关键词:合同节水;税收;政策
水资源是保障人类和一切生物基本生命活动、维持生态环境可持续演替发展的根本资源，也是维持人类经济发展和社会活动的必须投入。然而，我国却长期面临水安全困境，人均水资源量仅为世界平均水平的28%，正常年份用水供需缺口达400多亿m3［1］。随着城镇化进程快速推进，工业化水平不断提高，全球气候变化影响加剧，我国面临的水安全挑战愈加艰巨［2］。节水是应对我国水安全挑战优先采取的措施。早在2002年，我国就启动了节水型社会建设。经过十余年的努力，我国节水事业取得了一定成效［3］，近年来更形成了政府和市场两手发力的新时期工作思路，并在实践中创新了合同节水管理这一新型节水模式。为了培育尚在起步阶段的节水服务行业，内化节约水资源的正外部性，有必要出台相应的税收扶持政策支持合同节水服务行业的发展。这也是激励市场机制在节水事业中更有效地发挥作用，进一步提高水资源利用效率和效益的必要措施。
1合同节水管理模式内涵
合同管理模式起源于20世纪70年代西方发达国家兴起的基于市场运作的节能新机制———合同能源管理(energyperformancecontracting，EPC)。合同管理模式的本质是引进第三方专业的资源节约服务，与使用单位建立契约关系并提供资源节约改造服务，最终以节约的资源费来支付改造项目成本并为第三方服务公司产生收益。合同管理模式在我国的应用实例是合同能源管理模式的推广，1998年我国政府与世界银行、全球环境基金合作的“世行/GEF中国节能促进项目”是我国首次开展的大型国际合作合同能源管理项目。此后，这一模式在我国不断发展，2010年以来我国政府也出台了一系列政策支持合同能源管理服务业发展。不同于合同能源管理模式较早引入我国，合同管理模式在节水行业的应用是近年刚兴起的。经过十余年的节水型社会建设，我国节水事业取得了很大成效，水资源利用效率和效益得到了很大提高。但是，这种政府主导下的被动推广仍旧限制了节水长效机制和良性运行机制的建立［4］。充分发挥市场作用，调动社会资本的参与积极性成为推动我国节水事业发展繁荣的必然要求。这一要求也与我国近年来的节水治水思路相一致。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用”;提出的新时期水利工作方针也强调“节水优先，两手发力”。在这一背景下合同节水服务行业作为市场力量主导下的节水模式开始发展。合同节水管理是在总结近期节水实践经验的基础上提出的创新节水模式，指节水(含水生态修复、水环境治理)服务企业通过合同管理的方式，对用水户指定项目募集资本，集成运用先进适用节水技术和节水产品进行相关制度安排，开展节水技术改造，建立节水管理机制，从而分享节水效益的新型市场化商业模式，有助于实现节水各方利益共享，促进节水减排，加快形成水资源节约保护和高效利用的倒逼机制，全面建设节水型社会。
2合同节水服务及相关行业税收政策的比较与借鉴
合同节水管理模式是新近提出的创新型节水模式，合同节水服务行业目前也处于探索起步阶段。因此，专门针对合同节水服务业的税收扶持政策尚属空白。合同能源服务业是一种基于市场运作的节能模式，具有与合同节水服务业相似的特点。2010年以来，国务院、国家发展和改革委员会、财政部等国家相关管理部门陆续出台了一系列支持合同能源服务业发展的优惠政策文件，对行业发展产生了显著的推动效果，也为合同节水服务业的优惠政策设计提供了重要参考。同时，国家已经出台的针对节水的相关支持政策也构成了合同节水服务业发展的宏观政策背景。
2.1合同能源管理服务业税收优惠政策分析
国家层面第一份支持合同能源管理服务业的文件由原国家经济贸易委员会于2000年［5］，主要内容是利用全球环境基金的赠款在我国推广合同能源管理这一节能模式。此后，我国政府虽然一直在鼓励和支持合同能源管理模式的推广，但并未进一步出台产业扶持政策。直至2010年《国务院办公厅转发发展改革委等部门关于加快推行合同能源管理促进节能服务产业发展意见的通知》(〔2010〕25号)出台，随后财政部和国家税务总局了系列税收优惠政策实际操作性文件，才构成了涉及营业税、增值税和企业所得税三大税种的合同节能服务业税收优惠政策体系［6-8］。其中适用的税收优惠主要包括企业所得税“三免三减半”、所得税抵免、免征增值税、固定资产加速折旧四种形式。合同节水管理与合同能源管理的模式特点较为相似，均是引入市场机制解决资源节约利用问题。因此，合同能源管理服务业优惠政策的设计思路可以为合同节水服务业所借鉴，主要包括以下几点:①在市场价格不能充分反映资源节约综合效益的前提下，通过税收优惠政策鼓励企业的主动节约行为，并为服务企业创造合理利润。②税收政策设计考虑上下游企业之间的联动关系，不因针对某一类型企业的优惠而加重其他企业的税收负担。当然，节水服务业与节能服务业的特点也有一定差异，其中最重要的是服务项目的技术集成度和项目规模差异。合同节能服务公司可以通过少数几项节能技术或产品的应用实现改造目的，而合同节水服务公司则需要集成多项节水技术，通过器具换装、管网改造等措施完成节水改造。这就导致节水改造项目体量往往较大，资金筹集和工程管控要求较高，节水服务公司融资和运营压力较大。因此，合同节水服务业的优惠政策设计还应充分考虑本行业特点，针对合同节水服务业上下游企业的具体需求制定。
2.2节水政策分析
我国长期面临水资源制约，各级政府对节水问题非常重视，连续多年出台了大量相关的政策文件。相关研究也证实，我国正在有计划、有步骤地制定与节水经济相关的法律、法规、规划和行政政策［9］。但是，在大量的节水政策中具有实际操作性的优惠政策数量很少。这些优惠政策主要包括财政政策和税收政策两类。以农业节水为对象的财政政策是扶持政策的主体;税收优惠政策主要是企业所得税“三免三减半”、节水设备投资额的税额抵免两项。节水的税收优惠政策覆盖面十分有限，合同节水服务业涉及的大部分器具、技术和项目都不在优惠范围内。虽然我国企业所得税法中规定了对节水企业可采取减免税收的优惠政策，但是由于缺乏具有实际操作性的配套政策文件，能够切实享受这一优惠的节水项目和节水设备仍局限在较小的范围内。根据《财政部国家税务总局国家发展改革委员会关于公布环境保护节能节水项目企业所得税优惠目录(试行)的通知》(财税［2009］166号)的规定，纳入优惠范围的仅包括城镇污水处理类，下分城镇污水处理和工业废水处理，并未形成对工业、农业、城镇生活和生态用水等节水全行业的优惠政策覆盖。而投资额抵免优惠范围内节水器具的类型也很少，根据《财政部国家税务总局关于执行环境保护专用设备企业所得税优惠目录节能节水专用设备企业所得税优惠目录和安全生产专用设备企业所得税优惠目录有关问题的通知》(财税〔2008〕48号)，享受此优惠的节水设备仅包括工业洗衣机、空冷式换热器、冷却塔、喷灌机和滴灌带(管)5类。合同节水服务业开展项目时所用节水设备有一大部分不在优惠范围内。此外，税收优惠政策也没有覆盖节水器具生产和节水技术研发企业。虽然我国已经出台多项支持科技创新的税收优惠政策，但是这些政策多集中在特定的高新技术行业(如软件业)和高新技术企业中，很多从事节水器具研发、节水技术创新的节水企业难以达到现有政策要求的门槛，无法享受已有的优惠政策。这就要求相关部门参照我国现行的针对高科技行业和企业的政策，明确更多针对节水企业的鼓励科技创新的税收优惠政策。
3合同节水服务业税收扶持政策的设计
3.1政策扶持的必要性分析
合同节水管理模式是市场化和长效化实施节水项目的有效模式。合同节水服务行业的繁荣在集成先进节水技术、吸引社会资本投入节水事业、理顺政府和市场关系、进一步提高我国水资源利用效率和效益等方面有重要意义。然而，行业特点、行业发展现状、融资环境、制度环境等因素导致合同节水服务行业目前的发展无法完全依靠市场调节的作用，需要政府给予一定的政策扶持。从行业特点来看，以市场机制为主导和产品具有外部性是合同节水服务行业的两大特点。合同节水服务企业和用水企业的行为主要受市场机制调控，这就要求用水企业有充分的激励开展节水项目，同时节水服务企业也能够从中获得合理的利润。然而由于制度环境的限制，目前我国很多地区开展合同节水服务的市场条件并不成熟。节水服务具有正向的外部性，水资源的节约不仅能够为用水企业节约成本，而且有助于缓解我国面临的水资源供需矛盾和水安全问题，提高环境的可持续发展潜力［10］。但是企业并不能完全享受到节水服务带来的社会和环境收益，从而导致节水服务需求低于最优水平。从行业发展现状来看，合同节水服务行业尚处于起步阶段。一方面行业规模较小，且从业公司多为近年创立的新企业，或新近开展合同节水业务的企业。而合同节水项目普遍投资较大，投资回收期较长，对企业的资金管理要求很高。因此，节水服务公司普遍面临从业经验不足、行业认可度较低、资金压力较大、抗风险能力不足的问题。另一方面，我国亟须提高水资源利用效率的现实要求与尚未改革到位的水资源收费制度相矛盾。既无法通过合理的市场激励为合同节水服务行业提供发展空间，又亟待通过政府和市场两手发力的方式形成市场化运作的节水长效机制。因此，有必要采取过渡性政策扶持节水服务行业发展壮大，为节水事业的长期良性运行提供基础。从融资环境和制度环境来看，合同节水服务行业发展的外部环境尚待优化。一方面，传统的商业贷款模式主要面向重资产的制造业，对抵押担保品的要求高。合同节水服务企业多属于轻资产、科技型企业，可抵押资产少，缺乏良好的担保，合同节水项目实施后稳定产生的收入又不被银行认可为有效的担保品，导致合同节水行业普遍面临贷款难的问题。另一方面，我国的水价长期偏低，远远偏离水资源的真实价值［11］。在多数地区，节水项目的投资难以被收益所覆盖，企业节水意愿不强，社会资本投入节水行业的风险高、收益低。合同节水服务行业的上述特点要求政府在水价改革、水权制度建设、税收政策、金融政策等多个方面同时发力支持行业发展。在制度建设的过渡时期，税收政策可以作为效果直接、使用灵活的主要政策手段。
3.2政策需求分析
首先，节水服务的外部性决定了难以完全通过市场机制产生最有效的资源配置结果。这就要求政府部门将产品的社会和环境效益转化为经济收益，对私人生产者给予补贴。税收扶持政策正是政府解决这一市场失灵现象的有力手段，其政策目标是维持行业的合理利润水平，从而吸引社会资本投入，保障行业发展。由于节水服务的外部性持续存在，因此相应的政府补贴政策也应持续实施，从而为社会资本提供可预期的持续性激励，引导节水服务供给量维持在最优水平。其次，合同节水服务行业尚处于起步阶段，又面临艰难的融资环境和制度环境。这就需要政府让利于民，利用税收扶持政策减轻企业发展初期的资金负担，帮助企业增强抗风险能力，为企业创造良好的市场环境。这一类扶持政策是水价改革过程中配套的过渡性政策，可以随着节水服务行业的繁荣和融资环境的改善而逐渐减轻优惠力度，直至条件成熟时最终取消优惠。
4合同节水服务业税收扶持体系建设的政策建议
合同节水服务行业涉及的参与主体包括节水服务企业、用水企业和节水器具生产企业，行业的繁荣发展需要参与各方的共同发展。扶持合同节水服务行业发展的税收优惠政策应统筹考虑各方需求，通过综合性的政策体系构建形成对三方的协同鼓励和扶持，促进整个行业持续发展。
4.1节水服务企业的税收扶持政策建议
针对节水服务企业的税收扶持政策目标为:①弥补节水服务产品的正外部性，增加节水项目对节水服务企业的经济回报。②过渡性地解决水资源价格调整不到位的问题，增加节水项目的利润，吸引社会资本投入节水服务业。为实现上述政策目标，可以采取的税收优惠手段主要是降低企业税负，从而增大企业利润空间。在我国现行的税收法律法规框架下，节水服务企业能够享受优惠的主要税种是企业所得税和增值税。《中华人民共和国企业所得税法》第二十七条规定，“从事符合条件的环境保护、节能节水项目的所得可以免征、减征企业所得税”。《中华人民共和国企业所得税法实施条例》第八十八条进一步明确了优惠措施为“三免三减半”。《中华人民共和国企业所得税法》第三十四条规定，“企业购置用于环境保护、节能节水、安全生产等专用设备的投资额，可以按一定比例实行税额抵免”;《中华人民共和国企业所得税法实施条例》第一百条做了进一步规定。《中华人民共和国增值税暂行条例》中虽未专门规定节水享受优惠政策，但明确“除前款规定外，增值税的免税、减税项目由国务院规定”。参照合同能源管理所享受的免征增值税优惠，合同节水管理也可适用此政策。因此建议主要围绕企业所得税设计增值税优惠政策，同时可以配以免征房产税和城镇土地使用税等扶助政策。我国现有的企业所得税政策中优惠力度最大的方式有两种，一是直接参考高科技企业所享受的15%低税率，另一种是享受税法中所规定的环保节能节水项目“三免三减半”优惠。通过计算可得，如果节水项目的存续期在11年以内，则采用“三免三减半”政策优惠力度更大。结合节水项目实践，同时考虑到项目初期节水服务企业的资金压力更大，采用“三免三减半”方式不仅能够实现更优的优惠力度，而且可以更好地减轻项目初期的资金压力。增值税优惠力度最大的方式是免征增值税，合同能源管理即享受这一优惠。由于合同节水管理是创新的节水服务模式，因此首先需要在政策中明确其是否适用于“营改增”改革。根据《财政部国家税务总局关于在全国开展交通运输业和部分现代服务业营业税改征增值税试点税收政策的通知》(财税〔2013〕37号)的精神，合同节水服务应划归现代服务业的范畴，适用增值税而非营业税，建议进一步制定合同节水服务行业享受免征增值税的政策。
4.2用水企业的税收扶持政策
针对用水企业的税收扶持政策主要目标是解决水价过低造成的企业节水动力不足问题，激励企业主动实施节水项目，培育节水服务市场。这一政策目标的实现主要依靠财政政策，通过依据节水量对用水企业进行补贴实现。为了激励用水企业投资节水设备，参与合同节水项目，应允许用水企业投资于节水设备的资金参与企业所得税应纳税额抵扣，同时这部分专用设备还可以按照税法要求进行加速折旧，从而进一步减轻企业的税收负担。《关于执行环境保护专用设备企业所得税优惠目录节能节水专用设备企业所得税优惠目录和安全生产专用设备企业所得税优惠目录有关问题的通知》(财税〔2008〕48号)中所包括的节水设备仅限于很窄的范围，包括水泵、洗衣机和灌溉器具。在制定针对合同节水服务的税收扶持政策时，应扩大能够享受所得税优惠的节水设备名单。企业所得税应纳税额抵免主要考虑平衡节水服务企业增值税减免为用水企业带来的税收负担增加。由于无须缴纳增值税，节水服务企业无法就用水企业为合同节水管理项目支付的费用开具增值税发票，由此造成的后果是用水企业缺少增值税的进项税抵扣，从而大大增加了用水企业缴纳增值税的税收负担。为解决这一问题，同时也为了鼓励用水企业采取合同节水管理方式开展节水项目，税收优惠体系中应规定:用水企业支付给节水服务企业的合理支出均可以在计算当期应纳税所得额时扣除。
4.3节水器具及技术生产企业的税收扶持政策
针对节水器具及技术生产企业的税收扶持政策有两个主要目标:一是鼓励企业生产节水产品、转让节水技术，帮助培育节水市场;二是鼓励企业投入节水器具和技术的研发，不断提高节水技术水平。对应于这两个目标，主要的税收优惠手段就是销售节水产品的收入减计、技术转让收入的免税、研究开发费用的加计扣除和增值税减免。技术转让的税收优惠已经在《财政部国家税务总局关于居民企业技术转让有关企业所得税政策问题的通知》(财税〔2010〕111号)中有所规定。研究开发费用加计扣除的优惠政策已经在《财政部、国家税务总局、科学技术部关于完善研究开发费用税前加计扣除政策的通知》(财税〔2015〕119号)中有所规定。因此无须出台新的优惠政策。销售节水产品收入的加计扣除可以降低节水产品的成本，在需求一定的情况下增加节水产品的销售量。参考国家对环境保护和资源节约综合利用行业普遍采用的政策优惠力度，针对节水器具生产企业的增值税减免优惠可以采用即征即退或先征后退的方式。考虑到减轻企业现金流压力，鼓励节水企业和生产企业发展，推荐采用优惠力度更大的即征即退方式。
参考文献:
［1］吴伟，吴斌．中国水资源经济安全初探［J］．水利经济，2012，30(6):55-57．
［2］马海良，徐佳，王普查．中国城镇化进程中的水资源利用研究［J］．资源科学，2014，36(2):334-341．
［3］马东景．节水型社会建设对我国水资源使用强度及其收敛性的影响［J］．广东社会科学，2013(6):13-20.
［4］朱厚华．我国节水型社会建设发展趋势分析［J］．人民长江，2014，45(2):224-226．
［5］关于进一步推广合同能源管理机制的通告［R］．北京:国家经贸委资源节约与综合利用司，2000．
［6］关于促进节能服务产业发展增值税、营业税和企业所得税政策问题的通知［R］．北京:财政部，国家税务总局，2010．
［7］关于在全国开展交通运输业和部分现代服务业营业税改征增值税试点税收政策的通知［R］．北京:财政部，国家税务总局，2013．
［8］关于落实节能服务企业合同能源管理项目企业所得税优惠政策有关征收管理问题的公告［R］．北京:国家税务总局，国家发展和改革委员会，2013．
［9］李香云．基于节水优先的我国地方节水政策现状与分析［J］．中国水利，2017(11):5-8．
［10］李健，王博．基于政策工具的中国节水政策框架分析研究［J］．科技管理研究，2015(4):218-223．
Care是美国最大的在线家政服务企业，2006年成立于美国波士顿，希拉・里利奥・马塞洛为其创始人兼CEO。Care成立之后从包括MatrixPartners和TrinityVentures在内的数家投资机构累计融资1.11亿美元（约合人民币6.78亿元）。2014年1月24日在纽交所上市，融资约9100万美元（约合人民币5.55亿元）。2012年营收4800万美元，2013年前九个月营收5900万美元。长期来看，公司预计运营利润率将达18%～20%。
美国有63%的家庭，夫妻双方有正式工作，或单亲家庭有正式工作，他们没有足够的时间和精力来操持家务。因此60%即4200万的家庭需要寻找兼职家政护工，美国家庭在家政领域每年支出的金额为2430亿美元，庞大的市场给了Care长足发展的机会。
在发展初期，Care主要提供儿童看护服务，随后逐步增加到照顾老人、宠物看护、房屋清洁、家教等领域。在发展过程中，Care不断挖掘家庭对各类看护服务的需求，提供更加齐全的看护服务，其最终目标是成为在网站上搜寻保姆、遛狗人、保洁人员或其他家政服务人员的一站式家政服务平台。资源高效配置和管理
Care对接家庭和护理服务人员，所做的事情是将家庭和数十万护理提供者联系起来，让他们分享护理经验，并获得有关像幼儿护理、家教、高级护理、宠物护理、家政等方面的意见和建议。该网站的很大一部分用户为女性，女性在看护服务提供商中占95%，在注册的家庭用户中占85%，根据美国互联网流量监测机构comeScore的数据，Care的月独立用户访问量约为290万。
一方面，Care为家庭和服务人员提供配对交流;另一方面，还将线下传统的家政服务企业和中介机构的资源整合到网站上，打破原有的线下资源和服务需求间信息不对称的困局。在Care的网站上，互联网系统自动完成信息归类、筛选和配对工作，这种以线上高效的资源配对代替线下低效的对接服务，使Care几乎成为一个连接服务人员、家庭和机构之间的一站式快捷大平台。
Care对资源的精准管理，第一步从注册开始。家庭和机构注册的程序相对简单。例如，家庭注册时，填写地址、邮编、电子邮箱等个人资料即可加入，再根据自身需求对家政服务条件进行细化，如需要儿童看护的家庭需补充填写照看小孩的保姆、幼儿中心、家教类型等。
第二步是审查服务人员的背景资料，这是整个工作的核心。一直以来，服务人员的服务质量和道德问题是大部分家庭最为看重的部分，有犯罪记录的服务人员甚至找不到可以服务的家庭。美国的儿童护理是家政的第一项业务，做妈妈的女士一定不放心把孩子交给不信任的服务人员来照顾。Care对服务人员的基本资料进行了落到实处的审查，解决了传统家政企业历来的审查难题，也正是这项工作帮助Care取得了用户满意度为85%的好成绩。
在服务人员信息审查方面，Care建立了专门的负责团队，他们一旦发现可疑或不当内容，就会第一时间与雇主取得联系。
一般情况下，家庭寻求服务的流程是这样的。家庭先向网站提出申请，网站会自动配置符合家庭需求的服务人员。家庭通过查看服务人员的专长、背景资料、社会评价、犯罪记录等信息后，预订几名服务人员，经过考核和面试后，最终确定一名服务人员。在整个过程中，网站随时跟进家庭和服务人员之间的合作关系，遇到双方发生争执或不能配置的情况，及时调节并更换服务人员。
每一次服务后，家庭都会给服务人员评分，这些评价公开在网站上，给下一次雇佣服务人员的雇主提供借鉴。
2012年，Care将服务人员背景审查的经验推广到英国。在英国，有专门的团队审查服务人员的简历，Care还和英国犯罪记录局合作，审查服务人员的犯罪记录。
除了在网站上获得服务人员的信息外，家庭还可以咨询Care在Facebook上建立的活跃社区。熟人介绍的服务人员，各方面的信息比较准确，比网站更值得信赖。这种典型的口碑营销方式，取得了非常好的效果。
Care的网站成为聚合大量资源的平台，但如果只是像一般的网站一样，把信息聚合起来，而不加以管理的话，所谓资源的高效配置根本就无从谈起。从Care的经验来看，用户注册时收集详细的资料是精准管理的前提。在此基础上，严格审查服务人员的背景资料。最后，跟进服务人员与其雇主之间的合作环节，得到用户反馈。Care对三个环节的贴心服务，使得家庭对它的好感进一步提升，从2006年至2011年，家庭对服务人员的重复使用率一直处于上升状态，到2012年达到51%。核心盈利模式是商业配对
Care的费用为200美元/年，相比中介机构，Care有价格优势。而且Care通过互联网高效资源配置降低了企业运营成本，服务更具竞争力。
Care覆盖了美国520万个家庭，拥有540万个护理人员，在全球拥有950万个会员。家庭和家政服务人员在网上注册后，试用期内Care为他们免费提供市场上的供需信息，在免费试用期过后，如果用户还想继续享受该项服务，则需要每月支付89美元。
虽然看起来，Care的收入来源于个人付费，但实际上并不是这样的，商业配对和付费增值服务才是其最主要的收入来源。2013年前九个月，个人付费服务贡献收入为14%，商业配对为75%，付费增值服务为11%，后两者的比重在未来还会增加。
在商业配对中，Care帮助传统家政服务公司或中介公司在网上寻找需要家政服务的家庭，从中收取商业配对费用。后两者会向家庭收取费用，一部分作为服务人员的酬劳，一部分付给Care作为中介服务费。其中，服务人员不需要向Care支付任何费用。
在付费增值服务中，Care的目标是大公司。比如，谷歌和Facebook等公司会购买它的家政服务，为员工提供福利。这些员工不会住在同一个地方，线下的家政服务公司最主要的联络方式是电话或电子邮箱，操作起来难度大且效率低。而Care刚好弥补了这个短板，其依托丰富的家政服务人员数据库及可选对象的多样性，轻松实现人员的有序配对。
现在，Care的盈利模式已经不局限于个人付费服务和商业配对这种传统的佣金模式，还通过其他定制增值服务实现营收。
例如，Care会在网站上向家庭推荐日常看护中心，受到推荐的网站付费给Care，这也是Care收入来源的一部分。此外，支付平台不仅用于家庭向提供服务的护理人员支付薪酬，同时可以使用Care的HomePay工具进行家庭报税。在企业项目中，企业和Care合作，作为企业给员工的一种福利，为员工提供家政类服务，减轻员工家庭负担，降低缺席频率。商业服务项目帮助家政中介公司在Care上寻找客户，这样就可以将流量导入网站，提高访问量。瓶颈在哪里
Care发展面临的最大问题是服务质量的保障难度大和市场渗透率过低。目前Care侧重于信息层面的资源优化配置，对于服务人员本身只处在背景审查阶段，在家庭和服务人员合作过程中，尽量参与监管，但由于人员数量太多，对关乎服务质量的服务环节并没有过多的管控能力，使得这套体系很难真正落到实处，Care面临无法真正保障服务质量的问题。
在服务质量方面，Care远逊于株式会社日医学馆。日医学馆是日本护理行业的龙头企业，主要从事与医疗、健康、教育和保育相关的领域，在日本全国设有1000多处营业点，经营300多家养老院，为14万名高龄者提供服务。2013年医学馆的主营业务收入稳步增长，超过2750亿日元，净利润也达到了近40亿日元，收入58%来源于护理服务。
日医学馆不仅在看护老人、照顾日常起居生活、医学护理和保健健康等方面提供了细致入微的服务，还为高龄养老机构的老人定制各种福利器具和用品，分发给全国的护理商店。
其实，服务和产品只是日医学馆成就中的一部分，真正让人称赞的是在护理流程中，其所秉承的“安全”、“自理”和“尊重”的理念。比如在床铺整理流程中，护理人员协助老人利用健康的身体一侧来完成床铺整理，当换到床单的三角形边缘时，护理人员一边操作一边询问老人感受，尽量让老人完成能够自理的动作，在每一个动作开始前，护理人员都会提前向老人告知，获得老人支持。
除了难以保证服务质量外，Care还面临着家庭渗透率过低的问题。Care目前只覆盖到美国2%的家庭，海外扩张也只占收入的8%。虽然Care领先于其他家政企业，但如此低的渗透率说明其在单一地域中并未深耕市场。在还没形成绝对规模优势之前，Care为竞争对手留下不少机会。
在美国，类似于Care的网站有两家，提供钟点工的Homejoy和提供清洁工的Handybook，二者分别获得4000万美元的融资。未来Homejoy是Care最有力的竞争对手。
关键词：电子政务公共服务信息资源总体框架服务型政府
中国电子政务从2001年开始进入了一个新的历史阶段，《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》（中办发［2002］17号文）确定了电子政务的推进框架：一个内网、一个外网，四个基础数据库，12个重点应用系统，还有一个信息安全保障体系。经过五年多时间，已取得巨大进展，主要表现在以下方面：
第一，主要政府部门的核心业务信息化基本上完成，业务对信息化的依赖度大幅提高。相当多的中央部委纵向业务网已初步形成。地方政府也有重大进展，如北京市60多个委办局和各区县政府的核心业务信息化已实现近90%。即使在，区一级政府机关办公自动化也已完成。一些部门的信息系统纵向已经延伸到最基层。有一些系统，如金关、金税、金保，业务对信息化的依赖度已经很高。
第二，电子政务网上公共服务取得明显进展，公众对政府电子服务的接受度也有很大提高。北京、上海、广州市政府门户网站提供的网上办事项目都超过1000项。有一部分服务点击率和使用率都很高，说明公众对它的关注。政府对公众通过信息化的手段提供服务，促使政府与公众的关系发生了突破性变化。另外一个公共服务的标志，是政府与公众的网上互动、沟通，比如说商务部网站有一个栏目，每一个司局由首长定期值班，在网上回答问题，释疑解难，很受欢迎。电子政务进入到加强公共服务的阶段，让公民、企业、社会其他成员积极参与，这对国家经济社会和谐发展具有十分重要的意义。
第三，电子政务进入到重视信息资源的开发利用的阶段。多数政府部门都建立了基础信息库和业务主题信息库，积累了大量的信息资源。一些地方在信息资源交换共享体系建设方面做了许多工作，不少城市已建成了市、区两级信息交换和共享平台。北京市空间地理信息共享平台上应用图层已经到了800多个，效果是十分明显的。
第四，重视电子政务的总体框架的建设。2002年，17号文件里只是描述了电子政务的任务框架，但是还没有一个完整的、有层次的总体架构。2007年国信办了《国家电子政务总体框架》，尽管这个总体框架还需要细化、可操作化，但是是一个重要的指导性文件，朝着正确的方向迈出了重要的一步。一些地方在这个文件指导下正在细化本地区的电子政务总体框架和相应的标准体系。他们从业务梳理入手，把总体框架完善起来。如河北省信息办在组织研究和试点基于信息资源共享的电子政务规划，选了一个县级市和部分省级委办局做横向业务联动和资源共享的试点。
最后一点，电子政务的安全保障体系受到相当的重视，做了许多的工作。安全等级保护，安全风险评估，以及机构内部的安全保障体系建设都做了大量卓有成效的工作。
以上这几个方面标志着我国电子政务在2001年以来确实有巨大的进展。但是同时也应看到，还有很多问题有待解决。我认为，电子政务的下一步有三个方向值得强调：
第一，要突出以用户为中心的电子政务。我们经常讲资源共享，17号文件就讲过，但为什么老实现不了呢？原因是复杂的，其中之一：信息化都是各个部门机构以“自我”为中心，以提高自己工作效率为目的，这在电子政务起步阶段在一定意义上是合理的，但同时也失去了“共享”的动力。电子政务新阶段关键是要有一个以用户为中心的框架，要服务于公共服务和管理的共同目标。要使国家经济、政治、文化、社会等有效管理的共同业务目标成为各个机构的信息共享的方向；要使为社会公众提供优质、有效服务的目标成为跨部门业务联动的方向。资源共享一定要有一个共同的方向和目标，才有可能越过部门以“自我”为中心的障碍。要实现面向用户的“物理上多个部门（后台），逻辑上一个政府（前台）”。
第二，要突出以“公共服务为主，寓管理于服务之中”的电子政务。17号文件所列的是“以监管为主、服务为次”的电子政务体系，这在当时阶段是正确的。现在要转向做服务型政府的电子政务，就要树立“公共服务为主，寓管理于服务之中”的理念。管理和服务不是矛盾的。但突出以服务为主的电子政务，就会促进更精细化的管理。北京市东城区的万米网格化管理，促进了对城区物件和事件的精细化的管理，现在，在网格化、信息化基础上又支持社区医疗服务，是一个真正以服务为基础的信息管理系统，为解决老百姓看病难、看病贵问题做出了贡献。同时，这个系统积累了大量精确的公共卫生数据，对政府管理部门也有重要价值。所以下一步电子政务肯定是把管理和服务结合起来，而且要以服务为主。
第三，要突出以低成本、高效益的电子政务。下一阶段电子政务的广度和深度会有重大变化，不能够不讲成本、不计投入和产出，即使有钱也不能这么做。如做了以后没有人用，电子政务也是不可持续发展的。大家都知道英国一个例子，英国前首相布莱尔非常重视电子政府建设，花了不少钱搞了高水平的政府门户网站，但后来调查表明，没有多少人用，企业也没多少人用。媒体就批评政府，浪费纳税人的钱。后来做了大幅调整，大幅减少政府机构门户网站数量，强调成本效益，而不是强调数量。
强调以用户为中心的电子政务，以“公共服务为主，寓管理于服务之中”的电子政务，以及低成本、高效益的电子政务，是今后新时期电子政务的方向。要做到这几点，关键要进一步细化电子政务的总体框架，同时形成其动态维护完善机制。这是一个“纲”，只有纲举才能目张。
作者简介：
关键词:公共服务市场化改革启示
自20世纪七八十年代以来,英国、美国、澳大利亚等西方国家为了适应社会经济发展的需要以及摆脱财政困境、提高国际竞争力和政府行政效率,相继掀起了政府公共服务市场化改革的热潮。诚然,西方各国因其国情不同,政府公共服务市场化改革的内容与进程也不尽相同。但是,随着国际社会的发展变化,各国之间的信息和技术交流日益频繁,西方各国面临的共同问题越来越多,这就使得西方国家的公共服务市场化改革凸显出一些共同的制度化取向。
公共服务市场化的内涵
所谓公共服务市场化,是指“政府筹集各种资源,通过民主的政治程序设定社会需要的优先目标;与此同时,又利用私营部门之所长,组织商品和劳务的生产”。具体而言,指政府通过政治过程作出决策,确定公共服务的数量和质量标准,然后以市场机制为杠杆,通过多种方式调动私营部门、非营利部门等组织的参与,在竞争中完成公共服务的供给。目的是在政府部门不放弃公共政策制定责任的前提下,通过引入市场机制,挖掘社会一切可以利用的资源来提高政府提供公共服务的能力。从本质上来说,公共服务市场化反映了公共服务供给领域政府职能的退缩和市场价值的回归。它只是手段而并非目的,是为了解决官僚腐败及政府垄断下的公共服务供给低效率等问题而引入市场的竞争机制,来提高供给效率及行政效率。
西方各国公共服务市场化的实践
(一)私有化
把原有属于国有的公司或公用事业通过产权转移、拍卖、赠送、发行股票等形式转给私营企业所有或经营。英国是西方国家中实行私有化改革起步最早最突出的国家。在撒切尔首相上台后,开始了大刀阔斧的私有化改革。1998年撒切尔政府表示私有化无,把电力、供水、天然气等国有企业实行了私有化改革。20世纪90年代梅杰执政以后,又把私有化领域继续扩大,邮政、铁路、运输等部门的私有化成为举世瞩目的焦点。可以说,英国的国有企业私有化改革取得了立竿见影的效果,这种示范性效应为各国私有化改革树立了典范。受英国的影响,西方国家随即掀起了一股声势浩大的私有化改革浪潮。
(二)合同出租
合同出租亦称合同承包、竞争招标,是西方各国公共服务市场化改革中最重要的形式,其主要内容是政府将原先垄断的公共产品的生产权与提供权向私营公司、非营利组织等机构进行转让。政府确定某种公共服务的数量和质量标准,然后对外向私营部门、非营利部门招标承包,中标的承包商与政府签订供给合同,承包商在合同许可的范围内自由配置资源并按合同提供公共服务。政府在此过程中的主要责任就是确定公共服务的数量和质量标准,监督承包合同的执行。在合同订立之前,公共服务的确定是一个政治过程,政治机制起主导作用。合同订立之后,公共服务的提供就进入了经济过程,市场机制在其中起主导作用。承包公共服务生产的组织在合同许可的范围内自由配置资源,摆脱了原先传统公共服务供给模式下的各种限制。政府对承包商的合同管理代替了原先对行政组织的等级控制。
(三)公私合作
即建立政府部门与私营部门的合作伙伴关系,是一种特殊形式的合同出租,与合同出租不同的是,政府不需要出资购买私营部门提供的服务,而是以政府特许或其他形式吸引中标的私营部门参与基础设施建设或提供某项公共服务并允许承包商有投资收益权。公私合作可以发挥公私两种部门在管理、技术、资金等方面的优势,在各自目标中寻求共识,彼此合作,从而更好地满足社会对公共服务的需求,达到既能借社会资源提高公共服务生产能力,又凭借价格机制显示真实需求。
(四)用者付费制
通过付费,把价格机制引入公共服务中来,按“谁受益,谁付费”的原则,消费者在使用政府提供的服务时必须向政府支付赖以收回成本的费用。与合同出租模式下政府出资购买由第三方提供的公共服务所不同的是,在用者付费模式下,服务的生产者一般是政府,享受服务的消费者直接向政府购买服务。英、美等西方国家在公用事业、垃圾收集、废水和污水处理、娱乐设施、公园、保健服务、特殊事项上的警察服务、楼房检查、住宅区服务等领域,广泛推行用者付费制。
(五)补贴制度
为了鼓励可收费物品和个人物品的消费,政府实施补贴制度。它有两种不同的方式。一种是补助,是政府给予生产者的补贴。补助降低了特定物品对符合资格要求的消费者的价格,他们可以向市场上那些接受补贴的生产者购买更多物品。在补助安排下,生产者是营利的或者是非营利的组织,政府和消费者是共同的安排者,政府选择特定的生产者提供补助,消费者选择特定的生产者购买物品,政府和消费者都向生产者支付费用政府对相关行业的补助,是因为这些行业的服务能使公众普遍受益,适当的补助能减轻这些行业的运营成本,从而在某种程度上提高了公众对这些物品的购买能力。另一种是凭单,就是政府部门给予有资格消费某种服务的个体发放优惠券,有资格接受凭单的个体在政府指定的公共服务供给组织中“消费”其手中的凭单,然后政府用现金兑换各组织接收的凭单。实行凭单制的公共服务供给与消费模式是公共服务生产组织为争取消费者手中持有的资源而竞争,这种竞争是在市场过程中进行的政府对消费者个体做出反应,公共服务生产组织同样对消费者个体做出反应,消费者个体的选择引发了公共服务生产者之间的竞争,而这部分代替了政府对这些组织的监督,这正是市场化制度安排代替政治化制度安排的优势所在。
西方公共服务市场化改革的成效
有利于资源的优化配置。公共服务的市场化改变了政府对公共服务“大包大揽”的局面,可从容配置行政资源,有利于政府缓解财政压力。政府直接从社会提取资源的能力是有限的,而市场调动资源的能力相对比较强,公共服务市场化扩大了政府供给公共服务的资源及技术力量,降低了成本,提高了效率。这样一来政府既施展了“掌舵”作用,又充分利用了市场的资源配置优势。
有利于改进行政管理和精简政府机构。公共服务市场化使具体的“划桨”交给市场,政府在于“掌舵”,有效调整和优化了政府职能,微观的工作交给市场去做。如英国的“执行局”,美国的“法定机构”,政府可以撤销从事这些业务的常设机构,精简了政府机构规模,同时也提高了行政效率。&nb
sp;
有利于扩大民主参与。公共服务的市场化能够充分考虑消费者的需求,以公众的需求为中心,公众通过直接参与或者是通过协商、公决等形式影响公共决策,这样不仅能推进民主化,而且能形成政府与民众的良性互动。公共服务市场化后权力的适当下放,不仅减轻了政府的沉重负担,也有利于社会自治进程的发展以及“有限政府”和“责任政府”的建立,促进政府和社会发展。
西方公共服务市场化的启示
(一)市场化的制度
设计
市场化方案的实施要求在宏观上应把公共服务市场化作为政府行政改革的有机组成部分,做好市场化的制度设计。“社会主义市场经济条件下,单一的政府供给模式已不能满足由所有制形式多元化所产生的消费主体多元化和需求多元化的要求,这就必须实行公共服务市场化。”因此,要根据公共物品的性质,做好市场化的制度设计,对于纯粹的公共服务,如国防、外交、政策、环境等直接由政府提供和生产,而对于混合的公共物品,如市政设施、后勤服务、供应系统等则可交由民营部门、非政府部门来承担,同时探索多元市场化的形式,如市政服务领域采用合同出租,道路、桥梁建设实行公私合作方式,部分国企实行民营化,水、电、燃气供应系统实施使用者付费制度等,从而有效改善公共服务。
(二)有限的市场化
市场化方案中政府在部分公共服务领域的退出,决不意味着政府可以脱离公共服务供给。在公共服务市场化过程中,“政府转交的是服务项目的提供,而不是服务责任的移交”。市场化方案只适用于纯公共物品与私人物品之间的混合公共物品的提供上,因此,公共服务市场化不是全盘私有化而是有限的市场化。对于关系国计民生的纯公共物品,如国家安全、环境保护等都只能由政府来提供。如果所有的公共物品都可以市场化的话,那么公共服务的公共性就无从谈起了。
(三)协调各方利益体
市场化改革应该是一个渐进的过程,协调各方面利益是改革成功的关键。西方国家的实践证明,推行公共服务的市场化能够较好地体现公平与效率的统一,我国公共服务的市场化虽己初露端倪,但远远不能满足社会发展的需要,与发达国家也有相当一段距离。即便如此这一过程仍然应该是一个渐进的过程。因为,政府管理从根本上说应该是“法治”而不是“人治”。制定和实施有效的法规,不仅可以对市场运行的过程和结果施加影响,以达到利于公众的目的,而且可以防止垄断权力的滥用,促使市场运行更加有效率。在这一渐进的过程中,协调各方面利益是改革成功的关键。
(四)促进政府的职能转变
要大力培育第三部门,促进政府公共服务职能转变。第三部门又称非政府组织或中介组织。成熟、发达的第三部门是政府转变公共服务职能、进行市场化改革的不可或缺的社会基础。这是因为,公共服务成本高、利润少,一般企业不愿承担,而第三部门的公益特性使其具有承接政府转移出来的公共服务职能的能力和动力。西方发达国家在公共服务市场化改革过程中,十分注重发展非政府组织,这类组织的数量在英法等国相当于政府机构的2/3或3/4,他们有效的分担了政府原有的公共服务职能,协助和参与了政府的公共服务项目。从我国目前的情况看,第三部门虽然数量不少,但仍存在着政社不分、经费不足、能力不强、法制缺陷等问题,不能适应发展社会主义市场经济、转变政府公共服务职能的迫切要求。因此,我国应对第三部门进行重新定位,大力发展新的非政府组织或中介组织,从而形成功能完备、行为规范的组织体系。
综上所述,可以得出这样的结论:市场化并非是最优选择。在推行公共服务市场化的过程中,态度一定要谨慎,考虑一定要周密。既充分利用市场的积极功能,又要最大限度地限制和克服市场化带来的负面影响。政府要正确处理好个人利益与组织利益,局部利益与整体利益、当前利益与长远利益等关系,明确角色定位,更好的推进公共服务的市场化改革。
参考文献:
1.张成福,党秀云.公共管理导论[M].中国人民大学出版社,2001
论文关键词：人口老龄化“空巢”老人社区服务
论文摘要：在中国人口老龄化的过程中，“空巢”老人家庭急剧增多。家庭虽然在中国养老体系中扮演着重要的角色，但现代社会的迅速发展加速了传统家庭模式的解体，“空巢”老人的出现与传统的养老模式形成巨大的反差，在家庭照料资源减少、社会照料资源短缺的情况下，形成了老年照顾资源的断层，而新的社会养老体系尚未完全建立起来。实行居家养老、社区服务模式有诸多的优势，现阶段要充分重视社区在为养老服务中的作用，尤其要完善“空巢”老人社区照料服务体系。
“空巢”老人家庭是指无子女或与子女分开居住的独居老年夫妇家庭和单身(寡居)老人家庭。在中国人口老龄化的过程中，空巢老人家庭急剧增多。根据全国第五次人口普查，2000年，有65岁及以上老年人的家庭占全国家庭户总数的20．09％。其中，空巢家庭户占22．83％。按普查结果计算，全国3．4亿个家庭中，至少有2340万名65岁以上的空巢老人需要社会照料。据有关专家预测，在未来几年内，我国空巢老人人数将占老龄人口总数的一半以上。到2010年，60岁以上老人家庭中，80％将是空巢。近年来，屡有空巢老人倒毙家中数日后才被发现的惨剧见诸报端。有关专家表示，这种事件的发生绝非偶然。
空巢老人作为老年人中的一个特殊群体，他们的数量和比例的剧增，带来的社会和家庭问题非常突出。数千万空巢老人家庭的生活照料、医疗护理、精神慰藉、帮扶服务和社会救助等都将成为重大社会课题。在以人为本和科学发展观的理念下，关注空巢老人的困难，帮助他们安度晚年，是政府和全社会的责任，也是构建社会主义和谐社会的重要内容。本文力图探索在传统家庭模式的解体，空巢家庭老人照料资源断层的情况下，重视社区在养老服务中的作用，建立一套完善的空巢老人社区生活支持体系。
一、“空巢”家庭老人照料资源断层的分析
就整个社会发展而言，老人问题，尤其是空巢老人问题是社会发展的一种必然，无论是东方还是西方，现代社会的发展，最终将导致传统家庭养老模式改变。空巢老人在家庭照料难以为继，社会照料资源短缺的情况下，形成了老年照顾资源的断层。
1．家庭照料资源减少，精神慰藉缺失
空巢老人家庭问题实质是“老年安全带”发生了危机。随着年龄的增长，老年人的生理功能逐渐衰退，对他人帮助的依赖性越来越高，脆弱性越来越强。如果老年人身边缺少监护人，他们与家人及社会之间的联系发生了断层，将导致“老年安全带”出现松弛甚至断裂。在传统的养老模式中，老年人生活照料主要由配偶和子女承担。随着老年人口的高龄化，生活不能自理的老年人数也将随之增加，家庭养老的生活照料负担日益加重，家庭成员承担了绝大部分的照料任务。老年人身体不舒服或生病时的生活照料重担，近95．72％是由家庭成员来承担的，其中依靠配偶照料的占24．39％，依靠子女照料的占70．88％。受经济条件和思想观念的影响，老年人家中雇用保姆或小时工的比例很低，仅占0．81％。而随着经济发展和社会的变迁，代际分居，空巢老人日益增多，家庭日益小型化和功能的弱化，导致老年照顾资源出现断层。这意味着传统的家庭养老模式已不能满足空巢老人对照料需求的连续性、即时性要求，子女也因为工作竞争压力的增大而感到力不从心。同时由于计划生育政策的实施，中国的老龄化更倾向于少子高龄化，家庭供养资源正在减少，供养能力正在下降。还有一种情况，即子女工作或者出差期间老人孤独在家的情形，这不是传统意义上的代际分居所造成的空巢家庭，而是因为时间的不能共享所造成的更为普遍的“准空巢”家庭，这类准空巢家庭老人的照顾也是十分重要的问题。
另外，空巢老人精神照料也面临着缺失的问题。据2000年底民政部和中国老龄中心作的《中国城乡老年人口状况一次性抽样调查数据分析》(以下简称《抽样调查》)显示：城市有24．2％的老年人经常感到孤独，在农村则达到35．1％；在独居的老年人中经常感到孤独的比例在城市为43．8％，在农村为55．0％e3j。与病痛等肉体上的伤害相比，缺乏精神慰藉对许多空巢老人来说则是一种更大的伤害。空巢老人无法享受大家庭的天伦之乐，由于老年人与邻居的交往能力减弱，容易产生孤独感。经常独处、很少与人交流的老人容易产生悲观情绪，这样老人很可能出现抑郁症状，有的甚至会产生自杀念头。老年人的精神卫生和精神慰藉需要引起足够的重视。
2．机构养老资源不足
对于那些子女对护老工作产生厌倦、与老年人关系不好、希望摆脱照顾责任的家庭，或家庭由于子女数少、子女工作时间长且压力大、没有精力照顾老人的家庭，或家中有长期患重病需专业照顾的老人，送老人进养老院也是一个选择。但在目前的社会条件下，社会养老机构还远远不能满足老年人的需求。据《抽样调查》统计显示：在城市，每万名老年人拥有1．92个养老机构(福利院、老年公寓、敬老院)，床位65．91个，工作人员12人，平均每个养老机构收养老人49人；在农村，每万名老年人拥有3．54个养老机构，床位69．28个工作人员11人，平均每个养老机构收养老人48人。无论城市或农村，老年人住养老机构的比例大约为5‰，床位的不足和设施的有限成为机构养老的明显限制3_。不仅数量不够，而且从价格上来看，目前到养老院所花的费用普遍较高。机构照顾按等级收费，加上一次性的人院设备赞助费、老人生病的住院费等，高昂的开支也非普通家庭承担得起。2005年大连市对老年人养老需求的调查表明，在选择养老机构因素中，首先考虑价格高低的占83．3％。
另外养老院的硬件设施和服务质量也不尽如人意。尤其是近年来企业和私人兴办的养老机构，设施条件水平低、功能单调，服务人员专业素质不高，不能全方位地为老年人提供生活、休息、饮食起居和护理等服务，这使得老年人在福利院不能得到预期的专业服务。
二、“空巢”家庭老人的社区服务需求及社区服务的优势
一般来说，老人喜欢的养老方式是居家养老，但随着社会的发展，传统家庭功能的弱化，家庭照料资源减少，而机构养老成本过高，并且服务质量也不尽如人意，因而对社区服务的需求日益增加。“居家养老，社区服务”的模式受到人们的普遍欢迎。它是对“家庭养老”方式的有益补充。
1．“空巢”家庭老人社区服务需求广泛
居家老人日常养老需求，绝大部分表现为对社区服务的需求。2005年大连市对老年人养老需求的调查表明，老年人对社区老年服务的需求(除医疗健康需求巨大之外)相当广泛。一是医疗保健需求。77．5％的老年人需要社区医疗服务，51％的老年人需要健康指导。在社区医疗服务中，上门体检、看病和家庭病床具有相当大的需求。37．5％的老年人希望“医生上门定期体检”，31．5％的老年人希望“上门看病”，20％的老年人希望“建立家庭病床”。上门护理、陪护看病及取药、心理咨询也有一定需求。二是法律需求。在发生赡养纠纷时，63．5％的老年人找社区解决；24．8％的老年人需要“法律咨询”。三是养老信息需求。57．5％的老年人需要通过社区工作人员获取养老服务信息。四是娱乐健身需求。41％的老年人需要通过社区“娱乐健身”。五是家政服务需求。35．3％的老年人需要社区提供“家政服务”，包括清扫、洗衣、做饭等。六是人际交往需求。21．5％的老年人需要通过社区“交流沟通”。
近年来，尽管针对老年人的社区服务有了一定的发展，但相对老年人的需求而言，还存在较大的缺位。据2005年大连市对老年人养老需求的调查结果显示，现有社区供给还不能满足需求。老年人需要的社区服务中，医疗服务占77．3％，健康咨询占70％，家庭求助电铃占36．8％，日间托老所占26．5％，老年活动室占74．5％。在老年人这些需求很大的社区服务项目中，社区供给却远远不能满足老年人的需求。由此可见，社区在为老年人服务特别是空巢老人照料服务方面仍然存在较大的发展完善空间。
2．社区照顾与生活支持优势明显
即使年龄增加，身体老化，精力衰退，很多老人依然会选择居家养老方式。2005年大连市对老年人养老需求的调查表明，有74．6％的老年人选择居家养老。实际上，居家照顾肯定是老人养老的主要形式，空巢老人也不例外。其实，即使在发达国家，90％以上的老人仍然生活在家庭之中。
美国95％的老人过着家庭生活，英国也只有占老年人总数的2％的老人住在养老院里。从成本方面看“居家照顾”是一种最经济的公共消费，一种善用社会有限资源的办法。但“居家照顾”绝不是以牺牲家庭成员特别是配偶和子女的幸福、降低自身的生活质量为代价的。西方推行居家养老是有前提的，即一定辅以“社区支持”或社区照顾。社区照顾就是通过政府和社会为不同需要的老人提供不同的服务，协助老人延长留在家中生活的一种方法，让老人有能力维持一个足以自顾的水平，在自主和独立的情况下生活，提高他们的生活质量。1881年德国社会学家费迪南多·滕尼斯对社区所下的定义是：具有共同价值取向的同质人口组成的关系密切、守望相助、疾病相扶、富有人情味的社会共同体。社区所具有的组织服务功能、情感交流功能和邻里互助功能，是满足老年人特殊需要的重要保证。
居家养老、社区照顾的养老模式的优势主要体现在以下几个方面。
(1)开展社区照顾，有利于减少养老成本，缓解老龄化带来的冲击。开展社区照顾，利用社区资源解决老人的实际困难，实行无偿、低偿的服务模式有利于缓冲目前的未富先老状况所带来的老人赡养的社会、家庭压力。
(2)符合老人的心理。老人大多数不愿意离开自己熟悉的地方到养老机构去生活，选择社区照顾，无论是从面子上还是心理上，都让老人比较容易接受。虽然大多数老年人是离退休职工，他们的经济、医疗都能得到社会的保障，但他们还需要亲人的照料和精神上的交流，这是其他养老机构所无法替代的。所以老年人一般都不愿意离开自己熟悉的家庭和生活环境。有研究指出，老年人的社会交往对他们的生活满意度有非常显著的影响，是否经常参加各种活动对老年人的主观生活幸福感有显著正相关。
(3)有效利用社区闲置资源，提供就业岗位。开展社区照顾，在社区中开设空巢老人照顾、老人日托，一方面可以充分利用社区资源，挖掘社区发展潜力；另一方面也可以提供就业岗位，使下岗待业者能够找到服务的机会，调动了社区的闲置资源。同时，庞大的空巢老年人群体，既是被供养者，又是被服务对象，对于建立老人之间的互助网络，有效发挥老年人余热，也会起到积极的作用。社区志愿者的爱心服务将成为社区安老助老的重要力量。
(4)实行社区服务还有诸多的优势：不离家，满足情感需求；建立老人有效的支持网络；能增加社区的关怀感、安全感、归属感，培养社区的团结互助的精神；并且通过社区照料满足家务劳动等各方面的需求。
三、建立“空巢”家庭老人的社区生活支持体系
2006年2月，全国老龄委办公室、发改委、教育部、民政部等10个部门联合下发的《关于加快发展养老服务业的意见》指出：随着经济社会的发展，人民生活水平的提高，社会生活方式的转变，老年群体在日常生活照顾、精神慰藉、心理支持、康复、护理、临终关怀、紧急救助等方面呈现出日益增长的需求。妥善处理人口老龄化问题，关心老年人的需求，加快发展养老服务业，是贯彻落实科学发展观、坚持以人为本的具体体现。认真解决老年人生活中的实际问题，有利于保持家庭关系稳定和睦，促进老年群体与其他群体和谐相处，这是构建社会主义和谐社会的重要内容，是社会文明进步的重要标志。要按照政策引导、政府扶持、社会兴办、市场推动的原则，逐步建立和完善以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的服务体系。
(1)政府加强政策引导与资金支持。地方各级人民政府要不断加大投入，建立健全老年福利服务体系，为城乡无劳动能力、无生活来源、无赡养人的老年人和生活困难的老年人提供无偿或低收费服务，保障他们的基本生活_l6j。社区照顾的实现在很大程度上依赖于政府政策上的引导和资金的支持，政府应在建立社区养老服务体系中起着主导作用。如辽宁省充分发挥政府在养老公共服务中的主体作用，把养老福利事业纳入国民经济和社会发展的总体规划中，不断加大政府投入力度。福利公益金的使用也以老年人福利服务为主要投向，逐年分步实施。近两年，仅省级就筹集居家养老资金2000多万元，完成1．8万户居家养老，新增公益性岗位1．5万个，服务人员培训率90％以上；全省共建区、街道、社区服务中心480个，日问照料室、活动室、托老所3789个，为老年人提供生活照料、文体活动和精神慰藉等服务，每日服务量达36万人次。
(2)整合社区各种资源。要采取多种形式，鼓励和支持社会力量多形式、多渠道参与老年社会福利事业，增加老年福利服务设施数量，提高服务质量；通过政策引导，充分发挥政府机构、非政府机构和私人赢利机构的合力，鼓励社会资本投资兴办以老年人为对象的老年生活照顾、家政服务、心理咨询、康复服务、紧急救援等业务，向居住在社区(村镇)家庭的空巢老人提供低偿的、各种有差异的养老服务，让老人有一个真正选择的权利，以便更有效地满足老人的需求。
(3)建立为老年人服务的专业社工队伍。建立专业社工队伍是保障社区为老年人服务朝着专业化、现代化发展的有效措施。社区照顾中的大量的专业应该由专业工作者来承担，同时在社区照顾服务中起指导的作用。无专业色彩的服务由一般职业服务人员承担，还有许多工作有赖于志愿者的协助来完成。、
一、什么是合同能源管理项目
合同能源管理项目（EMC），是指节能服务公司与用能单位以契约形式约定节能项目的节能目标，节能服务公司为实现节能目标向用能单位提供必要的服务，包括节能潜力分析、节能项目可行性分析、项目设计、项目融资、设备选购、施工、节能量检测、人员培训等项目的全过程服务。整个过程中，并不需要用能单位专门进行节能改造的资金投资。用能单位只需以节能效益来支付节能服务公司的投入及其合理利润的节能服务机制。
举例说明：某政府与节能服务公司签订节能效益分享型合同，合同约定由节能服务公司无偿将原有的功率大、耗能多的道路照明灯替换为节能型LED路灯。进行节能改造工程后可以节约大量电能，并间接地减少污染物排放。政府每年将节省的电费按照双方约定的节能效益分享比例支付给节能服务公司，节能服务公司据此收回投资和取得合理利润。而政府除了在合同期内分享小部分节能效益外，还将在合同期结束后获得该LED路灯的所有权及全部的节能效益。政府和节能服务公司双方互利共赢。
二、合同能源管理项目产生的背景
能源，是人类赖以生存、经济发展不可缺少的重要资源，同时也是一个国家国防安全的重要战略物资。随着整个社会的快速发展，人类对能源的需求也日益增加。长久以来，人类对自然资源的开采尤其是对石油、煤炭等非可再生资源的开采几乎到达了极限。各种自然资源竭尽枯竭，人类社会正面临日益严重的能源危机。
与此同时，随着对能源的消耗的日益增加，人类的生存环境也受到了非常大的影响。例如由于温室效应引起的全球气候变暖。温室效应的加剧主要是由于现代社会燃烧过多的煤炭、石油、天然气等，这些燃料燃烧后释放大量二氧化碳进入大气造成的。温室效应会造成海洋经济、农业等减产甚至部分物种的灭绝。再比如频频出现的雾霾。因此各国在发展经济的同时，也在考虑如何提高资源使用效率，降低碳排放。比如鼓励使用太阳能和开发新能源。早在1970年，2000多万美国民众在全美各地举行了声势浩大的游行，呼吁保护环境，解决洛杉矶雾霾危机。在美国民众环保运动的推动下，美国政府于1970年出台《清洁空气法案》。1973年，美国实施联邦能源管理计划，旨在推动联邦政府通过实施合理划算的能源管理和投资加强国家的能源和环境安全。联邦能源管理计划的具体方式为，由节能服务公司负责设计、出资建设节能项目，联邦机构用节省的费用支付。这就诞生了合同能源管理模式。随后，合同能源管理项目模式在加拿大、西班牙、德国等市场经济国家中逐步发展起来。
1997年，合同能源管理模式登陆中国。首次试运作的三个合同能源管理示范项目获得了较大的节能效果、温室气体CO2减排效果和其它环境效益，而节能服务公司也取得了较大的利润。随着一些财政奖励政策和税收优惠政策的出台，更加推动了节能服务产业的发展。
三、合同能源管理项目的账务处理
我国现行的会计准则和会计制度未对合同能源管理项目的会计核算做出明确规范。在实践中，不同的节能服务公司和用能单位对会计核算的处理都有差异，在此笔者根据对合同能源管理项目的了解，对节能服务公司的会计核算表达自己的看法。
（1）发出存货时，将存货转为分期收款发出商品
借：存货
贷：分期收款发出商品
（2）取得安装施工、维修等发票时，计入当期损益
借：管理费用
贷：银行存款/应付账款
（3）分期取得节能收入时：
借：银行存款/应收账款
贷：主营/其他业务收入
同时，根据分享节能效益的期限，摊销成本。
借：主营/其他业务成本
贷：分期收款发出商品
四、涉税事项与相关税收政策
（1）所得税政策
根据财税[2010]110号“财政部国家税务总局关于促进节能服务产业发展增值税、营业税和企业所得税政策问题的通知”，对符合条件的节能服务公司实施合同能源管理项目，符合企业所得税税法有关规定的，自项目取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起，第一年至第三年免征企业所得税，第四年至第六年按照25%的法定税率减半征收企业所得税。
（2）增值税政策
根据财政部国家税务总局财税[2013]106号财政部国家税务总局关于将铁路运输和邮政业纳入营业税改征增值税试点的通知，下列项目免征增值税（5）、符合条件的节能服务公司实施合同能源管理项目提供的应税服务。需要说明的是，在2013年8月1号营改增以前，合同能源管理项目属于营业税范围，也是免税的。财税[2010]110号规定节能服务公司实施合同能源管理项目取得的营业税应税收入，暂免征收营业税。需要注意的是，免征增值税/营业税需要在取得第一笔收入时到税务机关备案。