目前，央企董事会试点和金融企业的董事会制度试点，初步从体制上遏制了“内部人控制”的弊端，完善了公司治理机制，促进了企业的良性发展，实现了国有资产的保值增值。国企公司董事会制度有了良好开端，但是仍然有一些深层次的矛盾有待探讨和解决，其中既有认识方面的问题，也有客观的矛盾现象甚至是利益冲突。
应加强对两方面问题的认识
国企治理水平决定其未来竞争力：企业之争很大程度上即公司治理水平的竞争，其制度优势的竞争力甚至超过技术与产品本身。国际跨国公司之所以“富能敌国”，不仅仅因为其拥有令人艳羡的核心技术，更因为其公司治理机制能够自如运行。构建富有效率的国企公司法人治理结构，必须增强全民“公司治理”意识，提高人们对公司董事会制度重要性的认识。实证研究表明，无论国企公司是否在资本市场上市，只有建立了完善而富有效率的公司治理结构，企业才能对资源进行合理配置，才能对人才进行有效激励，才能形成强大的创新能力，才能赢得投资人的信任，才能从制度上保证企业的持续健康发展。
国企治理改革的核心在于董事会建设：纵观世界经济发展史，董事会制度历经百年，虽不乏批评，但能被广泛运用，应归结于其机制的合理性。无论是以英国、美国为代表的海洋法系国家，还是以德国、日本为代表的大陆法系国家，公司治理结构中均闪现着董事会的身影。在以资本为纽带的现代国企公司治理体系中，董事会处于关键环节，承上（股东会）启下（经理层）。首先，董事会承载股东意志，维护股东权益，是实现出资人职责到位的最终体现；其次，董事会通过监督经理层贯彻执行股东会、董事会的决策，促使企业深化内部改革，加强内部控制，防范经营风险，优化基础管理，不断提高企业的市场竞争能力。
当前国企董事会建设应把握好的七个方面
应坚持以外派股权董事为主体的国企公司董事会架构：国企公司“内部人控制”不是或主要不是因为企业负责人的品质问题，而是源于他们的“企业立场”，源于包括企业负责人在内企业员工的利益驱动。可以理解的是，企业负责人既然作为企业内部人，就会有其内部立场，加之内外部获取企业信息天然的不对称性，内部人较容易实现利己的冲动。因此必须构建与内部人控制相制衡的力量，实现企业内外部利益主体群的平衡，这也是“外部董事具有否决权”之董事会制度产生的理论基础。同时，建立健全外部董事制度，可以避免董事会成员与经理人员高度重叠，实现企业决策权与执行权分开，从而保障股东利益不受侵害。
应该进一步明确国企公司董事会的职责定位：我国《公司法》赋予董事会11项职权，可概括为三个方面：作为股东利益的“代表人”，董事会对股东会负责，执行股东会决议，向股东会报告工作；作为公司重大事项的“决策人”，董事会有权决定或制定公司“经营战略、投资计划、预算决算、利润分配、弥补亏损、资本变动、发行债券、合并分立、解散变更”的方案，并可决定公司内部管理机构的设置，制定公司的基本管理制度；作为公司经理层的“聘请人”，董事会有权决定聘任或者解聘公司经理人员、财务负责人员及其报酬事项。目前，在国企公司治理实践中，有关董事会的上述职权，有些已经到位，有的还须假以时日，逐步完善。
国企高管薪酬的决定权应逐步移交董事会：“高管高薪”是时下国内外热议的话题，无论是美国奥巴马政府向接受政府资助企业发出的高管限薪令，还是中国财政部印发的《关于国有金融机构2008年度高管人员薪酬分配有关问题的通知》，均不应该被理解为公司治理的倒退，其要义还是督促相关企业遵法守规，严格按照公司治理秩序行事，政府并不追求越过董事会和股东会去最终决定企业高管人员的具体薪酬。董事会、股东会确定国企公司高管人员薪酬应做到“一个挂钩，三个兼顾”，即国企公司高管人员的薪酬应与其经营业绩相挂钩，按责任书和考核结果取薪，多劳多得，有奖有罚；同时要兼顾企业所在地区的收入水平，兼顾与同行业其他企业之间的平衡，兼顾高管与职工收入差距不宜过大。
进一步加强国企公司董事会内部机制建设：董事会属国企公司治理结构中的决策机构，其决策质量和决策效率是董事会制度的两条生命线。提高国企公司董事会的决策质量和决策效率，必须加强董事会“三性”建设：其一是董事会应独立于公司管理层，确保董事会决策的“公正性”；其二是要把好董事人员选拔关，加大后续培训力度，不断提高董事会成员的“专业性”；其三是应总结国内外董事会制度的成功实践，建立董事会作业准则，逐步增强董事会工作的“规范性”。
国企公司董事会的责任制度有待落实：《OECD国有企业公司治理指引》指出，“国有企业董事会应对公司运营接受明确授权和最终责任。董事会应对所有者承担全部受托责任，为公司的最大利益工作。”“董事应该诚实行事，并且对他们的行为承担受托责任。”要落实国企公司董事会的契约责任，监督董事会及其成员的履职情况，规范对董事会的考核工作，建立健全董事人员的激励约束机制。加强对董事会和董事人员的监督，股东会、监事会、行业监管部门、公司员工、资本市场、社会舆论等都负有相关监督职能，各监督力量应加强沟通，形成合力。
努力实现国企中党组织与董事会的有机融合：我国《公司法》明确规定，“在公司中，根据中国共产程的规定，设立中国共产党的组织，开展党的活动。公司应当为党组织的活动提供必要条件。”为解决国企公司内部新老三会的矛盾，避免多头决策，党的十五届四中全会提出了“双向进入，交叉任职”原则，即公司党委会成员可通过法定程序进入董事会、监事会，而董事会、监事会、经理层成员可依进入党委会。党委会对重大问题经集体研究后，由进入法人治理结构的党委成员通过多种方式反映党组织的意见和建议，使党组织的主张在国企公司董事会的决策中得到重视和体现，并把董事会的决策结果反馈给党组织。国企公司党组织要支持董事会对企业重大问题的统一决策，董事会也要尊重企业党组织的意见，充分发挥党组织的先进性作用。
企业人事制度改革首先要在思想上认识到其重要性，把深化企业人事制度改革列为企业工作重中之重。要有创新认识，在思想认识上有新突破，方法上有变革。做到思想创新、制度创新、工作创新。要结合企业实际情况，制定出相应的深化企业人事制度改革的办法，以供企业内部贯彻落实。
建立匹配的人事管理制度
选人用人要把提名制和公开竞聘结合起来，拓宽选人用人渠道。提名方式有党推荐提名、组织部门建议提名、领导干部推荐提名等方式。公开招聘有企业内部公开招聘和面向社会公开招聘。无论是采取提名制还是公开竞聘都要有标准条件，要量化招聘指标，要做到招聘条件公开透明、招聘考试公平、公正。企业内部提名和内部公开竞聘也要坚持任前考察，进行民主测评、个别了解、任前公示等组织程序，注意提高选人用人的公信度。建立匹配的人事制度主要包括以下几个途径：
一是扩大企业所属基层单位人事任免权。把党管干部原则和单位负责人依法选择经营管理者结合起来。扩大企业所属分公司单位人事任免权，把对总公司管理人员以下基层分公司管理人员的选聘录用权，下放给分公司单位自行管理。企业总公司核定编制，根据定编定岗，总公司机关部门部长和分公司党支部书记、厂长、财务科长等由企业总公司党委通过正常的组织聘用程序任免。其他人员由部门负责人或分公司提出聘用意见，自行聘任。如果管理人员有违纪现象和不胜任本职工作而单位仍然聘用的，一经发现，追究单位主要负责人的责任，并根据具体情况，同时给予其相应的行政处分或经济处罚。
二是打破“一聘定终身”的干部聘用制度。建立和完善“干部能上能下、收入能增能减”“聘任上岗、按岗计酬”的企业内部人事管理制度；建立完善的责任追究制、岗位职责制；取消干部级别，待遇与岗位匹配。今天单位聘用就是企业管理人员，明天企业不聘用就是普通员工，完全实现“聘任上岗、能上能下、按岗计酬”的企业内部人事管理制度。
建立激励机制，加强内部管理
一是建立健全企业内部全员绩效考核激励机制。制定考核办法，层层落实考核目标，根据考核结果与薪酬挂钩。考核目标按月进行考核，当月兑现。
二是建立健全培训制度。对企业管理的干部采取内培与外培相结合。送外培训人员，回来后要汇报学习情况，交流学习经验，做到学有所获。公司人力资源部负责对企业对内培训工作，组织对企业员工进行在岗、转岗、晋升培训，培训考核主要以学习专业技术知识、安全生产知识、本单位本岗位生产基本情况为主，同时学习外单位的先进生产经验和管理经验，着重提高管理人员的整体素质。培训考核不合格的可补考一次，补考不合格的作降职处理。对技术比武获得好成绩的人员兑现岗位津贴，岗位津贴可视企业效益制定。同时，岗位津贴是浮动的，有效期至下次比赛。
三是对老企业部分年龄偏大的管理人员可根据企业经济效益实行企业休假。分流一部分年龄偏大、专业管理水平低、工作缺乏热情的管理人员，为年轻有为、工作积极有热情、专业管理有水平的人员腾出岗位。
企业人事制度改革的成效
企业通过人事制度改革，一是可以调动企业上下员工的工作积极性、责任心。二是增强了选人用人可信度，职工群众对干部选拔任用的满意度有了提高。三是干部有了危机感。通过对事故责任追究、干部能上能下、绩效考核，干部的工作作风有改进，工作态度有改善，办事效率有提高，干部队伍中学技术、学业务氛围更加浓厚，干部队伍结构得到进一步优化。
关键词:国有企业/国家所有权/国有企业治理/内部治理/外部治理内容提要:国有企业治理存在天然的缺陷，并非简单的“政企分开”和“委托”等问题，而是国家所有权的公权力属性决定的。国有企业治理具有相对性；国有企业治理的重点不在于内部治理，而在于外部治理。健全的市场经济体制和积极宪政国家等外部治理环境是国有企业治理的关键，国有企业的内部治理结构借鉴普通企业的公司治理结构仅具有相对意义。一、外部治理（一）健全而成熟的市场经济体制国家所有权的特权属性，决定了国有企业一直缺乏市场竞争压力。即使对于市场转型后的国有企业也是如此。长期的自然经济和计划经济体制，致使我国市场机制尚未成熟，从而进一步助长了国有企业治理的缺陷。国有企业的非市场因素尤其需要一个良好的外部市场环境，通过市场的私权利限制国家所有权的公权力，以此尽可能降低国有企业自身的弊端。我国在立足国情和国有企业特殊性的基础上，适当借鉴国外经验，进一步深化经济体制改革，完善市场机制，为国有企业提供私权利制约。主要包括如下几个方面：（1）进一步深化国企改革。既然国有企业不能成为市场经济社会的主要主体，那么国有企业比重过大就成为阻碍市场的重要因素。因此，国有企业的市场转型是构建成熟市场机制的重要条件。（2）尽可能完善产品市场的竞争机制，通过私有企业及外资企业、外国企业等形成国有企业的制约力量。但国家所有权的公权力属性决定了国有企业产品容易产生垄断性，从而决定了产品市场的竞争机制仅具有相对意义，关键还要取决于宪政国家的构建。（3）加快金融体制改革，进一步推动国有银行的产权多元化及市场化，发挥银行在企业治理中的作用。（4）进一步完善人力资源市场。但国家所有权的公权力属性决定了其仅具有相对意义，关键还取决于宪政国家的构建。（5）进一步加强社会中介机构改革，提高其民间性、独立性和自治性，加强行业自律监管，构建征信体系等。（二）遏制公权力的滥用国家所有权的公权力属性决定了国有企业的特权，包括但不限于公共财政投入、银行信贷的非市场优惠、国有垄断利润、政府官员进入国企高管层等。而这种特权必然容易滋生腐败等国有企业诟病。这是国有企业存在的孪生产物及解决市场失灵的应有代价。凡是公权力的副作用均有可能在国家所有权身上发生。因此，制衡国家所有权的关键来自对公权力制约的制度安排。除了前已述及的市场的私权利对抗国家所有权的公权力之外，还需要公权力对抗公权力，以遏制公权力的滥用。面对国有企业，在借鉴国外经验的基础上，遏制公权力的滥用主要体现如下几点：（1）为了遏制国家所有权的弊端，最有效的方法就是遵循有限政府的原则，控制国家所有权的适用范围，将之限制在国家为实现特定的政治或社会目标，而非以营利为主要目标的非市场竞争领域，实现国有企业的市场转型。此乃前已述及的国有企业治理的逻辑前提。（2）在完善以宪法为基础的法律体系的基础上，以特殊企业理念加以国有企业立法，形成适应市场经济和国有企业需要的良法。（3）合理设计行政权、立法权和司法权，本着限制行政权的原则，提高人大应有的地位和保障司法独立，通过分权制衡的宪政以遏制国家所有权。具体而言，国有企业的设立、变更或终止、国有资本经营预算和国有企业利润分配等在遵循分级所有的基础上，由各级人大审批决定；改革和完善国有企业案件中公益诉讼制度，发挥司法机关在国有企业案件中最后公正裁判者的功能；对由国家出资人机构任命或推荐的国企高管在遵循市场机制的基础上，按照政府官员的权力监督程序加以规制等。二、内部治理国有企业治理追求的目标不是简单地照搬普通企业的公司治理结构，而是行政型治理模式。国有企业的内部治理结构在借鉴普通企业的公司治理结构方面也仅具有相对意义，这也是国有企业内部治理结构构建的基础。具体来说，主要包括如下几个方面：（一）出资人制度长期以来，人们围绕国有企业的国家所有权出资人制度一直争论不休，比如是否要设立专职的履行出资人职能的机构、是否由国资委履行出资人职能、国资委是否列入政府序列还是人大序列等。其实，这样的争论在国有企业尚未实现市场转型以及国家的民主法治化和经济的市场化尚未发达的情况下并没有多大意义。因为出资人制度无论如何设计，均无法改变国家所有权的公权力属性。试图以此解决国有企业！政企不分？暨国家所有权弊端的现状，无疑陷入了国家所有权神话。一旦实现国有企业的市场转型、市场经济体制的建立健全和积极宪政国家的构建，国有企业治理的诸多问题自然消解，国家所有权出资人制度设计仅具有相对意义，完全取决于一个国家或地区的自身国情、历史传统以及效率因素考量。也就不难理解国外关于国家所有权出资人制度的设计并没有统一的模式，国家所有权既有统一所有。从我国现有的《企业国有资产法》等相关法律法规规定，企业国有资产实行国务院统一所有、分级管理的模式；设置国资委作为专职出资人职能机构，并作为国务院直属特设机构等。但鉴于我国地域广阔、民族众多、地区发展差异巨大以及国有企业数量众多、国有财产数量庞大等现实国情暨效率考量，结合国外经验，我国国有企业的国家所有权出资人制度设计主要包括如下几点：（1）我国对企业国有资产宜采取中央与地方分级所有的模式，以此真正实现分级管理的目标，充分调动地方的积极性，最大限度地实现国有财产的保值增值。（2）我国宜设立国资委作为企业国有资产的专职出资人职能机构，并在国资委和从事具体经营的国有企业之间设立若干国有资产控股公司，同时推行国有资本出资人交叉持股的做法，有条件的国有企业可以采取信托经营的模式，实现相对意义上的政企分开，减少相对意义上的关联交易，做到履行出资人职能与政府的社会公共管理职能的分离。（3）考虑到行政机关和立法机关的职能区分以及国有企业的经营领域，国资委宜列入政府序列，而不应放入人大序列，尤其在人大应有地位缺乏和国有企业数量庞大的现状下。同时，强化人大和司法机关对国资委和国有企业的监管。根据我国《企业国有资产法》和《企业国有资产监督管理暂行条例》等规定，国资委作为企业国有资产的出资人，对国家出资企业依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利。国资委行使出资人权利时，除了要遵守《企业国有资产法》等法律法规外，还要遵守《公司法》等企业法相关规定。既要考虑到国家所有权的公权力特殊性，也要考虑到国资委履行出资人权利时，遵循民商法的一般规则和我国《公司法》的股东权利，尽可能实现公私股东权利的一体化保护，尤其中小股东权益。但鉴于国家所有权的公权力特殊性，以及国资委是国务院直属特设行政机构，就决定了国资委及其下属国家出资人机构滥用行政权力、侵犯其他股东权益的现象在所难免。除了加强私法领域的公私股东权利的一体化保护外，更需要从积极宪政国家的角度加强对国家所有权的控制。而这又跳不出国有企业治理的外部治理环境。除此以外，前已述及的国有资本出资人交叉持股，以相对改善国有企业的内部治理机构，以公权制约公权，可以起到一定效果。（二）董事会、经理层和监事会制度从我国现有的《企业国有资产法》和《公司法》等相关法律法规规定来看，国有独资公司、国有控股公司和国有参股公司设立董事会和监事会制度，但国有独资企业不设立董事会和监事会制度。对于国有独资公司，现有的法律已经明文规定通过行政命令的方式产生董事会、经理层和监事会。对于国有控股公司甚至涉及国有参股公司，虽然我国《企业国有资产法》和《公司法》等相关法律法规规定，由履行企业国有资产出资人职能的机构国资委或其授权单位向股东（大）会提出董事和监事人选，由股东（大）会选举产生；经理层由董事会聘任。但在实践中，基于国家所有权的公权力属性，国有股东行政化色彩地推荐甚至直接任免董事、监事和经理人选的现象在所难免。因此，凡是国家所有权的弊端均有可能在国有企业董事会、经理层和监事会中发生，比如损害其他股东权益尤其中小股东权益、内部人控制以及损公肥私等。而这些恰是人们经常鞭挞的对象，但却忽视了国家所有权的公权力属性。其实，这在国外包括西方发达国家的国有企业也不例外。比如美国田纳西河领域管理局（TVA）等国有企业董事会成员就由总统提名、参议院批准等的做法。又如新加坡国有企业中就有政府官员担任董事等。但是，国外国有企业的比重普遍很低，多处于国家政治或社会目标的非市场竞争领域。即使新加坡国有企业比重相对较高，也低于私有企业比重，更何况新加坡仅是一个城市国家，尚不具有普遍性。更为重要的是，西方国家以及新兴经济发展国家市场化程度普遍较高、宪政体制普遍比较健全。从而把国有企业的弊端尽可能降低到最低限度。而这恰是处于社会转型时期的中国所缺乏的。因此，对于中国而言，不是鞭挞国有企业行政型治理模式的问题，而恰是我国国有企业治理的逻辑前提的缺位以及国有企业外部治理环境的不足。鉴于此，解决中国国有企业内部治理问题，除了前已述及的国有企业治理的逻辑前提和外部治理环境外，我们不应苛求国有企业股东如同其他普通企业股东一样，关键在于制约国家所有权，同时相对意义上改善企业内部治理结构。具体包括如下几个方面：1.妥善处理好企业党委会与董事会、监事会和经理层的关系，理顺国有企业与纳税人的关系，取消企业行政级别，实现相对意义上的政企分开。2.从董事会、监事会和经理层产生来看，首先，我国适当借鉴新加坡、法国和芬兰等国的经验，推行国有企业职业经理人市场，面向国内外网络精英人士担任国有企业董事、监事和经理等。虽然其产生方式具有行政色彩，但人才选择渠道则推行市场化和职业化。比如法国董事会实行“三方代表制”原则，即国家代表、职工代表、专家代表，各占1/3。为做好董事会的提名工作，国家参股局按照职业化的原则建立了董事人才库。又比如芬兰国有和国有控股公司的董事都是从社会上选派或提名代表进入董事会的，可以是专职董事，也可以是兼职独立董事。其次，对国有股东推荐或任命的董事、监事人选以及董事会聘任的经理层除了遵循我国《公司法》等相关私法的一般规则，即力求实现私法领域的公私所有权一体化平等保护外，关键通过国有企业的外部治理环境，即通过市场的公民权利和积极宪政国家加以制衡国家所有权。对此，国外诸多经验值得我国借鉴。比如美国田纳西河领域管理局（TVA）等国有企业董事会成员由总统提名，但必须得到参议院批准等的做法。对于我国国有企业由国有股东推荐或任命的董事会成员，根据！分级所有、分级管理？的原则，由出资人机构报请所在政府，并由政府报请所在人大常委会批准。同样，对于我国国有企业由国有股东推荐或任命的监事会成员和经理层，也要由相应的公权制约机制。再次，对于国有独资企业，在条件成熟时，尽可能改制为国有独资公司或国有控股公司，建立董事会和监事会制度，相对改善企业治理结构。3.从董事会、监事会和经理层组成及其他制度来看，首先，从董事会来看，具体包括如下几点：（1）针对国有企业，尤其要推行外部董事及独立董事制度，拓宽外部董事及独立董事的选择渠道，提高董事素质，明确其职责权限，提高其履责能力，加强对其的考核评价。（2）健全职工董事制度，尤其要完善职工董事履责的制度保障。德国的经验值得我们借鉴。（3）借鉴美国等国家董事会中各专门委员会的做法和经验，加强董事会各专门委员会建设，比如决策委员会、执行委员会、审计委员会、提名委员会、薪酬委员会等，尤其要通过审计委员会强化对企业的监督，以配合企业监事会。同时，要细化各专门委员会的职权、职责及其履责程序，提高董事会的决策能力。其次，从经理层来看，广义上的经理层包括经理、副经理以及“四总”（即总会计师、总经济师、总工程师和总法律顾问）。具体包括如下几点：（1）从体制上进一步突破企业用人制度，基于人性的视角确立“经理内阁制”，避免内耗。（2）建立健全“四总”制度，在我国当前尤其要加强企业总法律顾问制度建设。（3）我国可以适当借鉴韩国的经营评价委员会和新加坡对淡马锡公司的考核经验等，改变传统思维，通过人力资本产权理论、企业家市场竞争理论和公司价值理论等设计和构建国有企业经理层的薪酬激励机制。并借鉴国外一些国家以经济增加值（EVA）为核心的业绩考核制度，引入经济增加值考核指标体系，改革和完善经理层年薪制度。再次，从监事会来看，具体包括如下几点：（1）我国既不要简单照搬德国的双重委员会的做法，也不要简单照搬美国、英国的不设监事会的做法，而是在我国现有的基础上，既要借鉴美国的独立董事制度和董事会各专门委员会制度，实现监事会功能的互补，以弥补我国监事会制度的不足；也要借鉴德国的银行代表监事制度。（2）针对国有企业，尤其要推行外派监事制度建设。（3）借鉴德国的做法，扩大债权人尤其银行在监事会中的比例，实行主银行监督制度，提高监事的监督激励动机。但不宜扩大职工监事比例，否则陷入监事被董事会和经理层牵制的现象。（4）为监事会履职完善制度保障。对于国有独资企业和国有独资公司，建立监事会及监事对出资人机构的直接汇报制度；对于国有控股公司，建立监事会及监事对股东（大）会的直接汇报制度，其中国有股东必须参加。注释:王冀宁、朱玲：《美英法德日芬的国有资产管理体制的国际比较》，载《求索》2007年第6期