关键词：环境监测；环境治理；促进作用；研究分析
环境监测工作的开展，主要包括对三方面内容的监测：其一是物理目标的监测。在这一过程当中主要以检测水温、色度以及臭和味等指标为主。水温和水源两者存在着密切的关联，一般来说，地下水温和地上水温相比较而言要更加稳定。因此在现场测试水温的过程当中，要做好对大气温度以及水体pH值的检测工作，在这一过程当中可以借助倒置温度计法或者水温计法来进行测量。在检验原水以及处理水的过程当中，需要借助定性描绘法来检测臭，由于受到工业废水的影响，地面上水色会更加复杂，在检测的过程当中可借助分光光度法或者稀释倍数法来展开检测。其二是化学指标的监测。在这一过程当中主要以检测水样稀释以及生化需氧量BOD等指标。其三是生态监测。在这一过程当中需要借助化学技术和物理技术来密切监测生态系统当中的不同因素、生物、环境彼此之间的相互联系以及生态系统的布局等各项工作，例如可以使用遥感影像翻译、遥感影像处置等方式来展开各项工作。
1环境监测对环境治理的促进性作用分析
1.1有利于确定环境治理工作的方向和目标
环境监测在环保治理工作当中发挥着至关重要的作用，能够及时发现社会及生活中所存在的污染问题，并以数据的形式准确、全面地反应出区域污染及环境破坏程度，并对各项环境污染数据资料进行统计然后上传给环境监测部门，为接下来的治理工作提供有力参考。现阶段，我国环境治理工作主要以大气污染、水污染以及土壤污染的治理为主，通过借助环境监测技术获得环境信息，能够更好地明确接下来环境治理工作的目标，并在此基础之上科学合理地制定健全完善的环境污染治理对策，进而达到最佳的环境治理效果。
1.2增强环境治理工作的针对性和有序性
现阶段，在社会快速发展的背景下，污染问题越来越严重，并且污染源更加复杂，这进一步加大了环境污染治理工作难度。环境监测是大范围检测环境污染问题，环境治理主要是预防并治理环境污染问题。通过检测区域环境质量状况，明确导致环境污染的有害物质，进而使得环境治理工作的开展更加具有针对性。除此之外，在环境治理的过程当中，借助环境监测技术能够保障环境治理工作的有序开展，并能够及时掌握环境治理改善状况。
1.3为环境影响评价和排污费征收提供可靠依据
社会的快速发展虽然极大地促进了社会经济增长，但是经济利益和环境保护两者之间的矛盾却也日益突出。在过去的一段时间里，粗放型的发展模式导致环境受损严重。由于生态系统承载力非常有限，要想降低经济发展与社会发展对于环境所带来的污染，国家投资和项目建设部门应重点做好环评审批工作，只有获得环评报告后方可保障项目顺利开展。借助环境监测技术，能够及时掌握环境质量变化的相关要素，保障工作的正常开展。不仅如此，通过征收排污费的方式，也能够有效降低污染源，进而达到改善自然环境的目的。在征收排污费用的过程当中，环境监测发挥着重要作用，借助相关环境监测技术获得污染数据，为排污费征收工作的开展提供了帮助。
1.4给污染环境罪提供定罪量刑标准
在环境治理的过程当中，要重点做好对所出现的环境污染行为的严厉打击工作。该项工作的开展，离不开完善的法律法规制度的有力支撑。当前我国已经将环境污染罪纳入刑法，并出台落实了新环境保护法。但是，通过不断的实践应用，我们发现了一系列的问题，因此在接下来的时间里要重视起优化完善工作。在环境治理的过程当中，环境监测部门发挥着至关重要的作用，一旦出现污染行为，应在第一时间内制止并惩处，而环境监测数据，则成为污染环境罪的重要量刑标准。在环境监测的过程当中，主要是对污染物排放方式、种类以及排放次数来进行测定统计，然后在此基础之上对犯罪人员进行不同级别的处分，进而使得更多的企业提升环保意识。
1.5有利于维持区域生态平衡
在环境监测的过程当中，需要对整个生态系统的污染物质进行准确监测。当前我国生态环境监测的剖析，逐渐从微观监测转变为宏观监测，环评工作也由生态管理逐渐发展为生态危害评价，这极大地提升了环保监测工作的正规化水平。做好环境监测工作，使得环境监测部门充分掌握生态污染的多样化，并能采取针对性措施来改善生态环境质量，保障生态环境平衡发展。
2应用环境监测进一步提升环境治理水平的对策探讨
2.1提升环境监测的针对性
提升环境监测的针对性具有重要意义，这是提升环境治理效果的基础。在环境监测的过程当中，区域环境污染状况存在着巨大的差异，因此所使用的环境监测方法也不尽相同，必须要充分结合实际情况来科学合理的选择相应的监测方法以及环境治理方案，才能使环境监测及治理工作的开展更加具有针对性。
2.2遵循区域对待性原则
众所周知，各个地区污染源不同，环境污染类型也不同。因此在开展环境监测的过程当中，必须要严格遵循区域对待性原则来展开各项工作。通过准确全面分析监测区域的实际污染状况，然后在此基础之上合理选择应用监测方法以及环境污染治理对策，促进环境治理水平的提升。但是，由于环境监测中不确定因素的影响，监测人员必须要明确检测重点、难点以及主次检测内容等方面的工作，重点做好对严重污染区的监测工作，制定健全完善的环境治理方案和环保对策，有效控制污染源，避免环境污染。
2.3保证环境监测工作的合理开展
保障环境监测工作的高效开展至关重要，能够加快环境治理进程。在环境监测之前，首先要对监测区域的污染状况形成一定的认知，然后结合实际情况制定切实可行的环境监测方案，并严格遵循该方案展开布置各项监测工作，在确保其合理有序开展的同时，提升环境监测数据的科学性。
2.4针对人为污染进行重点监测
在社会发展的过程当中，由于部分人缺乏一定的环保意识，导致在生活中存在乱排乱放行为，其中主要以工业、生活废物为主，这些废物如果没有及时进行处理，不仅会导致环境污染，甚至会影响生态平衡。部分企业受到经济利益、资金以及污水处理技术等方面因素的制约，依然存在乱排乱放行为，给自然生态环境带来了严重的污染。不仅如此，在农业发展中，很多农户过度过量使用化肥、农药，给水源及环境带来了严重污染。环境监测部门要重点做好对人为污染行为的监测工作，制定完善的应对措施，有效控制人为污染。通过做好环境监测工作，对所发现的乱排乱放企业进行严厉处罚，使更多企业及个人意识到环境保护的重要性与必要性，提升环保水平。
在城市化进程的过程中，给生态环境带来严重的威胁，尤其是城市的天然河流遭到破坏，从而引发出生态环境问题，得到社会各界的广泛关注。因此，作者就河流在城市环境中的生态功能进行阐述，分析城市化给河流带来的影响，如何对城市河流进行整治提行可行性的见解，从环境保护学的角度认识、整治、保护河流的生态结构，从而实现河流整治与城市生态环境保护双赢的战略目标。
关键词：城市发展河流整治环境保护
中图分类号：F291.1文献标识码：A文章编号：
1前言
河流是城市景观不可缺少的组成部分，对城市河流生态环境保护在城市化进程中城市生态环境建设有着不可取代的作用。维护河流生态平衡，保护河流生态环境具有重要的历史意义。加强河流生态维护，对城市生态平衡，生态环境保护具有极其重要的作用。如何从生态学角度对城市河流进行整治，以及河流在城市中的生态价值，河流与城市发展的关系进行分析总结，明确城市建设中生态环境的重要性及意义。
2城市河流在城市生态环境中的重要性
河流赋予城市神韵，是城市生态环境的依托，优美的河流景观是现代化城市建设的内涵。城市环境建设离不开河流与水面，是城市景观体系中不可缺少的组成部分，水赋于城市生命与活力，是城市生态平衡的重要因素。城市河流首先是城市的生命之源，减少城市的洪涝灾害与热岛效应。使城市物种具有多样性，景观变得生动，丰富人们的生活，实现城、水一体的人文设计理念。在河流被城市广泛使用，为人们生活带来享受的同时，生态环境倍受考验，城市河流的生态环境受到越来越多的关注，加强城市河流的整治与河流生态环境保护对城市发展建设有着特殊的作用与意义。
3城市河流存在的问题及整治
河流作为城市的主要组成部分，生态环境正在受到建设者与居住者的关注，就我国城市河流存在的问题主要体现在以下方面。
1）城市河流存在的问题
河流在美化城市的同时，还承担着排涝、防洪之重任。首先，在城市化快速发展的今天，城市的开发都喜欢依山傍水。河道周围的土地开发与利，严重的损坏河床与河道。由于国民综合素质还不是很高，在城市生活配套设施不到位的情况下，大量的生活垃圾，工业污水涌入河道，对河道环境造成严重污染；其次，大量的人工河道修建，破坏河流湿地生物生存空间，随着河道的降低，河床到河岸的延伸空间缩短，破坏生物的多样性。同时也阻断了水系与土系之间的联系，高筑的防洪大堤，石砌的护岸，破坏了河流的自然规律，影响了水生态环境的同时生物种群受到影响。最后，大量的人工河，造成河道蓄洪能力减弱，使地表径流速度加快，从而出现一下雨就涝的现象。
2）加强对城市河流的整治
城市化建设实现人文理念，对城市河流整治也要以人为本，对河流规划突破传统思路，引进先进的生态的环境设计理念，开展城市河流整治工作，体现人与自然的和谐之美。首先，在对城市河流整治的过程中，尊重自然规律，保持河流原有的自然特性与生物的多样性。自然河流对洪水具有一定的调节做用，在自然水流的长期作用下，所形成的曲流，浅滩等，能有效的缓解下游的洪水压力。在对城市河流整治的过程中，保持河流的曲折蜿蜒以及河流的多种形态，在美化城市环境的同时，也保持了河流的原生态。其次，在对城市防洪的设计中，要把堵与疏相结合，蓄与泄并重的理念。增设河流过水断面，是现代防洪的新概念。现代化城市建设必须尊重河流自然演变规律，保留原有的河流，洼地，湖泊等。最后，河流护堤的整治，应按保持自然的国际治理准则，建设生态活堤，是今后城市河堤整治的发展趋势。把保护生物生存环境与创造生物生存环境做为首要任务，在考虑防洪功能的同时，也要充分体现河堤生态效果，把河堤整治与水系，土系，生物链相结合，建造适合生物生长的，具有自然形态的河堤。
4城市河流的生态环境保护措施。
由于城市化建设对河流水域的污染，污染势头一发不可收拾；大面积的开挖，使得地面沉降，土地沙化，生物栖息地缩小，严重的损害了生物的多样性，由水资源引发的社会问题已严重的影响社会经济的健康发展。因此加强城市河流生态环境保护具有重要的历史意义。
1）施实行政干预手段，保护城市河流生态环境。在城市化进程中，对水污染的防治法律法规还不健全，一直以社会道德教育进行城市河流生态保护。在二十世纪初，我国明文规定所有工业排放必须达标排放，否则就实行关停，整顿措施。从而增强了企业与各地方政府的责任心与紧迫感，推动了环境整治的脚步。
2）运用经济手段，保护城市河流生态环境。对城市污水处理系统，排水设施的建设与管理实行国家补贴，地方政府与企业共同承担的原则，实行多渠道积资政策，执行排水许可与排污收费政策。同时也可将污水处理进行市场化，根据污水处理需要，按标准收取污水处理费，采取公平公正的原则，提供公平竟争的平台，实行全新的治理污水理念，减少城市河道的排污量。
3）引进先进的技术手段，保护城市河流生态环境。市政工程实行管网雨污分流，减少污水排放量，把分离出的高浓度污水在污水厂进行处理。实现高效，节能，减少河道环境污染。加快污水处理厂的投入与建设，引进先进的污水处理设备，对现有的污水处理工进行工艺改造。随着城市化脚步的加快，城市人口急增，加大城市的供水量与污水排放量，然而城市污水处理建设相对滞后。据不完全统计，城市生活污水排放量占总污水排放的40%,在大城市已达到70%。加大城市污水投入建设，既清洁了城市又保护了城市河流生态环境。
4)加强河道清理工作，消除河道内部污染源。河道内部污源多是产生在河道比较缓慢的区域，在水流平缓的河段一般都会累积污泥。污泥的有机物含量高，当水体的CODMN含量达到15毫克每升时，就是最差水质的标准。当气温变化，温度升高时，底泥上翻融入水体是造成城市河流黑臭的主要原因。因此，定期对河道进行清理工作，是清除河道污染，保护生态环境的有效手段。
5）加强截污排污工作，禁止河道养殖。河道的污染源除了工业排放外，还有利用河道进行养殖的养殖废水，居民生活污水等。生活污水可以通过市政工程设计，把生活废水直接送入污水处理站，污水经过处理之后再进行排放。对上游养殖基地进行政干预，禁止在城市上游进行放鸭，养鱼行为，把污染降息到最低，维护城市生态环境。
5结束语
总之保护好城市河流生态环境，是一项任重而道远的城市建设工程，保护好河流水环境就是保护城市，同时也是保护我们自已。加强城市化建设，必须保护好我们赖以生存的环境，共同构建和谐社会。
【参考文献】
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关键词环境检测环境治理促进性
一、前言
工业化、城市化进程的不断加快，各行业能源消耗大大增加，工业废渣、废水、废气排放量随之变大，导致环境问题愈发严重。环境是人类赖以生存的必要条件，如果环境长期遭到严重破坏，不仅会带来诸多问题，造成巨大经济损失，而且后人的生存堪忧。在我国大力倡导生态文明背景之下，通过环境检测实施环境治理是非常重要的方法。
二、环境治理中环境检测的必要性
温室效应、酸雨、土地荒漠化、水域富营养化、泥石流等现象都是由环境污染所导致的，而环境污染则与人类活动有着直接紧密的联系，对环境污染情况进行检测变得越来越重要。环境检测，是指以科学技术为依托，以保护环境为目的，运用生物学科、环境学科、地质学科、化学学科等多种学科知识与常识，对环境中是否含有有害物质进行检测的一个过程。[1]检测的对象包括水质、土质、气体、声音等各种介质，通过取样、实验、计算得出被检测对象污染物的组成成分及各种污染物质的比例。根据检测结果所得数据资料科学性分析、定性定量分析，实现对环境当前破坏程度的准确评估，并为治理对策的制定提供依据和数据支撑。实际上，在环境治理中，很多地方都需要依靠环境检测，也必须进行环境检测。因为只有通过环境检测才能了解污染物的成分及比例，进而才能针对性地采取相应的治理对策，才能保证环境治理达到较好的治理效果，最终实现环境保护目的。因而，环境检测在环境治理中是必不可少的环节，对环境治理、环境保护及可持续发展具有重要现实意义。
三、环境检测在环境治理中的促进性作用
（一）促进治理设备科学化
科学技术的发展使一个时生了实质性的变革，将传统以人工为主的生产运作模式转变为以科技、先进设备运作为主的生产模式，将21世纪发展成为科技时代，高新技术时代。在这一时代中，环境检测设备作为高新技术产品，作为人类智慧的结晶，不断向着科学化、现代化、高效化方向发展，不断促进环境治理设备趋于科学化，大大提高了环境治理工作的科学化与高效化。[2]环境检测依托于各种检测技术与相关实验器材，为了提高检测结果的准确性和检测行为规范性，提高检测数据精度，相关领域的科学家不断对环境检测与治理设备进行改良创新，在继承传统设备优势基础上积极研发新的功能，克服传统设备局限。在科学技术的推动下，经过长期不懈的努力与悉心钻研，环境检测与环境治理设备的科学化水平取得了实质性提高，为环境治理提供了技术支撑。
（二）促进检测系统智能化
环境检测系统是环境治理中一个非常重要的工具，是所有环境治理设备正常稳定工作的保障，环境检测系统性能的高低直接决定着检测效率与检测精度。近几年，我国在环境检测方面的财力、物力和人力资源投入力度不断加大，在科研方面取得了较好的成绩，基本形成了一套标准规范的环境检测系统。可以实现对环境治理设备的实时监控与实时检测，实现对设备的智能化操作与控制，提升系统智能化水平。[3]而环境检测系统的形成与智能化水平的提升和环境治理工作效率的提高，都得益于环境检测工作的开展与进行。
（三）为环境治理提供决策依据
环境治理工作的开展与治理方案的制定，需要有真实、可靠、有效的数据做支撑和引导。这样才能避免治理工作开展的盲目性和低效性，切实提高环境治理工作效率与治理决策的科学性。而环境检测通过对环境中各种对象污染物的检测，可以为环境治理方案制定与治理计划提供决策依据，提供所需数据支持。[4]环境检测与环境治理是一项长期性工作，当前环境治理工作的开展需要以历史检测数据和治理方法、治理成果为基础，通过分析、对比历史数据与新生数据，了解环境污染变化趋势、污染物及其比例变化情况与污染程度，从而依据这一变化情况对环境污染进行预测评估，制定长期有效的环境治理对策，为环境治理提供有价值的决策信息。
（四）为环境治理提供技术支持
环境治理工作离不开技术的投入与使用，只有依靠科学技术环境治理工作才能达到较好的治理效果，才有可能实现环境保护。而以开展技术性检测为核心的环境检测，无疑可以为环境治理提供一定的技术支持，如监测技术、自动化技术、计算机技术等。[5]这些技术在环境治理中，在为环境治理决策提供所需信息的同时，也提供了必要的技术支持，为环境治理决策有效性、实用性的提高和检测精度的提升提供了有力的技术保障，环境检测在环境治理中所起到了巨大的促进性作用。
四、结语
当前，环境的严峻形势与继续恶化趋势，严重制约了我国社会经济的发展与经济质量的提升，使得环境治理工作日益紧迫，治理任务日益繁重。为降低人类对环境的破坏，充分做好环境检测工作，推动环境检测促进性作用全面发挥，大力倡导生态文明、发展绿色经济势在必行。
（作者单位为上海申丰地质新技术应用研究所有限公司）
参考文献
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关键词：水污染；管制；合作
中图分类号：D922.68文献标识码：A
文章编号：1003-0751（2017）05-0057-04
长期以来，我国水污染防治以“命令―控制”型管制模式为基础，通过立法不断强化政府的环境行政权力。水资源作为一种典型的公众共用物，其使用涉及众多主体，单向的行政管制模式难以调动多元利益主体防治水污染的积极性。在此背景下，2015年国务院的《水污染防治行动计划》要求“坚持政府与市场协同，坚持全民参与，形成政府统领、企业施治、市场驱动、公众参与的水污染防治新机制”，2016年出台的国家“十三五”规划纲要进一步提出“构建政府、企业、公众合作共治的环境治理体系”，2016年12月7日的国务院常务会议通过了我国《水污染防治法修正案（草案）》。借《水污染防治法》修订之际，探讨如何构建科学有效的水污染合作治理模式，对于防治水污染、实现水资源可持续供给，具有重要的理论价值和实践意义。
一、推行水污染合作治理模式的客观原因
政府作为水污染防治相关法规政策的制定者、执行者和管理者，通常被认为是进行水污染防治的最佳主体。然而，现实中水污染现象大量发生在一定程度上反映了以政府管制为主导的水污染防治模式已陷入困境。
1.行政分割的治理体制是造成水污染管制困局的制度性因素
流域内的水量、水质、地表水、地下水之间具有高度依存性，而传统水污染管制模式将流域的上下游、左右岸、干支流划归不同的地方政府管理，导致“多龙治水”的局面。另外，水污染管制模式片面强化政府的管制权力，而府际之间、政府部门之间存在利益博弈，政府层面在很多情况下难以在水污染防治中进行互动、协同。具体而言：一是水污染问题属地化治理导致地方政府的自利化倾向。地方政府为了追求经济利益和政绩，对当地企业的排污要求往往比较宽松，甚至出台模糊性政策让排污企业在适用时可以有所变通。二是水污染问题属地化治理造成政府环境管制的权威性不足。在条块分割的“碎片化”管制模式下，地方政府难以对损害流域整体利益的环境违法行为进行有效的约束和惩处。
2.水污染防治权利配置的封闭性造成公众参与不足
公众既是水污染的受害者，也是水污染防治法律实施的监督者、参与者，更是水污染防治成果的直接受益者。长期以来，我国对水污染防治采取行政管制模式，现行《水污染防治法》对权利的配置表现出明显的封闭性：相关法条围绕着对政府赋予各项行政管理权而展开，仅有少数条款规定了公众的水环境保护权利。现实中公众往往是被动地参与水污染防治，存在明显的水污染防治依赖政府的思想，其作为水污染防治主体的责任意识严重不足。①2015年环境保护部的《环境保护公众参与办法》从程序上对公众参与水污染防治提供了保障，但该办法立法层级较低，相关规定较为原则，约束力有限。
3.水污染管制权力运行的单向性造成企业治污积极性不高
依据现行法律，水污染管制权力遵循命令―服从、违法―处罚的单向运行逻辑。但企业是理性经济人，其行为主要受经济利益驱使。在政府环境管制的威慑下，企业会“理性”地对待相关法律。②当水污染问题受到广泛关注且排污成本较低时，为了争取利益相关者的支持，企业会积极采取排污措施，向外界展示防治水污染的决心和形象。在获得支持和良好声誉后，企业往往考虑经济利益而搁置治污措施。这种象征性地防治水污染的现象是企业追求经济利益的内在驱动力与政府环境管制的外在压力共同作用的结果，是企业消极防治水污染的表现。
4.监督缺失导致水污染管制乏力
我国现行《水污染防治法》缺乏对环境公益诉讼的规定，《环境保护法》《民事诉讼法》仅对环境民事公益诉讼作了规定。2015年7月最高人民检察院的《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》的重点是如何对生态环境和资源保护领域的案件提起行政公益诉讼，包括水污染在内的环境污染问题不在试点范围内。实际上，环境行政公益诉讼才是督促政府规范行使环境行政权力、保护环境公益的主要司法途径。现阶段我国对环境公益诉讼的立法集中在环境民事公益诉讼领域，这导致对水污染问题的监督错位：司法机关和环保团体只能借助于环境民事公益诉讼制度对企业等私主体的水污染行为进行监督，最应该接受监督的政府环境行政行为由于环境行政公益诉讼制度缺失而得以逃避监督。③监督缺失在一定程度上导致环境行政权力扩张甚至被滥用，削弱了水污染管制的效力。
上述分析表明，水污染管制模式已经陷入困境。近年来，国家在《水污染防治行动计划》和“十三五”规划纲要中提出了环境合作治理的新思路。合作治理是环境治理实践的现实要求，是破解水污染管制困局的新模式。
二、水污染合作治理的法理基础
合作治理已成为一项公认的环境法原则，学者们从多个角度对这一原则进行了比较全面的诠释。如有学者认为：“广义的合作原则是指，政府、人民、产业界等所有环境使用者为达成环境政策之目标应负的环境保护责任。进一步讲，在环境保护领域，国家与所有社会力量必须共同合作。”④有学者提出，环境法应确立民主合作原则，行使管理嗔Φ墓家机关和分享公共利益的公众应联合起来共同制定和实施影响环境质量的政策和措施，公众在识别和争取环境公共利益方面应与国家机关有平等的权利。⑤另有学者认为，遵循环境法合作原则，在制度设计上，应以解决环境问题为导向，创造性地制定并实施化解环境管制失灵问题的方案，超越传统环境管制模式中公私角色的绝对划分，使利益相关者和公众都可以全过程地参与环境治理，政府在环境治理中发挥组织、协调和制度建设的作用。⑥还有一些学者对环境法合作原则的内容及其实施进行了具体阐述，指出这一原则包括政府环境信息公开、公众参与制定环境政策等内容⑦，该原则的实施以个体认识到有主动保护环境的责任为基础，合作主体包括排污单位、环保团体、个人以及政府等，在政府内部和地方政府之间也须有环境合作治理，以使所有环保力量都发挥最大的环保效能。⑧
水污染防治不能仅依靠政府管制式的制度“输血”，还需要不同利益主体持续地自我“造血”。近年来，合作原则在水污染治理相关政策中有所体现。除了前述《水污染防治行动计划》和国家“十三五”规划纲要中的相关表述，2016年财政部的《中央财政水利发展资金使用管理办法》第10条提出，鼓励采用政府和社会资本合作模式开展水污染项目的治理；同年，国务院印发的《关于全面推行河长制的意见》提出，“拓展公众参与渠道，营造全社会共同关心和保护河湖的良好氛围”。这些公共政策的推出，有利于将民主商谈、民主参与、民主决策的机制贯穿水污染治理全过程，符合公众参与水污染治理的利益诉求。以公共政策推动水污染治理实际上是以法律解释的方式论证公众参与的合法性，是以制度试错的方式为公众参与水污染治理的法治化积累经验，这有利于推进水污染治理主体结构变革。从长远来看，环境法合作原则能为水污染治理的相关立法、执法、司法和法律监督提供全过程指导，对水污染合作治理模式建构起到根本性指导作用。
三、我国水污染合作治理的法治完善
我国水污染防治任务的艰巨性要求理论界和实务界另辟思路，构建政府、企业和公众合作治理模式，实现水污染治理层级上的“上下协力”、主体上的“官民共治”、方式上的“刚柔并济”、司法监督上的“双管齐下”，形成环境行政权、环境司法权与社会自治权良性互动的治理网络。
1.以权责优化配置为导向重构水污染治理组织
水污染管制模式过于强调自上而下的压制式任务安排，抑制了制度创新的活力和个体能动性的发挥。在水污染治理任务日趋繁重的条件下，应当更加关注政府、污染者、公众等治理主体的结构优化，形成水污染合作治理的三维模型。该模型保留管制模式的科层制内核，同时体现合作共治的民主化特性，通过构建政府、污染者与公众之间的聚合责任机制，增强公私合作的依赖性，实现水污染治理的“上下协力”。具体而言，一是以行政权力优化配置为导向，建立分级分区的水污染防治体制。“分级”主要解决纵向层面的中央与地方水污染防治权力划分问题，“分区”主要解决横向层面的地方政府之间、地方政府与其职能部门之间的水污染防治责任一体化承担问题。中央要立足全局，着重于水的生态属性，对流域污染治理的初始事权在国务院及其水利部、环保部等中央机构层面进行分配，具体事权遵循分区域统筹安排的原则在省级区域内进行二次分配。二是以落实责任为导向，实行水生态功能的分区管理。通过“流域―控制区―控制单元”层层划定水生态功能区，将水污染防治目标和任务纳入各级政府的绩效考核体系，实行党政同责。三是以利益平衡为导向，拓展公众参与水污染治理的范围，强化水污染治理的民主性。在水污染治理领域，如何使公众通过个体行动的方式有效参与，或者形成一定范围内的社会自治组织“使民主运转起来”，是比发挥法律的规范作用更为重要的事情。
2.以公众全过程参与为中心建构合作C制
水污染合作治理较之传统管制模式的明显优势是，通过促成政府、企业与公众之间的协同合作，提高水污染治理的质量与效率，实现水污染治理的“官民共治”。发挥这一优势要做到两点：一是强化公众参与水污染治理决策的深度和广度。水污染治理主体结构民主化是相关决策具有合法性、正当性的基础，因此，在水污染治理决策环节，不仅要赋予公众程序性权利，如对水源地取水口水质、流域水质、流域内重点污染源等信息的知情权，还要赋予公众在水污染治理规则制定等方面的实体性权利，增强政策实施的可能性。二是建立对水污染执法权的制约监督机制。这需要政府部门为公众提供民主化、制度化参与途径，如吸收公众参与水污染物排放标准的制定与实施，由公众监督当地水污染物排放标准是否符合国家水环境质量标准，是否符合当地水环境与经济发展状况。另外，政府要建立针对水污染行为的线索举报、证据收集机制，如通过环保部门的微信公众号、微博等渠道开展污染举报奖励活动，既发动公众监督企业排放污染物的违法行为，又防范的腐败现象发生。从根本上讲，公众参与水污染治理之所以能达到良好的治理效果，在于这种治理模式内含着对政治输出秩序的自愿性遵从。它“既体现为一种以权利、协商、自主和自治为关键词的社会行动，又体现为一种对民主决策和科学决策特别重视的治理机制与治理结构”⑨，从合法性、合理性两个层面使水污染治理法治化、民主化。
3.以环境契约为基础建构合作规则
水污染合作治理模式下多元主体之间的关系比较复杂，在以刚性的法律规则对各主体的行为进行规范的同时，有必要通过一定的柔性手段将政府的环境管制权与公众的环境参与权进行统合，实现水污染治理方式上的“刚柔并济”，形成全民防治水污染的格局。具体可以考虑两条路径：一是以环境协议为基础架构公私合作的规范体系。对此，可以借鉴美国1990年《协商制定规则法》的相关规定，制定反映主体间利益需求的协商性规则，指导政府、排污者和其他利益相关者（环保团体、消费者等）进行水污染合作治理的讨论与协商。这种平等式合作并不意味着政府环境行政的权威性下降，而是从新的视角看待政府与各类私主体――个人、排污者、非政府组织等之间的关系。这种协商使不同主体在水污染治理中更具合作性和包容性，政府以促进环境公共利益为目标将治理成本和任务适当转移给私主体并与其共担治理责任，从而避免水污染管制模式中公私之间沟通、协调不足的弊端。⑩二是建立环境委托人制度，实现企业自我规制。对此，可以借鉴德国《水资源法》《联邦污染防治法》的相关规定，要求排放污水达到一定数量的企业必须设立一个或数个水体保护委托人，该委托人独立于企业和行政机关。环境委托人制度实际上是一种契约式工具，既包含委托人与排污企业之间的委托关系，又包含企业与政府之间的契约关系。政府与企业通过契约达成一种合意：如果企业通过水体保护委托人进行自我规制，则可免除定期或不定期接受环境行政检查的义务。B11这种自我规制意味着排污企业可以自行决定实现环境目标的手段，甚至可以在一定程度上决定要实现的环境目标。这种制度能激励排污企业自行设计、自愿实施比政府规制更严格的环境标准，在提高水污染治理效率的同时降低守法成本。
4.以建立环境行政公益诉讼制度为进路完善环境司法机制
在传统的水污染管制模式中，政府权力运行具有单向性、封闭性特征，政府行为在有些情况下并不代表公益。我国亟须建立强有力的环境行政公益诉讼制度，与现行环境民事公益诉讼制度“双管齐下”，强化环境司法监督。具体制度设计是：拓宽环境行政公益诉讼的原告范围，在肯定检察机关有权提起环境行政公益诉讼的同时，保障符合一定条件的环保组织及其他主体提起环境行政公益诉讼的原告资格，以充分发挥社会力量对政府环境行政行为的监督作用。可以通过全国人大常委会出_立法解释或最高人民法院出台司法解释的方式，将损害环境公益的行政行为纳入《环境保护法》第58条的规制范围，同时设置诉前程序，规定环保组织及其他主体提起环境行政公益诉讼之前，需督促环保部门在一定期限内采取有效的污染防治措施，期限届满后环保部门仍未采取有效行动的，方可提起环境行政公益诉讼。另外，环境行政公益诉讼中的污染产生机理分析、污染与损害之间的因果关系认定等均需专业技术，法官难以独立完成，因而有必要建立“准环境法官”或环境陪审员制度。可在各级法院设立环境司法专家库，根据案件审判需要，随机抽取若干名专家对专业性、技术性较强的环境污染问题提供处理意见，必要时作为证人出庭作证。B12
注释
①参见李士林：《水资源危机：政府治理模式研究》，中国地质大学出版社，2012年，第159页。
②参见魏治勋：《法的“规范性稀薄化”及其历史谱系》，《法学评论》2012年第2期。
③参见王曦：《论环境公益诉讼制度的立法顺序》，《清华法学》2016年第6期。
④陈慈阳：《环境法总论》，中国政法大学出版社，2003年，第189页。
⑤参见蔡守秋：《环境资源法学教程》，武汉大学出版社，2000年，第420―421页。
⑥参见[美]朱迪・弗里曼：《合作治理与新行政法》，毕洪海、陈标冲译，商务印书馆，2010年，第36页。
⑦参见[德]施密特・阿斯曼：《秩序理念下的行政法体系建构》，林明锵等译，北京大学出版社，2012年，第111页。
⑧参见叶俊荣：《环境政策与法律》，中国政法大学出版社，2003年，第92―93页。
⑨林尚立：《政治建设与国家成长》，中国大百科全书出版社，2008年，第62页。
⑩参见戚建刚：《“第三代”行政程序的学理解读》，《环球法律评论》2013年第5期。
B11参见杜辉：《论环境私主体治理的法治进路与制度建构》，《华东政法大学学报》2016年第2期。
B12参见陈海嵩：《环境司法“三审合一”的检视与完善》，《中州学刊》2016年第4期。
关键词：鄱阳湖水污染；治理；资源环境审计
近年来，随着鄱阳湖周边工业化和城镇化脚步的加速发展，鄱阳湖湖区水环境污染也日益严重，政府除了加强对水污染治理的资金投入之外，还应真正了解水污染的现状及产生的原因、水污染治理工作的进展，从而创新水污染治理的思路，从加强资源环境审计的角度对水污染治理情况进行监督评价。党的“十”提出建设社会主义生态文明，并积极开展领导干部自然资源资产离任审计，按照《党政领导干部生态环境损害责任追究办法》进行责任追究，这对鄱阳湖水污染治理提供了新的思路。
一、鄱阳湖水污染及其治理情况
鄱阳湖水系流域面积16.22万平方千米，约占江西省流域面积的97%，其水系年均径流量为1525亿立方米，约占长江流域年均径流量的16.3%。根据国家环保部2014年最新公布的《中国环境状况公报》，我国重要的31个大型淡水湖泊中，鄱阳湖已经属于轻度污染的湖泊，并且与前几年相比，鄱阳湖的水质整体呈下降趋势（王圣瑞等，2013）。湖泊水体污染，主要是指排入水体的污染物在数量上超过该物质在水体中的本底含量和水体的环境容量，从而导致水的物理、化学及微生物性质发生变化，使水体固有的生态系统和功能受到破坏。针对鄱阳湖而言，面临的水污染根源主要有：一是工业结构性带来的水环境重金属污染。鄱阳湖相关产业如铜冶炼及精深加工产业、炼油及化工产业、钢材深加工产业等工业废弃物及废水中含有的Cu、Zn、Pb等随地表径流或重力沉降进入湖泊，是湖区水体重金属污染的主要原因。二是农业面源污染。过去十几年，鄱阳湖湖区及周边农业是其重要的经济支撑，湖区周围的农业化肥、农药使用量呈上升趋势。化肥施用后其中约60%~70%会留在土壤和水体中，大量未被利用的化肥和农药残留物，经暴雨径流冲刷等过程，相当一部分直接进入河湖中，导致水体氮、磷等物质增加，造成鄱阳湖水体富营养化。三是城镇人口密度大，生活污水排放量增加。环鄱阳湖区是江西省人口密度最大的地区，随着城市化进程的加快，城镇生活污水排放量增加、生活污水直接排放现象严重。四是污水和垃圾处理设施滞后。水污染治理和投入的滞后发展与金融危机后我国经济增长速度放缓、地方财政污水治理投入产出效率低有一定的关系（杨丹辉，2016），江西省在2009年-2015年的GDP增速分别为13.1%、14%、12.5%、11%、10.73%、9.7%、9.1%，整体处于持续下降趋势。同时，鄱阳湖区环境基础设施滞后，防治速度不及污染速度，工业废水处理率不高，生活垃圾处理厂未到达相关标准，渗漏现象严重，导致鄱阳湖部分水域污染较重，水质下降。从表1的数据可以更加清楚看到，2004年到2014年的11年间，鄱阳湖水质状况整体呈下降趋势，水质类别已经从Ⅳ级下降为V级，水体营养程度从中营养化下降为轻度的富营养化。江西省政府面对着不容忽视的鄱阳湖水污染现状，也做出了治理工作安排和部署，如2012年《鄱阳湖生态经济区环境保护条例》并指出，保护鄱阳湖的水资源安全是鄱阳湖生态经济区县级以上人民政府有关主管部门的重要责任，并对鄱阳湖生态经济区内的县级以上人民政府和有关主管部门的目标责任完成情况进行检查、督促和考核；2015年12月江西省质监局联合省环保厅批准了《鄱阳湖生态经济区水污染物排放标准》（DB36/852-2015），该标准规定了湖区内污水处理系统的污染物排放浓度限值，力求保护鄱阳湖的“一湖清水”。但是根据上表数据显示，鄱阳湖水质没有明显改善，水污染治理工作仍然任重道远。
二、鄱阳湖水污染资源环境审计开展情况及面临的困境
（一）鄱阳湖水污染治理的资源环境审计开展情况
审计作为一种规制工具介入污染治理问题始于二十世纪60年代，以美国国家审计署（GAO）1969年对水体污染项目进行的审计以及1970年根据《清洁空气法》开展的大气污染项目审计为代表事件（黄溶冰，2010）。荷兰在80年代对中央政府及供水等国家公共管理部门开展了环境常规审计、环境保护项目审计、联合审计等（贺桂珍,吕永龙等，2006）。最高审计机关国际组织（INTOSAI）的环境审计工作组（WorkingGroupofEnvironmentalAudit，WGEA）于2004年了《水环境审计指南》（Brumbelow,K.&Linthicum,C.等）。相比之下，我国将资源环境审计运用到水污染治理的进程相对发达国家较缓慢，但水资源安全一直是我国政府最为关切的环境保护问题，也一直是审计署资源环境审计的重要任务（李璐,张龙，2012；唐洋，何琪，2013）。江西省针对鄱阳湖水资源保护与水污染治理问题也进行了有益的探索。80年代初，江西省人民政府进行了“鄱阳湖区综合科学考察”，查清了鄱阳湖流域的水资源状况以及生态环境状况，为合理开发、保护、治理鄱阳湖流域水资源提供了科学依据(鄢帮有，严玉平，2009)。2003年，江西省第十届人大常委会通过了《江西省鄱阳湖湿地保护条例》，为鄱阳湖水资源环境审计提供了法律依据。自2009年鄱阳湖生态经济区成立以来，鄱阳湖水资源环境问题受到更为广泛关注，2011年江西省组织审计了鄱阳湖生态经济区水资源环保专项资金和项目，宜春市审计局出台了《宜春市审计局服务鄱阳湖生态经济区建设的意见》，提出进一步发挥审计的“免疫系统”功能，保护鄱阳湖的“一池清水”。
（二）鄱阳湖水污染治理中资源环境审计面对的困境
第一，鄱阳湖流域范围横跨多个行政区域，水污染治理与保护责任难以落实。鄱阳湖生态经济区主要涉及南昌市、九江市、景德镇市、抚州市等38各区县。对流域内水资源与环境的治理工作中，存在着各为其力、各自为战、注重眼前及局部利益的情况，各市县之间缺乏统一部署与综合管理。并且各地区经济社会发展的不平衡导致其资源环境目标具有很大差异性，加之地方利益的博弈，降低了审计效率，浪费了审计资源，影响鄱阳湖水污染资源环境审计的进程。第二，资源环境审计工作涉及各级、多个政府部门，需协调进行。鄱阳湖水域的管理不仅涉及不同的行政区域，还涉及到财政、税收、环境保护、农业、水利等主管部门。同样，具体到项目执行中，还会涉及到省级、市级、县区级的政府部门。在当前的行政体制下，鄱阳湖流域的资源环境审计如何协调各级和各个政府部门是一个急待解决的问题。第三，鄱阳湖水环境资源污染问题具有特殊性。鄱阳湖流域水环境污染问题的形成非一朝一夕，具有长期性和复杂性，包含人口问题、资源问题、基础设施建设等多方面原因，具体涉及农业污染、工业污染、生活污染等多个污染源。特别是在水环境污染治理过程中，社会利益的多方博弈，使得环境法律法规和政策的制定难以统一，现有的法律法规的执行效果也难以持续，影响鄱阳湖水环境治理工作的开展。第四，鄱阳湖水污染开展资源环境审计的综合性和专业性。因为鄱阳湖流域水环境污染问题的特殊性，水环境问题成因复杂，有工业生产造成的重金属污染，由农业污染造成的水体富营养化，有生活污水造成的有机物污染，这些经济发展过程的活动共同导致了鄱阳湖流域水环境现状。这对流域资源环境审计提出了更高的专业要求，需要全方位、多领域的综合性人才。目前，省级审计机关和流域各级审计机关的人员分布以财务人员居多，资源环境审计也以传统的环保项目资金审计为主（王本强，2004），使用的审计方法也较为传统，与开展水环境资源环境审计所需的专业要求有一定差距。
三、鄱阳湖水污染资源环境审计改进建议
（一）构建鄱阳湖水污染治理的资源环境评价指标体系
由于地方政府是鄱阳湖水资源环境审计的主要审计主体，政府及其相关部门制定、水资源相关政策、水污染治理条例，以及确保水资源开发以及水污染治理的财政资金筹措、使用真实、公允、有效的责任。2015年江西省的水污染治理工作方案中指明，省政府将采用年度考核法对各设区市政府水污染治理工作进行考核。考核指标包括水环境质量目标完成情况和水污染治理重点任务完成情况两个方面。因此，本文将从水资源质量和数量两个方面构建水污染治理的环境审计评价指标体系，以期对相关地方政府领导干部的责任评定、责任追究提供审计依据，顺应国家治理需要，促进领导干部切实履行资源环境保护及污染治理的责任。指标体系详如表2所示。
（二）将资源环境审计向领导干部离任审计延伸
（1）加强鄱阳湖水污染治理资源环境审计主体之间的协作，构建协同审计体系。目前我国资源环境审计仍以政府审计为主导，是由于国家对环境保护及治理向各级环保部门以及审计环境治理与治理污染的企事业单位投入巨额资金，形成了与提供资金有关的公共受托经济责任关系。国家各级审计机关有责任对国家投入的各项环保资金进行审计，并且在审计资源、人员构成及审计权威性方面来看，国家审计机关优势显著。但是鄱阳湖水环境资源的保护、生态文明的建设还需要除了国家审计部门以外，还应充分发掘社会审计的力量，将资源环境审计常规化，利用大数据、引进数据监控系统等（唐兵、杨旗，2013）。同时鄱阳湖生态经济区内及流域内企业也应自觉重视环保工作，充分利用政府的绿色信贷、环保补贴等金融、税收政策，了解本企业的水污染治理情况，并在企业的年报中真实充分地披露环保信息，发现问题解决问题。（2）按水体污染区域划分鄱阳湖流域，明确污染区域内各区县政府职责。鄱阳湖上乘赣江、抚河、信江、饶河、修河，下接长江，由于污染物会随着水体流动而逐渐迁移扩散至下游的所有流域，所以将可能产生污染物的区域划分为资源环境审计的大范围，再将污染物迁移沿线划分为资源环境审计的重点关注区域，流域内及沿线政府部门划分区域，明确职责，更好地落实“谁污染谁治理、谁开发谁保护”和属地管理的原则（厦门市审计学会课题组，2013），提高鄱阳湖水污染资源环境审计的效率与效果。2015年，党中央接连了《生态文明体制改革总体方案》、《党政领导干部生态环境损害责任追究办法》、《关于开展领导干部自然资源资产离任审计的试点方案》等，将资源和环境保护责任切实落实到辖区内的地方领导肩上，强调对其资源环境管理责任的评价与界定。2015年底，江西省人民政府印发了江西省水污染治理工作方案的通知，在全省水域全面实施“河长制”，由各级党政主要负责人担任“河长”，全面推进河湖整治和管理，响应国家生态文明改革方案的需求，将责任落实到地方主要领导人身上，加强地方领导对鄱阳湖水污染治理与水资源保护。（3）丰富鄱阳湖水污染治理资源环境审计内容。目前江西省资源环境审计的实践研究主要针对环保资金使用的真实性和合规性，对资金使用效果关注度不高，即在事前审计方面投入力度比较大，督促环保建设资金落实到位，但是对环保资金使用的项目对协调，项目完成后进行生态环境恢复评价以及环保绩效审计并无太多关注。所以鄱阳湖水污染治理资源环境审计中，应该按照项目前监督、项目中协调、项目后评价全过程循环审计作为审计的基本主线。在综合分析财务收支审计中，深入挖掘水污染治理项目中的问题，有针对的提出建议和解决方法，为资源环境审计在鄱阳湖水污染治理中提供依据，同时为日后领导干部责任界定、评价与追究提供依据。
（三）创新鄱阳湖水污染治理资源环境审计方法
基于鄱阳湖水污染的区域性、复杂性和累积性等特点，鄱阳湖水污染治理项目中环境审计方式可以借鉴采用大数据下的周期性审计或者周期内跟踪审计。以鄱阳湖环境大数据为中心、建立高速读取、高容量存储的鄱阳湖资源环境数据库（马志娟，梁思源，2015）。数据库内包含鄱阳湖水资源环境监测数据等标准化信息以及水资源环境保护标准、水资源环境治理规划等非标准化信息，对鄱阳湖水污染治理项目进行事中审计，并对鄱阳湖后期生态功能恢复情况等进行事后跟踪审计。同时，流域内对人身危害比较重大的重污染企业，例如：鄱阳湖生态经济区内铜矿等有色金属制造业，在对其进行资源环境审计可以使用人力资本法，该法将环境污染引起的人体健康损失分为医疗费、丧葬费等直接经济损失和护理费等间接经济损失，方便审计人员充分收集审计信息，为最终做出审计结论，提出针对性审计建议提供重要证据支持。
（四）加强管理培训，提高人员职业素质资源环境
审计涉及环境经济学、环境管理学、统计学、公共管理学等多个学科领域，目前审计人员队伍急需补充多元化人才，并对原有的审计人员进行专业化的培训，丰富审计人员结构，培养适应审计技术发展的复合型人才。同时，在审计工作中通过联合审计的审计模式，加强政府职能部门与高等院校专家交流，开展座谈会、培训班等方式，将环境审计发展中最新的理论知识与实践工作结合起来，不仅可以提高审计人员的自身能力，更使资源环境审计理论工作更具有实践操作性。此外，加强鄱阳湖流域地方区县审计机关的业务指导，增加其参与性，促进流域内区县审计机关结合各自实际情况开展资源环境审计，为提高整体资源环境审计业务的水平打下基础。
参考文献：
［1］贺桂珍、吕永龙等：《荷兰的政府环境审计及其对中国的启示》，《审计研究》2006年第1期。
［2］李璐、张龙平：《WGEA的全球性环境审计调查结果:分析与借鉴》，《审计研究》2012年第1期。
［3］王圣瑞、舒俭民等：《鄱阳湖水污染现状调查及治理对策》，《环境工程技术学报》2013年第4期。
因为水资源污染严重，各种各样的问题不断出现，不得不紧急采取措施来避免出现更多的问题。目前，我国解决这些问题大多都是由各级政府出面，不仅要投入大量的资金，还要花费很多的时间和精力来治理水资源。近年来，黄河流域水资源治理就是在中央机关的帮助下，通过经济招标给地方政府来实施，但效果不明显。对水资源的管理包括治理和治污两方面，治理完成，污染现象再次发生，治标不治本。造成这种现象的根本原因在于水资源产权和监控体系存在问题。水资源作为一种具有公共属性的自然资源，也是拥有一些相互依存、使用分散、联合作用的公共属性。为避免因水资源引起争端，应充分利用政府和市场的力量。解决我国水资源污染治理和水环境保护最关键的因素就是设立对应的管理机构，发挥市场主导资源的根本作用，最终达到对水资源管理的目标。
2水资源污染治理与水资源环境保护的市场化运营模式
2002年编撰的《中华人民共和国水法》已明确规定，我国的水资源隶属国家所有。虽然法律这样规定，但水资源却只归属国家政府机关，致使水资源所有者利益缺失。使每一份水系资源拥有真正的产权所有人，进行分级处理是解决这一问题的有效方法。水资源的国有资产公司负有相当大的责任，其中如何治理江河水污染、控制水资源环境的2次污染和保护水资源至关重要。这种职责就是要实时监控水环境的变化，也要对已发生污染的水资源及时治理。公司可将这些治理情况实时到网上，让群众监督，也可以向市场拍卖税务污染治理项目。治理污染的资金来源一方面是国家政府的财政补贴，另一方面由包揽水资源进行管理从而获取利益的水公司拨付。我国水资源的治理到现在都没有取得实质性成绩的根本原因就是没有调动群众积极性，如果有群众参与，一切事情都会有事半功倍的效果。治理水资源是利国利民的事情，全民有参与的必要性。可加大治理水资源重要性的宣传力度，争取更多的民众参与其中。
3水资源污染治理与水环境保护市场化运营的意义
进行水资源污染治水管理和水环境保护措施计划十分必要。一方面，中国国情造成独有的水资源特性，这种特性会模糊承担河流湖泊治理环境保护项目的责任，因为如今社会主义市场化的发展要求，会对水资源治理产生消极影响。所以，采用合适的治水模式，达到对水资源的合理使用和有效保护，提高水资源用水率，让水资源真正循环利用，这便是水资源治理与水环境保护市场化运营的意义所在。我国各地水资源分布不均，有的地方水资源丰富，存在水资源浪费现象，而有些地方严重缺水，以至于生活用水都十分困难，这种水资源现状的差异让人们对水资源产生误解。因为用水效率不高，水资源污染严重，水环境保护欠缺，节约水的潜力非常大，却很少有人有这种意识。水资源污染治理与水环境保护市场化运营的有效作用是：
1）保证水资源合理利用，避免水资源浪费的情况发生，促进实现水资源的可持续发展；
2）加强水资源污染环境保护和水资源治理，促进的水资源的循环利用；