关键字：《促进法》《规定》现行划分标准中小企业国外划分标准量质
导言
狄根斯在《双城记》开头，这样描述18世纪末的革命年代：
“这是最好的时期，也是最坏的时期；这是智慧的时代，也是愚蠢的时代；这是信任的年代，也是怀疑的年代；这是光明的季节，也是黑暗的季节；这是希望的春天，也是失望的冬天；我们的前途无量，同时又感到希望渺茫；我们一起奔向天堂，我们全都走向另一个方向……”
中国二十年的改革，就是一场持久的革命，虽未白炽化，但未尝不激烈，未尝不彻底。我们也在矛盾与摇摆中前行，进行一次又一次的否定、肯定、再否定。2003年，《中华人民共和国中小企业促进法》的实施，将在很大程度上促使一大批中小企业做大、做强，更重要的是，中国目前的企业格局将会因此改变，从而带来整个所有制格局的变化。
中小企业，是法治市场经济中最为直接、普遍、灵敏的经济主体，是活跃社会主义市场经济的关键因素。我国中小企业受政策左右，发展一路坎坷。2003年《中华人民共和国中小企业促进法》的实施，是法治经济建设的里程碑，被中国中小企业家视为“阳光版本”。然而，法律自身也需要发展过程。如何完善刚刚起步的中国中小企业法律制度，使其成为真正的“阳光”，普照中小企业，健全这一法治市场经济的第一主体，从而形成良性、健康竞争，激活整个经济体制，中国法学人任重道远。
在为市场经济建设完善的法治环境这条道路上，中小企业法律制度的完善是艰辛的一程，而划分标准的确定是第一步，不积跬步，无以至千里，一切从脚下开始。
一，中国现行中小企业划分标准的确定
2002年6月29日，第九届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过《中华人民共和国中小企业促进法》，2003年1月1日正式施行。
2003年2月19日，国家经济贸易委员会、国家发展计划委员会、财政部、国家统计局联合公布实施《中小企业标准暂行规定》，原国家经委等五部委1988年公布的《大中小型工业企业划分标准》及1992年公布的该标准的补充标准同时废止。
《中小企业促进法》与其相配套的《中小企业标准暂行规定》，构建了我国中小企业的划分标准，明文规定了对“各类所有制和各种组织形式企业”的适用，有利于消除对非公有制中小企业的政治歧视。在制定具体标准时结合了各行业特点，增强可操作性，防止了体制僵化。企业类型的确认以国家统计部门的法定统计数据为依据，不再沿用企业申请、政府审核的方式，以所有制确认企业类型的时代接近尾声，企业自身活动更具可测性，能机会平等地进入市场，参与公平竞争……
但是，此标准在一些方面尚欠缺可操作性，不严密、不合理之处还有待完善。
二，现行划分标准中存在的问题
1，对“企业”界定不明而出现的问题
（1）现行标准界定“中小”，忽视“企业”
《中华人民共和国中小企业促进法》第二条第一款对“中小企业”的定义中，包括了如下要素：1，在中华人民共和国境内，依法设立；2，满足社会需要，增加就业，符合国家产业政策；3，生产经营规模属于中小型；4，不以企业所有制和形式作为划分标准。
紧接着，第二款界定了判断“生产经营规模属于中小型”的标准：结合行业特点的企业职工人数、销售额、资产总额等。
“第二条”突破了所有制形式和组织形式壁垒，从客观的，易于量化的标准界定“中小”，但没有对“企业”的任何解释。
《中小企业标准暂行规定》，作为《促进法》的配套规定，分行业地将《促进法》所确定的企业职工人数、销售额、资产总额作了具体量化，依然未对“企业”做出任何解释。
（2）对“企业”以现行立法逻辑为标准加以界定的不合理性
依我国现行法的规定，企业应当是一定的组织。依据主要是：
一，依然适用的《私营企业暂行条例》中规定，私营企业指“企业资产属于私人所有、雇工八人以上的营利性的经济组织”，所以，“雇工八人以上”、“组织”，就是私营企业区别于“个体工商户”的标准之一。二，按组织形式划分，我国现行经济主体中包括如下企业：公司、合伙企业、个人独资企业、三资企业（中外合资、中外合作、外资企业）。其中，《中华人民共和国个人独资企业法》对采用“个人独资”形式创办的企业，有关于“必要从业人数”的规定（第八条，第五款）；有应当“招用职工”、“建立工会”的规定（第六条）；有可以设立“分支机构”的规定（第十四条）……可以看出，个人独资企业与“个体工商户”的区别之一-具有组织性。三，《中华人民共和国合伙企业法》第二条也将合伙企业定义为“组织”，区别开《通则》中的“个人合伙”。
《中小企业标准暂行规定》明确指出，《规定》中的中小企业标准上限即为大企业标准的下限，而据上述对《私营企业暂行条例》和了《个人独资企业法》的分析，企业的下限（即中小企业的下限）是私营、个人独资企业。所以，《民法通则》中的“个体工商户”（第二十六条）、“农村承包经营户”（第二十七条）、“个人合伙”（第三十条）均不属于“企业”，而不在《中小企业促进法》促进之列。
这种以实证法学派的思维逻辑，在法律的逻辑体系中推断得出的结论显然不合理，将这类小经济主体，排除在促进法的保护、扶持、指导、服务……之外，不利于对民族传统工艺、民间手工艺的传承和发扬，失去特色产品打入国际市场的机会。对这类相对处于“最弱势”竞争地位的主体的忽视，与法律的宗旨不相符合。
（3）对“企业”以国际惯例和学理为标准加以界定的不合理性
国际惯例和学理是以上“不合理排除”问题解决的途径。
依国际惯例，凡经合法登记注册、拥有固定地址而相对稳定经营的组织或个人都属于企业，雇员的多少无硬性要求.如此说来，我国相对于流动摊贩、业余制作贩卖、一次易，经合法登记，进行固定、稳定经营行为的个体工商户、农村承包经营户、个人合伙，应属于“企业”范畴。从此惯例，我们不难想到，国际上许多国家，对于组织形式与我国的个体工商户、农村承包经营户、个人合伙相似的，小规模的经济组织，是将其以“企业”对待，并理所当然地归入《中小企业法》的保护范围的，这就使这些小经济组织在国际市场上的竞争如虎添翼，相反，也将我国本已不占优势的小经济组织置于更加不利的竞争地位。我们可以绕过国内立法直接适用国际惯例吗？从原则出发，国内法效力高于国际法；从效力位阶层面，法律高于惯例。我们没有理由挑战维系整个法律体系和谐的原则，为实现一局部利益，而冒打破全局秩序的风险，进行危险的跳跃。
将问题提升到法理层面，如果将企业定义在“经营性”这一特征上，“企业”与国际惯例基本一致了，我们“惊喜地”发现，经济法所谓的企业，是一个无所不包的概念，它不以独立性，即独立的决策能力和责任能力为限，而只需实行独立核算即可（见图1）。
但是，这样，企业不仅包括了财产责任明晰的个体、家庭经营（即，个体、家庭经营成为企业的前提是分清经营性组织同个人、家庭的财产关系），也包括了子公司、分公司、企业的分支机构等独立核算，取得营业执照的经济主体。根据《中华人民共和国中小企业促进法》和《中小企业标准暂行规定》，某大公司，甚至跨国集团公司的子公司、分公司，只要在企业职工人数、销售额、资产总额上符合所设标准，都在“促进”之列，有权要求享受资金支持、创业扶持、技术创新、市场开拓、社会服务等方面待遇，因为据《中小企业标准暂行规定》第六、七条，“本规定适用于在中华人民共和国境内依法设立的各类所有制和各种组织形式的企业。企业类型的确认以国家统计部门的法定统计数据为依据，不再沿用企业申请、政府审核的方式。”而很明显，《促进法》的立意，并不包含对这类小规模经济主体的促进。
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【关键词】广东省中小企业；融资政策；有效性
一、引言
广东省作为我国改革开放的前沿阵地之一，国民经济发展迅速，其中中小企业所起的作用很大。但中小企业在我国社会经济中受到的重视程度不够，特别是国内的金融机构对中小企业缺乏信心，造成了中小企业融资的困难，在一定程度上影响了我国中小企业的发展。我国在1999年成立了发改委中小企业司，全国人大在2002年制定了《中华人民共和国中小企业促进法》。国务院在2005年制定了《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，国家银监局也在2005年制定了《银行开展小企业贷款业务指导意见》。全国各省市和自治区政府也在《中小企业促进法》的基础上制定了相应的政策来促进中小企业发展，其中广东省人民政府在2003年制定了《关于加快民营经济发展的决定》及与此配套的12个政策文件，2004年制定了《关于加快我省中小企业信用担保体系建设的意见》，2005年制定了《关于优化中小企业信用担保机构开展业务的政务环境的若干意见》、《广东省中小企业信用担保机构登记备案办法》等政策条例，并将在2007年着手制定《广东省促进中小企业发展条例》。
政府制定的以上政策是否得到贯彻实施？实施如何？这既是政府制定政策者所要考虑的问题，也是本文作为社会监督所关注的问题之一。
二、广东省现有的中小企业融资政策效果分析
（一）融资现状分析与国内其他地区的中小企业一样，资金短缺是广东中小企业发展所面临的主要问题之一。根据广东省中小企业局公布的调查结果显示，在2006年调查的企业中，资金缺口较大，急需融资的企业占调查企业总数的13.13%，资金略有缺口，需要融资的企业数量的比例为61.88%。81%的中小企业认为1年内的流动资金不能得到满足，60.5%的中小企业没有1—3年的中长期贷款，只有11.88%被调查的企业认为有富余资金，在寻找新的投资机会。而现有金融机构对中小企业的放款只能满足我省中小企业30％左右的资金需求。
金融机构对中小企业放款只能满足其30％左右的需要。根据我国现时的经济发展速度，到2010年，广东省中小企业的贷款余额将会达到4000亿元人民币，中小企业融资缺口也将突破1000亿元人民币。未来国家对中小企业的资金扶持力度和政策倾斜度将会决定中小企业的发展前途。广东省政府近年来安排的促进中小企业发展的财政拨款数量及担保机构为中小企业提供的担保资金，如下图3、图4所示：
(二)融资政策效果分析
(三)政策未能预期解决中小企业融资问题原因分析
1．中小企业自身特点制约了政策的执行效果2．中小企业所面临的社会环境
中小企业所面临的社会环境也产生了深远的影响：
法规方面。到目前为止，全省只在《中小企业促进法》、《担保法》、《公司法》的基础上制定了一些促进中小企业融资的政策条例。而这些政策条例的稳定性又较差，同时由于中小企业自身经营状况不够稳定，政策条例也没有强制性地规定为何加大对中小企业融资的支持力度。
信用、担保和银行方面。由于中小企业自身经营规模较小，自身的经营资金较少，处在社会信用环境不很理想的情况下，抵御风险的能力很低。加上中小企业经营管理者的素质参差不齐，违反信用的代价不高，他们的信用处在一个较低的水平。另一方面，全省担保业仍是以政府为主导，担保体系不够完善，很多担保机构的担保业务偏向实力雄厚的大企业，而对急需发展资金的中小企业缺乏支持。银行等金融机构由于自身经营方针问题,它们主要考虑保证贷款的安全性和收益性，不敢加大对中小企业的资金支持力度,政府的政策也难以使银行产生对中小企业保持足够的信任。综合三方面的因素，影响了政府促进中小企业融资的政策执行效果。
当前，中小企业已经成为首都经济的重要组成部分，在促进首都经济持续稳定发展、扩大就业、推动技术创新、改善民生等方面具有不可替代的地位和作用。然而，受种种条件制约和影响，中小企业发展还存在诸多瓶颈。
3月1日，《北京市促进中小企业发展条例》开始实施。重拳出击的背后，是政府对中小企业发展的保驾护航。
用立法护航
2003年《中华人民共和国中小企业促进法》颁布实施后，北京市为促进中小企业健康发展采取了一系列措施：将指导和促进中小企业发展的职能统一到市经济信息化委。以政府或者部门文件的方式先后出台一系列扶持政策。设立中小企业发展专项资金和发展基金，并不断扩大规模，加大资金支持力度。搭建中小企业投融资服务平台，推动中小企业与银行、担保机构等金融机构对接。建立健全中小企业服务体系，加强中小企业创业基地建设。
立法在一定程度上给中小企业的发展拓宽道路，但在取得成绩的同时，北京市中小企业发展仍面临一些困难和问题亟须破解。如：促进中小企业发展的统筹协调机制有待完善和固化；北京市产业用地资源紧张，用地成本昂贵，导致中小企业的创立与发展空间不足；科技创新资源面向中小企业的开放、共享程度不够，中小企业技术创新能力不强；中小企业融资难问题依然突出；面向中小企业的公共服务体系不够健全，社会化服务体系建设还处于探索阶段……近年来，多位北京市政协委员、人大代表提出提案、建议，呼吁尽快制定地方立法，进一步优化促进中小企业发展的制度环境。
2009年以来，北京市经济信息化委专门组织力量，扎实开展立法基础研究和调研分析，着力推动促进中小企业发展的地方立法工作。2013年7月24日，北京市人大常委会第五次会议对《条例》草案进行第一次审议，11月20日市人大常委会第七次会议对《条例》草案进行第二次审议，12月27日市人大常委会第八次会议对《条例》草案进行表决，最终获得高票通过，自2014年3月1日起施行。
《条例》的颁布出台，确立北京市促进中小微企业发展的法律保障和制度纲领，优化了企业发展环境；巩固了有效的政策措施和宝贵实践，为国家修订中小企业法进行了有益探索；完善了经济和信息化法规体系，是促进中小企业发展工作的里程碑。
施重拳出击
该《条例》共分为7章43条，包括总则、创业扶持、技术创新、资金支持、市场开拓、服务保障、附则等。
首先，明确促进中小企业发展的指导方针。为保障北京市中小企业发展符合首都城市功能定位和经济社会发展的阶段性特征，《条例》在规定“对中小企业实行积极扶持、加强引导、完善服务、依法规范、保障权益的方针”的基础上，明确对中小企业发展实行分类指导，要求政府有关部门制定和分类发展指导目录，明确鼓励、限制和禁止中小企业从事的产业。
其次，完善促进中小企业发展的责任体系。政府层面，在规定市、区政府责任的同时，明确市和区县促进中小企业发展的统筹协调机制。部门层面，明确中小企业工作主管部门和其他有关部门的职责。社会层面，明确支持有关行业协会、商会等社会组织通过多种方式服务中小企业。明确利用社会力量建设公共服务体系，引导各类社会中介机构为中小企业提供社会化服务。
再次，《条例》主要从创业扶持、技术创新、资金支持、市场开拓和服务保障等五大方面进行了制度设计。
在加大创业扶持方面，关于企业设立，明确政府部门应当支持公民、法人和其他组织依法投资创办中小企业，为中小企业创造公平的市场竞争环境和平等的市场准入条件，本市逐步完善市、区县、乡镇创业服务体系。关于用地，针对中小企业发展空间不足的问题，规定将中小企业发展空间纳入全市产业空间布局，有关部门在制定和实施土地利用年度计划和城乡建设规划时，要考虑小企业创业基地用地需求，为小型微型企业预留发展空间。规定鼓励建设小企业创业基地，经认定的小企业创业基地可以享受资金支持，并作为集中办公区登记为企业住所。规定农村集体经济组织在符合要求的前提下，可以利用农村集体建设用地建设产业用房，出租给中小企业使用，也可以将集体经营性建设用地使用权入股，投资设立中小企业或者创建小企业创业基地。
在激励技术创新方面：支持参与科技项目。支持大企业联合中小企业承担或者中小企业直接申报承担各类科技项目，并要求科技等部门为企业提供有针对性的指导和服务。促进技术与资本对接。要求主管部门会同有关部门定期组织中小企业创新推荐会，向创投机构、金融机构推荐中小企业项目。支持研发。规定科技部门统筹公共科技服务平台建设，为中小企业创新发展提供基础条件和优惠服务。
在深化资金支持方面：关于专项资金，明确本市支持中小企业发展的财政资金的使用要加强统筹，并规定了重点使用方向。关于发展基金，明确本市设立中小企业发展基金，引导社会资本等各类资金支持初创期、成长期的中小企业发展。关于直接融资，鼓励中小企业通过上市或者发行债券等多种方式融资，主管部门和金融等行政部门给予指导和服务。关于间接融资，明确建立贷款风险补偿机制和融资担保体系，缓解中小企业融资难。
在支持开拓市场方面：关于政府采购，规定负有编制部门预算职责的行政部门应在年度采购预算总额中安排一定的比例面向中小企业采购，不得在政府采购中设置不利于中小企业的歧视性条件。关于市场推广，规定中介机构、行业组织可以有计划地组织中小企业参加国内外展览展销活动，对于符合条件的，政府有关部门应当给予支持。关于标准制定，鼓励中小企业参与标准制定，增强应对技术性贸易壁垒的能力，质监部门提供支持、指导和服务。
在服务保障方面：《条例》从规范政府行为、信息公开、公共服务、人才培养、信用建设、举报投诉等方面规定了对中小企业的服务保障。关于公共服务体系，规定本市设立市和区、县中小企业公共服务平台，为中小企业提供公共服务，引导各类社会中介机构为中小企业提供社会化服务。关于行政责任追究，明确规定7类禁止行为，行政机关及其工作人员如有这些行为的，将视情节轻重被追究相关法律责任。同时建立中小企业维权渠道，规定中小企业工作主管部门应当建立健全投诉举报制度并做好协调处理。
行细则落实
客观来看，《条例》坚持分类发展和制度突破，是一部彰显北京特色和改革精神的新法；给政府“束权”和“加责”，强化公共服务职能，是一部规范政府行为的硬法；遵循市场规律和平等公正，体现扶持和规范并重，是一部扶助中小型市场主体的善法。
2014年是《条例》实施的第一年，北京市经济信息化委将会同市政府相关部门，组织各区县和行业协会，认真抓好《条例》的贯彻实施，使立法的精神播及到社会的每一个层面，使《条例》的制度利好惠及到最广泛的中小微企业。