关键词：环境治理政府行为应对措施
前言
随着经济社会的快速发展，我国的各种生态环境问题也日益凸显。环境问题关乎国家和民族的长远发展，也关乎我国每一个公民的生存、发展和切身利益，需要全社会各主体的积极参与。改革开放以来，我国政府对生态环境问题日益重视，环境治理被理所当然地认为是政府的主要任务。如果政府在环境治理中不积极发挥其应有的作用，不仅会对生态环境产生比一般社会主体环境破坏行为更大的危害，而且还会严重影响政府自身的形象。
1.政府是生态环境治理的核心主体
生态环境治理的主体是多元化的，但是在治理生态环境问题的时候，应当在多元的主体中确立一个核心，以协调和引导其他主体的力量。政府理应成为生态环境治理的核心主体，这主要是因为：
（1）生态环境的治理是政府的基本职能。政府有义务和责任对公共资源管理进行管理，所以，政府也有义务对生态环境进行治理。
（2）由政府进行环境治理是市场固有缺陷的必然要求。随着市场经济全球化的飞速发展，市场这只“看不见的手”在生态环境保护以及环境资源的配置方面发挥着重要作用。市场固有的缺陷在生态环境领域是无法避免的，即“市场失灵”。
（3）政府是生态环境治理的核心主体是由生态环境本身的特点决定的。首先，生态环境具有典型的公共性。其次，生态环境问题具有复杂性。再次，生态环境问题具有长期性。所以，由这些特性不难看出生态环境的治理是一个庞大复杂的工程，它要求能够主导生态环境治理的主体必须具有公共性和强大的社会动员能力、并在全世界范围内合理分布和普遍存在。
2.我国环境治理存在的问题
我国在改革开放30多年以来的迅猛发展中，环境问题也集中出现，具有全球性、结构性、复合性以及压缩性等特点。当前，我国在环境治理方面还存在许多亟待解决的问题，下面我们就这些问题进行分析：
2.1环境机构设置不合理。
首先，地方环境部门归属于地方政府的设置不利于环境治理，由于省市县一级的环保机构归地方政府管辖，受地方行政机构管制，地方政府出于对政绩以及GDP的考虑，不免会出现执法难的情形。其次，环境部门的责任追究制度有待完善。对环境保护部门的责任追究严重缺失，导致其职权与职责不平衡。由于有关法律制度的缺失，致使环保部门即使不履行职责，也不会被追究责任。
2.2政府与公民、企业、社会团体的合作有待加强
在我国长期以来的环境治理中，公民、企业和其他组织几乎都是被动接受环境政策的一方。政府虽然已经开始了与企业的合作，但合作形式还有待完善。另外，在环保法律中关于公众参与环境治理只有原则性规范，缺少在权益保障和操作程序方面的具体规定。我国的公众参与环境保护还停留在宣传教育阶段，在协助政府做好城市规划、制定环境保护政策等方面还亟待提高。
2.3环境保护相关法律体系亟待完善
目前，虽然我国的环境法律对环境责任有明确的规定，但对于违背后的处罚力度过轻，甚至空缺，起不到惩戒的目的。还有一些环境法律虽然提出了实体性的要求，却在程序上没有相应的规定，使之难以落实。另外，我国缺少公益诉讼制度。我国的环境公益诉讼制度还是一个正处于艰难尝试期的、崭新的诉讼制度，不仅缺少法律层面的保障，而且没有相关制度的维护。
3.完善我国环境治理的建议
3.1优化环境机构设置
为了整合环境治理的职能，建议在国家层面建立一个统一的协调机构，以监督和统一协调各环境相关部门的工作，并且对地方政府的环境治理工作进行监督与部署。建立该机构的目的是为了实现环境治理工作的有效、有序与统一。在环境治理的过程中，统一管理地方的环境部门，能够加强中央宏观调控的能力，提高地方政府对中央下达的环境政策的执行力，最终达到各个环境部门职能的充分发挥。再者，应当调整以GDP为主的政绩考核体系，考虑采用绿色GDP的考核体系。另外，应该完善在环境治理方面的官员问责机制。使得该机制在事前控制阶段充分发挥其应有的功能。
3.2加强政府与企业、公民、社会团体的合作
环境治理是一种由多元主体参与的、跨区域、跨部门的系统管理。在环境治理方面，应当加强政府与企业、公民、社会团体的合作。并且，政府要加强与非政府环保组织的合作，让这些组织去完成诸如收费、教育和宣传等工作。再次，在环境保护中要承认非政府环保组织的地位，给予一定的法律地位和法律约束，需要政府加大宣传与合作力度。
3.3完善相关的环境法律法规
健全的环境法律法规是实现环保各部门间的协同与合作，为公民提供优质的公共服务的前提和保障。首先，我国应当制定相关的法律法规对环境部门和政府职能部门的职责进行规范，并且对不作为的处罚要有明确的规定。其次，对违反环境保护法律的公民、企业以及社会团体的法律条款进行细化，改善目前我国存在的企业污染处罚力度过低的现象，并且还可以制定一些绿色政策加以配合。再次，加快公益诉讼法律的出台。在我国，应当加快环境公益诉讼制度的立法进程，它亟需立法的支持。
4.小结
目前，我国面临着不断恶化的生态环境、持续发展的经济活动需求和被不停拉大的收入分配差距，所以，协调经济发展与环境的关系对国民的基本生活需要的满足、国民的生活水平的提高和全体国民最终生活目标的实现尤为重要。为此，政府可以利用市场化导向措施与行政管制手段进行环境治理，以在协调经济发展与我国环保事业的发展中发挥积极作用。
参考文献：
[1]陶火生，宁启超.环境治理中的政府领导责任探析[J].沈阳干部学刊.2011（01）.
【关键词】治理；民族地区；参与主体；治理框架
文章编号：ISSN1006―656X（2013）09-0209-01
一、治理与环境治理
治理在20世纪90年代开始于英语世界社会科学流行开来。发展至今，一般认为治理是以公共利益为目标的、政府未必起主导作用的、社会各方参与合作的过程。对政府而言，是从统治到主导的变化；对社会各方而言，是从被动服从到主动参与的变化。民主、分权、参与、协商、合作成为治理理论最核心的内涵。环境治理理论建立在治理理论基础之上，是指政府部门、企业部门和公民社会部门根据一定的治理原则和机制进行环境决策，公平和持续地满足生态系统和人类的目标要求。环境治理强调公民社会和公众参与环境决策，追求的是政府、市场和公民社会协同治理环境的合作格局，通过合作、协商、伙伴关系，确立共同目标等实施对环境问题共同治理。
二、民族地区环境治理的特殊性表现
（一）民族地区生态环境更为恶劣
我国民族地区绝大部分位于生态环境脆弱区，其中宁夏、、青海、贵州是全国生态最脆弱的地方。中国四大生态脆弱带，即高寒、沙漠、黄土、喀斯特多分布在民族地区。与非民族地区相比较，区位偏僻、自然条件恶劣和生态脆弱此成了民族地区发展的先天障碍，西北干早区的沙漠化和盐渍化，黄土高原、云贵高原的土壤侵蚀，西南地区的滑坡、泥石流等生态灾害不断吞噬与消解民族地区经济建设的成果。
（二）民族地区地方政府的管理失当
政府官僚体系的管理失当也是严重影响生态治理效果的原因之一。在生态环境建设和保护工作方面，也存在一些体制上的问题。2003年民族地区单位行政管理费支出实现的GDP相当于全国水平的61.3%。民族地区政府行政效率低下，与全国差距很大。本来捉襟见肘的财政收入用于供养大量吃“财政饭”的党政人员，也造成了行政人员人浮于事，办事效率低。低效率的制度安排使得要素投入得不到应有的回报，其中相当大的部分必然转化为沉没成本。
（三）民族地区环境治理的资金短缺
民族地区长期以来资金短缺，投资不足的情况十分严重，从1999年至2003年的4年间，民族地区财政年年入不敷出，平均每年增加财政赤字250亿元。民族地区生态治理主要依赖中央政府财政支持，2001年，在全国六大林业重点工程资金来源中，国家预算内资金占55.67%，而其他资金只占14.4%。中央财政投入的重点是大的生态治理工程，难以覆盖整个民族地区，且中央财力也十分有限，实际投入金额与生态治理所需金额的差异仍然很大。。
（四）民族地区民众受教育程度低，环保意识不强
民族地区落后不仅仅表现在经济上、技术上、生产力发展水平上，更严重的是表现在人们的思维方式、观念和意识上。受朴素集体主义和原始平均主义的影响，缺乏发展意识和竞争观念，崇尚自给自足的生产生活方式，不愿也很难接受新观念和新事物，存在严重的等、靠、要思想，期望中央出台的民族地区优惠政策越多越好。落后的意识观念导致了民族地区民众生态产权意识模糊，生态保护意识薄弱，也从某种程度上制约了政府的环境治理。
三、民族地区环境治理的参与主体
（一）政府
民族地区由于其政府职能的广泛性，行政行为的强制性，政府机关和行政人员队伍的庞大性，决定了政府在民族地区全社会的主导性地位和巨大影响力。政治力量在民族地区发展方向和具体的经济政策、生态建设和社会规范的运行中都具有绝对的影响力。但民族地区政府机构规模庞大，行政审批事项、内容过多，对企业、市场干预多，间接的宏观调控体系尚未形成，整体上仍是政府经济，政府在行政管理上的越位、错位行为并不鲜见。
（二）市场
民族地区在获取资产、基本公共服务和进入市场的机会方面处于劣势，险恶的自然条件又提高了经济发展成本，更导致民族地区的贫穷。民族地区同外部区域进行经济、技术、文化等方面的交往成本之高，很大程度上使其成为一个经济、技术、文化等独立发展的孤岛，远不是一个成熟的市场经济，这就限制了价格、税收、补贴、押金、补偿费等有关金融手段的发挥，市场在引导和激励社会经济活动主体采取有利于环境保护的措施上不能发挥有效作用。
（三）NGO
经过20多年的发展，中国环境NGO己经成为推动我国环境事业发展不可或缺的重要力量。自新世纪，中国环境NGO逐渐呈现出“倡导者”的角色，他们在推动公众参与环境决策、维护公众环境权益、开展环境社会监督等领域正在发挥越来越重要的作用，并且表现出联合行动与倡导的明显特征。民族地区环抱NGO在云南分布最多，其次在内蒙古、青海等省份。这些NGO在民族地区生态环境治理中起到了推波助澜的作用。
（四）公民
公民是生态环境治理的一支重要力量，它与政府、企业一起构成了生态环境治理的多元主体结构体系。但在民族地区，“安土为本”的小农观念；“小富即安”的发展观念；“轻视知识”的经验观念；“挥霍浪费”的消费观念等长期封闭落后社会状况相适应的习惯、道德规范、行为规范和价值观，使公民个体自发性参与出现了内在困境。民族地区公众个体参与动力的不足，公众参与环境治理的文明（或文化）基础缺失，造成的公众本身应有的参与客观价值却无参与行为的主观需要的一种矛盾状态。
四、民族地区环境治理的框架分析
（一）坚持政府在环境治理的主导地位同时逐步改变其观念和做法
在治理的逻辑结构中，公共权力仍旧是其最为核心的概念。单靠市场机制解决不了民族地区的生态建设与经济发展良性耦合问题，政府必须通过发挥自身的主导作用来启动和推动民族地区的发展。民族地区政府更要改变自身种种落后观念和做法：一是政府职能上，发挥宏观规划、经济调节职能，加强公共服务职能。二是观念上，民族地区各级政府要正确处理好生态建设与经济发展的关系，树立经济、社会、自然生态协调发展的观念。把握好政府管理与市场配置的关系，防止政府“越位”、“缺位”。
（二）建立社会支持体系支持政府的环保作为
环境治理思想的演变和发展其实是一个逐渐强调以公民社会和NGO为主体的社会力量在治理中的作用和重要性的过程。在我国尤其是民族地区当前环境治理结构中公民社会的力量较为薄弱，影响十分有限，应进一步扩展民族地区社会环境权益、包括环境监督权、环境知情权、环境索赔权和环境议政权等，重新认识NGO在环境治理中所扮演的角色，放松管制，给NGO的成长与发展创造一个良好的法律政策环境，发挥社会支持体系在环境治理中的积极作用。
（三）引导企业参与环保
从政府环境管理的角度，不仅需要在一定程度上强化现有的某些经济手段和措施，同时应该尝试引进和发展有效的环境经济激励手段以及自愿性手段；对于企业而言，应该积极转变经营模式，提高自然资源利用效率，进行技术革新。同时，还应该积极履行环境责任，把其作为企业社会责任的重要组成部分。
参考文献：
关键词：环境自治权；权力；权利
中图分类号：D921.8；D912.6文献标识码：ADOI：10.3963/j.issn.1671-6477.2012.01.021
农村环境自治权是农村环境自治主体依据自治章程和村规民约，对一定区域内的农村环境进行自我管理，自我服务，自我监督的权力和权利。由于法律赋予村民的村民自治权，即村民有自我服务，自我教育，自我管理本村公共事务和公益事业的社会自治权。据此，我们可以认定：农村环境自治权属于村民自治权在农村环境保护领域的具体化，农村环境自治权是以村民自治权为基本内涵的社会权力。然而对农村环境自治权这一自治权中的新生事物，它的具体性质和内涵还需要我们认真梳理和分析。
一、农村环境自治权之性质
在当代中国，关于自治权的含义有两种解读：一种是权力说，即自治权就是自治权力，认为自治权是“一种在社会团体内，经过团体内多数人认可或默示的，合法地独立自主行使具有约束力和支配力的一种权力”[1]。另一种则是权利说，即自治权就是自治权利，认为自治权是“指公民依据宪法和法律享有的管理其所属社区和行政区域内部事务的权利”[2]。而以村民自治权为基础的农村环境自治权，既具有权力属性，是一种区别于国家权力的社会权力[3]，又具有权利属性，是村民对农村环境事务自我管理自我实现的权利形式。也就是说,农村环境自治权的性质是权利与权力的结合。
（一）从其内部正当性来源和外部合法性来源看，农村环境自治权既有权利又有权力
从农村环境自治权的内部来源上看，它是个人权利的延伸，是群体内部成员自治权利和环境权利让渡的结果。村民自治组织所行使的公共权力是来源于村民自治体人民的授予，宪法规定“一切权力属于人民”，而国家的权力来自于人民的让渡；那么，人民同样可以将其权利让渡给社会组织。因此，自治组织只要是行使符合普遍正义和法律规定的人民的固有权利，都是正当的。这与同样来自人民权利的国家权力的来源一样是正当性的。
自治组织的农村环境自治权来源有两个渠道：一个是村民自治权利和环境权利的让渡，即自治机关所拥有的权力是通过自治体成员对自身环境权利的让渡而得到的，得到权利让渡的自治机关被允许拥有一定范围内环境事务的决定权和对团体内部环境事务的管理权，这种权力来源是村民的权利；另一个来源是国家权力的授权或放权。在传统的“大国家小社会”的境况中，在国家权力和社会权力的对比下，国家权力处于绝对的支配性地位；而随着公民社会的兴起，公共管理的社会化，尤其是国家机关在一些领域的无能为力，政府逐步转变其无限政府的状况，发展成有限政府，而将部分国家权力转移给社会组织，这些社会组织通过自治来行使这些权力，这就是所谓的国家权力转变为社会权力。可见，当村民权利或国家权力转化为社会自治权以后，这种自治权已经不仅仅是社会成员的权利，也不等同于国家的公权力，而是带有权力外壳的一种特殊的群体权利。
（二）农村环境自治组织成员本身的利益要求和自治组织需要担负的社会责任，体现了权利和权力要求的结合
自治组织设立最根本的目的是通过群众自治，追求该群体的共同目标，实现该群体所有成员的共同利益。只有自治组织能满足成员的共同利益需求，才能获得成员的权利让渡和支持或自愿服从。从这个角度来说，农村环境自治组织肩负满足和实现成员对良好环境的权利需求。而社会物质精神文化的多样性又决定了各个社会组织信仰、目标和利益追求的多样性。他们之间难免会存在各种各样的冲突。为了确保社会的发展不因为彼此的冲突而停滞不前，就需要每个社会组织都应该承担相应的社会责任，也就是要为公共利益让渡一定的权利，这部分权利转化为国家权力，并以国家权力的名义要求自治组织要履行自我管理和约束群体的义务。
同时，由于自治组织行使的是介于国家公权力和社会成员个人权利之间的社会权力，那么自治组织里设立的自治机关就会具有兼顾权利和权力的两种功能。当自治机关代表该群体利益与国家相对时，该自治机关应该是为本自治组织的社会成员争取共同利益，帮助实现成员的权利；当该自治机关根据国家授权对自治团体进行相应的管理和监督时，实际上又体现的是作为国家分权体系的一部分，带有权力的性质了。
（三）从农村环境自治权的表现形式看，村民享有的是权利，自治组织行使的是权力
2010年修订的《村委会组织法》第39条规定：“地方各级人民代表大会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会在本行政区域内保证本法的实施，保障村民依法行使自治权利。”该条的文字表达里，明确了村民依法行使“自治权利”。《村民委员会组织法》第2条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”那么农村环境自治权就是国家通过法律授予群众自治组织对农村环保事务的民主决策、民主管理和民主监督的自治权利。可见，国家通过法律授予群众自治组织的，是一种自治权利，一种民利，也是排除政府机构干预村民自治事项的法律权利。而自治权对农村内部来说，是自治组织管理或办理本村公共事务和公益事业的管理权。农村环境自治权也是这种管理权的一个领域，这种管理权对每个村民都有约束力，是一种具有社会内部管理色彩，并具有社会性、公共性的公权力。由此可见，村民自治权具有两重性质。
从农村环境自治权的内容来看，不同的行使方式表现的分别是权利和权力的性质。当村民基于法律授予的民利和环境权利而行使选举权、决策权、参与权和监督权时，它体现的是村民的权利。而自治组织来行使农村环境自治权时，自治权的内容主要包括农村环境自治立法权、农村环境自治组织权、农村环境自治财政权、农村环境自治行政权等，在未经法定程序对该权力的行使予以撤销或改变之前，本村的村民和组织均应受其约束。它体现的是自治组织基于社会自治权行使的一种社会权力。
（四）从农村环境自治权的特征来看，它兼具权利和权力的属性
根据相关法律规定和学者们的观点，可以将农村环境自治权概括为三个特点，在这三个特点中能够显示出农村环境自治权所兼有的权利和权力的特性。
1.排他性。自治权与他治权是相对应的。自治不是他治，自治权对其他权力具有排他性。村民自治权是由法律规定的，具有对其他权力排斥的特点。所以农村环境自治权也是自治组织享有的排他的权力。自治权本质上体现的是权力与权力的分配或对抗，是社会权力对国家权力的制衡。这是政治学的权力范畴。
2.自与治理权的结合。在村民自治体内，每一位村民都能够直接行使自己的民利；每一位村民都能自愿地表达自己的意愿，真正做到“意思自治”；每一位村民行使的权利内容广泛，有选举权、罢免权、决策权、创制权、管理权、知情权、监督权，等等。这些都是自治权中的权利属性的体现。过去，我们对自治权的理解，只是停留在管理或治理的层面上，是片面的。实际上，自治权是自与治理权的结合。
3．规范性与自主性相结合。一方面，村民自治权是宪法、法律赋予的权力。通过国家的授权和放权赋予社会组织的自治权，这种自治权的行使，不得与宪法和法律的规定相违背。另一方面，村民实施自治权的自主有法律效力且受法律保护。在法律法规范围内，村民制定自治章程和村规民约，并据此实施自治行为，其自愿、自主、自治性不受外来权力的干预。
二、农村环境自治权之主体
农村环境自治模式是在村民自治基础上构建和运作的。农村环境自治权也来源于村民自治权在环保领域的实现。因此，农村环境自治权主体，就是村民自治的主体。但由于对村民自治的概念界定在法律上没有明确的规定，导致对村民自治主体的范围界定也还没有定论。比较有代表性的观点有四：第一种观点认为，村民自治主体是村民个人，而非村集体；第二种观点认为，村民自治的唯一主体就是村委会；第三种观点认为，村民自治的主体是村民集体，而不是村民个人[4]；第四种观点认为，村民自治权主体应该包括全体村民、村民会议和村民委员会，其中村民的自治权是最基础性、最根本性的权利，而村民会议和村民委员会作为村民自治机关也享有自治的权利，承担相应的义务。村民自治权就是全体村民、村民会议和村民委员会依照法律处理自己的事情的权利[5]。
比较起来，第四种观点相对而言较有说服力，但其主体范围还可以继续扩大。基于农村环境自治既属于村民自治范畴又具有社会自治的属性，以及农村环境自治权既有权利属性又有权力性质，我们可以得出如下结论：村环境自治权主体也应该是多元的，包括村民个人和村委会、村民会议、农民专业合作社、环保NGO等所有参与农村环境自治的组织。在这些主体中，村民个人行使的是环境自治权利，即：环境民主选举权、环境民主决策权、环境民主管理权、环境民主监督权。由于农村环境自治的社会性和公共性，村民个体无法通过个体行为而单独决定任何自治事务，所以他们需要将部分权利让渡以形成社会权力，并通过选举委托自治组织来行使这部分社会权力，使得村委会、村民会议等其他农村自治组织基于村民的权利让渡也顺理成章地行使环境自治权力，成为了农村环境自治的主体。
当农民环境自治的主体是村民个人时，并非就表明农村环境自治的性质属于个人自治。当农村环境自治权的主体是村民个人时，由于村民行使自治权是作为共同体的内部成员，实现的是共同体的共同利益或公共利益，并非纯粹的个人利益，所以，无论农村环境自治主体是个人还是集体，农村环境自治的性质都是社会自治，而不是个人自治。它设置的价值是让每个社会成员都能自觉地、自主地参加农村环境管理，在国家与公民之间架起一座桥梁，建立起与国家发展良性互动的社会基础，从而让村民能享有最大的权利和自由。
对于“村民”的范围问题。由于现行法律对村民的概念和范围都没有明确的界定，在司法实践中，大部分农村将“户籍”作为确定村民资格的标准，可如果将户籍作为村民资格确定的唯一标准，又会造成大量的村民难以行使自治权。所以，可以根据2010年修订的《村委会组织法》第13条第2款的规定加以灵活变通：长期不在本村居住的村民和长期居住本村的外来人员，经本人明确表示或申请，能够享有民主选举权。那么可以类推，他们也应该同时可以在本村行使民主决策权、民主管理权和民主监督权，因此可以确定，他们也应当成为自治权的主体。
但是，将“村民集体”作为农村环境自治主体是不合适的。“村民集体”这个概念在土地的集体所有制中已经被明确规定在法律条文中，农村的集体土地所有制，其所有人是“农民集体”，可在实践当中，“农民集体”根本无法作为一个独立的主体行使所有人的权利。所以说，“村民集体“是个虚位概念，如果再把它作为村民自治的主体规定在村民自治的法律体系中，那只能又造成同样的结局――村民自治主体的虚位，最终导致村民自治权行使的困难。“村民集体”不是一个明确独立的主体，它不能成为村民自治法律关系的主体，更不能成为村民自治权的主体。《村委会组织法》中规定：村民共同行使其自治权利的组织形式是村民会议，村民会议是村民自治中最高的权力机关。那么，村民会议是否等同于村民集体呢?不是。因为村民会议是作为村民个体行使自治权的组织形式而临时存在的，村民会议只是村民个体行使自治权的一个组织形式，一个平台。“村民集体”也不等同于村委会，法律并没有给村民会议单独赋权，这些代表职能是属于村民委员会。村民委员会虽然是由村民选举产生的，对外代表本村，对内享有一定管理权力的组织，它不能代表“村民集体”行使权利，因为村民委员会主要作为村民会议的执行设机构而存在。所以，如果使用“村民集体”的概念作为村民自治主体，只能使村民自治主体含糊不清，不利于村民自治权的行使，村民自治制度的正确实施也必然会受到影响。
三、农村环境自治权之内容
（一）村民的农村环境自治权利
农村环境自治权具体可以分化为权利和权力两部分。村民直接行使的权利部分，主要表现为《村民委员会组织法》规定的四项民利，即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。而具体落实到农村环境自治权利，由于农村环境自治机构就是村民自治机构，所以村民的环境民主选举权就包含在村民委员会的选举活动中。
本文主要探讨农村环境自治权利的其中三项民利：环境民主决策权、环境民主管理权和环境民主监督权。
1．环境民主决策权。民主决策是“四个民主”的动力，是村民参与村中事务的具体体现，是提高自治组织凝聚力、村民向心力、村班子号召力的有效途径。环境民主决策是指与村民切身利益息息相关的环境事项，必须由村民民主讨论，按多数人的意见作出决定。《村民委员会组织法》对民主决策的规则和程序都有明确的规定。然后，村民不仅需要环境事务的民主决策，更需要有效决策。决策的有效性已经成为民主决策的又一要义。而在高度市场化和信息化的今天，传统农村的决策资源和决策方式已难以适应现代化农村决策的生态环境，科学决策已经成为提高民主决策有效性的重要手段。尤其环境领域的科技性和复杂性，决定了科学决策需要准确、客观的环境信息收集和输入，对输入信息还要进行有效处理，并简化为决策方案、根据成本――收益原则作出抉择，进而制定实施计划。这些环节，无一不需要信息化条件支持和专业智能保障。因此，有必要加强农村环境信息化建设和引入专业智力支持，以促进民主决策和科学决策有机结合。
村民自治民主决策制度创新的实践经验表明，选择由间接民主转向直接民主，从票决形式转为协商形式的民主决策制度，如果有民主和科学作支撑，即以协商民主为路径，就会为创新奠定合法性基础，保障制度创新的民主化方向；以科学为民主决策提供技术支持，就会增强决策的有效性，进而强化其合法性。展望未来，农村环境自治民主决策机制应该沿着民主制度与科学决策技术相结合的方向，在制度创新和技术支持双重动力的推动下走向民主――科学相结合的协商民主决策之路。
2．环境民主管理权。民主管理是“四个民主”的关键。民主管理是民主决策和民主监督制度的具体落实过程。没有民主管理的落实，其他的民主就形同虚设。环境民主管理是指对村内的环境公共事务的管理要遵循村民意见，吸收村民直接参与，其主要包括两个方面：一是共约式管理制度，即根据法律法规和本村实际情况，由村民会议讨论和制定村民环境自治章程和环保村规民约，明确界定村民自治组织的权力和责任，村民个人的权利和义务，使之成为村务民主管理的基本依据。环境自治章程和环保村规民约具有共约性，在本村环境自治管理中具有权威性，任何人都不得违背。二是参与式管理制度，即村民委员会在进行环境事务管理中，要为广大村民提供一定的参与渠道来表达意愿和诉求，要广泛吸取村民意见，由村民共同决定本村的重大环境事务。而实现环境民主管理的关键之一，就在于健全和完善村级民主管理制度，如村民自治章程、村规民约及村务公开制度、一事一议制度等，为村民自治模式下的民主管理提供制度保障。
3．环境民主监督权。民主监督机制是为了保障“四个民主”的贯彻实施，而建立的各相关主体之间的权责制衡制度与运行机制，是村民对村民委员会的工作和村内公共事务进行监督，保证村民意志得到充分体现的制度安排。环境民主监督，是村民实现知情权和监督权的有效途径，也是保证基层干部和农村环境自治组织依法办事和清正廉洁的必要措施。《村民委员会组织法》规定的民主监督制度都可以运用到环境民主监督中，如民主评议制度、专门监督机构制度、罢免权制度、村务公开并接受监督制度等。
为了农村环境自治民主监督权能够更充分和更有效地行使，还需要在现行制度基础上进一步完善和规范。首先，应规范村民的罢免权行使程序。可以规定一定数量的村民通过村务监督委员会的认可，即可提请召开村民会议，以保证罢免程序的顺利进行。其次，应完善现行村民会议的监督职能。村民会议机构作为村民自治的最高权力机构和对村委会的监督机构，应当有其自身的独立性和启动的便民性。再次，建立和完善村干部的激励约束制度。对积极支持和配合农村环境自治民主管理的干部，要大力宣传、鼓励和表彰，而对违反或阻碍环境自治权利行使的干部，则可由村民会议或村民代表会议提出批评并要求限期改正，直至依法予以罢免。最后，应充分发挥村务监督委员会对村民委员会的权力制衡作用。要从制度上进一步明确村务监督委员会的法律地位，并对其监督权力、监督范围、监督方式、监督救济等方面的内容制度化，以保障村务监督委员会的环境监督权的落实。
（二）村民自治组织的农村环境自治权力
村民自治组织的自治权，是村民让渡的社会权力，是对本村自治事务进行管理的权力。主要包括下列四项。
1．农村环境自治立法权。根据《村委会组织法》规定，村民会议可以制定和修改村民自治章程及村规民约。那么关于农村环境保护的自治章程和村规民约的立法权也是由村民会议行使，环境自治章程和环保村规民约用于调整村民和农村环境自治组织的环境保护行为及相关的环境法律关系，具有权利义务性或规范性；对本村所有村民(包括投反对票的村民)和组织产生持久拘束力。可见，村民自治章程和村规民约与国家法律、法规一样，是具有普遍约束力的行为规范，相对于法律和法规而言，它们是由国家认可的社会规范，可称之为“民间法”或“软法”。
拥有农村环境自治立法权的村民自治组织可以对国家和地方性环保法在本村的具体实施制定相关实施细则，还可以根据环境法的授权，以自治规章的形式规定村民及在本村土地范围内的所有人的环保行为准则。当然，村民自治组织制定的环境保护自治规章不得与国家及地方性的环境保护法及其他法律法规相抵触，否则，该规章无效。
2．农村环境自治组织权。所谓农村环境自治组织权，是指村民自治组织有权根据需要自行组建环境自治组织并确定其成员，国家除可通过法律为这些自治组织的机构设置和人员构成规定一定的原则外，不得干预村民自治组织对于自身机构设置及组织事务的处理。《村民委员会组织法》第7条规定：“村民委员会根据需要设人民调解、治安保卫、公共卫生与计划生育等委员会。村民委员会成员可以兼任下属委员会的成员。”也就是说，村委会可以设置专门委员会，负责某一领域的专门工作。那么，根据农村环境保护与农村环境自治的需要，可以在村委会下设立专门的环境保护委员会，对农村环境自治事务进行专门管理。同时还可以组织村民组建环保合作社，并协助环保合作社在农村环境自治中发挥功能。
3．农村环境自治财政权。所谓农村环境自治财政权，是指农村环境自治组织拥有自己独立的经费来源，并有权自行使用和支配其所获的经费。农村环境自治需要相应的环境保护经费，这部分经费可以来自于政府拨款，可以来自于社会捐助，也可以来自于集体土地或集体财产承包所得收益，还可以来自于村民的筹资筹劳，这部分经费的支配和使用方案，由村民会议表决通过，由村委会负责执行，具体筹资和执行情况要及时公开，并接受村民和村务监督委员会的监督。
4．农村环境自治行政权。所谓村民自治行政权，是村民自治组织对于其自治范围内的事务有权自行议决并执行，不受国家的指挥和命令。村民自治组织的自治行政活动多为社会公益，带有鲜明的社会权力特征。但由于在我国村民自治组织具有以公共权力作为构建与运作的基础这一突出特点，使得村民自治组织在行使环境权的时候包含有一定的强制性，因而有法理学者将村民自治组织归入“准公权力主体”之列[6]。所以村民自治组织对环境事务的决定与处理权，具体包括环境事务处理权、环境处罚权、调解和监督权、和应诉权、环境协调权、引导教育权，等等[7]，其往往被称为“农村环境事务管理权”。可见，农村环境自治权还内含有一定的行政权力的性质。
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OntheAutonomyoftheRuralEnvironment
CHENYe-lan
（SchoolofHumanities,HunanAgriculturalUniversity,Changsha410128,Hunan,China）
关键词苏南地区农村环境治理
中图分类号：F320文献标识码：A
苏南地区作为经济较发达地区，在创造乡镇企业发展神话的同时也使本地区农村环境遭受严重破坏。因此，从2006年开始，苏南地区开始进行农村环境治理，相关治理工作在取得一定成效的同时也存在一些问题，需要给予重视。
一、苏南农村环境治理现状
苏南农村环境治理得到了江苏省、市各级政府的重视，出台了一系列政策、文件对当地农村环境治理进行指导和规范。早在2006年5月，《江苏省人民政府办公厅关于印发农村新五件实事工程实施方案的通知》中便提出了农村环境整治工程实施的具体方案。2008年和2009年，江苏省开展了农村环境综合整治“以奖促治”项目，推动当地农村环境进一步改善。2010年又积极响应党和国家关于农村环境连片整治的号召，开展了大规模农村环境连片整治工程，对农村环境进行区域治理。
为了使本地区农村环境治理取得切实成效，苏南地区严格按照江苏省农村环境治理的相关要求，制定了明确的目标，将农村环境综合整治与县（市）、乡（镇）领导干部的政绩考核相挂钩，作为干部提拔任用的重要依据，从而使各级领导干部充分发挥农村环境治理的自觉性。同时，省政府和苏南各市不断加大财政支持力度，撬动社会资金进行农村环境治理。以苏州为例，根据《苏州市审计局关于苏州市2008年度农村环境整治工程专项资金设计结果的公布》，苏州市2008年全年实际共筹措农村环境治理资金40693.89万元，其中，省级以上补助1705.50万元，苏州市配套资金1523.10万元，各市、区配套资金14708.53万元，乡镇及其他自筹资金22756.76万元。充足的资金来源保障了苏南农村环境治理的顺利进行。
经过一系列农村环境治理，苏南部分农村道路硬化率显著提高，生产、生活垃圾得到有效处理，阻塞的河道得到疏浚，公共服务设施逐渐完善，农村环境得到明显改善，但在治理过程中也面临一些问题，亟待解决。
二、苏南农村环境治理困境
（一）治理主体单一。
苏南农村环境治理主体单一性首先体现在决策方面，苏南农村环境治理的决策主体为各级政府及其相关政府部门，当地企业、环保组织和村民并没有被囊括在决策层之内。其次，在决策的实施、监督、协调以及评估环节，各级政府部门不仅是相关决策的实施主体，还是自身工作的监督主体和成效评估主体。如《江苏省人民政府办公厅关于下达2008年度全省农村环境综合整治目标任务的通知》中规定省环保厅负责全省农村环境综合整治工作的监督与考核，《江苏省农村环境综合整治“以奖促治”项目环境成效评估实施细则（试行）》中也规定县级人民政府负责“以奖促治”项目的自评估。在苏南农村环境治理的实施、监督、评估等环节，未充分发挥其他主体的作用，片面依靠政府部门。
治理主体单一一方面是由于缺乏对参与渠道的创新和有力保障，造成政府以外的治理主体参与渠道狭窄，无法主动、有效的参与到当地农村环境治理过程的各个环节中。另一方面，由于政府权力过于集中，被边缘化的其他治理主体只能充当旁观者的角色。
（二）治理手段有限。
农村环境治理必须借助一定的环境政策工具，所谓环境政策工具，是指“人们为了解决环境问题或达成一定的环境政策目标的手段”，环境政策工具的实体内容为具体的环境治理行动规则或环境政策安排。我国的环境政策工具主要有三类，分别是命令控制型工具、经济激励型工具及公众参与型工具。命令控制型工具是“通过政府的行政命令以制定的法律、法规对当事人的环境行为施加影响的政策”，其动力来源于政府的权力，发挥作用的主体是政府。经济激励型工具是“通过市场力量以经济刺激的方式来影响当事人环境行为的政策”，其动力来源于与当事人环境行为密切相关的经济利益，发挥作用的主体是市场。公众参与型工具则是个人、组织等公众受到宣传、公告的引导自觉参与到环境治理和环境保护中来，发挥作用的主体是公众。苏南农村环境治理手段的局限性主要体现在重行政控制手段，轻经济激励手段和公众参与手段。
苏南农村环境治理出台的各项规章、制度规定了治理的目标、任务、惩罚措施等内容，而关于如何激励各级政府、企业及当地村民参与到环境治理中的规定则较少。目前苏南农村环境治理中主要的激励政策为“以奖促治”政策，但这项政策本身具有一定的局限性。“以奖促治”政策的资金不是根据实际解决问题的需要进行下达的，而是按照资金总额进行分配的，具有随意性和不确定性。“以奖促治”是一种短期的被动行为，问题解决了，“以奖促治”的周期就结束，不能起到长期治理的作用。此外，苏南农村环境治理中很少利用市场的激励作用和自发调节作用，这也是囿于我国农村环境治理的经济手段匮乏。目前，我国农村环境治理中的市场激励手段主要为排污收费制度。排污收费制度是“污染者付费”原则的体现，可以使污染防治责任与排污者的经济利益直接挂钩，促进经济效益、社会效益和环境效益的统一。但是，苏南农村环境监管机构不健全，排污收费制度很难起到应有的市场激励作用。此外，关于公众参与型工具的使用，仅为部分政府文件中提到的鼓励企业、村民投工投劳，将农村环境治理项目资金使用情况张榜公布，而对于普通村民与企业如何参与农村环境治理决策、监督与评估并未做出安排与说明。
（三）治理成本较高。
首先，农村环境问题具有分散性、不确定性，难以识别、难以量化的特点，环境问题源头难以认定、环境损害难以量化，环境监测难度大，这势必加大环境治理的成本。其次，苏南农村环境治理内容全面，涉及农村水环境治理、生活垃圾治理、公共服务设施的兴建等内容，工程难度大、头绪多，资金监管难度大，从而提高了苏南农村环境治理的成本。再次，苏南农村环境治理过程中权力层级过多，造成信息流通不畅，双向信息流通一定程度上失真。最后，在实践中，苏南农村环境治理往往采取多部门联动的方式进行，治理目标被分配到政府不同职能部门。如《江苏省人民政府办公厅关于下达2008年度全省农村环境综合整治目标任务的通知》将2008年度农村环境综合整治的任务下发给财政厅、建设厅等九个政府部门，这样便分散了治理力度，使资金使用无法形成合力，同时加大了协调的难度，无疑会提高农村环境治理的成本。
（四）治理效果不明。
苏南农村环境治理效果不明主要体现在具体的实施过程中。如关于农村生活垃圾的处理，苏南确立了“组保洁、村收集、镇转运、县处理”的生活垃圾收运处置体系，但是部分村镇并未完全按照要求进行处理，而是将收集的生活垃圾倾倒在村郊荒野，治理效果大打折扣。再如，街道两侧虽然配备了垃圾箱，但仍有部分村民随手乱扔垃圾，影响了治理效果的长期保持。这一方面是由于部分领导干部对苏南农村环境治理重视程度不够，在具体的实施过程中避重就轻。另一方面，监管不力、村民环保意识差也是造成苏南农村环境治理效果不佳的原因。
三、苏南农村环境治理的对策建议
（一）丰富治理主体。
参与式治理强调参与主体的多元性，强调凡是受到某项决策影响的团体和个人都应该参与到决策的制定中来，强调这种参与不仅停留在决策制定的层面，还包括决策的实施、监督和评估，是一种全过程参与。多元主体在平等协商的基础上相互交换意见，改变政府自行决策的方式，从而使决策更加科学、全面。此外，人们普遍认为，按照制度、规则，通过合法渠道的多元主体的参与就是合法的参与，通过合法参与而达成的决策自然具有合法性。这样的决策在后续的实施过程中便具有较强的法律约束力，能够得到公众较好的配合，从而减小实施的阻力。
苏南农村环境治理是一项复杂而艰巨的工作，不仅包括农村基础设施的改善，还包括乡镇企业的治理、农民环保意识的提高等方面；不仅要解决现有的农村环境问题，还要完善农村环境的监测和治理成效的评估等环节；既要做好农村环境问题的预防工作，又要做好治理效果的长期保持。因此，仅依靠政府自身的力量是不够的，要鼓励环保组织、企业、村民和相关科研团队参与到苏南农村环境治理的过程中来，群策群力，共同推动苏南农村环境治理朝着既定的目标推进。
（二）完善治理手段。
完善市场激励手段最根本的就是要向市场放权，把错装在政府身上的手归还给市场。
在苏南农村环境治理过程中，要扩大政府购买服务范围，鼓励市场力量进入到道路硬化、垃圾处理等具体的项目中来。例如在生活垃圾处理方面，可以授权给私人企业，政府向私人公司支付报酬。通过利用市场的竞争机制，从而降低政府治理成本，提高治理效率。再如，对于主动参与苏南农村环境治理的企业，要在税收、水电费价格、扩建项目审批等方面提供优惠与便利，进一步完善市场激励机制与手段，引导企业自觉参与苏南农村环境治理。
（三）降低治理成本。
首先，省政府应该从苏南农村环境治理的具体实施中退出来，主要负责本地区农村环境治理的总体部署，制定清晰、长远、可持续的治理规划，明确责任主体、奖惩机制和考核目标，而将治理的具体实施下放给各市政府，允许苏南各级政府结合本地区实际开展多种形式的农村环境治理，从而降低治理成本。
其次，鉴于苏南农村环境治理过程中权力层级过多、治理力量分散的现实困境，可以仿效中央进行“大部制”改革，由环保部门对苏南农村环境治理实施统一调度，部门领导为主要责任人。这就需要对现行环保部门进行广泛授权，调整其相关责任与职权，整合治理力量，简化治理层级，从而减少不必要的协调成本和信息流通成本。
（四）提高治理成效。
治理本身并不是目的，改善农民生产、生活条件才是根本目的，治理效果的好坏则是衡量治理优劣的标尺。针对苏南农村环境治理不彻底、长期效果不明显的困境，应该从以下几方面进行优化。首先，要提高各级政府部门和领导干部对苏南农村环境治理的重视，使他们真正认识到这项工作的重要性和紧迫性，提高农村环境治理的自觉性。其次，要严格考核与检查力度，对农村环境治理的各个环节进行监督，同时要保障并创新公众参与渠道，从而使苏南农村环境治理取得预期的效果。再次，要完善农村环保机构设置、人员配置和资金供应，落实长效机制。最后，要鼓励村民参与到农村环境治理中来。一方面要通过村民喜闻乐见的方式进行环保宣传，提高村民环保意识，如张贴环保漫画、环保图片等；另一方面要将农村环境治理与村民切身利益相挂钩，如开展村民环境治理评优活动，对达到治理要求的村民进行物质奖励、精神奖励，形成示范效应，从而带动其他村民自觉参与当地环境治理，维护治理成效。
（作者：韩倩倩，南京农业大学公共管理学院硕士研究生，研究方向：苏南农村环境治理；张艾荣，南京农业大学公共管理学院副教授，研究方向：农村环境治理）
注释：
杨洪刚.中国环境政策工具的实施效果与优化选择[M].上海：复旦大学出版社，2011：83-90.
李书舒，陈锐.农村环境治理关键问题分析[J].生态经济，2012，（6）：186.
作为重要环境治理主体的政府主要是通过直接环境管制来实施环境治理。政府直接环境管制采用的主要政策手段有禁令、罚款、制订标准、许可证与限额或数量控制等。在我国，就污染防治而言，利用政府机制实施环境治理所采用的政策工具主要有事前的环境污染控制手段如环境影响评价、环境规划、“三同时”制度。事中的环境污染控制手段主要是企业排污许可证制度与达标排放制度。事后的环境污染控制手段主要有强制性的关、停、并、转制度及污染限期治理制度等。环境治理的政府机制，是以“仁慈政府”为假设，以政府追求社会利益极大化为前提，通过政府制订环境政策，依靠行政强制实施环境治理。虽然环境治理的政府机制中也有对环境污染者施以罚款，有时甚至是严厉的经济处罚，但它与环境市场机制中的罚款明显不同。环境治理的政府机制中实施经济处罚是将污染者的减排决策权收归政府部门统一行使，而污染者无权选择减排手段。也就是说，为实行既定的减排目标，当有多个减排手段可使用，而每种减排手段的成本费用又不同时，企业究竟应采用哪种减排手段，是取决于政府而非企业。政府只规定了企业单位产量的最大污染排放量，而不是具体规定企业所采用减排手段，因而限制了在一定范围内企业选择减排手段的自由。即使企业能够以更经济的减排方式达到同样的减排量，也必须使用政府规定的减排手段，否则会招致政府罚款。由于政策手段的强制性，环境治理中的政府机制，可以直接规定企业污染物的排放量，直接控制污染者的行为，更易于确定污染排放总量。所以，利用政府机制实施环境治理，它对于环境污染控制的结果具有确定性。另外，环境治理中的政府机制，还简化了污染监控。因此，一定范围内环境治理的政府机制能够比较灵活地应对一些复杂的环境问题。
二、政府机制在环境治理中有效性的制度分析
通过剖析政府机制在环境治理中的作用机理可以发现，政府自身的利益倾向及政府制定、实施的环境政策工具，都会影响政府机制在环境治理中的有效性。而决定或影响政府自身的利益倾向与实施的环境政策工具，既与民主、法制等制度构架及财政分权体制有关，也与环境政策制定与执行过程中人的有效理性及信息是否完备等有关。当然，政府内部的科层环保体制也是不容忽视的重要影响因素。
1.环境治理中政府治理机制绩效的影响因素
在环境治理的政府机制中，政府是最重要的环境治理主体。而政府是由多层级的不同职能部门组成的。政府的环境政策是由不同的部门或不同的政府人员制定、执行的。公共选择理论的相关研究表明，政府部门或政府雇员他们同样也是理性的经济人，是机会主义者，他们也有其自身的部门利益或个人利益。政府职能部门或政府雇员并不必然总是以社会利益最大化为目标，在具体的政策制定与执行过程中，是以部门利益最大化或个人利益最大化为目标。所以与市场机制一样，在环境治理中，政府机制同样也会表现出“政府失灵”。就我国而言，在现行的民主法制体制与财政分权体制下，政府机制在环境治理中“政府失灵”，可能表现为政府在环境治理中的低效或严重失效。在现行的民主法制体制下，由于环境政策的制定与执行都需要较强的专业知识，信息的不对称，导致社会公众难以对环境政策的执行部门或执行人员进行执法监督。环境政策的执行部门或执行人员可以利用其专业优势，为获取个人利益，实施机会主义行为，钻环境政策空子，与排污企业合谋，放松污染企业的环境规制。尽管存在上级政府对下级政府的内部监督，社会大众与新闻媒体对环境政策执法的外部监督，但是，由于信息的不对称或信息不充分，上级政府对下级政府的监督会存在信息失真，从而导致上下政府之间的内部监督失效。就环境政策执法的外部监督而言，由于信息的不对称，环境检测需要较强的专业知识，环境政策是否被如实执行，社会大众无从得知。环境政策执法部门有可能可以利用信息不对称及专业知识优势，与污染企业合谋，从而放松对企业的环境规制。另外，法制的不完备，也会为企业环境污染留下空间。根据我国法律规定，受害人对污染企业的控告需要原告举证，证明其受害与污染企业存在直接的联系。对于企业环境污染造成的环境损害，受害人存在举证困难，这导致法律对企业污染环境的行为约束低效，从而削弱了政府机制在环境治理中的作用。在现行的财政分权体制下，地方政府通过发展经济增加财政收入的目标往往会让位于环境保护目标。与中央政府相比，地方政府的财政收入占全国财政总收入的比重较小，而地方政府的财政支出占全国总财政支出比重较大，尽管有中央政府对地方政府的财政转移支付，但地方政府每年还是存在较大的财政收支缺口。在我国现行的财政分权体制下，增值税在地方政府的财政收入中占有较大的比重，各地方政府为获取更多的财政收入，会大力发展石化、能源、钢铁等重工业。而石化、能源、钢铁等属于环境污染较严重的高能耗、高污染的企业。由于地方政府与这些企业存在利益的一致性，所以在环境政策的执行过程中，相关政府部门往往会放松对该类企业的环境规制，如降低环境规制标准、减少罚款、任意扩大排放指标等。例如，2011年6月渤海湾康菲漏油事件，最后只对康菲公司罚款20万元。另外，石化、能源、钢铁等重工业企业规模大、实力强，有较强的影响能力，由于利益的一致性，这些重工业企业往往会形成利益集团，通过政治游说影响政府环境政策的制定与执行或通过邀请地方政府官员担任公司董事或管理顾问等形式“俘获地方政府”，从而使地方政府放松对其环境规制。即使环境政策制定与执行过程中不出现政企合谋，由于人的有限理性与信息的不对称，同样会导致环境治理中政府机制失效或低效。环境政策的制定具有超前性，环境政策具有稳定性，环境政策一旦制定，不会轻易改变。在制定环境政策时，由于人的有限理性，不可能对事后可能出现的各种环境污染与环境破坏作出详细而又明确的规定，也不可能对事后可能出现的违规污染作出充分预计，在环境政策的监管之外总有些污染行为存在，而且不受环境政策监管。
2.科层环保管理体制在环境治理中的内在冲突
利用政府机制实施环境治理，并不是单一依靠某一个政府部门，而是涉及到众多的政府职能部门，通过众多政府部门之间的分工协作来完成的。所以，环保体制是影响政府机制在环境治理中有效性的重要体制因素。如同马克思.韦伯所言，与市场组织不同，现行的政府组织是建立在分工及专业化基础之上的，依靠行政权威而非市场机制来维持运转的行政等级体系。这种行政等级体系一方面适应了社会化大生产与高度专业化分工的需要；但另一方面，也有其自身不可克服的弊端。就环保体制而言，这种弊端就是因专业化分工造成了环保相关部门职能的内在冲突。就中央政府而言，在环境治理方面，除了环保部外，还涉及到财政部、建设部、林业局、水利部、气象局、国土资源部、交通部、卫生部、科技部及国家海洋局等。部门之间的高度专业性分工，造成了环保部门之间职能的内在冲突。我国各地方政府的职能部门设置，基本上都是与中央政府对口。在地方政府内部，同样存在环保相关职能部门的内在冲突。以中央政府为例，环保相关职能部门的内在冲突。具有环境管理职能的部门拥有环境监督职能与经济管理职能。其中的经济管理职能主要表现为审批权，对环境管理部门有较强的激励功能。由于各级环境保护机构具有“理性经济人”的特质，在行使职能过程中表现出逐利性。内部职能的相互冲突导致各级环保职能部门愿意经常使用一些获利的审批性职能，而放弃环境监控职能。就地方的环保部门而言，尽管实行垂直管理，但其经费来源是依赖于地方政府的财政拨款，其人事安排是由地方政府控制。而地方政府要增加财政收入与经济增长，往往会向地方环保部门施压，基于自身部门利益的考虑，地方环保部门也往往会放松对企业的环境规制，甚至利用本部门的环境监管职权获利。环境治理与生态保护是一个系统工程，需要统筹规划与统一管理。当环境治理与生态保护涉及到众多的政府职能部门时，其主要弊端就是职责不明确，部门间信息传递失真、沟通不畅，容易造成政府部门之间相互推诿。当有利益时，各部门相互争抢，当涉及到担责时，相互推脱。现实中“八龙治不好一水”就是这种科层环保体制低效的体现。环境治理与生态保护涉及众多政府部门，在政府行政信息不透明，政府外部监督与内部监督缺失，法制不健全的条件下，这种多次级的科层环保体制并不能有效实施环境治理与生态保护。国外环保体制改革的趋势是在高度专业分工的基础上，成立统一的管理部门，协调各职能部门之间的分工，同时加大对环保部门的外部监督。
三、政府机制在环境治理中有效的作用条件
环境治理具有较强的正外部效应，需要政府的参与。政府机制在环境治理中也会出现“政府失灵”。政府机制在环境治理中的有效性，依赖于一系列的约束条件。当这些条件不具备时，政府机制在环境治理中的有效性就会受到影响。第一，利用政府机制实施环境治理，首先要求政府是责任型的政府。所谓环境治理过程中的责任型政府，就是要求政府对社会公众负责，追求社会福利最大化。政府能够识别、预警、防范环境责任事故，有效执行环境政策。在环境治理政策实施方面，要求政府有充足的环境政策工具，灵活、有效防控环境污染与环境破坏。第二，利用政府机制实施环境治理，要求政府对经济主体的污染行为有充分完备的信息。政府部门只有掌握充分的信息，才能对污染者的产品与生产工艺制定污染指标，规定所有行业中的每个企业、每个消费者的污染物排放的种类、数量方式。同时也要求环境政策的制定与执行成本较低，否则会影响政府机制在环境治理中的作用效果。但是，实际上，环境政策的制订与执行成本可能并不低，政府也不可能拥有完备的信息。就政策成本而言，由于不同的企业或不同的行业都有其自身的特殊性，要为其量身定做污染控制手段与减排量，需要进行全面的调查。显然，这需要耗费大量的人力、物力与财力，加大政策制定成本。就信息而言，政府与企业双方存在信息不对称。污染企业不向政府部门透露真实的污染信息对其更有利，政府部门难以准确获取有关污染排放量与污染控制成本方面的充分信息。因此，高昂的成本与不充分的信息降低了政府机制在环境治理中的有效性。第三，健全的民主制度与完善的法制体系，是利用政府机制实施环境有效治理的制度保障。正如制度经济学家所言，如其说是政府的失灵，不如说是制度的失灵。针对环境治理中政府机制的失灵，同样需要完善民主法制体系。人的利已本性并不非随环境的改变而改变，政府工作人员在政治市场上与经济市场上并无二至。因此，需要通过建立健全的民主制度与完善的法制体系，强化对政府自利行为的制度约束。防范政府在环境治理过程中利用其拥有的行政资源优势谋利。第四，财权与事权相对称的财政分权体制，是增强政府机制在环境治理中有效性的重要条件。现行的财政分权体制决定了地方财政必然存在收支缺口。地方政府的财政支出压力，是导致地方政府以牺牲生态环境为代价，发展高能耗、高污染型重工业的诱因。所以，财政分权体制影响着政府机制在环境治理中的有效性。因此，建立健全财政分权体制，保障财权与事权对称是提高利用政府机制实施环境治理有效性的改革方向。第五，公开、透明的政府运行机制与有效的信息获取机制，是克服政府环境政策制定、执行过程信息不对称，同时也是减少政府环境执法过程中机会主义行为的有效途径。另外，是否存在统一的协调机构与足够的权威，化解环保部门之间内部职能冲突，并实施政府部门间的有效沟通，是影响政府机制在环境治理中有效性的关键因素。
四、简单结论与对策
〔关键词〕环境治理；国家义务；国家环境治理任务；治理模式
〔中图分类号〕DF469〔文献标识码〕A〔文章编号〕1000-4769（2017）02-0074-06
环境事关社会共同体的整体利益与发展，国家作为全体公民的委托者承担环境治理义务毋庸置疑。但是环境问题的多样性、复杂性决定了环境治理不能仅靠政府单一主体的行动，走出治理困境需要打破国家主义的神话，改进其任务履行方式和手段，促进治理模式的创新发展，实现国家与市民社会的正和博弈，这是国家环境治理路径优化的必然选择。
一、中国现实的环境问题及特点
环境问题指的是因人类生产和生活活动违背自然规律，不恰当的开发利用环境所造成的环境污染和环境破坏。〔1〕环境问题与其他社会问题一样，都是表象化之后才被社会所重视，而所受重视的程度，往往又源于重大环境事故或重大环境危机发生后人类的觉醒。但是对环境问题的回应，绝不是靠人类的觉醒就能得到妥善解决。对环境问题科学、合理的应对必须基于环境问题的特质做具体的制度设计，因此我们有必要就环境问题的特点做一简单的梳理：
1.环境问题的全方位及全因子性
环境是由各环境要素因子组成的有机整体，环境系统的各因子相互关联、相互制约、相互影响，其中任何一个环境因子的变化都可能引起环境系统全方位的连锁反应。各种资源相互依赖，生态系统的整体性很强，各种环境问题之间在起因和影响方面都具有密切相关性。纵观环境现状，上至臭氧层，下至地下水，大至全球气候，小至遗传基因，生态环境呈现全方位的恶化，大气、水、土地、海洋、草原、生物多样性等环境所有因子都呈现退化迹象。同时，环境问题与国家的发展战略选择、经济发展方式、对外贸易政策、政府绩效考核、国家外交、国家安全等问题交织在一起，形成了复杂的、综合的、多因素的、全方位的社会问题。
2.环境问题的科技性与不确定性
环境问题与科学技术紧密相关，随着生产力的加速发展，人类改造自然能力的提升，但环境问题也日益严峻，很多复杂的环境问题或新型环境风险超越了人类的感知和控制能力，要预测某一环境问题的影响并加以控制已非常困难，甚至不可能。困于科学技术水平的极限，人类对环境问题的发生及解决机制存在认知“盲区”，形成了决策于未知之中的现象。环境问题的复杂性和不可预测性，给全球各个国家的环境治理都提出了极大的挑战，中国也不例外。
3.环境问题的全球性与代际性
现代环境危机的根源在于对自然资源的过度开发和利用。人类社会进入工业时代，大规模机械化、城镇化、生产及贸易国际化，环境污染和破坏越来越严重，并逐渐超过自然的自我净化能力，环境问题开始蔓延，从某一行政区域蔓延到跨行政区域、从国内蔓延到国际，环境问题由地域化向国际化、全球化的方向演变。
环境治理的核心问题是资源的使用与配置，由于现今通用的环境资源使用与配置方法有很多对资源的开发和对环境的破坏是难以逆转的，因而形成这一代人作决策，而由下一代人承担后果的代际不平衡。人类自身认知能力有限，无法预知当前的行为或者科技成果在日后会产生什么样的后果，更无法得知延迟的或长远的影响。环境问题的代际性决定了保护环境是为了人类今世后代的利益与幸福，是世界各民族的共同利益。
4.环境问题的多元利益冲突
环境问题与传统法律问题不同，它所造成的危险是一种“容许性危险”，社会公众在一定限度内容忍一定程度的环境污染或破坏，超过这个限度产生环境纠纷会涉及多元主体利益冲突，这些利益冲突既包括不同代际的利益冲突，又涉及同代际不同利益团体之间的冲突，甚至还涉及国际层面的利益冲突。由于环境管理触及的利益主体多元化，管辖的地域广阔，管制的环境客体多样化，环境行政主管部门在管制过程中极易出现事多人少、环境检查不足、取证困难、决策拖延等现象，难以完全实现环境利益的公平分配，加重了利益主体间的冲突。
5.环境的公共物品属性和环境问题的外部性
公共物品具有非排他性、非竞争性及不可分性等特征，环境资源属于典型的公共物品。首先，环境资源具有非排他性，作为人类生存和发展的基础，人人都可以从环境资源中获益，个体对环境资源享用和依赖，并不排斥他人同时得到相应的收益。其次，环境资源在消费上具有非竞争性，即公共物品每增加一个单位的消费，其边际成本为零。再次，环境不可分的自然属性决定了作为整体的环境质量只能是一种公共物品，一旦对其强制性分割，必然导致对环境质量的滥用，使其经济价值、自身价值减损或灭失。正因为环境具有公共物品属性，人人都有嗬基于自己的目的加以利用，当人类需求超越环境资源容量时，则产生环境的经济负外部性。外部性的根本特征是非市场性，即外部影响并没有通过市场价格机制反映出来，人人都可以免费使用这些资源，造成“公用地悲剧”和“搭便车”效应，最终的结局是所有的个体都无节制地争夺有限的生态环境资源，使环境品质日益恶化，环境危机升级。
二、国家环境义务的理论证成
“我们只有一个地球”，环境问题是国际社会共同关注的重点问题。为全人类共同的环境利益和子孙后代的利益，国家承担保护和改善环境的国家义务，既符合国家条约和国际习惯所确立的国际环境法律秩序的要求，又是各国宪法及环境保护法等国内法律规范所明确的责任。
（一）国家环境义务的国际法规范
环境供给是人类社会维持与延续的前提条件，解决环境问题，保护人类家园，是人类社会的普遍义务，需要各国家协调一致的行动，没有国际社会的集体行动，环境保护的实行只能是天方夜谭。
1.国际环境义务
“地球只有一个，但是世界却不是。我们大家都依赖着唯一的生物圈来维持我们的生命”〔2〕，环境对人类的作用不言自明，任何人都不能离开环境而独自地存在。维护良好环境的途径也只能有一种选择，社会所有成员都承担保护环境的义务――普遍义务，但是社会成员之间却根据不同的能力或影响而有区别地承担环境保护义务。〔3〕环境问题的国际化决定了环境义务的国际化，环境领域的国际环境义务指一个国家在国际环境法律关系中所承担的旨在保护和改善环境的义务。国际环境义务反映了全球环境问题的紧迫性和重要性，也突出了人类整体环境利益和环境领域国际合作的重要性。
现有的国际政治体系中，国家仍是享有环境权利、承担国际环境义务的主体，国际环境法不仅充分肯定国家对本国环境资源的永久，而且充分肯定了国家的环境保护义务。国际环境法作为一个庞大的法律体系，主要渊源于国际条约、国际公约及国际习惯法，各种有效的国家环境法渊源都包含了国家的国际环境义务。迄今为止，国际社会共制定了500多项全球性或区域性的与环境有关的国际环境公约或协定〔4〕，以1972年斯德哥尔摩人类环境会议为分界点分为两个主要阶段，早期的公约或协定呈现区域性特点，一般限定在海洋野生生物、化学品或动植物检疫程序等方面。1972年以后的国际环境公约及协定侧重于化学品、有害废物、大气及能源等领域。经过多年的发展，国际环境公约成为国际环境法的主要渊源，涵盖大气、海洋、生物多样性、化学品和有害废物等各个方面，形成了处理各个领域环境问题的国际法律体系。这些公约普遍将环境保护义务施加于国家，规定了缔约方所承担的保护环境、防止污染等各种国家环境保护义务。
2.国际环境义务的主要内容
国际环境公约或协定大多直接规定了国家的环境保护义务，实际上国际法已将环境保护义务视为一种普遍的义务。国际法上的普遍义务（obligationergaomnes）也称对世义务，是指“一个国家对整个国际社会所承担的旨在保护所有国家的基本价值和共同利益的义务”。〔5〕环境法领域，环境利益是人类的共同利益，既包括当代人的利益，也包括未来世代人的利益，对全球环境利益的保护属于普遍义务的范畴，环境国际利益指各国家对国际社会所负有的环境保护的普遍义务。
（1）不损害他国环境利益的义务。基于国家原则，任何一个国家在处理本国环境问题时，有义务确保其开发、利用、管理、规制环境的行为和效果都限定在本国领土范围内，不能溢出本国管辖范围，对他国领土或环境造成损害。此义务是众多国际公约的规范内容，成为各国认可的国际环境法义务。
（2）积极的环境治理义务。在不侵害他国环境利益的前提下，各国负有积极的采取措施保护、维护及改善环境的义务。在国际环境法层面，这种积极环境治理义务的对象，不局限于国本国范围内，而是将全体人类的环境利益作为保护客体，要求各国积极地履行保护义务、治理义务。1992年联合国政府间谈判委员达成《联合国气候变化框架公约》，明确规定缔约方应采取措施限制、预测、防止或尽量减少温室气体排放，即国家负有积极的环境治理义务。
（3）发达国家向发展中国家提供资金或技术支持的义务。本着全球合作精神，为了更好实现保护、治理环境的目标，国际环境法规定发达国家负有向发展中国家提供资金和技术支持的义务。如1992年在联合国环境与发展大会上签署的《生物多样性公约》第3条规定，规定为了保护濒临灭绝的植物和动物，发达国家要向发展中国家提供资金与技术支持。《联合国气候变化框架公约》《蒙特利尔议定书》《京都议定书》等国际环境条约中也都沿用了此国际环境义务。
（4）国际合作义务。基于环境自身全方位性、全球性、不确定性及公共物品等特质，任何一个国家都无法独立承担起保护全球环境的责任，国际社会已经认识到环境特性对环境保护制度、保护手段和保护义务的特殊需求，提出了各国协同作战，以国际合作方式联合开展环境保护工作。众多国际环境保护公约及协定将“国际合作”作为主要的原则和义务予以规定，如1972年斯德哥尔摩《人类环境宣言》、2001年《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》等。国际合作义务要求国与国之间，正当考量所有国家的和利益，摒弃意识形态、种族观念的束缚，为了人类和子孙后代的利益而共同努力。国际合作义务属于概括性要求，为了在实践中得到贯彻落实，许多公约将其具体化为不同的义务规则，如一国从事可能危害他国环境利益的事务时，提前告知他国的通知义务；发生紧急环境事件会影响他国环境权益时应承担的报警义务；缔约国间设立交换机制、确定合作方案进行科技合作的义务；为开展环境保护事业，发达国家对发展中国家提供资金支持义务等。推进全球环境保护的发展，落实各国国际环境义务的履行，需要完备的国际环境法实施机制。各国通过立法机关的立法活动，将国家环境条约的规定转化为国内法律法规的规定，是国际环境法在各国国内得到实施的主要方式。
3.中国参与的国际环境公约
多年恚我国一直积极参与国际环境保护，履行国家的国际、国内环境义务，缔结或参加了一系列环境保护的公约、议定书和双边协定，涉及众多领域范围，主要可以分为几大类：气候变化的公约，如《京都议定书》《气侯变化框架公约》；危险物质类公约，如《巴塞尔公约》《鹿特丹公约》等；海洋环境资源类的公约，如《联合国海洋公约》《南极条约》等；生物资源类的公约，如《生物多样性公约》《国际湿地公约》等。此外我国还签署了众多双边协定及备忘录，如中日、中美、中俄之间的环境合作协定等。国际环境法的国家义务规范是国家承担环境治理任务的理论基础之一，国际环境义务中的积极治理义务、资金及技术支持义务、合作义务为公私合作环境治理提供了直接的依据。
（二）国家环境义务的宪法规范
依据国家主体理论，国家作为一个公法主体，其本质是作为国家机构来达成国家的目的。〔6〕法治社会中，国家是权力与义务的统一体，不仅代表着国家权力，也代表着国家义务。而国家义务则表示国家运用权力为公民提供福利，保障国家权力属于人民。〔7〕环境是全体国民的“公共财产”和“共享资源”，维护环境公共利益，为全体人民提供良好的环境资源是国家作为公法主体存在的目的之一。从法律的角度看，环境是公民依宪法享有维持基本生存所需的有尊严生活的重要组成部分，宪法规范的国家环境治理义务是公民环境权益保障的基础。
宪法学中国家义务的产生与公民基本权利的发展密切相关，公民基本权利是经宪法规定确认的权利，基本权的主体可依据宪法的规定要求国家做什么或不做什么，由此延伸推导出国家的相应义务。宪法学理论依据不同的划分标准对国家义务做过多种划分，学者多数支持从“尊重义务”、“保护义务”和“给付义务”三个层面来具体构建国家义务更为合适。着眼于国家环境义务自身的特点和发展规律，适用“尊重、保护、给付”的结构层次分析国家的环境义务符合当下环境保护的需要。尊重义务意在国家不侵犯和破坏环境，保持环境质量的现状，保障公民的环境权利不受国家侵犯。保护义务要求国家采用必要的手段对各种侵犯环境权利的行为进行惩罚和积极的预报。给付义务要求国家以积极作为的方式为公民提供良好的生活环境和生态环境，保障公民环境权利的实现，保障所有个人都有尊严地生活，环境给付义务充分体现了给付国家、环境国家的原则。
我国宪法第9条第2款规定“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”。此条款体现了国家环境义务层次中的尊重义务和保护义务，在赋予主体自然资源利用权力的同时，也对公民环境侵权行为进行了限制，并间接约束了国家权力，因为“任何组织和个人”当然包含国家权力在内，国家与组织、个人等其他主体一样，也不得有侵占、破坏环境资源的行为。宪法第26条规定“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林，保护林木”。此条款体现了国家环境义务层次中的给付义务，直接对公权力设定了环保义务，国家负有为公众提供良好生活环境和生态环境的给付义务。为实现这一义务，立法、行政、司法等权力在运作过程中都要发挥积极作用，并受宪法环境条款约束。在此宪法框架下，充分体现了我国的环境保护义务具备国家任务的特质。
我国现阶段环境治理义务，除受宪法环境条款的制约外，还应结合《环境保护法》第1条、第4条的规定，归纳现阶段我国环境保护的主要义务：（1）保障现有环境状况不再恶化，国家要负担“现状保持”环境义务，对应的是国家环境尊重义务，这一义务源于公民基本权利对国家权力的防御功能和控制国家权力的法治理念。国家的环境尊重义务主要表现为充分尊重公民及其他社会主体的环境利益，公民在法定范围内享有对环境资源开发利用的权利与自由，国家不干预、不侵害公民的环境福利，国家也不能侵犯和剥夺公民享有的环境权利与自由。（2）采取措施排除现有的及潜在的环境危险，维护环境秩序，国家负担“危险防御”环境义务。在经济及技术高速发展的带动下，环境污染加剧，社会主体间的环境权利也发生了激烈的冲突，仅仅尊重公民权利，保障公民环境利用自由的国家环境义务已不能有效调节环境问题引发的社会冲突，此时要求国家以管制的方式来排除环境污染，国家的环境义务由消极的尊重义务扩展到积极的保护义务，当有第三人侵害可能发生时，国家要采取措施防止或排除侵害的发生，救济被侵害行为损害的环境利益等。国家的环境保护义务也可具体细化为事前的预防义务、事中的排除义务和事后的救济义务。国家要完成保护义务需要环境立法、环境执法、环境司法的整体运作。（3）针对风险社会背景下的不确定的环境风险，要明确预防责任并采取相应防范措施，国家承担“环境风险预防”义务，人类对环境的保护有了更前瞻性的做法，国家环境义务由保护义务向给付义务转变。环境给付义务是第三个层次的国家环境义务，此时国家积极履行对公民的生存保障，均衡生存负担，不断改善环境质量，为公民提供良好的环境公共产品及服务。给付义务的履行是环境利益实现的保障，也是促进环境保护的手段。此时，环境保护的内容由污染防治扩大到生态平衡及环境资源保护等领域；治理手段倾向于政策引导、经济刺激、税收优惠等方式；治理的关注点由末端治理转向源头治理、综合治理及风险预防；治理模式由命令控制型向多元环境利益主体合作的方向发展。
从法律的角度思考，正是公民的环境权益受到威胁，宪法才赋予国家环境治理的义务，国家环境义务是国家义务的组成部分。“环境国家”中国家公权力为落实环境保护义务不断调整，可以说国家环境义务的嬗变都是通过国家任务及政府职能的变化来落实和拓展的。
三、国家环境治理任务的现实需要
对国家环境治理义务的论证，很多学者从公民环境基本权利的角度入手，论述国家义务是基本权利实现的法定的具有根本性地位的义务，持有国家义务直接源自公民权利观点，也有学者认为“环境”的定义并未有统一的标准，环境权利的保护范围模糊不定，在宪法的基本权利体系中，环境权还处于争议之中，实`中人类对环境权利的诉求不能直接引用宪法上的环境权规范，“基本权利――国家义务”体系针对环境权益存在局限性。同时，宪法范畴的基本权利应是个人的自由与权利，个人尊严是宪法的灵魂，环境资源的“公共财产”属性决定其并非专属于个人，一项基本权利一旦被定性为集体权利或全民所有，该权利实际已被架空，失去现实意义，因而环境基本权与宪法的基本权利理念有所不符。“基本权利――国家义务”的逻辑不能很好地解决国家环境治理义务生成的诸多难题，而国家保护环境公共利益、为公民提供良好生活环境和生态环境的任务却是众望所归。故而从国家“环境保护”的现实需求出发，依据国家任务的变迁及国家权力行使目标的变化，阐述国家环境治理义务是一条务实的思路。
（一）国家环境治理任务
依据国家学说理论，国家包含领土、人民及三个最基本的要素，领土应是适合人类生存发展的生活环境及生态环境，因而环境保护应是国家的主要任务之一。〔8〕国家任务作为公法学上最基本的概念之一，鞔锪斯家存在的目的和国家存在的正当性，诸多宪法与行政法规范及学理都是建立在国家任务这一概念基础之上。传统公法学认为只要是社会公众需要的重大的、主要的任务就是国家任务。然而这种问题无边无际，立法的抽象性使得实施法对国家任务的界限模糊不清。国家任务是公共任务的下位概念，各个国家因具体运用的宪法秩序不同而有不同的国家任务内涵。公共任务是所有为实现公共福祉利益而履行的任务；国家任务则是指国家或归属于国家的公权力主体根据现行法而得以执行的公共任务。在这一任务范畴下，宪法或法律赋予行政主体所执行的任务，就是行政任务。〔9〕
需要明确的是，国家任务是由国家亲自负责接管的公共任务，但公共任务不都是国家任务，公共任务的实现应由国家和社会共同完成，即一些公共任务可以由社会私人主体来完成。私人主体在追求自身利益的同时也会实现公共利益，客观地履行了公共任务，此时国家不必也不需要进行干预。仅有透过实体法规范赋予国家执行权限的特定活动领域才能具有国家任务的特点，也就是说立法者必须通过实体法规范决定哪些公共任务属于国家任务，在国家任务之下再决定哪些国家任务由行政主体执行，成为行政任务；哪些国家任务可交由私人主体执行，这也是国家与社会互动、公共领域与私人领域互动的法理基础。
公共利益是公共任务、国家任务及行政任务积极追寻的目标，是国家任务所在。但公共利益最大的特点是不确定性，这种不确定性表现为不同时代利益的内容不确定及受益的对象不确定。〔10〕在人类社会发展长河中公共利益的内容和范围具有历史性和个案差异，不同国家在同一历史阶段或同一国家在不同历史阶段的公共利益所指范围和所含标准并不统一也没有完美的预案。公共利益并不是独立于个人利益的特殊利益，而是“组成共同体若干成员的利益总和。”国家目的就是最大程度地促进公共利益，实现社会“最大多数人的幸福”。〔11〕
环境资源作为人类发展的必需品，环境的供给与消费，牵动全社会民众的福祉。国家作为公法主体，依据国民代表和法律规定，以保障环境公益为目的，行使环境管理职能与权力，具有正当合法性。国家环境治理任务是保护环境公共利益的需要，也是国家法定义务之一。在处理与环境相关的各种社会事务及社会关系中，作为公权力代表的政府是一种强势的主导力量。
（二）国家环境治理任务的扩张
现代国家的任务主要集中在阶级统治、社会管理、社会服务和社会平衡等方面。不同类型的国家，国家任务的范围不同，政府履行任务行使职能的强弱也不同，有的任务在削减，而有的任务在扩张，如政府的社会公共管理和社会服务职能就处于扩张之中。政府的职能随着时展及国家任务变迁而变动。环境保护，或者说现代意义的环境保护并非从来就是国家的主要任务。虽然古代东方社会的国家要承担水利设施等社会公共工程，但此类事物的管理属农业社会生存和发展的保障，有别于工业社会应对激化的环境危机。
现代意义上的环境问题是二次世界大战后科技突飞猛进及工业化高度发展的产物，环境问题随着工业化进程不断尖锐化与扩大化，并由区域性问题发展至全球性问题。当长期累积的环境问题在短时间内演变为凸显的、复杂的直接危害人的健康乃至生命的全球化环境危机时，已超越环境领域成为具有政治影响力的议题，促使国家高度关注。主政者在“做点事”哲学的指引下，纵使在经验欠缺的情况下，也不断采取行动，再从事后做检讨修正。如此一来，整部环境保护史实际上是一部人类制度因应的尝试错误史。从过往的历史分析环境问题与国家任务的互动关系，可以看出在工业化以前，环境问题尚处于自我恢复能力之内，客观上并不要求国家承担大量治理环境任务。但工业化以后，生态环境恶化，必然要求国家承担起维护环境公共利益，提供环境治理的国家任务。我们将工业化以后国家环境治理任务分为三个阶段，在这三个阶段因环境问题表现不同，国家环境治理任务的内容也有差异。
第一个阶段是工业化初期，人们在原有的生活经验下，仍然认为可以无偿使用自然资源，但是工业化产生的废水、废气、废渣等造成环境污染，逐渐超于环境的承受能力，人们开始反思环境破坏所带来的恶果。此时环境问题产生的时代背景多处于国家承担“生存照顾”任务膨胀期，主张维护环境利益这种“公共的善”是国家的任务，并认为此等公共的善是无法借助市场的力量来维护的，许多国家通过立法明确了环境保护是国家的一项基本职责，政府包办了环境治理、改善环境状况的相关任务，环境管理机构普遍设立并被赋予强大的职权。
进入第二阶段，第一阶段的污染问题并未彻底解决，野生动植物的大规模灭绝、森林减少、土地沙化、水土流失、自然资源的过度开发等问题又频频出现，国家环保任务有所变化，环境保护的重点从污染管制扩张到自然资源保护与污染防治并重。“减少对环境产生的负担”、“减少因人类活动对环境造成的影响”、“尊重自然资源保护与公害防治”成为很多国家环境保护法的关键词汇。各国开始重视对自然资源的保护，对重点区域进行规划保护，野生动物保护区、自然保留区、国家公园等陆续成立。各国针对不同区域的物种资源分配及分布特征，确定各区域的功能、作用，有重点、有步骤地开展环境保护工作。
后工业化时代，也进入环境治理的第三阶段。这一阶段与前两个阶段相比最大的不同是环境问题呈现出的复杂性和不确定性，核能与化学危险品应用、食品安全、生物多样性、自然资源的循环利用等问题都出现在环境治理范畴内。这些问题所涉及的范围相当广泛，要对所有环境议题妥善处理，国家的环境治理任务“量”大幅度增长。此外，这些任务本身的“质”也与前两个阶段不同，这一阶段环境问题涉及高科技性、不可预测性、不可控制性等特征，传统的治理技术、治理方法、甚至治理政策等面对环境新问题时都捉襟见肘。现代技术及其风险比当初人们想像的更为复杂和难以理解，仅靠原有自然科学技术的方法不足以全面的预测和评价这些风险，更别说怎么应对这些风险，这些问题清楚地体现在切尔诺贝利核事故、博帕尔毒气泄漏事件中。对国家而言，环境治理任务除了量的激增和质的激变，还有环境事务在地理范围上的扩大，越来越多的跨区域、跨国界或全球化环境问题存在，治理任务不再限于国内，而上升为国际问题。全球化背景下政治、经济、文化、人口等因素参与其中，使得环境治理任务更加复杂，国家环境治理任务压力陡增。
四、国家环境治理任务与治理模式选择
环境治理模式是“指一般性治理模式在环境领域的具体应用。包括治理主体结构、治理机制、治理原t、治理目标和治理绩效等在内的分析框架。具体而言即是在对自然资源和环境的持续利用中，环境福祉的利益相关者们谁来进行环境决策以及如何去制定环境决策，行使权力并承担相应的责任而达到一定的环境绩效、经济绩效和社会绩效，并力求绩效的最大化和可持续性”。〔12〕在不同的历史时期，因不同公共利益标准、国家义务范围以及政府职能，环境治理模式处于不断的建构、反思之中，体现着公共事务管理中的行为规范和伦理观念的不同选择。依据不同的标准，大家对环境治理模式进行不同的划分。
依据治理手段不同，划分为强制命令型、市场导向型及自觉行动型环境治理模式。强制命令型环境治理模式是基于环境问题的外部性，认为市场机制不能化解环境危机，转而依靠国家的力量，通过行政命令和法律强制的方式来解决环境问题的模式。市场导向型是随着市民社会的崛起和市场经济的发展，认为单纯依靠政府管理的模式已不能适应社会的发展，而应该引入市场原理和竞争机制，充分利用经济手段整治环境问题模式。自觉行动型环境治理模式是在现有政策和法律基础上，鼓励企业制定适合于自身情况的环境管理体系，使其有足够的选择余地来发挥灵活、独创的环境治理模式。
依据公民与公共行政权力之间的互动关系与程度，环境治理模式可分为统治型治理模式、管理型治理模式和合作型治理模式。统治型治理模式是权力统治者运用强制性手段对社会进行管理和支配，社会公众以被动的被管制者身份参与环境事务处理的模式。管理型治理模式下公权力被视为公众意志的代表，公众将具有公共利益的事务委托给政府，由政府负责公共产品的供给。合作型治理模式打破了公权力在公共事务中的垄断地位，将公众引入公共事务的治理框架之内，形成了“政府与公民”互动合作的治理模式。合作型治理模式下，在主体上既强调国家与社会的合作，也强调公民自治；在目标上以环境公共利益和环境正义为目标；在运行机制上建构共同协商、相互信任的合作机制。
值得我们注意的是，任何环境治理模式的划分都不是完全绝对的，不同标准的划分也不能阻断权利运行模式、治理手段及治理工具的交错使用。新旧模式的更迭不是新模式对旧模式的完全抛弃，而是在国家任务变迁和环境问题发展中，不断选择、不断创新的过程。但是，不管环境治理模式如何交织演变，分析当下我国命令控制型环境治理模式的弊端，建构符合环境公共利益、与国家环境治理义务相适应的新型治理模式是必然趋势。
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