证券法的调整范围涉及二个层次的问题，一是调整哪些种类的证券；二是调整这些证券的哪些活动。对此一直有两种不同意见，成为审议证券法草案的焦点之一。
一种意见主张，证券法应当成为统辖公司法和其他证券法律、法规的基本法，各类证券活动首先以证券法为准，将其他法律、法规中对证券发行、交易的规范都纳入证券法中，其调整范围应当包括所有证券（也含其衍生品种），既规定其发行活动，又规定其交易活动以及其他相关活动，用这部法律对证券市场实施全方位、全过程的管理。
另一种意见认为，我国制定证券法，其调整不能从“证券法”的名称概念和“证券”的学术名词概念出发，而应当从我国证券市场的实践基础和现实条件出发，对目前适合我国需要的、有条件规定的证券种类加以规定，并与现行的公司法、有关证券管理的行政法规相衔接，还要考虑与今后需要制定的其他法律相协调。从证券活动存在不同法律关系的历史发展和现状来看，并借鉴国外证券立法的经验，调整证券市场关系的立法应当是由多项法律组成的，它们各有分工，又相互协调配合，不可能仅靠一部证券法来规定全部证券市场的法律关系，也难以用这一部法律将所有证券活动都管起来，因此，我国证券法所调整的证券关系主要是股票、公司债券等基本证券的交易活动，而对股票、公司债券的发行活动在公司法已作规定的基础上，根据实践中的新情况作出补充性规范。此外的其他证券，即政府债券、金融债券、投资基金券等，因其发行活动反映的法律关系各不相同，也区别于股票、公司债券的法律关系，需要另行制定法律、法规加以规范，其交易活动虽与股票、公司债券的交易活动（主要是集中交易方式上）有相同之处，但在管理规范上还有较大不同（如：对政府债券的交易，其挂牌上市不实行审批制，并且发行人不承担信息披露义务；再有，我国目前发行的金融债券不允许转让和上市交易等），也不能简单地实行与股票、公司债券上市交易同样的管理规范。这些例外性规定以及是否适用证券法规定的交易管理规范，也需要由其他法律、法规加以明确。
上述两种不同意见的产生，关键在于立法指导思想不同和立法技术的把握上不同。从立法指导思想来说，就是在我国目前条件下，是外国证券市场上有什么我们也都有什么，与外国证券市场的作法完全接轨，还是慎重地从我国的现实需要和实际条件出发来作出选择，而不是从概念出发；从立法技术的把握上来说，对我国目前能够规定的证券种类，其发行活动和交易活动（学理上抽象为证券一级市场和二级市场）只能集中在这一部证券法中，还是要坚持法与法之间应保持衔接协调的原则，重视每项法律应调整特定法律关系的规律性。是否不将全部证券活动写入这一部法中，就违反了法律适用的惯例，造成法律使用上的不方便。
为了进一步明确立法指导思想，并恰当把握好立法技术，来较好地确定证券法的调整范围，有必要从基本法理、立法惯例、现行体制和立法技术几个方面进行综合分析，并加以说明。
第一，从立法指导思想上说，这部证券法具有阶段性特点，目前其所调整的，不能与国际上的现有作法全面接轨，而应当就我国证券市场经过实验、有了一定实践经验、问题看得较清楚的、又是我国市场经济发展现实需要的证券品种加以规定，而不能从“证券法”的名称概念和“证券”的名词概念出发，更不能照抄照搬国外的作法。
第二，从基本法理和立法惯例方面来看，证券市场的一级市场（发行市场）和二级市场（交易市场）的行为规范，不可能集中在证券法的一部法律中，需要有相互协调的多个法律共同配合进行约束和规范，各国的证券市场发展的历史过程和立法惯例都证实了这一点。这是因为各类证券的发行、交易活动产生于不同经济发展的历史阶段上，针对其不同的法律关系，在商事法律领域内制定了既有各自的调整范围又有相互联系的多项法律。例如：对于构在证券市场最基础券种的股票和公司债券，由于原始股发行、新股发行是设立公司募集股本和公司增加股本的行为，公司债券发行是公司运作中扩大筹资的行为；而股票、公司债券的转让交易，反映股东、债权人对公司的关系，并构成当事人之间的股权、债权转让行为。这些证券活动的规范都是公司法范畴的基本内容，因此，各国在制定公司法时都包括了这些规范。又如：对于投资基金券，由于发行投资基金券是根据商事信托关系，在确立委托人、受托人、管理人的证券投资信托关系基础上而设立投资基金，反映了以信托关系运用该基金从事证券投资而为委托人创取收益的法律关系，因此，投资基金券的发行活动要受证券信托投资法的调整，这在国外也都是单独立法，如：日本制定了证券投资信托法、投资顾问法；德国制定了投资公司法；韩国制定了证券信托投资业法；美国制定了信托契约法、投资公司法、投资顾问法等，都调整投资基金券的发行活动。再如：对于金融债券，因为它是由特定的银行等金融机构发行的，有些国家是作为公司债券对待（如英国、美国），列入公司法的法律规范范畴；有些国家是作为特殊债券管理（如日本称为金融债），按照对金融机构的监管来规范，日本是由长期信用银行法加以调整。再譬如：对于政府债券的发行，本源上该发债行为不属于商事法律范畴，但因是通过证券市场进行政府筹资，各国作为一种特殊证券活动以单独立法来加以调整。各国的普遍作法是国债发行需要通过国会审批，其发行原则和资金用途则由专门法来调整，例如：日本制定了财政法、财政处理特别措施法以及若干项关于发行国债的特别措施法；法国制定了关于财政法组织法；韩国制定了国债法、财政证券法；我国台湾省制定了财政收支划分法。上述的这些法律专门调整政府债券的发行活动。
由上可以看出，各种证券的发行活动中，由于发行主体、发行条件、审批程序、审批机关以及管理措施各有不同，无论其实体性规定，还是程序性规定，不可能在一部证券法中按同一规范加以规定，也就不存在首先适用证券法的情况。与之相反，经过对主要国家证券法律的研究，除美国有一部称为《1993年证券法》的法律外（同时它还制定有1934年证券交易法），其他主要国家制定的都是调整证券交易活动（即证券二级市场活动）的法律，例如：日本为证券交易法（1948年），在此之前制定的交易所法、有价证券业管理法；韩国为证券交易法（1962年）；德国为有价证券交易法（1994年），在此之前制定的是证券交易所法；英国制定的是金融服务法（1986年），在此之前长期靠证券行业的自律性规则；我国台湾省制定的是证券交易法（1989年），在此之前主要靠有价证券业管理办法。此外，法国、澳大利亚等未制定证券法或证券交易法，而将股票、公司债券的发行、交易活动统一纳入商法典或公司法中。由此可以看到，上述国家和地区多采取证券交易法的立法形式，其道理在于不同种类的证券发行以后，与发行人相对分离，主要是证券持有人与受让人之间的相对独立的交易行为，具有共同性，特别是通过证券交易所的集中交易，形成二级市场的主体，因此针对集中交易市场活动规定行为规范，既有客观需要，也不与其他调整一级市场的法律打架。这种立法处理，就较好地把握了各类证券的不同的法律关系，使法律内容各有侧重，便于适用和管理。
几年来，有的同志一直强调股票、公司债券的发行活动应当先适用证券法，其后才是适用公司法，总是搞不清这两个法律之间应有的关系。我认为，这种观念的形成，一是受从“证券法”名称概念出发的影响，二是受美国1933年证券法立法形式的影响。原因是对美国1933年证券法的出台背景和所规定的证券发行的法律规范的性质缺乏历史的和深入的分析了解。对此特别需要加以分析说明。包括美国在内，市场经济国家在历史上对公司设立和股票、公司债券的发行、交易活动，不实施行政干预，因此，美国在各州的公司立法、证券立法中体现的是单纯的商事规范，但是这种自由放任的作法，造成股票发行和交易中出现大量严重的欺诈行为，并且因缺乏政府的必要管理造成了过度投机，也成为1929年爆发金融大危机的重要原因之一。针对这种情况，美国率先引入政府干预证券活动的制度，一是设立专门监管证券市场的机构；二是建立发行登记注册制度；三是建立发行人的持续披露信息制度。由于美国没有联邦公司法，而实施对证券发行、交易活动的行政管理重点是针对跨州的活动和发行额较大的活动（对50万美元以下的证券发行豁免和政府债券豁免），因此，不采取由各州修改公司法和证券法（“兰天法”）的办法，而单独制定联邦证券法（1933年）和联邦证券交易法（1934年），这些法律中所规定的发行规范并不包含原公司法的商法规范，仅是实行行政监管，使联邦证券法规定了行政管理法的内容。原来各州公司法对股票、公司债券发行的规范仍然起作用。多数州采用的联邦示范公司法中，就有专章规定股票的发行（见美国示范公司法第6章第2分章）。此外，发行额在50万美元以下的股票发行活动，则完全要适用发行地州的公司法，因为联邦证券法对其发行活动不实施行政管理。
美国创制的这种政府干预和监管证券活动（股票、债券的发行和交易活动属于商事活动）的规则，陆续被日本、韩国、德国、英国、我国台湾省所采纳。其中，日本在刚引入这一制度时，曾将证券交易法的有关章节定名为“关于有价证券的募集及推销呈报”，1989年将该章修改为“企业内容的披露”，主要规定5亿日元以上的股票、公司债券的发行，应向政府申报并公开披露。我国台湾的证券交易法第二章也定名为“有价证券之募集、发行和买卖”，其规范的性质，也是在公司法规定的股票、公司债券发行的商事规范的基础上，实施行政管理，主要规定发行人接受主管机关的申报管理，这类行政管理规范并没有取代公司法规定的内容。
与上述市场经济国家和地区的立法形式相比较，我国对设立股份公司、发行股票和公司债券的行为，并没有采取自由放任的作法，一开始即实施严格的政府管理，因此，我国公司法和国务院有关股票发行和交易的法规中，已经规定了审查批准和信息披露的制度，作了一系列规定（我国公司法第三章第一节，主要是第84条至第91条，第四章第一节第129条至第142条、第三节第151条至第158条，第五章第159条至第173条等），而不必非要将这些规定全部移到证券法中作重复规定。不能设想制定我国公司法不包含行政管理的规范而就成仅规定单纯的商事规范。总而言之，美国等国家证券法或证券交易法所增加的行政监管规范，在我国公司法已经解决了。现实中公司法实施四年来，国务院有关部门正是依据公司法和有关行政法规审查批准股票、公司债券的发行，并监管上市活动。现在的问题是总结新情况和还存在的问题，在制定证券法时加以补充和完善。这样看问题就是从中国的实际出发，而不是从概念和外国的有些作法出发。
第三，从我国现行证券市场管理体制来看，按照国务院确定的部门职责分工，中国证监会依照授权对全国证券、期货市场实行统一监管，同时又规定国家计委、中国人民银行、财政部对企业债券、金融债券、政府债券的发行管理。据此，证券法中所规定的国务院证券监管机构如果仅指证监会，那么要在调整范围内规定所有证券的发行就有问题，证监会有权管理的仅是股票、投资基金券，也就是说我国证券一级市场的管理是分为几个部门的职责。而证券二级市场上，进入证券交易所的上市证券（目前有股票、公司债券、投资基金券、国库券），主要由证监会监管，而未允许交易的金融债券和其他政府建设债券的管理，以及通过人民银行拆借中心进行的证券回购业务的交易行为，则还不属于证监会管辖。由此，如果按照证券法应当实施对证券市场全方位、全过程的调整的观点，就需要由国务院将上述各种证券的一级市场和二级市场的活动都划归证监会一家管理。反之，如果按照现行管理职责的分工体制，将各种证券的发行和将交易活动都写入此法中，就不可避免地要在这一部法律中写出多个部门的职责划分和各自的监管规范，这将会增加立法的难度。因此，证券法集中规定二级市场比较好定位。
证券市场教育体系包括教育主体体系、对象体系、内容体系和保障体系等方面，是证券市场基础性制度的重要内容，证券市场教育体系是否健全以及教育效果是否良好，在一定程度上决定着证券市场各参与者的素质高低，从而关系到证券市场的规范有序运行和持续稳健发展。中国证券市场的教育体系一直存在严重缺陷，主要有以下四个方面：第一，教育主体未对教育内容进行合理分工，各个教育主体都对个人投资者进行证券投资知识和投资风险教育，从而造成部分内容重复教育；第二，教育对象单一，仅限于个人投资者，其他市场参与者都被排除在外；第三，教育内容过少，基本上只限于个人投资者的投资知识和投资风险，几乎没有涉及其他市场参与者的责任、法制和道德；第四，没有建立教育保障体系，教育效果甚微。这种存在严重缺陷的证券市场教育体系与中国证券市场的运行状况和各种市场参与者的现实表现不相适应，因此，需要构建包括教育主体体系、对象体系、内容体系和保障体系的多维证券市场教育体系基本框架，促进中国证券市场规范有序运行和持续稳健发展。
一、证券市场教育的主体体系
证券市场的教育主体即证券市场的教育者，是指承担教育证券市场参与者职能的机构或组织。由于证券市场是多种参与者在证券法律法规和证券发行、交易规则的约束下参与利益分配的场所，且部分参与者之间存在直接利益链关系，因此，从理论上说，担任证券市场教育者的机构或组织一般不能与被教育者存在直接利益链关系。例如，证券经营机构（证券公司）与在本机构开户的投资者之间存在直接利益链关系，因而证券经营机构一般不能成为在本机构开户的投资者的教育者；基金管理公司与本公司基金的投资者之间也存在直接利益链关系，因而基金管理公司一般也不能成为本公司基金投资者的教育者；证券监管机构和证券自律性组织与证券投资者、上市公司和证券中介机构之间则不存在直接利益链关系，因而可以成为证券投资者、上市公司和证券中介机构的教育者。但是，在我国证券市场中，不仅证券监管机构、证券自律性组织是教育者，由于证券经营机构与个人投资者的联系最直接，对个人投资者进行投资教育也最方便，因而证券经营机构事实上成为了个人投资者的主要教育者，而且各种教育主体的教育对象和教育内容完全相同，都是对个人投资者进行证券投资知识和投资风险教育。其实，证券监管机构、证券自律性组织和证券经营机构都成为个人投资者的教育者显然是不合理的，即使这些市场参与者都可以成为个人投资者的教育者，但它们对个人投资者教育的内容也应进行合理分工。根据目前中国证券市场运行的特点，以下机构或组织应当或者可以成为证券市场教育的主体，承担教育证券市场参与者的职能，共同构成证券市场教育的主体体系，但不同教育主体的教育对象和教育内容应有所不同。
（一）国务院法制办
国务院法制办应当成为证券市场教育的主体，是由其行政地位和法定职能决定的。国务院法制办是国务院的办事机构，内设了财政金融法制司，承办全国财政金融领域的法制工作，主要职责是起草或者组织起草财政金融领域重要的法律草案和行政法规草案，承担财政金融领域行政法规的立法解释和宣传工作等。因此，国务院法制办应当成为我国证券市场教育的主体，由其内设的财政金融法制司承担对中国证券监督管理委员会及其派出机构的相关领导和工作人员进行证券市场监管责任、法制和道德教育的职能。
（二）证券监管机构
证券监管机构应当成为证券市场最主要的教育主体，也是由其行政地位和法定职能所决定的。证券监管机构是指中国证券监督管理委员会（简称中国证监会）及其派出机构，中国证监会是国务院的直属事业单位，按照国务院授权和依照相关法律法规对证券市场进行集中、统一监管。因此，证券监管机构应当成为证券市场最主要的教育主体，承担对证券发行者、上市公司、机构投资者、证券公司、证券服务机构、证券交易所和证券登记结算机构等市场参与者的相关领导和工作人员进行证券市场相关责任、法制和道德教育的职能。
（三）证券自律性组织
证券自律性组织主要包括证券交易所和证券业协会。在我国，证券交易所是为证券集中交易提供场所和设施、组织和监管证券交易、不以盈利为目的、实行自律管理的法人。证券业协会的主要职责包括：协助证券监管机构教育和组织会员遵守证券法律、行政法规等。因此，证券交易所和证券业协会都应成为证券市场教育的主体。其中，证券交易所应主要承担对证券公司和上市公司进行证券市场相关责任、法制和道德教育的职能，同时承担对个人投资者进行投资风险教育的职能；证券业协会应主要承担对证券公司和机构投资者进行证券市场相关责任、法制和道德教育的职能。
（四）证券经营机构
证券经营机构（证券公司）可以成为个人投资者的教育者，是由我国证券投资者的规模、结构以及证券经营机构与个人投资者的密切联系等因素决定的。目前，中国证券市场的股票和基金投资者账户总数已多达2亿户，投资者结构是以个人投资者为主。从股票投资者结构来看，截至2016年2月，我国股票投资者账户总数共有10161.08万户，其中个人投资者账户数量为10132.09万户，个人投资者账户数在股票投资者账户总数中所占比重高达99.71%[1]，基金投资者结构与股票投资者结构基本相同，投资者结构的这一特征在数年内都将不会发生根本改变。由于个人投资者队伍庞大，因此，个人投资者教育任务非常繁重，证券监管机构和证券自律性组织由于不直接与个人投资者发生联系，因而难以承担对个人投资者进行教育的繁重任务。证券经营机构（证券公司）作为个人投资者买卖股票、基金的?纪人和为个人投资者提供证券投资咨询服务的专业机构，虽然与个人投资者存在直接的利益链关系，但是，由于证券经营机构与个人投资者的联系最为直接和紧密，对个人投资者进行证券投资教育也最方便，因而证券经营机构在证券监管机构的监管下也可以成为个人投资者的主要教育者。但证券经营机构对个人投资者进行教育的内容，应以股票、基金的投资知识和投资技巧为主。
（五）高级中学和高等院校
高级中学和高等院校可以成为证券市场教育的主体，主要原因在于高级中学和高等院校在证券市场教育中优势明显、作用较大。高级中学和高等院校拥有教育教学经验比较丰富的专业师资队伍、能够安排较多的教育教学时间，而且有较严格的考核制度，学生的学习压力和动力较大，因而具有明显的教育优势，能够收到良好的教育效果。证券市场教育特别是投资者教育需要从青少年抓起，从高中教育开始。从国外看，美国从1998年开始就在中小学校中开展投资知识的普及活动，加拿大、英国和日本等部分发达国家也已经将金融理财知识纳入到国民教育体系之中。[2]我国应借鉴部分发达国家开展投资者教育的模式，做好投资者教育工作。2013年12月27日，国务院办公厅出台《关于进一步加强资本市场中小投资者合法权益保护工作的意见》，明确提出“加大普及证券期货知识力度，将投资者教育逐步纳入国民教育体系，有条件的地区可以先行先试。”[3]根据调查了解到，接近50%的个人投资者希望完善国民教育内容，希望子女（或自己）在高中或大学读书时能够接受到基础的证券投资与金融理财教育；超过85%的个人投资者对在国民教育体系中增加投资者教育内容持欢迎态度。[2]因此，高级中学和高等院校可以成为证券市场教育的主体。高中三年级开设证券投资和金融理财课程，使高中学生初步了解和掌握基本的投资理财知识和技巧。大学的各个专业在三年级时开设证券投资学或投资与理财等课程，对大学生进行全面、系统的证券投资教育，使大学生系统掌握证券投资知识和技巧，全面了解证券市场的运行规律和投资风险，为今后进行理性的证券投资打下良好的理论基础；高等院校也可以面向社会举办证券投资培训班，普及证券投资知识。
二、证券市场教育的对象体系
证券市场的教育对象即证券市场的被教育者或受教育者，按理说，证券市场中所有与证券的发行、交易相关的参与者都应该是教育对象，只是不同的市场参与者由于市场身份、地位和法定职能不同，受教育的内容不同而已。从市场身份和法定职能来看，证券发行者、证券投资者和证券中介机构只能是被教育者不能成为教育者，证券业协会主要是教育者，证券监管机构和证券交易所既是教育者也是被教育者。目前，中国证券市场的教育对象仅仅被限定为个人投资者，其他市场参与者包括证券发行者、机构投资者、证券中介机构和证券监管机构等都被排除在外。这种只对个人投资者进行教育的体制和模式，显然有失公允，而且收效甚微，对证券市场的规范有序运行和持续稳健发展几乎没有发挥积极作用。从中国证券市场20多年来的运行状况以及各个市场参与者的现实表现来看，仅仅对个人投资者进行证券投资知识和风险教育是远远不够的，证券市场的教育对象必须由单一的个人投资者扩大到所有参与者，即必须将证券发行者、机构投资者、证券中介机构和证券监管机构等市场参与者都纳入证券市场教育的对象体系，这些市场参与者都必须接受证券市场相关责任、法制和道德教育，增强责任意识，提高法制素质和道德水平。证券市场教育的对象体系至少应包括以下四类市场参与者。
（一）证券发行者
证券发行者主要是指股票发行者，包括上市公司和准上市公司。证券发行者是证券市场的重要主体，其行为是否规范，直接影响到证券市场能否规范有序运行和持续稳健发展，直接关系到证券投资者的合法权益能否得到保障。中国证券市场自成立至今，许多股票发行者的证券市场责任意识淡薄，法律素质和道德水平较低，存在许多不规范甚至违法行为，主要表现在：第一，部分股票发行者虚增利润、造假欺诈以便高价发行股票骗取投资者资金；第二，部分上市公司违规违法披露信息，重大信息不及时披露、甚至不披露时有发生，更有个别上市公司披露虚假信息误导投资者；第三，部分上市公司的大股东以及董事、监事和高级管理人员进行内幕交易和违规减持公司股票；第四，部分上市公司的大股东或董事、监事和高级管理人员通过关联交易、兼并收购等途径向关联方或被并购方输送利益，转移上市公司的财产或掏空上市公司，损害中小股东的合法权益；第五，许多上市公司对股东缺乏回报意识，连续多年10多年甚至20多年不向股东分配现金红利。股票发行者存在的这些违规违法行为，充分说明了证券发行者接受教育的必要性和紧迫性。
（二）证券投资者
证券投资者是证券市场的最重要主体，是证券发行者所需资金的提供者，没有证券投资者，证券市场就会成为无源之水、无本之木。证券投资者分为个人投资者和机构投资者两大类，都需要接受证券市场教育，只是机构投资者与个人投资者受教育的内容不完全相同而已。
1.个人投资者
证券市场上的个人投资者需要接受证券投资教育毋庸置疑，这是由个人投资者的特点决定的。我国证券市场上的个人投资者具有以下四个基本特点：第一，数量规模庞大。目前我国股票、基金个人投资者账户总数已多达2亿户，其中包括部分没有收入来源的在校大学生和依靠养老金维持生活的退休老人。第二，绝大多数以兼职投资为主。绝大多数个人投资者都是业余投资者，既缺乏专门的投资时间，更缺乏专业的投资知识和技巧，对股票合理估值的判断、影响股票价格的因素、股票市场的系统性风险和非系统性风险等都缺乏认识，盲目投资的特点非常明显。第三，投资行为“羊群效应”明显。由于缺乏专门的投资时间和专业投资知识技巧，许多个人投资者往往偏信证券分析师对市场走势的判断和所推荐的股票。但是，许多分析师对市场走势的判断和推荐的股票并不准确，有的还隐含了配合机构投资者出货的目的，故意误导个人投资者。许多个人投资者缺乏中长期投资理念，热衷于短线投机炒作，“羊群效应”非常明显，偏好追涨杀跌，提高了投资成本，承担了更多的投?Y风险，从而导致较大亏损。第四，抗风险能力较弱。个人投资者的投资资金大多以自有节余资金为主，有的甚至是家庭成员未来的基本消费（如医疗、养老、教育等）方面必需的资金，因而抗风险能力大多较弱。[4]因此，个人投资者必须接受证券投资教育，通过接受教育掌握证券投资知识和技巧，减少证券投资风险，增加证券投资收益。
2.机构投资者
机构投资者的教育更为重要，这也是由机构投资者的特点决定的。相对于个人投资者而言，机构投资者也具有以下四个基本特点：第一，数量虽较少，但投资规模较大。目前，我国各类机构投资者的数量虽只有29万户，但资金规模却较大，例如，各类公募基金的净值规模就已达到8.34万亿元[5]。因此，机构投资者买卖股票的投资行为能对个股价格甚至股价指数的走势产生较大影响。第二，机构投资者为专业化投资机构。机构投资者拥有专业的投资团队，配备了数量较多的专业投资人员，他们具有丰富的证券市场专业知识，对证券投资品种有较深入的研究，?碛凶愎坏氖奔浜途?力始终关注和参与证券投资。第三，机构投资者大多为中间投资者。机构投资者的投资资金大多数并非自有资金，而是来自于众多的个人和企业投资者或投保人。如基金管理公司的投资资金主要来自于广大的基金投资者；保险机构的投资资金主要来自于投保人；证券公司的投资资金，一部分来自于委托理财者，另一部分属于自由资金。如果投资不规范，就可能给投资者造成损失。第四，机构投资者拥有证券投资优势。机构投资者由于拥有证券投资的专业优势、资金优势和其他资源优势，因而在证券市场中处于强势地位，他们的投资行为能够左右个股价格的走势，甚至能够影响证券市场的波动。[4]最近10多年来，我国部分公募基金、私募基金和证券公司等机构投资者的投资行为很不规范。主要表现在：第一，部分机构投资者存在操纵市场、内幕交易和利益输送等各种违法违规行为。第二，许多机构投资者缺乏投资理念，投资行为散户化特征非常明显，经常疯狂投机炒作业绩亏损或微利的小盘股，将许多小盘绩差股股价爆炒至数十元、上百元甚至两百元以上，市盈率高达上千倍甚至上万倍；与爆炒小盘绩差股相反，机构投资者将业绩优异的大盘银行股的市盈率打压至5倍左右。可见，机构投资者并没有真正发挥稳定股价和股票市场运行的作用，相反还经常通过操纵权重指标股和追涨杀跌制造股票市场的大幅波动。为了减少机构投资者各种违法违规行为的发生，抑制机构投资者的非理性投机炒作行为，减少证券市场波动的频率，降低证券市场波动幅度，维护证券市场运行的相对稳定，机构投资者的相关负责人和工作人员需要接受证券投资的责任、法制和道德教育。
（三）证券中介机构
证券中介机构是指为证券的发行与交易提供服务的各类机构，是证券发行者和证券投资者之间的中介，包括证券经营机构和其他证券服务机构两类，证券中介机构都应成为证券市场教育的对象。
1.证券经营机构
证券经营机构即证券公司，具有多重身份，既是机构投资者又是证券中介机构。作为证券中介机构，其主要业务是从事证券承销、经纪和投资咨询业务。目前，部分证券经营机构没有履行好其应尽的证券中介机构职责，开展的证券中介业务存在不规范之处。例如，部分证券经营机构担任新股发行的保荐机构时，只荐不保，不对发行新股的企业尽职审核，保证发行新股企业财务数据的真实性，相反，还与发行新股的企业结成利益共同体，形成攻守同盟，合谋造假，虚增利润，提高新股发行价格，欺骗投资者，导致新股上市后业绩快速变脸即业绩大幅下滑甚至亏损。[6]部分证券经营机构及其研究人员在证券研究报告或者为个人投资者提供证券投资咨询服务时，脱离公司的基本面和行业发展前景，推荐某些机构投资者或本机构持有的股票，提出高得离谱的股票目标价，误导中小投资者在高位接盘，为某些机构投资者或本机构在高位出货摇旗呐喊。个别证券经营机构甚至在2015年下半年股市连续暴跌过程中，利用国家委托其操作的维稳资金大幅拉升本机构和个别私募基金重仓持有的股票（如美邦服饰等），非法谋取和输送利益，损害国家和股市的整体利益。为了规范证券经营机构的中介服务行为，证券监管机构必须对证券经营机构的相关负责人和工作人员进行证券中介服务的责任、法制和道德教育。
2.证券服务机构
证券服务机构是指依法设立的从事证券服务业务的法人机构。主要包括证券投资咨询机构、资产评估机构、会计师事务所、律师事务所等。部分证券服务机构在为股票发行人提供服务时，为了获得更多的服务报酬，不遵守职业道德，甚至不遵守相关法律，迎合股票发行人的不正当要求，或者高估股票发行人的资产，或者与股票发行人合谋造假、虚增利润、提高股票的发行价格，损害投资者的权益。为使证券服务机构的相关行为趋于规范，证券监管机构必须对证券服务机构的相关负责人和工作人员进行证券服务的责任、法制和道德教育。
（四）证券监管机构
自证券市场成立以来，证券监管机构做了大量工作，监管成效也较为显著。但监管也存在许多不足之处甚至较大偏差，一些突出的市场问题至今仍未根本解决，证券市场发展不规范、运行不稳定仍很明显。具体来说，证券监管机构及其监管至少存在以下六个方面的问题：第一，对证券市场的特点和运行规律认识不全面。例如，对投资者结构、投资者投资行为特点及其对证券市场运行的影响等问题认识不足。因此，推出的部分监管调控制度、体制机制和政策措施没有达到预期目标甚至适得其反，成为了一些机构投资者获取利益、制造市场大幅波动的手段，如熔断机制等。第二，部分基础性制度改革仍不彻底，缺陷仍较严重。如股票发行制度，目前绝大多数发行新股的公司首日上市流通的股份仍然仅占总股本的25%，新股上市后连续10多个甚至20多个“一”字涨停，但限售股解禁后对市场的冲击却源源不断。第三，对部分金融衍生产品产生的市场负面影响估计不够。如具有杠杆效应的分级基金产品单日的涨跌幅高达50%以上，购买了分级基金的个人投资者遭受严重损失。第四，部分市场制度、政策执行不严格。例如上市公司退市制度形同虚设，没有起到应有的威慑和警示作用。第五，对证券市场的过度投机炒作行为抑制不力。例如，2015年对场外高杠杆配资炒股没有及时处理，导致证券市场个股价格和股价指数暴涨暴跌；又如，对小市值绩差股特别是创业板股票的投机炒作没有及时采取措施进行抑制，导致小市值股票估值高得离谱，创业板股票的平均市盈率最高时接近150倍。第六，证券监管机构的个别官员法律意识淡薄，违法行为严重，利用权力谋取非法利益。因此，证券监管机构的相关领导和工作人员必须接受证券市场知识及其监管方面的责任、法制教育。
（三）证券中介机构教育的内容
1.证券中介机构的责任
证券中介机构负有对证券发行人的经营状况、会计报表、资产定价、法律责任等方面进行尽职审查的责任和义务，并且对出具的相关文件的真实性、准确性和完整性负有连带性责任。所以，证券监管机构要教育中介机构在为证券发行人提供资产评估、会计服务和法律服务时，必须做到尽职审查和实事求是，保证出具的相关文件的真实性、准确性和完整性，为投资者做出正确投资决策提供真实、准确和全面的信息。中介机构在研究报告或者为个人投资者提供投资咨询服务时，必须从公司基本面和行业发展前景出发，实事求是地进行预测和判断，提出基本合理的目标价，不误导中小投资者。
2.证券中介法制和道德
作为证券服务机构的中介机构在为证券发行人提供中介服务时，必须严格遵守有关证券中介业务的法律法规。其中，证券公司作为保荐机构必须严格遵守《证券法》、《证券发行与承销管理办法》、《证券发行上市保荐业务管理办法》等相关法律法规；资产评估机构、会计师事务所必须严格遵守《会计法》、《审计法》等相关法律法规；律师事务所必须严格遵守《律师法》、《律师事务所从事证券业务管理办法》等相关法律法规。作为证券投资咨询机构的中介机构在证券研究报告或为个人投资者提供证券投资咨询服务时，必须严格遵守《证券法》、《证券、期货投资咨询管理办法》、《证券研究报告暂行规定》等相关法律法规。因此，证券监管机构必须对证券中介机构进行相关法律法规的教育，增强证券中介机构的法律意识。此外，证券监管机构还需要对证券中介机构进行职业道德教育，促使证券中介机构的中介服务符合相关的职业道德规范。
（四）证券监管机构教育的内容
1.证券市场知识
证券监管机构作为证券市场的监管者，其相关领导和工作人员应是证券市场监管方面的专家，掌握丰富的证券市场知识，非常熟悉证券市场的运行特点和规律，但事实上并非完全如此。因此，证券监管机构的相关领导和工作人员应接受证券市场知识教育，了解证券市场的运行特点和规律，取得证券市场监管资格；监管机构应提高证券市场监管法规政策、制度机制的科学性、针对性、稳定性、连续性和有效性，从而提高监管效率。
2.证券市场监管责任
?S护证券市场的稳定健康运行和保护证券投资者的合法权益是证券监管部门义不容辞的责任。证券监管机构应该增强对证券市场和证券投资者的责任意识，充分认识中国证券市场的投资者结构、个人投资者和机构投资者投资行为的特点及其对证券市场运行的影响等问题，根据证券市场的特点推出有效的监管调控制度、体制机制和政策措施。证券监管机构要督促上市公司规范经营，不断提高盈利能力，增强回报投资者的意识；抑制投资者的过度短线投机炒作行为，引导投资者进行长期价值投资，减少市场的波动频率，降低市场的波动幅度。从而维护证券市场的规范有序运行和持续稳健发展，维护公开、公平、公正的证券发行和交易秩序，优化证券市场的生态环境，保护证券投资者的合法权益。
3.证券市场监管法制
证券监管机构的依法监管是证券市场能够保持公开、公平、公正秩序的根本保障。因此，证券监管机构应当增强证券法制意识，严格遵守证券法律法规和制度，依法监管证券市场及其参与者。这就要求证券监管机构的相关领导和工作人员必须接受证券法制教育，全面系统学习和掌握证券市场的法律法规，特别是《公司法》、《证券法》、《证券投资基金法》等基本法律法规。同时必须严格执行证券市场的各种制度，如股票退市制度等。
四、证券市场教育的保障体系
证券市场的教育主体和教育对象众多，教育内容也非常丰富，涵盖证券的发行、交易和监管等证券市场的各个环节，包括证券市场参与者的权益和责任教育、法制和道德教育、证券投资知识和技巧教育等多个方面，教育者需要聘请大量的教学人员，印刷数以亿计的教育资料，因而证券市场教育工作是一项既需要耗费大量时间和人力又需要耗费大量财力的系统工程。如果没有健全的教育保障体系，证券市场的教育工作就可能流于形式，难以取得良好的教育效果。因此，需要构建至少包括机构保障、法制保障和资金保障等方面的证券市场教育保障体系。
（一）机构保障
机构保障是证券市场教育能够取得良好效果的重要前提和基础，因为，证券市场的教育工作需要由专门的机构来组织、指导、监督、检查和评价。因此，各个教育主体均应成立证券市场教育的专门机构。具体来说，国务院法制办内设的财政金融法制司应成立证券市场教育处，负责对证券监管机构的主要领导人和主要工作人员的证券监管的教育工作，并对证券监管机构的教育工作进行指导、监督、检查和评价；中国证券监督管理委员会应成立证券市场教育局，负责对证券发行人、上市公司、证券交易所、证券公司、证券登记结算机构、证券投资基金管理公司和证券服务机构的主要领导人和主要工作人员的相关教育工作，并对证券公司和证券交易所的教育工作进行指导、监督、检查和评价；证券交易所应成立证券市场教育机构，负责对证券公司和上市公司的主要领导人和主要工作人员的教育工作，并对证券公司的教育工作进行指导、监督、检查和评价；证券业协会也应成立证券市场教育机构，负责对证券公司和投资者的教育工作，并对证券公司的教育工作进行指导、监督、检查和评价；证券经营机构也应成立投资者教育机构，负责对个人投资者进行证券投资知识和投资技巧教育；高级中学的证券市场教育工作可以由教务管理部门负责安排、组织和管理，高等院校的证券市场教育工作可以由教务处或相关的二级学院专门负责安排、组织和管理。
（二）法制保障
证券市场的教育如果没有法制保障，教育者就可能因缺乏压力而消极对待，教育工作就会变得弹性较大、甚至流于形式，效果就会大打折扣。为了保障证券市场的教育取得良好效果，需要建立一套比较完善的证券市场教育法律法规体系，用“法律法规”的形式将证券市场教育的主体、对象和内容等加以规定。完善的证券市场教育法制保障体系应包括以下三个层次的法律法规。
（1）《证券市场教育法》。全国人民代表大会或全国人民代表大会常务委员会根据《中华人民共和国宪法》的规定制定《证券市场教育法》，使其与《证券法》、《公司法》、《证券投资基金法》等法律共同构成证券市场的基本法律。在《证券市场教育法》中，需要将证券市场教育的目的、原则，教育的主体、对象、内容和保障措施，教育的组织、监督管理以及法律责任等内容加以规定，《证券市场教育法》是证券市场教育方面效力层次最高的法律。
（2）《证券市场教育监督管理条例》。国务院根据《证券法》、《公司法》、《证券投资基金法》和《证券市场教育法》等法律的规定，结合中国证券市场的具体情况制定《证券市场教育监督管理条例》，使其与《证券公司监督管理条例》、《证券公司风险处置条例》等行政法规共同构成证券市场的基本行政法规。《证券市场教育监督管理条例》也应包括证券市场教育的目的、原则。教育的主体、对象、内容和保障措施，教育的组织、监督管理措施以及法律责任等方面的具体内容。《证券市场教育监督管理条例》是证券市场教育方面效力仅次于《证券市场教育法》的行政法规。
（3）《证券市场教育管理办法》和《证券市场教育基金管理办法》。中国证券监督管理委员会应根据《证券法》、《证券市场教育法》和《证券市场教育监督管理条例》等法律法规的规定，结合中国证券市场的具体情况制定并颁布《证券市场教育管理办法》和《证券市场教育基金管理办法》，使《证券市场教育管理办法》和《证券市场教育基金管理办法》与《证券发行与承销管理办法》、《证券发行上市保荐业务管理办法》、《上市公司信息披露管理办法》、《证券市场资信评级业务管理暂行办法》等共同构成证券市场教育的部门规章。《证券市场教育管理办法》的内容应比《证券市场教育监督管理条例》更加具体、全面。《证券市场教育基金管理办法》应该包括总则、职责和机构、基金筹集、基金使用、监督管理和附则等方面的内容。
2009年10月27日，十届全国人大常委会第十八次会议表决通过修改后的证券法，并将于2009年1月1日起施行。本次通过的新证券法，遵循了“公开、公平、公正”的原则，在许多方面大幅修改了证券法的原有规则，以保护公众投资者利益为重，解决了现行证券法制上存在的一些漏洞问题；调整了现行证券法多项重大的禁止性规定，为资本市场的发展和创新留下必要的法律空间；加强对上市公司及证券公司的监管，强化了上市公司控股股东或实际控制人以及高管人员诚信义务和法律责任。总的来说，本次证券法修改在基本方向上是进步的，是卓有成效的，为我国证券法制的健康发展奠定了基础，更加复杂化、多样化和宽松化的证券法制将资本市场改革开放和稳定发展发挥深远的影响和显著的作用。一、证券法调整范围的扩大现行证券法在立法时对于证券的概念曾经有过激烈的争论，按照证券法的原有规定，证券法规范的证券仅仅指股票、公司债券以及国务院依法认定的其他证券，这实际上将政府债券及相关的品种排除在证券概念的范围之外；这一规定其实是使政府债券在发行与交易上取得了豁免适用证券法的特权。证券法的本次修订在很大程度上扩展了证券概念的内涵，将证券法的适用范围扩展于股票、公司债券、政府债券、证券投资基金份额，以及证券衍生品种等等，从而纠正了证券法最初立法时的错误；这就大大拓展了证券法的调整范围，使得证券法成为了一部能够管制各种类型证券的基本法律。二、证券发行制度的完善此次修订在发行制度上明确了公开和非公开发行证券的界限；从法律上确定了保荐人制度；建立了证券发行前公开披露信息制度，提高发行审核透明度；完善了公开发行的法定条件、法定程序和纠错机制，严格了发行人和保荐人的民事责任和赔偿责任；由证券交易所行使上市审核权，提升了交易所的监管能力。但是，在将公开发行的定义为向不特定对象发行证券和向特定对象发行证券累计超过二百人值得商榷。因为在证券发行中，发行对象不可能是不特定多数人，在销售证券时双方必定是特定当事人。各国法律在确定证券公募和私募界限时，首先以其是否使用公开招募手段或公开招揽手段为标准，由此会推动相关的广告规则、招揽规则之发展（我国目前商人不时采用的招揽俱乐部会员、一平方米产权会员其实均为募集行为）。另一方面，各国法律均以三十人至五十人为私募标准，因此向特定对象发行界限应以五十人至一百人之间为宜，二百人以上的范围将给私募以太大的空间；其实在一百人以下的标准上，发行人通过合伙持股安排、委托持股安排、信托持股安排等已经可以将私募人数扩大数倍。三、证券交易制度的变革从一定意义上说，证券法本次修改中最根本的改变是关于证券交易制度的改变，这一变革取消了现行《证券法》中的诸多禁止性规定，为证券市场未来的发展奠定了基础。我国现行《证券法》中实行单一的现货交易原则，禁止证券期货交易和证券期货品种，这就限制了作为一般制度的股指期货和股票期权品种的发展，导致缺少做空机制的单边市场问题；我国现行《证券法》中实行单纯的钱货两清结算原则，禁止透支交易和保证金交易，这就限制了一般的证券期货交易、复合性结算制度与结算会员制度的发展；我国现行《证券法》中实行单一市场与单一竞价交易原则，禁止多重市场与多种交易规则的存在，这就限制了二板、三板市场规则的发展，限制了大宗交易制度的发展。根据修改后的证券法，我国原有证券法中规定的单一现货交易原则得到纠正，这就为现货交易与“国务院规定的”其他交易打开了通道，克服了我国单边证券市场的发展趋向；我国原有证券法中规定的禁止信用交易原则得到了纠正，这就为证券公司在“国家有关规定”的条件下从事融资融券交易打开了通道；我国原有证券法中规定的单一集中竞价交易原则也得到了纠正，这就为我国未来发展多重证券市场和多种交易制度打开了通道。应当说，证券交易制度的变革在整个证券市场发展中始终具有基础性意义。它不仅决定着证券发行市场的规模和价格水平，不仅决定着证券交易的规律，而且决定着整个市场的观念。在我国新证券法的格局下，一旦支持各证券交易制度的具体规则得到健康有效地发展，不仅我国未来证券市场的规模和趋势可以乐观地预期，而且困扰我国证券监管的证券交易规律与投资人观念也将会根本改观。实际上，我国前期证券市场中形成的单一现货交易观念和单一集中竞价交易观念是证券市场健康发展的大敌，是我国前期证券市场中坐庄横行、市场暴涨暴跌的制度基础，而这一问题始终未得到立法者和市场监管者应有的注意。值得强调的是，本次修改后的证券法仅仅是对交易制度进行了极端原则的修改，仅仅是解除了原有证券法的生硬限制，而这一制度的真正修改实际上有赖于一系列具体规则的支持。在单一现货交易原则被纠正后，证券监管部门必然还面临着期货交易品种的规则设计，必然还面临着期证分离的制度设计，必然还面临着信用交易结算规则的设计等等。在单一集中竞价交易原则被纠正后，证券监管部门必然还面临着多重交易市场的建立，必然还面临着多种交易规则的设计，必然还面临着集中竞价交易与大宗交易的制度协调。在具体的交易制度与交易规则得到完善之前，我国证券市场还只能是某种发展中的证券市场。四、证券公司财务监管和责任的收严在我国的证券法实践中，关于证券公司和证券经营机构的违规问题是严重影响证券法秩序和证券市场效率的重大问题，证券监管部门以往的规章已经对此进行了反复的强调。本次证券法修改特别强调对证券公司和证券经营机构进行更为严厉的财务监管，尤其是禁止证券经营机构以各种方式挪用客户资金。根据修改后的证券法，证券公司和证券经营机构不仅被禁止一般地挪用客户之资金与证券；而且应当采取有效的隔离措施防范公司与客户之间、不同客户之间的利益冲突；不得将客户交易结算资金、客户证券账户名下的债券资金、股票等证券资产归于其自有财产；并且必须将客户的交易结算资金存放于商业银行，以每个客户的名义单独立户管理。在对证券公司和证券经营机构的财务风险管理上，修改后的证券法要求，根据修改后的证券法，证券公司、证券经营机构和其他专业机构和人员因违法而导致的责任也得到加强。例如，对于基于虚假陈述而进行的股份发行，履行保荐职责的证券公司应承担连带责任。对于为证券业务活动出具审计报告、资产评估报告、资信评级报告、法律意见书或者制作证券招募说明书等文件的专业机构和人员负有验证义务，应当对所出具和所制作文件内容的真实性、准确性、完整性进行核查和验证。其所出具和所制作文件含有虚假记载、误导性陈述或重大遗漏，给投资者造成损失的，应当分别与发行人承担连带赔偿责任。这种做法，显然有望极大地降低道德风险，抑制靠造假、“包装”上市的图谋。五、证券违法行为责任制度的变革证券违法行为责任制度的变革，是本次证券法的修改的另一重大变化。根据修改后的证券法，我国对各种证券违法行为较全面地采取了民事责任制裁的制度。证券法不仅对基于虚假陈述的发行行为明确规定了民事责任，而且对内幕交易行为、操纵市场行为、欺诈客户行为也全面规定了民事赔偿责任，从而根本改变了我国原有证券法制中以行政责任和刑事责任替代民事责任的做法。这一变革不仅体现了保护中小投资人利益的立法宗旨，而且在世界范围内均具有进步性。应当说明的是，我国证券法的上述变革同样需要有具体的规则加以支持。其中，法律对于证券发行中的虚假陈述行为和证券公司欺诈客户行为课以民事责任并不存在法律技术障碍，但对于内幕交易行为、操纵市场行为课以民事赔偿责任则存在着重大法律难题；例如司法中对于此类违法行为的民事制裁实际上依赖于该类行为的要件判断规则、因果关系判断规则、损害赔偿计算规则、举证规则、诉讼程序规则等，而我国在法律上尚未根本解决此类问题。六、证券监管机构权限的扩大证券法本次修改增加了监管机构的执法手段和权限，包括明确监管部门在日常监管中的职责，在经监管当局主要负责人批准下，有权查询当事人和有关的单位、个人的资金账户、证券账户和银行账户；查阅和复制与被调查事件有关财产权登记、通讯记录等资料；对有转移或者隐匿涉案财产或者隐匿、伪造、毁损重要证据迹象的，可以冻结或者查封；限制被调查事件当事人的证券买卖等。增加监管机构的监管权力，特别是对违法行为实施检查和调查的强制权力，对加强证券市场监管显然必要的，而且从法律角度来看，证监会作为国务院的派出机构，赋予其“准司法权”也是合适的。事实上，美国在《1933年证券法》、《1934年证券交易法》中已经赋予了美国证券交易委员会（SEC）以准司法权，其他很多国家也已经赋予证监会同样权力。七、证券登记结算制度仍待完善修订后的证券法规定“按照依法制定的交易规则进行的交易，不得改变其交易结果”，从法律上明确了证券交易应当适用的商法上的“交易终局”原则；保证了证券结算机构提供的净额结算和货银对付规则的法律地位，从法律上规定各类结算资金和证券只能用于清算交收，不得用于法律诉讼中的强制执行，从而完善了证券登记结算的基础建设，保证了资本市场的安全、稳定运行。但是，必须看到证券登记制度当前急需解决的两个最严重问题是证券交易开户实名制执行不严格和证券登记结算公司将针对散户的开户职能交由证券公司的制度安排。在资本市场上活动的账户本身不具备可供处罚的人格基础，法律上的权益披露规则就无法实现，对于操纵市场行为、内幕交易行为都无法实现有效制裁。证券登记结算机构调整登记结算规则必须确立证券登记要直接面向投资者和坚持实名制原则，才可能根本解决这一资本市场历史遗留的问题。另外，还应当在证券登记实名账户的基础上应当增加引进证券交易信托账户，解决证券公司（包括境外证券经纪人）依据信托关系以名义所有人的身份并为收益人的利益买卖持有证券的矛盾。在大陆法中历来有“大公司法、小证券法”之说，公司法的刚性化实际上是证券法制的基础。此次证券法、公司法同时修改通过和同时实施，为公司法和证券法的衔接和调整提供了有利的条件。例如，将原公司法中有关股票和公司债券公开发行、上市交易和监管的规定，纳入了证券法的调整范围；在公司法中规定了上市公司可以设立独立董事和专门委员会，强化董事、监事和高管人员的忠诚义务和勤勉义务等完善公司治理结构，保护公众投资者权益等内容。公司法是资本市场法制环境建设的基础，证券法的修改则为资本市场的与时俱进扫清障碍，修订中的破产法将确定资本市场的退出机制。资本市场稳定和健康发展需要的法律环境轮廓，基本上可由上述法律勾勒出来，目前资本市场上存在的突出问题在多部法律修订和修改之后都将有法可依。法律制度的好坏对经济的影响将完全不同，一部好的法律颁布施行将对市场发挥出巨大的力量。从这个角度来说，证券法的修改是中国资本市场的长期利好。董安生潘李美