权,下级的职责是完成上级确定的目标。在这种科层官僚组织结构中,上级与下级的地位是单向的,不可逆的,上级处于主导地位,下级处于从属地位。行政组织和治理方式这种特定的性质,必然要求下级必须服从上级,员工应该尊崇领导。从组织学的角度看,在行政组织关系内,行政人员是作为组织的一个角色而存在的,而不是一个自然人或公民。它是组织机器中的一个部件,或者说是组织实现其目标的工具,个人没有独立的地位和价值。当然,这并不否认行政人员作为个人具有的独立人格和作为公民拥有的权利,只是当他作为行政组织中的一个角色去处理与行政组织和上层的关系时,他(她)只能去服从和忠诚于组织,而不能强调个人的自由和独立。否则,行政组织系统就无法维持,行政人员也就丧失了作为行政角色的存在价值。
约翰·肯尼斯·加尔布雷斯曾经以权力效应的“双峰对称”理论解释个人服从的理由,并说明服从对实现行政目标的重要性。“双峰对称”理论认为,“组织只有赢得内部对其目标的服从时才能赢得外部的服从。其外在权力的大小和可靠性取决于内部服从的程度”。[1]因此,组织系统中的个人服从是有效行使权力的基本保证,个人的从属地位是权力效应的决定性因素。自上而下的等级次序是组织高效运行权力所必需的,也是政府实现组织目标的必要保障。根据加尔布雷斯的理论,“内部权力和外部权力所形成的‘双峰对称’是一个组织有能力让人们服从其目标的首要条件”。[2]行政人员作为个体,或者作为下级,其基本职责与任务是执行上级的命令,他们的角色只是组织机构整体安排中的一个分子。“个人要服从组织的共同目标,这种对内实行的权力就使组织有能力在外部强调自己的意志。内部对外部起关键作用。这是行使任何组织权力的一个永恒的特征。”[3]在组织的协作体系中,个人的基本角色只能是服从与效忠。
二、行政忠诚困境的产生及其原因
可以说,行政忠诚不论对于行政组织系统的有效运行,还是对于行政人员自我价值的实现,都是很重要的。然而,人们在具体履行忠诚义务时,却常常陷入忠诚与道德自主性相冲突的伦理困境。
在公共行政实践的历史上,官僚组织中的服从与效忠既代表着高效率,也意味着个人有限的道德理性能力。这是工业化时代的产物,在资本主义自由经济的发展中起了至关重要的作用。政府组织正是通过这种高度服从的权力运行模式,为推进资本主义经济的发展提供了有效的制度保障。政府管理在统一指挥与严格的服从中创造了高效行政的经典模式。但是,官僚体制下的个人在服从权威的同时,其自身的理性判断与选择能力很低。由于层层服从的组织结构,他们不可能塑造个人完善的自主意识,也不能作为独立的个体选择行为。行政组织有国家的强制性力量作为后盾,组织中的个人通常无力摆脱组织的控制,在一个官僚制机制十分完善的组织环境中,个人的道德理性能力是极其有限的。在这样的情况下,个体的行为便出现了米尔格莱姆所说的“转换理论”,在官僚组织当中,官僚个体的态度发生了巨大的变化,即在严密的科层体制之下,以及以国家力量作为威慑力量的情况下,官僚个体“从为自己的目的而行动转换到作为纯粹的人为实现他人利益的愿望而行动”。[4]这往往会导致官僚个体只对拥有权力的上级指示负责,却不为上级所命令完成的行为负责。官僚组织成员在这种等级森严的体制当中,当个体作为行政人员进入官僚组织之后,他们所谓非社会化的、自然的人的特征就消失了,成为了执行上级命令的工具,其主要职责就变成了组织权力实现目标的工具和手段,从而导致了官僚个体的伦理自主性的严重弱化和工具化。
由此我们不难看出,行政忠诚可能会在一定程度上限制、压抑人们的道德自主性,降低人们的道德理性水平,使人们丧失某种道德判断力,甚至可能陷入盲目与迷信的误区。有学者指出,希特勒的第三帝国给世界带来的灾难,就是发生在一个严格的服从型官僚体制基础上的。正是行政官员的服从与忠诚,使希特勒病态的狂妄野心得以推行,罪恶的指令变成了血醒的现实。纳粹统治期间在奥斯威辛大量的罪恶行径,都不是当时社会上的病态狂或罪犯所为,而是那些正常的行政官员所为。这些纳粹德国的官员们在执行希特勒的命令时,都把它看作是服从上级的指令,全力以赴地支持和贯彻上级的决策是他们的职责,执行大屠杀的命令也只是履行职责而已。他们是坚定地忠诚于纳粹政府,或者说忠诚于希特勒的。
但是,没有人能否认,他们的服从与忠诚是盲目与愚蠢的,实际上丧失了理性自主能力。这与他们所处的官僚机器的性质密切相关。在官僚制度中,作为执行者的一般行政人员,甚至各级行政官员的道德选择能力都极其低下,或者说,官僚体制除了要求个人服从与忠诚以外,并不需要个人自主的判断与选择。组织中的职责对个人提出的要求,成为他们必须接受的美德,在这样的组织环境中,个人也就丧失了对善恶的辨析力,至少对上级的指令和决策的是非对错,没有了分辨力,也不愿意进行辨析。这样,当上级的决策失误甚至出现一些恶意的决定时,他们就会成为错误的推行者甚至罪恶的帮凶。之所以会出现这一伦理困境,究其原因还在于行政人员的责任和义务之间的冲突。“责任”(responsibility)一词是行政伦理学领域的核心词汇之一。美国公共行政学家特里·库伯认为,责任应被界定为官僚组织中的个体对保障组织的高效率运行和维护公众利益所应负的职责和义务。相对于职责而言,义务更具有根本性。职责是确保义务在等级制度结构中得以实现的手段,更多地体现于对所在组织的忠诚和服从,以保障组织的高效运行;而义务则更多地体现于对公民利益的维护,根植于我们对自己忠诚、良知和认同的信仰。正是对个体自身和公众利益的认知和价值认同造成了我们信仰的产生,进而指导我们以某种特定方式的行为。
因此,责任与义务的冲突就体现于官僚个体在面临组织利益与公共利益对立时的两难选择。选择忠诚于组织的话,保障了组织的正常运行,实现了组织的利益并使自己免于遭受报复,但是,却使公共利益受损,自身在接受公众委托时对公众所承担的义务、这种深植于内心的伦理自主选择受到了严重的挑战和扭曲;而反之,选择忠诚于公共利益的话,自身的伦理信仰得到了坚持,尽到了自身对公众承担的义务,但是却破坏了组织的权威体系,破坏了组织的权力运行,更使得自己被排斥在了组织之外。问题就在于,来自于组织和公众的两种权力和压力有时从本质上是不相容的,是根本上对立和矛盾的。按照中国的俗语就是:做了你要下地狱,不做你也要下地狱,从而使个体的伦理自主性的发挥和选择面临严重的两难选择。
三、行政忠诚困境的解决途径
确实,服从与忠诚伦理会导致对行政人员个体道德的压抑和消解,甚至可能成为错误与罪恶的帮凶,但是没有忠诚伦理行政体系又无法有效运行。那么,如何来化解忠诚伦理的这些内在矛盾,走出忠诚道德的困境呢?笔者认为,要解决这一忠诚困境,尤其是面临组织中出现的严重的贪污腐败行为,而官僚组织和公众存在着严重信息不对称,并对组织的监督缺乏效果的情况下,最为有效的伦理选择应该说就是行政检举。
在行政伦理中,“检举”有其特定的含义。美国联邦法律把检举揭发界定为“一旦雇员或候选人合理地确信发现了违背法律、规则或规定的证据;或者发现明显的管理失误、资金浪费、滥用权力;或者发现某些对公众健康和安全具有实质性的、特殊的危险,某些个人就会向公众揭露这些内部消息”。[5]“检举”是指组织内部的行政“个体人”通过越出组织程序的方式,向公众揭露组织内部的行政官员或部门违背公共利益、侵吞公共财富的行为。
需要注意的是,行政检举的提出并非违背了组织和公众对官僚个体提出的行政忠诚。这是因为,根据委托理论的主要观点,组织的存在就是为了更好地实现和维护公共利益而服务的,官僚组织的利益应该从属于公共利益。因此,“那些拥有这些角色的人一定要清醒的认识到,他们最首要的义务是公民义务。无论如何,当发现所供职的机构疏于为公民的利益着想,更没有为公民的最大利益着想时,所有的公共行政人员,实际上是所有的官僚组织成员都有责任去维护他们的公民利益。做不到这一点,就是违背了公众的受托责任,也是对公民责任的否定。”[6]
关键词：民间组织；社会主义和谐社会；不可或缺
构建社会主义和谐社会不仅是从现在起到二〇二〇年全面建设小康社会，再到二十一世纪中叶基本实现现代化这四十五年内我党治国理政之核心理念，而且是我党在今后更长的历史时期内，即整个建设中国特色社会主义历史时期内治国理政之核心理念。实质上，它也是我党在关于什么是中国特色社会主义和怎样建设中国特色社会主义这样一个基本理论和纲领问题上的核心理念。民间组织是我国统筹经济和社会发展、构建社会主义和谐社会的一支不可替代的力量；必须充分重视发展民间组织，推进社会和谐。
一、民间组织对构建社会主义和谐社会的重要作用
马克思认为，人是社会的主体。自人类诞生之日起，人就必须在互相依赖协作中从事各种活动，这种互相依赖协作的总和就是社会。因此，社会和谐集中体现为人与人之间、人与社会之间的友好相处和共同发展。目前，“我国已进入到改革发展的关键时期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化。这种空前的社会变革给我国发展进步带来巨大活力，也必然带来这样那样的矛盾和问题”。如收入差距过大、地区发展失衡、资源分布不均衡、环境污染破坏严重等深层次矛盾和问题日益凸显；不同社会群体的摩擦和冲突随之产生。这些社会矛盾和问题给社会和谐与稳定带来了巨大挑战。因此，我们特别强调全体人民要共同建设“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”的社会主义和谐社会。
广义上讲，民间组织是指非官方的、按照一定的宗旨和系统建立起来并为实现其目标而形成的集体。其形式包括：法律范围内登记和未登记的各类社会组织。民间组织有不同的称谓，如非政府组织、非营利组织、社会组织、群众组织、社会团体、人民团体、第三部门、志愿组织、中介组织、公民组织、公民社会组织等。目前，我国政府文件认可的民间组织的范畴主要包括社会团体、基金会和民办非企业单位。
民间组织与政府及企业有很大的区别。它既不是凌驾于社会之上、统治公民的权力体，也不是异化于市场之中、追求利润最大化的经济体。它有以下四个显著的特点：其一是非官方性，即这些组织是以民间的形式出现的，它们不代表政府或国家的立场；其二是非营利性，即它们不把获取利润当作生存的主要目的，而通常是把提供公益和公共服务当作其主要目标；其三是相对独立性，即它们拥有自己的组织机制和管理机制，有独立的经济来源，无论在政治上、管理上，还是在财政上，它们都在相当程度上独立于政府之外；其四是自愿性，即参加民间组织的成员都不是强迫的，而完全是自愿的。民间组织的主要功能是动员社会资源、提供公益服务、推动社会协调并参与社会治理、干预立法和公共政策等。正是这些特征和功能，使得民间组织能够以其独特的方式影响社会、改善人类，对构建社会主义和谐社会起着不可或缺的作用。
1、公平正义是社会主义和谐社会的基石；民间组织对实现社会公正具有不可替代的作用。社会公平就是社会的政治利益、经济利益和其他利益在全体社会成员之间合理而平等的分配，它意味着权利的平等、分配的合理、机会的均等和司法的公正。民间组织独立于政府体系之外，承担一定公共职能，活跃于人类社会的各个领域和层面，最接近社会底层，最了解人们的社会需求，对协调社会利益、推进社会公正具有政府与市场不可替代的、独特的优势。民间组织往往代表一定的利益群体或集团，通过其影响力表达它们所代表的利益群体的政策诉求，努力在立法和公共政策过程中谋求实现更广泛的社会公正。尤其是公益性的民间组织，它们关注社会中的弱势群体、边缘群体和易受伤害的脆弱人群，通过推动社会各界关注处于社会边缘的脆弱群体，倡导对这些群体的利益有直接影响的公共政策、社会政策和相关法律法规，影响政策结果的公益性和普惠性。一些民间组织还以公众参与的形式直接介入政策实施过程，成为政策的监督者甚至执行者，积极影响公共政策的公正效果。民间组织还通过动员和提倡志愿者服务，创造新的、更多的就业机会，缩小贫富差距，促进社会公平，更好地构建和谐社会的保障体系。
2、社会主义和谐社会是一个民主法治的社会；民间组织能够培育公民的民主观念，推进基层民主实践，奠定了基层民主特别是社会自治的组织基础。其一，通过民间组织可以对人们进行民主的培育和训练，发展民主。我国传统政治文化中民主基因少。因此要建设民主法治的社会就必须从改变社会和政治的土壤做起，也就是从改变政治文化做起。而要建立起民主、法治的政治文化，就要从解决人们的观念着手，也就是要对人民群众进行民主的培育与训练。民间组织就是进行这种培育和训练的重要载体。由于民间组织具有自愿、自治的特征，其内部管理和活动更加民主。在民间组织的活动中，人们为组织的事务服务的过程中也就培育和训练了民主管理的观念和能力，加强了民主的政治文化。其二，通过民间组织，人们进行着范围和程度不同的政治参与，推进民主政治建设。民间组织能够畅通各方利益诉求的渠道，代表所属群体的利益下情上达，也能把政府的方针政策上情下达，还能进行横向的不同群体的对话协商，有序地进行利益表达，使各种利益要求有条不紊地进入社会系统，满足各种社会利益群体进行广泛政治参与的要求，进而促进全社会规模的政治参与。尤其是农村和城市基层自治体的民主实践是我国民主政治的基础。事实上，以直接选举、村民自治和社区自治为主要内容的基层民主的扩大是中国20世纪80年代以来最重要的政治发展，而所有这三个方面都离不开农村的村民委员会和城市街道的居民委员会。这两个中国农村和城镇最广泛的民间组织正在日益成为基层民主最重要的载体。它们在保护村民和市民的利益、管理农村和街道事务、协调公民和政府的关系、组织公民参与政治选举等方面发挥着积极的作用。
3、社会主义和谐社会是安定有序的社会；民间组织对于释放社会压力、维护社会安定有序有着极其重要的作用。其一，民间组织为各种社会成员提供了较宽松的活动空间，社会成员可以通过民间组织满足其多样性和多层次的愿望以及实现其利益，排解怨气、释放压力，有助于社会的政治团结和促进经济稳定发展。其二，民间组织内部生活的非政治化能使大量的社会事务转化为私人的事务、大量的社会矛盾转化为私人矛盾，提高抵御社会动荡的能力。其三，民间组织以志愿参与、利他互助、慈善公益等理念实现人际沟通，在人与人之间、人与社会之间乃至人与自然之间搭建理解、对话、互动的桥梁，有助于人与人之间、不同群体及利益集团之间、人与社会之间依法共存相容，增进社会容忍度，化解各种矛盾和冲突。其四，社会生活的和谐必须有稳定安宁的社会政治环境和有条不紊的社会生活秩序。民间组织有助于公民通过集体行动的方式与代表普遍利益的政府建立联系，进行合作，进而使个人特殊利益和国家普遍利益之间达成相互宽容、让步和妥协，一定程度上减少或消除政府和民间的矛盾，使社会安定有序。
4、社会主义和谐社会是一个诚信友爱的社会；民间组织有利于整个社会形成诚信友爱的道德风尚。社会是一个合作体系；公民之间是一个相互作用相互联系的社会整体；社会的和谐稳定是公民共同合力的结果。每个公民都自觉或不自觉地对社会发展的合力发生着不同性质、不同程度的影响。因此，公民彼此之间应该多一些相互理解、尊重和关爱，形成相互促进、相互帮助、相互协调的良好关系。构建社会主义和谐社会，尤其要营造诚信友爱的社会氛围以及和睦相处的人际环境。民间组织是人们自愿结成的社会团体，追求公民的自我治理和自我价值。在民间组织中，人们之间愿意围绕着“大家”的事建立起各种联系和彼此充分地沟通。通过相互沟通达到彼此充分理解，形成互信、互助、互爱的人际关系，带动整个社会形成诚信友爱的道德风尚。尤其是一些学术、艺术、福利、慈善等性质的民间组织，具有对社会风尚的养成和教化功能，即发展教育、传承文明、以文化弘扬美德和传播爱心，形成健康、向上、友爱的和谐社会氛围，起着耳濡目染、潜移默化的作用。而且许多民间组织本身就以尊老爱幼、扶贫济困为宗旨。事实上，许多民间组织已经通过各种手段汇集千百万社会工作者、志愿服务者，组成各种类型的民间组织，把扶危、济困、抢险、救灾、助残、尊老、爱幼的社会职能承担起来，使全社会充满互助、友爱、温馨、融洽的氛围。5、社会主义和谐社会包含着人和自然之间的和谐发展；民间组织对保护自然环境、保持生态平衡具有至关重要的作用。人们在利用自然资源发展的过程中，不仅要维护人类自身的利益，而且要维护自然界的平衡，使人类社会系统与自然系统和谐相处，协调发展。民间组织，尤其是环保型的民间组织，从社会的公共利益和人类的共同利益出发，往往更加关注在可持续发展中出现的实质性问题，可以帮助政府逐步建立起可持续发展的评估和监督机制，帮助政府制订和实施环境政策、方案和行动计划。事实上，在保护自然环境、保持生态平衡方面，我国环保型民间组织通过组织各种志愿的环境保护活动，发挥了至关重要的倡导作用，其不仅影响了人民的生活方式，而且在政治、经济、文化、伦理道德等多方面都产生了深远的影响。
综上所述，民间组织的发展对构建社会主义和谐社会、促进社会的长期稳定发展有极其重要的作用。正因为如此，现代观点认为，民间组织、政府和企业一起共同构成了现代社会。发展民间组织是中国走向和谐社会的必由之路。总理早在2005年的政府工作报告中就指出，要“坚决把政府不该管的事交给企业、市场和社会组织，充分发挥社会团体、行业协会、商会和中介机构的作用”。
二、我国民间组织存在的主要问题
改革开放以来，党和政府日益重视发展民间组织，发挥民间组织的作用，各种各样的民间组织也不断涌现。截至2006年底，在民政部门登记的各类民间组织全国共有34.6万个，其中社团18.6万个，民办非企业单位15.9万个，基金会1138个。此外，还有大量未经民政部门登记或批准的自发组织，如各种各样的业主委员会、维权组织、公益组织、互助组织、民间研究机构、松散的群众组织、利益团体、兴趣组织、形形的俱乐部等。其业务范围涉及教育、科技、文化、卫生、环保、公益、慈善等社会生活的方方面面。我国民间组织在构建社会主义和谐社会中正发挥十分积极的作用。但是，与构建社会主义和谐社会的要求相比，当前在培育、引导、规范民间组织、发挥民间组织的作用等方面还存在着不少亟待解决的问题。
(1)有的干部对民间组织的认识还不到位，把其当成可有可无的事物，不加以重视和扶持。
(2)有关民间组织的政策法规不完善；民间组织的制度环境需要改善；民间组织的法律地位不确定。如：对民间组织登记注册限制过多，政府仍然垄断着民间组织成立的决定权。由于种种限制，许多真正从民间自发形成的民间组织无法找到主管单位，无法在民政部门登记获得合法的身份，它们面临着法律和政策上的不确定因素。而与对民间组织的严格控制相对应，政府在针对民间组织的具体管理措施的立法上远远滞后于民间组织的发展，民间组织的运作与活动缺乏规范性。这既不利于政府对民间组织的统一管理，也不利于社会建立对民间组织的信任支持以及监督机制，也使民间组织难于从整体上得到社会普遍的合法性认同，难于动员大量的社会资源，难于在社会生活中发挥更大的作用。
(3)民间组织自身也存在不少问题，如民间组织经费匮乏。由于我国的福利资金不足，很难再分给还没有真正纳入政府福利体系之内的民间组织。因此，体制外民间组织的发展主要靠自筹资金、少量的社会捐助和一定的服务收费。由于缺乏公益传统以及政府对鼓励个人和企业捐赠的措施有限，民间捐赠的数量很少；同时，政府限制民间组织从事经营活动，使其经济力量更加薄弱。又如：民间组织的人力资源不足。民间组织的发展需要受过专业教育的、高素质的人士参与，需要参与者的奉献精神和人们的觉悟、爱心以及人道主义精神推动。但由于缺乏资金，无法吸引高素质的人才，再加上现行制度对人们就业观念和职业选择上的影响等原因，许多人不愿意到民间组织工作，这使得民间组织人力资源普遍缺乏。此外，一些民间组织的行政化色彩浓厚，缺乏民间组织应有的民间性、自主性和志愿性。
所以，必须以更加积极的思路、更加宽容的态度和更加规范的运作来支持和发展民间组织。
三、大力发展民间组织，推进社会主义和谐社会建设
1、要正确对待各种民间组织。既要看到民间组织存在的问题，也要看到它兴起的必然性及其对构建社会主义和谐社会的重要意义，要关注和扶持民间组织的成长。将民间组织纳入党和政府的活动视野，执政党要加强对民间组织的领导和引导，各级政府要采取积极有效的措施，完善保护和发展民间组织的政策规章，明确民间组织的地位和作用，培育和发展各类民间组织。
2、要改革和完善有关民间组织的法律制度和管理体制，优化民间组织生长发育的制度环境。改革现行民间组织登记管理机关和业务主管单位双重许可的管理体制，为设立统一的机构行使对民间组织的备案、登记和监管的职能；最大限度地拓宽民间组织的准人范围，以零门槛的设定解决民间组织合法性问题；对所有的民间组织搭建一个进行普遍备案的注册平台，通过备案注册获取民间组织的基本信息，关注其发展；对于满足条件的民间组织实行具有强制性的登记许可制度；特别要积极培育各种与政府合作、有利于促进社会公共利益、基层民主和公民自治的民间组织。要为公益性民间组织创造更好的制度环境。对于从事特定公共服务或政策鼓励的社会公益活动的民间组织，实行公益法人认定制度；对于经认定成为公益法人的民间组织，一方面给予财政和税收等方面最大限度的优惠待遇，而另一方面要进行更为严格和规范的行政监管及社会监督；坚决取缔那些从事非法活动的民间组织。
【关键词】公共经济森林资源管理协调创新
森林资源的管理和保护问题是既繁琐又复杂的问题，因为接近森林资源的人的行动方式形形，不可能把他们纳入单一的组织之中。在理想主义者看来，国家是解决公共问题的全能组织。然而事实上，庞大的国家政治系在处理琐碎、细小问题时，其效率并非最优。大型官僚组织体制具有垄断特点，在排斥、制裁、剥夺某些个人资源方面可能有效的，如某些政府管理机构可以通过强制措施把一些人排斥在使用森林资源的范围之外，或对其他的进入行为加以制裁，并剥夺某些人的使用权。但是，政府机构的垄断和排斥，同时也限制了其他组织成长的机会，从而制约了其他非政府组织或公共经济组织在公共领域里的发展。
一、集体行动的控制
亚里士多德曾说过：大凡涉及多数人的公共事物，常常也是很少有人关心的事物。对于森林资源也是如此，然而通常情况下，个人除了使用其中的森林资源之外，很少有人会刻意去管理和保护它。人们之所以不能关心涉及自身利益的森林资源，关键在于缺乏组织动员和协作生产。由于森林资源属于自由进入、不能排他的物品，因此，消费这类物品的人实际上构成了一个庞大的集团，追求个人最大化的行为也就驱使个人只管使用，而不愿管理。很显然，个人要参与资源管理或保护，也就必然要为之支付其一定的成本。如果没有一定的激励机制，而且又没有相关的组织和制度的约束，个人自然没有积极性或不会自愿来承担支付成本的责任。政府机构在某种程度上又无法向每一个个人收取成本，或者收取成本的交易成本很大。
而从政府行为来看，政府管理机构的行为常常是强制性的，它可以剥夺某些人的进入资源的权利，但不能促进更多的人为资源管理和保护提供服务；也不能有效地刺激多数人的合作性节约行为的形成。另外，官僚化和形式化是政府机构的重要特征，这一特征意味着政府官员的管理方式是静态的，而不是动态的。他们可能掌握大量的数据材料，订立许多规章制度，签发种种文件，但是对现实中的行为却鞭长莫及。作为一种行政组织的管理代表，资源管理机构也是由一些具有利益追求的个人组成的，因此，从整体来看，森林资源管理机构在管理实践中也会产生自己的利益需求。而利益需求的实现，可能只有通过自身所具有的有限资源配置权。这样，在实践中可能就不会完全代表公共的利益目标，甚至会与公共利益目标相悖。例如，不公正的分配资源的方式和行为，就可能导致对森林资源和公共利益的破坏。
由此可见，森林资源的管理和保护，靠单一的政府管理机构显然是不够的。公共的问题是由人们的集体行动引起的。集体行动这一概念是由奥尔森提出的，集体行动遵循着这样一种逻辑：在集团内部，常常存在着少数人剥削多数人的现象，在没有相应的约束情况下，总有少数人会坐享其成，而不承担任何责任。也就是说，当森林资源的消费和使用单位是一种庞大的集团的时候，人们会把消费资源当作是“免费的午餐”，即便他们对共同消费的不良后果有所预期，但由于集团规模很大，不良后果造成的损失或成本是由集团成员共同承担，这样个人的预期成本就很低。因为，个人在选择有利于资源可持续利用的行为时，自然会考虑集团内部其他成员的可能选择。如果他们认为其他人选择保护行为的可能性大于选择浪费行为的可能性，那么他们选择该行为的概率就会提高。而其他人选择保护行为的可能性或概率的大小取决于一个制度环境。制度环境包括三个层次：文化和社会心理的层次，它涉及集体的资源意识以及由意识决定的态度；具体制度安排，这一层次影响到人们使用和消费资源的预期成本和收益的结构，不同的制度安排，对节约或浪费资源行为的激励作用是不同的；组织的结构，政府管理机构的介入，确实能对森林资源的有效、合理使用起到统筹分配和宏观调控的作用，但对避免公地悲剧问题，仍然是不够的，因为解决公地悲剧问题，最终还是需要解决森林资源的集体消费单位结构的问题。
集体消费单位，指消费或使用不具有或不完全具有排他性的森林资源和公益物品的大集团。如对河流水资源的使用、对公共安全系统和设施的消费等，都具有集体性，也就是多数人都可以享受。政府机构既可以看作是集体性的消费单位，同时又是公共物品和服务的生产单位。政府机构的双重特性，意味着他们不能改变消费森林资源的大集团结构。因此，政府机构在公共管理中并非是较优的。解决集体行动问题，仅靠禁令和实施禁令实际上并不能禁止少数人的“搭便车”行为。要预防和解决这一问题需要相对缩小搭乘者集团的规模，以便降低监督和控制的难度与成本，促进效率的提高。政府管理机构在和实施禁令方面可能是有效的，但在实施动态监督和预防不付费的具体行为方面，可能不如其他形式和其他层次的组织。从理论上讲，森林资源的所有权属于国有；而在实际中，森林资源是属于公共拥有的。因此，在没有国家授权的情况下，其他形式和其他层次的组织难以介入森林资源的使用和管理，这样，个人直接面对和使用资源，从而使资源实际变成了共有。共有的模式无形中扩大了资源消费群体的规模。森林资源所面临的困境，最主要是来自于零散个人的独立行动所造成的外在性影响。个人具有外性的独立行为常常是在大规模群体中、在未形成一定规范结构的情况下发生。多样的组织形成和进入以后，越来越多的个人需要通过不同的组织与森林资源接触，这样，组织无形中把以往的资源消费大集群分割成不同规模的组织形式，从而间接地缩小了集体消费单位的规模。
森林资源问题有效解决的关键问题，就是如何建立起集体规范以及如何实现。多样组织的参与便于他们制定规范和实施规范。中心的机构对不同组织设置规范，远比给所有独立的个人设置规范要容易得多。多元组织的介入，不仅改变资源管理机构这单一结构，同时，又可使资源介入者组织化，使政府与个人之间的沟通、监督和管理更加方便。资源使用和管理的组织化，将减少个人单独行动的范围。独立个人介入组织之后，也就会受组织的各方面规范的制约，组织也有责任监督个人的独立行动。所以，中层组织对预防大范围内的集体行动或个人具有外部性的单独行动是很有效的。同时，国家以授权的方式允许各种性质的组织介入资源管理，让不同的组织来履行和实现国家对集体资源的控制权。例如，在美国地下森林资源管理组织体制中，就有经营性的公司以及非经营性的协会参与森林资源的分配和管理。
二、共识和合作
在亚当・斯密的古典经济学和哈耶克的自由主义经济学中，他们强调了自发的、偶然的合作所赖以进行的市场机制和价格机制的潜在功能，实际上，这种行动机构结构极其类似于源自人类自利本能的自发动因。自利原则是人类行为的根本特征。如果把合作行为看作是自利行为的一种，那么，人们进行合作也就是出于自利。以自利原则为基础的自发合作行为，局限于一定的层次、范围和条件。个人之间的私有物品交换或交易得以进行，是因为交易双方都可能从中获利。但是，在森林资源的提取和使用方面，自利和互利的一致性常常并不明显。提倡节约是与公共利益相一致的，因此个人从这种行为选择中可以获得长远利益，但是，减少使用量又可能被个人看作是一种既得利益的损失，或者是行动成本增加。因此，在涉及公共利益问题时，自利常常局限于某些个人或某些集团。自利与互利、短期利益与长远利益的协调一致，总是需要建立特定的机制才能实现。
如果把提供森林资源管理和保护的组织也是看作是生产性组织的一种，那么，人们可以在收益最大化条件下缔约并建立起生产私人物品的组织，但维护公共利益的组织需要在满意的“妥协”基础上才能形成。也就是说，人们为追求个人利益的最大化，可以以组织的形式签订契约，实现合作。只有合作，才能达到收益最大化，但是，在涉及公共的、长远的利益方面的，自发合作机制并不一定能确保所有人都遵守合约。所以，公共领域的组织制度，不能只依靠自发合作的契约机制，而需要依赖于伦理、法律、制度性的控制和强制。
三、机会主义行为的克服
在无人监督或无组织负责的情况下，森林资源向公众就是开放的，所有人都可以自由进入，这样，资源的进入者和使用都也就构成了一种开放的大集团。在这个集团中，成员们极容易形成一种“不用白不用”的机会主义心理，并且可能受这种机会主义心理影响，而做出随意使用甚至浪费资源的行为选择。“不用白不用”的心理常常是造成公地悲剧的重要原因，如果从理性分析的角度来看，“不用白不用”的集体行动并非仅仅是由个体心理和情绪导致的，它同样也是个体理性的选择。因为在一个大集群中，个体行为后果及成本是由集团所有成员共同承担的，而其收益则常常属于个体；此外，当个体预期别人也可能做出某种行为选择时，即便不追随众人行动也要承担集体行动的成本，而且也不能得到任何奖励或收益，相反还可能错过某些收益机会。因此，在无组织或缺乏制约机制的情况下，从众是个人实现自我收益最大化的重要策略之一。“不用白不用”的集体行为的结构包括：未组织化的大集团；大集团内部互动过程中产生的特定情绪背景；监督机制和组织的缺乏；收益远远大于成本。
对于森林资源来说，不得不面对一种开放的、松散的使用者集团，从而为哄抢资源的集团行为提供了温床。如果对这种大集团的内部成员不能采取组织化的措施，又不能对他们实施某种监督，使他们的行为具有独立责任，那么，集团内部就可能逐渐滋生出争相使用、不断增加资源获取量的行为。也就是说，当集团内的个人越来越觉得别人会擅自使用或增加森林资源的时候，他自己采取这种行为的倾向和愿望也就越来越强烈，那么最终就会引起“带头行动者”的出现。“带头行动者”对集体行动有直接的煽动作用，特别是在大集团内部，如果存在某种紧张关系，或者是某种强烈情绪倾向，带头作用通常是某些事件的决定性的力量。
如果机会主义行为不能被制度化的东西所抑制和惩罚，特别是对那些“带头行动者”，如果不从制度上改变他们的预期收益和成本结构，那么，带头浪费的集群行为就难以制止，因此，对开放的、公共的资源，需要在进入、使用、交换、处置、买卖等方面建立和发起相应的组织，组织的建立，意味着个人获取森林资源的交易成本提高了，因为个人的行为在获取资源时，必须和这些组织协商和讨价还价，就必须考虑到成本和收益问题，无意义的浪费行为显然就会减少，人们不会为了浪费而去讨价还价。另一方面，组织的出现又为资源管理效率的提高提供了制度化的、稳定的保证。
四、诱致性与强制性的合作
现代社会的构成的一个重要特征是社会被一系列的正式组织而组织起来。既然正式组织有目的的合作的合约形式，那么现代社会也就可以被看作是一种追求有目的的合作的社会。因此，在森林资源的获取和保护方面，同样也存在着个人与个人之间的合作问题。在这一问题上，如果依靠个人的自发合作是非常不确定的，也是不切合实际的。尤其在没有组织、制度保证的情况下，也就没有一定组织对人们的合作行为加以设计、管理和监督，因此，仅靠个人的良心和道德显然具有较大的不确定性，因为我们不能保证每个人都能自觉地达成默契。如果我们没有对违同利益者的失信行为加以阻止或进行惩罚，也就无法预防少数人的机会主义行为。既然自发的合作行为具有不确定性，那么，在缓解某些森林资源面临的危机，有目的的诱导合作，并且在必要的时候强制性要求人们采取合作态度和合作行为也是相当重要的。林毅夫在拉坦―速水模型基础上，进一步把制度变迁分为“诱致性变迁”和“强制性变迁”两种类型。所谓诱致性的制度变迁，指的是当一种新的规则结构能带来大于成本的收益时，制度就会转向这种新的规则结构。根据这一模型所包含的逻辑结构，我们也可推导出关于诱致性合作的内涵。所谓诱致性合作，就是通过收益结构的调整来诱导人们在保护森林资源方面维持合作。收益结构的调整，在结构调整中设置有利于人们进行合作选择的激励机制。增加不合作行为的成本，同时提高合作行为的收益，无形中就设置了鼓励合作的社会新规则。另外，现实社会中还存在另一种由外在力量强制推行的制度变迁。强制的制度变迁常常受意识形态、文化、习惯和原有体制结构惯性作用的影响。
因此，我们不可能在每一种公共领域内的场景中都能保证人们的相互合作，即便在新的收益结构形成之后，也可能不会有效地改变已有的行为选择结构。因此，采用禁令和强制性的合作措施，可能也是较为合理的选择。森林资源管理和保护方面，同样存在着强制性合作，在有些情况下，人们受某种较固定的意识形态的支配，难以接受新的选择。因此，人们在调整政策安排的同时，重视意识宣传和教育可能具有重要意义。
五、官僚化与浪费的积极抑制
在具有公有产权性质的森林资源管理方面，要想促进节约，防止浪费，就需要投入很多管理的精力，管理组织和管理者的低效率，很难在促进节约方面做出贡献。所谓节约，主要是针对资源而言的，其本质是在边际效用递减的情况下，尽量减少资源的作用量或尽量降低成本。浪费行为与管理组织和管理者的之间的联系，在人们的观念中可能只是一种直觉。但是，如果从福利经济学的角度来分析，就能看到与浪费或低效率节约之间的联系，同时也可以看到通过垄断价格的方式掩盖浪费行为的本质。
因此，抑制官僚化行为本身就是一种最大的森林资源的节约，一方面，应该积极的强调个体行为的节约和有意识的合作，理性选择和消费森林资源；另一方面，改变管理组织和管理者的低效率，从机制、偏好、行为、心理等方面实现转型。
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1978年开始，我国经济体制从“计划”走向“市场”，社会开始出现自由支配的资源和自由活动空间，慈善事业的空间逐渐开阔，慈善组织陆续出现，公益慈善事业开始萌动。但这一时期我国并没有形成真正意义的慈善公益事业，此时的慈善组织多以特定对象为目标，以福利、救助的面貌出现，且规模很小，“慈善”仍被视为资本主义的“伪善”而被刻意回避。
慈善是民间的活动，是人与人之间的互相帮助。一部分群众把钱或物送给有需要的人，就是慈善；还有一部分人募集了钱然后去盖学校，这就是公益。这与政府行为有很多相似之处，但性质不同。前者是表现人们之间的爱心互助，后者是体现政府的职责。从这个意义上讲，上世纪80年代我国还没有慈善公益事业。
在80年代，慈善很少被人提及，即使提到，也很少有人阐述；公益概念更是完全陌生的。
所以，我认为80年代是慈善公益事业的萌动期。它的具体表现就是中国儿童少年基金会（1981年）、中国宋庆龄基金会（1982年）、中国残疾人福利基金会（1984年）、爱德基金会（1985年）、中国青少年发展基金会（1989年）等陆续成立。它们的共同点都是以特定救助对象为目标的组织，规模不大；都没打出“慈善”的旗帜，而是以“福利”、“救助”的面貌出现。
这期间中国红十字会的工作从新中国成立初期一直到现在都在延续，即使在“”时期也没有停顿。80年代红十字会除了开展日常的救助、救灾工作外，大概做了三类事：在全国各地兴建一批急救中心；在广大农村地区建立红十字医院；还有在偏远地区打井，解决当地群众的饮水问题。最后一点我有很深的印象，当时卫生部副部长杨纯特意找我讨论，井打好以后，供电、维修等后续管理问题怎样更好地解决。
我从1978年进入民政部政治部工作，一直到1993年退休，其中做了11年部长。在此期间民政部主要做了三类事。
一是恢复重建农村敬老院。1958年的时候全国建了大批敬老院，但是随后三年自然灾害和“”十年，到80年代初期这些以村、大队为基础建立的敬老院基本都垮了，可以说是破败不堪。民政部当时革新了观念，在乡镇一级几万人的基础上重建敬老院，受到基层各地普遍欢迎，一共建了三万多所，收养孤老40万人。与此同时就是在城市建老人福利院、儿童福利院。
二是开展社区服务工作。主要内容就是以街道、居委会为单位，发动群众自我管理、自我服务，政府只起指导作用。这项工作的核心是服务，基点落在社区。80年代这样的群众性组织发展很快，全国各城市都建了很多。
第三是开展“有奖募捐”，当时还不叫福利。因为民政部的福利事业没有资金支持，当时国家百废待兴，各行各业建设都需要大量资金，这种募捐方式解决了民政部搞社会福利的资金渠道，募集的资金以亿为单位。
要知道慈善和慈善事业是不同的概念。慈善就是人们之间的互相帮助，慈善观念在我国古已有之。而作为许多人共同努力、一致而为的慈善事业，在我国出现要有三个先决条件。
思想解放是最基本的。我国曾长时间处于封闭状态，根本不提“慈善”二字，在思想界认为慈善就是伪善，是有钱人把吃剩的东西扔给穷人。所以，首先要冲破意识形态的束缚；其次社会要有一定的财富积累，在贫穷的、平均主义的国家，当然不可能出现慈善事业；另外，还需要有一部分人能够提前预见这是一项重要的事业，为此奋斗，并勇于承担其中要面对的风险。这也是我们的国情决定的。
所以，经历了80年代的积累，到上世纪90年代，标志中国慈善事业真正开展起来了有两件事。一是1994年中华慈善总会的成立，这标志在北京有人举起了慈善的旗帜，后来各地效仿，慈善组织纷纷成立。第二件事，中国青少年发展基金会的“希望工程”也是一个标志，钱完全是从民间募集，没有来自政府，然后在贫困地区建希望小学，帮助那里的贫困孩子上学。这就是真正意义的慈善事业了。
目前我国的慈善公益事业仍处于成长期，还有很长的路要走，赶上欧美国家还得50年左右的时间。
首先，国内对公益慈善事业的理论研究不够，没有深度的论述。欧美人的慈善观念有的基础，而我国大多数人都是凭着一时感受做慈善，缺少深厚的思想基础。人为什么要这么做，精神上的原动力是什么，目前很少有人去做研究，没人把关于慈善的深度理性思考普惠国人。
其次，我们缺乏一支管理公益慈善事业的队伍，这应该是一批有专业知识、有思想、有能力的高层管理者，比如金融专家、法律专家以及能够提出好的项目的创意人员等等。欧美大的NGO完全是企业化运作，团队中拥有各类高精尖人才。现在我国公益慈善组织的从业人员太少。
另外，中国政府在慈善公益事业的站位靠前，而NGO的力量太弱。公益慈善本应是民间活动，政府支持、监督都可以，但不应代替，不应管不该管的事。
面孔・政府力量
邓小平
中华人民共和国的主要领导人之一，中国社会主义改革开放和现代化建设的总设计师，邓小平理论的创立者。宋庆龄基金会名誉主席，是他一生中最后的职务之一。1990年9月5日，邓小平为“希望工程”题名，揭开了“希望工程百万爱心行动”的序幕。邓小平将慈善去意识形态化，公益慈善的概念慢慢被很多人接受，推动了人人慈善。
关键词
慈善・慈善家
慈善一词翻译成英文为“FHILANTHROPY”，源于古希腊语，本意为“人的爱”，还有一词“CHARITY”本意为“爱”，西方的慈善有很深的宗教传统。新中国建立后受国内外形势以及苏联的影响，慈善被意识形态化。中国现有的《辞源》、《辞海》、《现代汉语词典》中都没有“慈善家”的词条。《中国大百科全书》对“慈善事业”的释义也较负面。目前，我国慈善组织已逾百万，近年来，社会各界对慈善事业的看法已有很大改观。
宗教慈善
慈善事业中最重要、最悠久的慈善活动之一就是宗教慈善，慈善与宗教相生相伴。从历史的发展角度可以清楚地看到，各种宗教组织所做的慈善事业在促进社会发展、维护社会安定和保障群众生活等方面都起到了很大的作用。根据2000年的一项统计，美国约有宗教机构35万个，这个数字仅占美国全国所有非营利机构的20%、所有慈善机构总数的30%，但其所获捐款却占全国慈善捐款总额的60%。在我国比较著名的宗教慈善机构是1994年2月创立的少林寺慈善福利基金会。
人道主义
人道主义一词是从拉丁文humanistas(人道精神)引申来的。人道思想是随着人类进入文明时期萌发的，但人道主义作为一种时代的思潮和理论，则是在15世纪以后逐渐形成的。最初表现在文学艺术方面，后来逐渐渗透到其他领域。人道主义原则的实践或表现，亦称“博爱主义”、“慈善行为”。在中国，对人道主义问题有种种不同的理解。与“慈善”命运类似，人道主义在新中国近60年的历程中，也经历了被批判与逐渐去意识形态化的过程。现在，我们更加关注它是全人类共同精神财富这一特点上。
慈善传统・慈善文化
中国的慈善思想与慈善文化源远流长，有着自己的悠久传统。先秦时期的诸子百家对此都曾有过精辟的论述。譬如：老子在《道德经》中说：“上善若水。”孔孟也曾说：“老者安之，朋友信之，少者怀之”；“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼”。而现代慈善不等同于“功德”。在现代慈善概念中，公民是慈善的主体，一个人之所以行善，是个人承担对他人的社会责任和义务，是现代公民在公共生活中主体地位的体现，也是慈善文化这个综合体系的基础。
基金会
基金会，是指利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的，按照相关条例的规定成立的非营利性法人。基金会在20世纪蓬勃发展。1900年的卡内基基金会和洛克菲勒基金会最有名。2008年比尔・盖茨成立了比尔与梅琳达・盖茨基金会，成为世界最大的基金会。1981年7月28日，我国第一个公益基金会中国儿童少年基金会成立。国务院常务会议在1988年9月通过了我国第一部《基金会管理办法》。截至2008年6月，我国共有各类基金会1392个。
公益事业
在我国改革开放初期一些“慈善事业”也用“公益事业”来代替，目前学术界也倾向将两者区别对待。总体上来说公益活动是指一定的组织或个人向社会捐赠财物、时间、精力和知识等活动。公益活动的内容包括社区服务，环境保护，公共福利，帮助他人，社会援助等等。2008年3月，公益事业的汉语拼音已被正式注册为网站网址，即省略。随着国家支持力度的加大和民众参与热情的提高，我们国家的公益事业势必会迎来一个全新的景象。
公益广告
公益广告是以为公众谋利益和提高福利待遇为目的而设计的广告；是企业或社会团体向消费者阐明它对社会的功能和责任，表明自己追求的不仅仅是从经营中获利，而是过问和参与如何解决社会问题和环境问题这一意图的广告。公益广告最早出现在20世纪40年代初的美国。我国通过电视媒体播出公益广告，最早出现的是1986年贵阳电视台摄制的《节约用水》。之后，1986年10月26日，中央电视台开播《广而告之》栏目，揭开了我国公益广告新的一页。
募捐
1999年颁布的《中华人民共和国公益事业捐赠法》中，明确规定了只有依法成立的公益性社会团体和公益性非营利的事业单位才可以接收捐献。而依法成立的公益性的社会团体和事业单位，都是有审计监督的。据法律规定，自然人不具有组织和发起募捐的主体资格，因此，民间私募在法律上处于一个尴尬的位置。
彩票
19世纪末，上海开始流行，当时叫“发财票”，老百姓又把它称为“白鸽票”。解放后，在我国一度销声匿迹。1985年初，广东省在全省范围发行，从而开了新中国成立以来首发的先河。1987年6月3日，中国社会福利有奖募捐委员会(简称中募委)在北京人民大会堂正式成立。这是新中国成立后的第一家经营、管理机构。不久又组建了中国社会福利有奖募捐券发行中心。1987年7月，新中国第一套福利在石家庄、天津、上海等地发行。
社会组织
社会组织（socialorganization），是人们为实现特定目标而建立的共同活动的群体，包括政治组织、经济组织（企业）、文化组织、军事组织、宗教组织等。2008年10月，全国社会组织管理暨执法监察工作会议披露的信息显示，截至2008年6月，登记注册的社会组织总量已经超过38.6万个。2007年度，全国各类社会组织吸纳社会各类人员就业456.9万人；形成固定资产总值682亿元；收入合计1343.6亿元。
扶贫
1985年，中国确定人均年纯收入200元作为贫困线，此后根据物价指数逐年微调。国务院1986年5月成立了扶贫开发领导小组。2008年4月，一项由国务院扶贫办正在草拟的扶贫标准调整办法把过去的底线抬高到1300元的新标准。调整之后，中国贫困人口估计会在7000万到8000万之间。世界银行前行长沃尔夫威茨2007年曾表示，“过去25年的扶贫成就67%应归功于中国。”
加强非公有制企业党的建设具有重要的意义
目前，我国正处于全面建设小康社会的关键时期，非公有制经济在促进经济增长、扩大就业和活跃市场等方面发挥着重要的作用，在西部地区，非公有制经济更是具有较大的发展空间。可以预见，随着推进全面建设小康社会的进程，非公有制经济组织在数量和规模上还将不断扩大。因此，加强非公有制企业党的建设，是规范有序地发展社会主义市场经济的要求，是有效地加强新时期党的群众工作的需要，是扩大党的群众基础、改进党的组织形式和工作方式的需要。非公有制企业在产权结构、管理制度、运行机制等方面与市场经济的要求有较高的一致性，加强非公有制企业党的建设，实质上是要构建与现代企业制度相适应的党的组织形式和活动方式，更好地支持和引导非公有制经济健康发展。这对党的未来发展，对把握市场经济条件下加强党的领导的新途径、新方式有着重大的意义。
积极探索加强非公有制企业党的建设的途径
首先，要根据非公有制经济组织的产权组织形式，对非公有制企业的党建工作进行准确的定位。产权制度决定了非公有制企业在重大决策和运营战略、策略等方面的自，党建工作要从监督和保证党的路线、方针、政策的贯彻落实，关心、帮助企业发展的目的出发，围绕促进企业健康发展做好工作，尊重经营管理层的人事任免权、经营自。党组织要按照非公有制企业的特点和规律开展活动，提高成本和效益意识，坚持把党的活动和思想政治工作渗透、融合到企业的各项工作中，正确处理好开展党组织的活动与维护企业生产经营秩序的关系。
管理是指政治统治者的地位保护盒阶级压迫功能逐渐淡化,代之以将行政权力主要运用在经济社会发展和民生福利等方面的政治意志执行过程。政治是国家意志的体现,而管理则是这一意志的执行。对于什么是治理,许多机构和学者都作出了自己的界定。比较典型的是全球治理协会和世界经济合作与发展组织的定义。全球治理协会的定义是:治理是个人与机构、官方和私人治理其共同事物的总和,多种多样互相冲突的利益集团可以借此走到一起,找到合法的办法。它是一个持续不断的过程,在这个过程中既可以是对立的或各异的利益彼此时应,也可以是人们同意或接受符合其利益的非正式安排。世界经济合作与发展组织的定义是:治理是运用政治权威管理和控制国家资源,以求经济和社会的发展。具体而言,治理是有许多不具备明确的等级关系的个人和组织进行合作以解决冲突的工作方式,它灵活的反映着多样活的规章制度甚至个人态度,以上定义非常典型地反映了治理理论的主要特征,概括起来主要包括以下几个方面的内容:
1自我调节的协作方式。即国家、组织、个人之间通过谈判实现自动协调目的的方式。
2多样化的行动者。国家责任范围逐渐缩小而公民享受更多的责任,包括政府部门、私营部门、第三部门以及广大公众都可以参与治理。
3互动过程。致力于集体行动的组织依靠互相依赖的权利和资源关系实现互相促进和支持,形成协作性的合伙伙伴关系。
4国家的主导角色。国家在制度设计和战略制定方面具有根本性作用,这是其他机构不能代替的,国家的作用充分体现在其宏观调控和组织协作上。
二、善治的内容
善治是指一种良好的治理。这是治理理念和相关机制建立并运用到实践中所导致的良好的绩效。它应该是社会治理发展的目标。善治只要是指治理能够收获到良好的技校,这种绩效表现在治理的政治效果、管理效果、经济效果和社会效果的方面。整治效果主要是通过治理达到了公民与公共机构之间的良性互动,公民的责任精神得到提升,公民对公共事务有着广泛的参与,社区团结性达到非常高的水平。管理效果是通过多元角度的参与和互动,社区和组织的治理取得良好的管理效果,形成了共同治理的机制,提供了最大效率的公共服务。经济效果主要是指通过治理直线了社区和组织资源最大化的利用,并确定了良好的经济收益,给社区居民带来了更好地福利。而社会效果则包括文化观念、环境保护、社区安全、邻里照顾等方面都产生良好的小郭,社区成为安全、幸福和文明的居住地。就一个国家而言,职责意味着国家实现有效的制度构建、公民创造力得到激活、政治文明程度高,意味着国家不仅在经济上去的稳定而快捷的增长,而且在综合效益上公民生活质量得到了不断提升,社会和自然都实现了和谐共进的目标。
三、公共治理的内容
关键词：民间社团；公益精神；理论
1民间社团公益精神培育的概念诠释
1.1民间社团
对于社会团体（也称社团），我国官方在《社会团体登记管理条例》中定义其为：中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。在国际上，与社团组织类似的代名词有非政府组织、志愿组织、非营利组织等，它们虽然称谓不同，但在本质上都是指向政府组织和市场组织之外的那部分公共领域。关于“民间”一词，在我国的文法用语中习惯将其与“官方”做明显的区别，本文中民间社团的概念并不是独立于社团概念之外，它与社团的概念仍然是互通的，强调民间是考虑到我国不少社团是在计划经济体制下成立和发展起来的，如共青团中央、妇联等组织虽具有社团的性质但由于其特殊的政治、法律地位通常被划归于人民团体而不属于民间社团的范畴。
1.2公益精神
公益的概念从不同的学科角度解释可以得到不一样的内涵。从社会学的角度看有广义和狭义的两种理解。考虑到本文的研究对象，以下是从狭义的角度来使用公益这一概念，即“公益”主要是公益主体以非政府的形式进行的、具有非营利性、非强制性、救助性和社会性的一切公益活动的总和。公益的基本特征得以显现：①非政府性，它的行为主体不是来自于政府，而是来自于社会公民的自发组织。②非营利性，它是以满足社会公众需求，推动社会发展为目的的，而非营利。③非强制性，即实践公益的主体是通过自愿的行为来进行参与的。④救助性，即帮助或者扶住弱势群体是公益产生的最主要的出发点，这些弱势群体不仅是社会公益事业服务的对象也公益事业存在和发展的社会条件。⑤社会性，这代表着公益实践是一项社会性的活动。
公益精神中的“精神”是比较抽象的概念，它在哲学上是指人们在改造世界的社会实践活动中产生的的观念、思想上的成果，它不仅是对社会存在的反映而且具有对客观现实的能动作用。结合起公益的特性我们在此可以将公益精神的内容定义为：公益主体在一定的社会环境中，出于关怀意识、公共意识、利他意识，为促进社会群体和人类共同发展，而有所施为的一种高尚的人格品质和价值观念。
1.3民间社团公益精神培育
公益精神属于社团的文化层面。它是在社团这个特定群体中所体现出来的，对与公益精神的价值判断，并由此在各项实践活动中所作出的行为选择。具体是指社团成员具备的以高度的责任感，出于崇尚的人文关怀和利他意识，自愿的参与促进社会公共利益和各项事业发展的精神，公益活动是其参与表达的一种方式。而社团公益精神培育正是打造社团精神文化，推动社团公益行动的重要桥梁。
2民间社团公益精神培育的理论基础
2.1新公共服务理论为民间社团公益精神的培育提供了内在逻辑
慈善事业是非营利性的社会公益事业,是社会保障体系的重要组成部分。加快慈善事业的发展,对于弘扬中华民族的传统美德，增强公民社会责任，调节利益分配，缓解社会矛盾，构建和谐社会具有十分重要的意义。为进一步建立和完善社会保障体系，团结和组织社会各界投身慈善事业，根据《中华人民共和国公益事业捐赠法》和《中华慈善事业发展指导纲要》及*慈善大会精神，结合我市实际，现就推进我市慈善事业发展提出如下意见：
一、我市慈善事业发展的总体要求
慈善事业的发展要以邓小平理论、“*”重要思想为指导，以科学发展观为统领，深入贯彻党的十六届四中、五中、六中全会精神，围绕健全完善社会保障体系,弘扬扶贫济困的慈善宗旨，动员社会力量大力发展慈善事业，以满足更为广阔的困难群体需求。要坚持慈善为民、服务为本，建立起政府推动、民政主管、部门配合、社会参与、慈善组织自主运作的工作体制，推动我市慈善事业的健康发展。
二、大力宣传慈善文化，增强公民慈善意识
慈善事业是集健康、时尚、快乐、文明为一体的社会公益事业，也是实现人生价值的一种方式。慈善文化在中国源远流长，是中华民族的传统美德。各部门、各单位要将慈善文化建设纳入社会主义思想道德建设和精神文明建设规划，实现物质文明与精神文明建设协调发展。报刊、电视等新闻媒体要开辟专栏，定期宣传慈善事业。广泛在机关、企事业单位、学校、社区、乡村进行宣传，普及慈善教育，弘扬慈善精神，增强公众的慈善意识，扩大慈善事业的影响力和感召力，在全市营造人人关注慈善，支持慈善，参与慈善的良好氛围，从而促进慈善事业进一步发展。
三、健全慈善捐赠管理办法，规范捐赠行为
根据《中华人民共和国公益事业捐赠法》“地方各级民政部门负责本地经常性社会捐助活动的管理工作”，以及“慈善组织等公益性社会团体或公益性民办非企业单位受民政部门委托，可承担经常性社会捐助有关工作”的规定，全市社会捐助工作统一由民政部门负责组织管理，法律法规没有明确规定有组织捐助职能的其他任何部门、组织或社会团体不得组织跨区域、跨行业、跨部门的社会捐助活动。各级慈善组织受同级民政部门委托，承担社会慈善捐助活动的日常工作，具体负责捐赠款物的接收事宜。接收款物可由民政部门与慈善组织协商后，统一分配。接收社会捐赠款物要使用专用票据，慈善资金要建立专户，专账管理，并接受财政、审计和社会公众的监督。
（一）结合普法教育，进一步贯彻落实《中华人民共和国公益事业捐赠法》，让社会捐赠活动在法律的范畴内健康快速发展。
（二）加强组织领导，统筹安排社会捐助活动。从20*年起，结合“送温暖、献爱心”活动，每年的11月在全市范围内有组织地开展“慈善一日捐”活动，采取鼓励、引导和动员国家机关、企事业单位职工捐一天的经济收入，企业和个体工商户至少捐一天利润的办法，建立慈善基金较为稳定的增长机制。
（三）建立“企业冠名慈善基金”，动员热心社会公益事业的企业将捐款存入慈善专户，每年运用捐款利息并按捐赠者意愿设立单项救助基金，定期或定向救助城乡贫困群体，营造和谐*的良好氛围。
（四）建立慈善基金管理的“阳光操作”制度，慈善机构每半年一次向社会公示善款筹集、管理、使用情况，接受社会各界监督，切实做到取之于民，用之于民，专款专用，规范管理。
（五）审计部门对社会捐赠款物的接收、分配和使用情况要加强监督，进行专项审计，审计结果每半年向社会公示一次。公安机关要严厉打击各种借用慈善募捐活动进行非法筹资的违法行为。
（六）认真搞好慈善组织自身建设，慈善机构是面向社会接收企事业单位、社会团体及个人捐赠，并帮扶社会弱势群体的非营利性的民间组织。慈善组织的自身建设直接影响到慈善事业的发展。各区、县人民政府要建立健全慈善工作机构，并进行有效管理，确保有人办事、有钱办事，在全市范围内逐步形成慈善救助网络。建立行业自律机制和监督机制，提高慈善组织的公信度。搞好慈善队伍建设，广泛普及志愿服务理念，大力发展慈善义工队伍，积极推进慈善工作队伍的职业化、专业化，促进慈善志愿服务快速有序发展。
四、落实税收优惠政策，维护捐赠者的合法权益
根据财政部、国家税务总局《关于完善城镇社会保障体系试点中有关所得税政策问题的通知》（财税[20*]9号）“对企业、事业单位、社会团体和个人向慈善机构、基金会等非营利机构的公益、救济性捐赠，准予在交纳企业所得税前全额扣除”的精神，捐赠人可凭“捐款专用票据”到税务关系所属地税务部门办理税前扣除登记。对于企业和个人捐赠的大宗物品，由慈善机构与税务、质监、物价等部门联合检验评估，按评估价在媒体上予以公示。
五、建立捐赠激励机制，激发公众的捐赠热情
大力弘扬扶贫济困的慈善精神，不断完善和建立慈善捐赠的激励机制。
（一）每年12月，在全市范围内开展一次“*十佳慈善企业”和“*十佳慈善之星”评选表彰活动。
（二）对长期热心社会公益事业且捐赠累计逾100万的个人或团体、单位法人代表，可聘请到慈善组织担任名誉职务，并由慈善组织发给相关证书以示褒扬。
（三）对捐赠30万元善款以上支持慈善事业者（含企业和自然人），可以慈善组织名义在指定的公共场所树碑纪念；捐赠100万元以上给慈善公益性项目者，享有该项目的冠名权。
（四）鼓励开展义演、义画、义卖等慈善公益性活动。城管、文化、工商、质监等部门要大力支持，为义演、义画、义卖等慈善公益性活动提供便利服务。
（五）凡捐赠了善款的单位或个人，市慈善总会一律赠予书面《感谢信》；单位捐赠1000元以上，个人捐赠100元以上者记入*市慈善捐赠芳名册内；单位捐赠5000元以上，个人1000元以上者授予证书以示鸣谢，并定期在媒体上公告。对于捐款符合前三条要求的单位和个人，写入《*市民政志》。同时定期编修《*市慈善人物志》。
论文摘要:和谐社会的本质在于各利益群体之间的均衡博弈，而创建和谐社会的关键在于各种类型的组织之间及其内部利益关系的和谐。公共组织系统自组织发展的顺利进行是构建和谐社会的重要内容。本文分析了在公共组织系统自组织发展过程中存在的因利益而产生的矛盾和冲突，在此基础上提出构建公共组织系统和谐发展的控制机制的若干建议。
0引言
自从党中央、国务院提出构建社会主义和谐社会以来，众多学者从不同角度对和谐社会进行了探讨，发表了许多兼具理论意义和现实意义的研究成果。对于如何构建和谐社会，学者们倾向于从积极方面探讨实现的途径，然而对于如何规制在构建和谐社会过程中可能出现的矛盾、冲突等不和谐因素，却没有引起足够的重视。关于创建和谐社会过程中的控制机制的研究是一项复杂的课题，本文旨在探讨创建和谐社会过程中公共组织系统自组织发展的控制机制问题。
1基于利益群体均衡博弈的和谐社会观
学术界关于和谐社会的观点众多，其中建立在博弈论基础上的将和谐社会视为是各利益群体之间的均衡博弈的观点最具洞察力。何小民认为，利益关系是人类所有社会关系的基础，和谐社会的核心是利益关系的和谐，因此创建和谐社会应该扩展共同利益，协调利益矛盾[1]。王智汪则通过分析传统思想中关于天理人欲的观点，强调构建和谐社会实际上是在更高层次上实现“欲”与“理”的协调发展[2]。黎秀蓉、刘光岭则认为集体理性下的纳什均衡是和谐社会的实质所在[3]。这些观点虽然各有侧重，但其共同点在于将利益关系看作是社会发展中的核心问题，指出和谐社会的实质在于各社会阶层、群体的利益关系的和谐。
转型期中国进入利益博弈时代。而利益博弈是市场经济和利益分化的必然产物，改革开放导致我国社会结构发生巨大的变化，开始从原来的总体性社会向分化性社会转化，伴随着市场体制的逐步建立，利益分化和利益群体多元化格局开始形成[4]。中国社会的发展运行实际上是这些利益群体之间基于自身利益而进行的博弈的结果。由于我国没能建立其与市场经济协调的维护社会公平公正的社会机制和政治机制，使得不同利益群体之间所进行的博弈是一种非均衡博弈，而资源占有、博弈能力等方面的差异势必影响到各利益群体利益的实现程度，并产生各种冲突和矛盾。
因而，创建和谐社会过程中的主要任务就是要使目前的利益群体之间基于利益诉求的非均衡的、不合作博弈转化为合作的均衡博弈。我们除了需要积极创造条件为创建和谐社会开桥铺路之外，还需要特别注意构建规制不和谐因素的控制机制。
2公共组织系统自组织发展及其问题分析
创建和谐社会的关键是保证各种类型的组织之间及其内部成员的利益关系的和谐。作为一个开放的复杂巨系统，公共组织系统始终与外界进行着物质、能量和信息的交换，与此同时，公共组织系统内部各要素之间也处于相互作用的过程之中。稳定与平衡是公共组织系统运动的趋势所在，但是不平衡与波动才是公共组织系统运动的常态。对于公共组织系统而言，其运动、变化和发展是各子系统为追求自身利益而相互博弈的结果。公共组织系统各子系统既有共同的利益诉求，同时也有着各自不同的利益诉求。在公共组织系统自组织发展的过程中，各子系统因互利而相互合作，或因利益分歧而相互竞争和冲突，这种合作与冲突的非线性的相互影响构成了公共组织系统运行的重要基础[5]。
公共组织系统各子系统因为利益诉求而产生的竞争和冲突造成公共组织系统的无序和混乱，同时因组织成员追求私利而导致的组织失灵也同样不利于公共组织系统的顺利发展。我们对于公共组织系统发展过程中的这些偏差要有清醒的认识，并努力构建起有利于创建和谐社会的公共组织系统的控制机制。目前公共组织系统自组织发展过程中出现的问题，主要体现在三个层面:
从公共组织系统内部各子系统之间的关系来看，政府组织与非政府组织之间存在着利益冲突。政府组织将非政府组织看作是竞争者而非合作者，对非政府组织的发展持保守态度，并采取了一系列限制其发展的措施。而非政府组织也对政府组织的压制报以敌视态度，为了自身的发展，很多非政府组织采取与政府组织不合作的方式，甚至在有些地区出现非法的民间组织。公共组织系统中政府组织与非政府组织之间的这些冲突，一方面导致公共组织系统自身的运行和发展问题，另一方面，由于人民的公共服务需求没有得到很好的满足，不利于和谐社会的建立。
从公共组织系统各子系统内部的关系来看，在政府组织系统和非政府组织系统的运行和发展过程中同样存在着需要加以控制的隐患。政府组织系统的和谐发展意味着纵向上各层次政府组织关系的协调合作和横向上不同地区政府组织的互通有无。然而，从我国政府组织系统纵向关系来看，地方政府组织逐渐转变成利益主体，导致了当前“财政联邦主义”的局面，而矛盾的是，我国政府组织仍然实行的是典型的行政中央集权制。这样的后果是，地方政府组织在利益驱动下，与中央政府组织展开博弈。由于地方政府组织在权力、财政方面的利益诉求的不断实现意味着对中央政府利益的损害，而中央政府组织对地方政府组织的分权积重难返，形成中央政府组织与地方政府组织关系的持续紧张。这是导致政府组织系统发展障碍的一个方面。另一个方面则来自于横向的政府组织之间的紧张关系。由于历史、资源等诸多方面的差异，总体上我国经济发展是不平衡的。不同地区的政府组织之间在很多方面原本是可以互通有无、协商合作、互惠互利的。但是，政府组织罔顾地方人民的利益的情况或是地方保护主义的现象仍时有发生，而这都是由于政府组织盲目追求组织利益和个人利益的结果。
相对于政府组织系统，非政府组织系统比较松散，也没有较为严格的层次性。但是，非政府组织是类别化了的，也就是说，每一类非政府组织都有自己特定的组织活动领域。对于活动领域不同的非政府组织来说，协作有利于组织利益的实现，即达成组织目标，并且为组织赢得声誉。然而目前中国非政府组织系统的基本情况是，不同类型的非政府组织缺乏合作，而同一类型的非政府组织却为了争夺“顾客”和“资源”产生冲突，从而不利于非政府组织系统的发展。
从微观层面来看，公共组织系统存在着失灵现象。首先是政府组织失灵。造成政府组织失灵的原因很多，但是主要的还是政府组织的“内部效应”使然，即政府组织的成员并不是绝对大公无私的，同样也在追求个人利益的最大化。公务员在私人利益与公共利益的冲突中将个人利益放在首位，并为了自身的对经济利益以及权力与组织内其他成员竞争冲突，再加上政府组织其他方面的问题，由此导致政府失灵的产生。其次是非政府组织失灵。这主要是由于组织将资源用在谋求利润上，其日常活动变成以营利为目的的商业活动，与此同时，组织成员在利益需求驱动下造成其对经济利益、荣誉和权力等的追求。
3构建公共组织系统和谐发展控制机制的几点建议
公共组织系统发展中存在的的问题主要是其内部各利益主体围绕着各自的利益诉求而导致的冲突和矛盾。因此，要保障公共组织系统的自组织发展的顺利进行，以及和谐社会的建立，必须构建起完善的用以规制公共组织系统中不和谐的利益关系的控制机制。笔者认为，构建和谐社会中公共组织系统自组织发展的控制机制应包括以下几个方面的内容:
3.1完善引导性控制机制公共组织系统不和谐利益关系的形成，关键原因在于组织系统成员没有处理好个人利益、组织利益以及共同利益之间的关系，其根源在于组织成员的价值观和利益观的偏差。为此应该采取引导的方式，通过社会教化、个人内化两种渠道将与社会和谐建设相一致的价值观和利益观——这种价值观和利益观既顾及个人的合理利益同时又能保证公共利益的实现，而且能够知道社会成员恰当处理个人利益和公共利益的冲突——融入到组织成员的行为中，进而扩散到整个公共组织系统中去。有学者将之称之为“引导性控制机制”。其基本原理是通过影响组织成员的价值观和利益观，以达到制约和匡正组织成员的行为，其基本手段是教育，同时也包括民俗、道德、社会舆论等。尽管从总体上说引导性控制机制是针对全体社会成员的，但是对于公共组织系统的顺利运行来说，完善引导性控制机制，从根本上重塑社会成员特别是组织成员的价值观和利益观具有重要的意义。
3.2加强制度建设目前我国公共组织系统自组织发展中存在的问题部分也源于制度的不完善。因此，我们需要加强制度建设，充分发挥制度作为一种控制机制在公共组织系统运行中的作用。加强制度建设，首先需要完善利益均衡制度。利益均衡制度作为一种控制机制，主要是通过各种手段确定公共组织系统中各子系统之间的利益分配，以形成公共组织系统中各利益群体大体均衡的利益格局。第二，需要加强有关确定公共组织系统行为的制度。政府组织失灵现象和非政府组织失灵现象的发生，很大程度上是由于制度对于其行为之可行与不可行等方面规则的模糊性。而制度一旦对于公共组织系统之组织行为的规则作出明确界定，政府组织和非政府组织对于自身的行为的制度后果就有了清晰地预见，并倾向于遵守制度。此时，作为组织行为规则的制度通过事前控制达到促使公共组织系统和谐运行的目的。三是加强作为惩戒手段的相关制度建设，以对造成严重后果的组织成员实行惩戒。总之，加强制度建设对于公共组织系统的影响是多方面的，制度所固有的功能，诸如预防、纠正、惩戒等实际上都是作为控制机制起作用的。
3.3扩大公民参与对于公共组织系统而言，充分的公民参与有利于防范公共组织系统中的失灵现象。公民对于公共组织系统中的冲突和各种问题有着敏锐的知觉，为了维护自身的利益，公民会采取积极措施对公共组织施加压力，扩大公民参与强化了公民对于公共组织系统的监督和约束作用。由于利益主导型的市场经济的发展，在利益驱动下，公民有了参与到公共组织系统运行中去的自觉，要求介入到与自身利益相关的组织活动中去。扩大公民参与实际上就是要加强公民参与的能力，而良好的社会环境、国家对公民民主权利的保障和健全相关的制度体系都能有效地提高公民参与的能力。不过，最重要的方式是通过培育公民利益共同体，以增强公民的整合能力和话语权。扩大公民参与，必须遵循根据政治技术设计有效的途径，严格确定公民参与公共组织系统活动的领域。
3.4组织内部控制机制的完善与前面三个外部控制机制相比，公共组织系统自控制机制的完善具有同样重要的意义。一方面，需要加强传统的组织控制机制的建设。首先是对于行为的控制，公共组织系统既需要充分发挥组织成员在实现组织目标中的积极性和创造性，又要保证组织成员的行为在一定的范围之内，其前提是必须建立起完善的行为边界控制机制。目前公共组织系统中特别是非政府组织中失灵现象的存在，主要原因是没有明确的组织行为边界的界定，组织成员对于自身的行为也没有足够的认识。其次是加强对于结果的控制，主要体现在对诊断控制机制的完善上。好的诊断控制机制可以帮助公共组织的管理者及时掌握组织目标的达成情况，通过信息反馈，调整组织行为。另一方面，公共组织系统有必要借鉴企业组织系统新近发展起来的控制机制。其一，建立基于组织文化的控制机制，文化控制、团队控制、非正式控制和社会化控制是其基本手段。特别是文化控制，由于它是利用组织的愿景、沟通的价值观以及行为规范实施控制的组织管理手段，这是对传统的行为边界控制的发展，因其内隐性、非正式性，被认为是极为有效的控制机制之一。其二，充分发挥非正式组织作为一种控制机制的作用。传统上非正式组织被视为是对组织运行的威胁，然而近期研究表明，由于非正式组织在为其成员提供诸如归属、安全等社会需要的同时，还提供了组织对于沟通、决策等的需要。非正式组织可以作为一种介于组织与成员之间的控制机制，通过自身内部稳定的“关系结构”对组织的顺利发展发挥着积极作用。
参考文献
[1]黎秀蓉，刘光岭.论构建和谐社会的博弈论基础[J].经济问题，2007，(9):10-14.
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公共事业组织伦理建设，不能仅仅依靠道德自律或道德教化来影响公共事业组织成员的行为选择。道德自律或道德教化只是一种软性的约束机制，对于极少数具有道德操守的公共组织成员而言，也许不失为一种低成本的约束机制，但它却无法为整个公共事业组织行为的合理运作提供最基本的保障。日益严重的公共事业组织伦理失范现象表明，传统道德自律或道德教化对公共事业组织成员缺乏控制力。公共事业组织伦理的提升与重建必须通过制度化建设来实现。正如罗尔斯所言：“社会的制度形式影响着社会的成员，并在很大程度上决定着他们想要成为的那种个人，以及他们所是的那种个人。”公共事业组织伦理制度化的他律性、威慑性和强制性直接对行为主体自律品质的形成起到指导、监督和规范作用，制度化是公共事业组织伦理建设的重要价值取向。
一、伦理失范问题日益凸显
国内学者普遍认同，在中国的机关、事业单位、社会团体、企业和民办非企业单位五大类型社会组织中，公共事业组织应包括事业单位、社会团体和民办非企业单位。公共事业组织具有合法性、广泛的社会服务性、非营利性和非政府性。公共事业组织作为与政府(第一部门)和企业(第二部门)并驾齐驱的“第三部门”，以提供准公共物品、促进社会公共利益的使命和宗旨在社会诸多领域发挥不可替代的作用。公共事业组织伦理是与其活动宗旨和服务性质相一致的，调整公共事业组织行为的道德规范和准则体系。一方面，它属于职业伦理的范畴，所关注的是教育、医疗、科技、文化、体育、慈善等职业领域中的伦理问题。另一方面，它是一种角色伦理，作为被规范的对象——公共事业组织，其非政府、非营利的双重特性决定了公共事业组织伦理差异于行政、企业伦理。公共事业组织提供服务的手段善和目的善的价值问题，是公共事业组织伦理的实质所在。
目前，公共事业组织伦理失范问题日益严重。公共事业组织成员往往难以抵御私欲的扩张，置其职业伦理规范于不顾，运用职权和信息优势满足私利，损害公众利益。公共事业组织伦理的失范不是个案现象，其覆盖面极其广泛，几乎涉及公共事业的各个领域。教育领域，江西省有272人因教育腐败受到党纪政纪处分，其中40人被撤销校长职务，查处违规金额3464万元。在江苏115所高校中，检察机关查出有109所学校涉嫌130多起商业贿赂案，粗略估算：江苏省在校大学生约120万人，每个大学生在校期间平均购买英语教材及相关书籍至少200元，这个市场就是2.4亿元，按照行业内通行的8.5折扣，这些灰色折扣款就高达3600万元。医疗领域，哈尔滨医科大学二院天价住院费事件，患者住院67天费用竟高达550万元。齐齐哈尔假药事件，11名患者因使用“齐二药”生产的“亮菌甲素注射液”出现了肾功能急性衰竭的症状，其中5人不治死亡。科技领域，上海交大的“汉芯”造假案，以一块磨光的别人研制的芯片骗取国家上亿元经费。体育领域，各种体育赛事中的兴奋剂丑闻。慈善领域，胡曼莉事件，因“以孤儿名义聚敛钱财”，“中国妈妈”胡曼莉被美国妈妈联谊会告上法庭。
尽管公共事业组织伦理失范的表现形式各异，但其本质是相同的：即公共事业组织成员在权利与义务的关系上，彻底违背了公共事业组织伦理规范，把应尽的伦理义务当作谋取私利的权利和手段，扭曲了公共事业组织“非营利”的本质属性，偏离了追求和实现社会公益的价值取向。公共事业与社会公众生活息息相关，其伦理失范产生的恶果比其他领域更为严重。它不仅会直接影响到国计民生，侵害公众利益，而且会沉重打击公共事业组织的公信力，侵蚀组织的合法性基础。失范现象表明，在市场经济的冲击下，公共事业组织伦理规范的调控作用失效，对公共事业组织的行为缺乏制约力。因此，在公共事业组织伦理建设的过程中，应突破传统“宣传教化”的单维度视野，采用伦理制度化这一取向，将伦理上升为制度层面来强化对公共事业组织行为的约束，从而实现组织自律的最高境界。
二、公共事业组织伦理制度化可行分析及推行意义
公共事业组织伦理制度化是将公共事业领域中的伦理要求明文化、正规化、法律化，旨在通过制度规则的形式，把公平、正义、诚信的公共事业组织伦理目标定型化、标准化，形成一种稳定的规范体系，达成伦理自律与他律的有效结合。伦理制度化既涵摄伦理自觉的本质规定性，又被赋予制度的刚性外观，成为公共事业组织伦理建设一项强有力的对策性措施和有效途径。
(一)可行分析
理论上，伦理与制度具有同质性，都是关于权利与义务的规范，两者内容上相互渗透，功能上相互补充，有着共同的价值基础和目标取向。虽然伦理与制度的作用方式具有差异性，伦理是软约束，以自律性为特征，制度是硬约束，以强制性为特征，但两者有着共同最基本的调整对象，即利益关系。从历史上看，制度无不渗透和体现着伦理的意蕴，制度规范往往就是伦理规范，同时伦理具有制度性，它存在于社会基本结构并通行于社会制度之中，成为维系社会制度延续和发展的精神力量。伦理为制定和执行合乎德性的制度提供前提，而制度可以提高伦理的权威性和规范性，为伦理建设提供保障。作为经济基础之上的上层建筑的重要组成部分，伦理和制度共同发挥调整人们行为、规范社会关系的作用，共同追求社会稳定、和谐有序的目标。调控目标的一致性决定了二者在具体内容上的一致性。伦理所反对和许可的，往往也是制度禁止和允许的。可见，伦理功能部分外移，部分功能由法制替代，这在理论上是成立的。
实践上，古今中外都不乏将伦理制度化的成功先例。美国法学家博登海默认为：“那些被视为社会交往的基本必要的道德正义原则，在一切社会中都被赋予了具有强大力量的强制性质。这些道德原则约束力的增强，是通过将它们转化为法律规则而实现的。”历史上中国著名的封建法典《唐律》将“三纲五常”的伦理蕴涵明确地加以规定，所谓唐律“一准乎礼”，“不敬”、“不孝”、“不睦”、“不义”这些不遵守伦理的人会受到法律制裁。中国现行的一些法律中也融入一些属于伦理范畴的规范，如《教师法》、《高等教育法》对教师职业领域教师的伦理责任、道德要求已纳入法制轨道。《知识产权法》的颁布，使得侵犯别人的知识成果，已不仅是伦理问题，同时又是违法行为。国外亦有伦理制度化的成功经验。如美国的《从政道德法》、加拿大的《道德法典》、韩国的《生命伦理法》、日本的《国家公务员伦理法》等，这些都是将职业伦理上升为法律，以此规范人们的社会行为。
(二)推行意义
目前，中国已经步入“和谐社会”建设时期。和谐社会不仅是公平正义的制度期待，也是协调有序的伦理期待。。，自然，和谐社会离不开坚实的伦理支撑。公共事业作为社会的重要领域，它的健康发展对构建和谐社会具有重要意义。目前，公共事业组织伦理的调控功能日益弱化，公共责任缺失的问题十分严重。因此，转型期公共事业组织伦理的提升和重建必须通过制度化来实现。“制度化”已经成为公共事业组织伦理建设的普遍趋势和重要取向。
公共事业组织伦理制度化有利于增强伦理的权威性和有效性。伦理通过向组织成员昭示“不该如何”、“应该如何”来调整组织利益关系，但这“不该”和“应当”的规范往往缺少权威的确认。这种“先天”的权威性缺失，很容易导致公共事业组织成员对伦理作随意理解，或视伦理而不见，带来伦理实践的不确定性和偶然性，从而降低伦理调节约束的有效性。而公共事业组织伦理制度化能够弥补伦理软约束的不足。通过制度的合理安排，使抽象的伦理转化为具体的、可操作的规范准则，赋予属于公共事业组织伦理范畴的规范具有刚性的特点，对公共事业组织成员的价值目标确定与行为方式选择，具有极其重要的意义。制度化了的伦理明确地规定什么是允许的、什么是禁止的，为公共事业组织成员提供一个明确的选择空间，从而实现组织行为的有序化。
公共事业组织伦理制度化以法律制度的形式将伦理规范强制推行，其目的在于以他律促进和实现自律。公共事业组织伦理以组织自律为归属，但是自律不是自发形成的，它需要经历一个由他律到自律的转化过程。事实已经证明，转型期单靠伦理驱动或教化不可能形成公共事业组织的自律。因此，社会应采取措施提供公共事业组织伦理生长的外部环境和动力，帮助公共事业组织成员实现职业伦理的内化，而伦理制度化是使这一内化得以实现的重要保证。制度化能将公共事业领域那些“应然”的伦理价值和观念通过自身的制度化与规范化建设，促使伦理范畴的结构发生新的整合，产生新的力量，有利于伦理自觉意识的养成。在惩恶奖善的制度安排下，公共事业组织成员会渐渐习惯于遵守职业伦理要求，把带有强制性的他律规范转化为自觉的自律行为，从而实现道德境界的升华。
三、公共事业组织伦理制度化的路径分析
(一)树立伦理制度化的正确理念
理念是行动的先导。推进公共事业组织伦理制度化建设，首先应树立正确的理念。第一，要坚信公共事业组织伦理建设的制度化取向。伦理制度化无疑是转型期约束公共事业组织行为的一种有效手段，为伦理的贯彻落实提供了强力支撑，对恢复和维持公共事业管理秩序具有重要作用。忽视或彻底否认伦理制度化的价值功能，是不可取的。第二，公共事业组织伦理制度化建设要把握合理的“度”。伦理是内生性、自律性的社会规范，而法律制度是外生性、他律性的社会规范，这决定了伦理制度化的基本界限。。”如果过分夸大公共事业组织伦理制度化的功能作用，以法律制度完全取代伦理，不仅会毁灭伦理，而且极大地限制甚或取消公共事业组织成员自由活动的广泛空间，从而损害组织成员的正当权利和利益，最终会动摇法律制度赖以存在的基础，这背离了公共事业组织伦理建设的初衷。因此，在强调公共事业组织伦理制度化的必要性，借助于制度化的力量恢复公共事业组织伦理秩序之时，切不可盲目地、无限制地推进伦理制度化的进程，更不能不加分析地将公共事业领域的一切伦理规范一统制度化。
(二)合理划分制度化的伦理层次
合理正确划分伦理层次，对公共事业组织伦理制度化建设具有至关重要的作用。综观分析，能够将公共事业组织伦理转化为法律制度的主要有两个层次，一是组织成员“必须”遵守的伦理规范；二是组织成员“能够”达到的伦理准则。具体来讲，纳入公共事业组织伦理制度的是规范性伦理，而非信仰性伦理。在规范性伦理之中，最需要和最适宜于制度化的是“不应当”型的规范伦理，即公共事业职业的“底线伦理”。底线伦理向公共事业组织成员提出了“不应当做什么”的起码要求，既具有组织成员都必须遵守的普遍性，又具有一定程度的强制性和惩罚性。另外，纳入公共事业组织伦理制度的是“常人伦理”，而非“圣人伦理”、“精英伦理”。所谓常人伦理是公共事业组织成员能够达到的伦理准则，它具有普遍平等性和最低限度性，适宜于转化为制度化。对于公共事业的圣人伦理或精英伦理，即常人难以或不能达到的伦理要求，是不宜制度化的。换言之，即使可以将其制度化，也不会产生好的控制效果。
(三)构建公共事业组织伦理立法体系
伦理立法是伦理制度化的核心内容。应加快伦理立法进程，分层次、分步骤地来构建公共事业组织伦理立法体系。中国公共事业领域中的伦理立法基本上是空白的，为了更快地遏制伦理失范，加快公共事业组织伦理立法显得尤为紧迫。2006年两会期间，人大代表强烈呼吁进行医疗职业伦理立法，这为推进公共事业组织伦理立法工作提供良好的契机。在公共事业组织伦理立法中，应注意分层次进行，避免“后法大于先法”的困惑。宏观层面上，公共事业领域各类组织在性质、服务宗旨、管理方式等方面是相同的，其所有成员有共同的底线伦理，所以应首先制定一部适用于所有公共事业组织成员的《公共事业组织伦理法》，明确规定公共事业基本的伦理原则、调整对象、规范内容、惩罚措施等。微观层面上，公共事业覆盖面之广，不同的领域又有其不同的特点和伦理要求，因此，在《公共事业组织伦理法》统一指导下，对公共事业的不同领域分别制定出下位法，如《教育职业伦理法》、《科技职业伦理法》、《医疗职业伦理法》等。
(四)强化事业伦理制度监督机制
任何制度确立之后，其贯彻、实施就成了关键问题，否则制度将成为毫无意义的东西。在中国的一些领域，往往不是缺乏法律制度，而是执法不严。公共事业组织伦理制度的贯彻执行是伦理制度化的重要组成部分i是克服伦理失范和实现他律转化自律的根本保证。为了确保公共事业组织伦理制度得到有效的执行和实施，需要强化预防、奖惩、评价等监督机制。成立相应的专门监督机构，对公共事业组织伦理制度的执行、遵守等情况进行严格的监察和督促，执行、遵守情况好的给予奖赏，否则给予相应的惩罚和制裁。同时应加大公共事业组织伦理制度的执法力度，做到“有法必依，执法必严，违法必究”。值得一提的是，公共事业组织伦理制度化不是短期行为，其相应的法律制度需要在监督评价的过程中不断完善。
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