[关键词]乡镇债务特征风险症结对策
重视由乡镇债务引发的系列社会经济问题，特别是对基层政权正常运行、干群关系、社会稳定、构建和谐社会等带来的影响和危害，具有十分重大的理论和现实意义。
一、乡镇债务的特征
2002年以来，四川各地按照省委、省政府川委办[2002]5号和川办发[2003]19号文件精神，把化解乡镇债务纳入重要的工作议程，各级党政重视乡镇债务化解工作，进行了专门部署和安排，制定相关的政策和措施，锁定了债务基数，一些地方在化解债务方面取得了一定成效，但总体来看收效甚微。从2001年底至2004年底，随着新一轮经济增长及财政体制惯性运行、基础设施建设加速，四川乡镇债务呈现出快速增长态势，表现出以下特征：
1.从乡镇债务总量看，负债规模有增无减。我们曾以2001年底乡镇债务锁定数为基准，分别考察县乡负债变动情况。从县来看，由2001年底至2004年底总体增幅在10%～60%.仁寿县2001底锁定乡镇债务5.01亿元，到2004年底达到8亿元，增幅为59.6%.成都市龙泉驿区因土地补偿费、拆迁费按新标准与农民算账，仅此一项新增20亿元左右债务。2002年至2004年乡镇债务增幅也在14%～60%.岳池县天平镇2001年锁定债务为532万元，2005年3月底负债总额为832.61万元，增加300.61万元，增长57%.
2.从乡镇债务构成看，新旧负债交织并存，基础设施负债最重。四川乡镇债务中既有相当部分的旧债，又有不断产生的新债。2002年旧债中主要是“普六”和“普九”教育达标、基础设施建设、财税体制中税费解缴、合作基金会及政府机关运行负债。新债中主要是基础设施建设、项目配套及体制负债。据初步分析，四川乡村道路建设负债大致占40%，教育负债占25%，项目建设配套和财税体制负债20%，合作基金会负债和其它负债15%左右。2001年底仁寿县乡村负债5.01亿元，其中基金会负债1.18亿元，垫交税费0.49亿元，基础设施建设负债1.46亿元，“普六”、“普九”达标负债0.57亿元，政府运行负债0.26亿元，项目配套0.07亿元，广播电视0.04亿元，兴办农业投资0.27亿元，基础设施负债占总负债的30%左右。2004年底，该县乡村负债突破8亿元，其中基础设施建设欠债3亿元左右，占新增债务部分的50%以上。而以乡镇看，基础设施负债比重最大，教育负债时间最长。仁寿县文宫镇总负债1200万元中，有350万元是基础设施建设形成的，占30%.教育负债主体是1993年、1994年“普六”、“普九”达标升级中形成，距今都在10年以上。
3.从乡镇债务成因看，财力匮乏旧债难消，体制推动新债失控。四川多数地方还是属于“吃饭财政”，在搞建设、抓发展、保运行、保稳定中不断推动了负债规模扩大，同时安排财力化债基本无法办到。荣县2004年可用财力为4.68亿元，一般预算支出4.05亿元，其中人员支出和个人家庭补助支出达到2.9亿元，占一般预算支出的71.8%.剩余财力1.5亿左右又多属专项补助，实际可支配财力几乎没有。在旧债无力消化的同时，近3年来较大规模的基础设施建设，主要是乡村道路建设、城镇建设形成基础设施建设负债，成为新债的主体。荣县2002年、2003年县级净增债务1.55亿元，其中公路网化和荣威路改造债务就达到0.8亿元，占其净增债务的50%.大竹县交通和城建负债1.9亿元以上，占其总负债的30%.
体制性负债惯性增长，成为基层无力控制的源头。2001年底至2004年，因为财政税收分成体制和预算安排制度形成的体制性负债成为新增债务的主要原因，这在乡镇新增债务中尤为突出。税费改革前，税收入库空转垫交成为基层乡村两级债务的主要原因。大竹县2003年乡镇垫交税费1525万元，占其乡级收入的32%.税费改革后，下达工商税收任务在一些地方成为乡镇政府新债的又一源头。仁寿县2004年下达文宫镇工商税计划数为94.2万元，地税所直征50万元，镇政府要组织44.2万元工商税收入，该镇以枇杷等特色农业为主，生猪的实际税源只能实现10万元，另有30万元靠干部四处“买税”，税收成本大幅增高，仅此形成的债务在40万元左右。
现行预算制度将预算缺口朝下的做法，必然导致乡镇运行负债无法避免，而乡镇因管理失控导致的债务反而有明显改善。渠县涌兴镇2004年预算总收入298.9万元，而总支出358.7万元，缺口59.8万元，除人头工资外，该镇人平公用经费预算标准为行政1000元/人，事业700元/人，当年接待费3.4万元，较2002年的10万元大幅下降。机构过于庞大、供养人员过多，是目前乡镇运行困难、化债困难的另一重要原因。渠县一般预算收入2004年仅1.44亿元，而财政供养人员达2.88万人。同时，达标升级活动不断，目标考核又多又“硬”，由此负债面宽量大。目标考核到县、乡，多到二、三十项，几乎涵盖了所有部门工作，一票否决从最初的3票已扩大到7票，助推了基层的形象工程，成为新债动力。大竹县为结构调整、公路建设、“普九”、计生达标、村村通工程、卫生事业、民政优抚等形成的债务1.7亿元，占其2004年末总负债的61%.
二、乡镇债务的风险分析
四川乡镇债务面宽、量大，时间长，矛盾多，关系复杂，债务性质十分特殊，相当敏感，极易诱发社会经济问题，对此要有足够的认识。
1.债务主体的分散化、集团性。绝大多数乡镇债务形成时间长，偿债预期低，使债务的风险大大增强。调查中我们注意到，乡镇债务关系中出现了两个值得注意的变化：即债务主体由过去一般化乡级政府金融性负债和财政借款财政性负债为主，转变为乡村两级组织与基层乡镇干部、村社干部民间性负债为主；债权主体由过去较为单一的国家金融机构和财政部门转化为更为普遍的金融机构与私人或业主并存，并以私债为主的群体性负债，从而使债务关系复杂化、分散化。就四川情况看，乡村级干部借款垫支缴税费和政府支出大致占到乡村负债的30%～50%.岳池县天平镇村社干部借款垫债达到350.61万元，占该镇债务总额的43%，涉及干部286人。井研县有2085名村组干部垫交税费489.86万元；向社会各类私人借款涉及1834人，金额147.8万元；向2263名教师借款428万元；向25692名学生家长借款256.9万元；向乡镇干部借款1036人。全县共涉及个人和业主3.3万人。
2.时间周期上的敏感性、风险性。目前正在进行的乡镇机构改革中的债权债务关系往来归并的时段与偿债高峰期重叠，并与税费改革取消农业税及附加的政策安排时点上的交汇，不可避免形成时间周期上的共振。加之过高的债务额度与极差的偿债能力、过于分散的群体负债与相对集中的支付压力形成巨大的反差和矛盾，极易诱发不稳定事件。
3.新旧矛盾的多重性、交互性。农村税费改革后，农村仍存在一定程度的干群矛盾，而且在新的政策环境下产生的新矛盾和新问题与旧矛盾相互交织、相互强化，加大了化解债务的困难性和复杂性。已缴税费的农户与尾欠税费农户的矛盾；不收税费尾欠的政策安排与干部清偿垫交税费合理要求的矛盾；村社基层干部与乡镇党政上下之间的对立情绪日益加剧；土地承包经营权相对固化与要求获取土地经营权农户之间的矛盾等带来一系列的影响和危害，值得在化解债务中高度重视。
三、化解乡镇债务的症结
只有解剖和找准乡镇债务化解的深层次、体制性、关键性症结所在，才能全面、准确、客观把握债务性质、特征，才能拿出更加切实有力的化解措施、办法、途径。因此，必须全面客观分析当前乡镇债务的外部宏观经济环境和内在微观原因。
1.可用财力少，偿债空间十分有限。我们发现，一些地方通过挤压日常支出，借新账还旧账，强化管理控制等多种方式消化了部分旧账，但总体看乡镇可用财力少，维持运转难，凭借乡镇现实财力消化债务是不现实的。税费改革后乡镇税源主体仅为零星的工商税，政府自身运行都十分困难，消化债务就成了“无米之炊”。仁寿县珠加乡2003年乡级收入80万元，县财政直拨教师工资31.5万元，扣基金会利息5.6万元、广播经费1.8万元，乡上实际财力41万元，而发放工资等人头经费就需45万元。加上运转和维护稳定费用，缺口至少30万元～40万元。青神县白果乡2004年总收入123.6万元，而支出124.5万元，其中人员经费34.4万元，公用经费8.5万元，转移支付支出24.8万元，退耕还林56.8万元，当年赤字0.9万元，此外还欠村社干部务工及管理补助、新增人员经费。
2.发展偿债难、发展周期长与现实化债压力冲突明显。提倡从发展中化债应当是长期坚持的方向，但现有财力基础的局限性、经济发展的周期性，决定了乡镇依靠自身发展消化债务的困难。而就现实的债务压力，特别是敏感性债务较多情形下，消化债务必须依靠现实财力。此外，乡村现有债权质量差、有效性低，通过清理债权消化债务在一定范围内有一些作用，但总体上是无法解决根本问题的。
3.债务成因不一，既有经验局限性较大。从2001年底至2004年，各地在化解乡镇债务中也进行了努力和探索，较好地遏制了不良债务恶性膨胀势头，一些地方也摸索和总结了化债的办法和经验。但也只是治标之法，无治本之策。通江县2004年通过艰苦细致的工作，消化乡镇债务2.5亿元，并创新了管理体制，理清了债务关系，夯实了继续化债的基础，说明抓与不抓情况确实不一样。平昌县通过合并乡镇、裁减财政供养人员，从而减少支出，也取得了化债的初步成果。自贡市荣县推行财政管理体制改革，建立集中收付核算制度，采取财力向下倾斜、缺口向县级集中等一系列办法，从2002年至2003年化解债务1.79亿元，乡级债务净减少1.07亿元，但县级债务同时净增1.5亿元。大竹县2002年～2004年通过较大规模的资产处置等办法，化解债务1.84亿元，占2001年锁定债务的45.3%.这些办法和经验对化解乡镇债务具有较好的示范和借鉴作用。但同时我们应看到，这些办法和经验的适宜性差，有较大的局限性。通江县、平昌县化债中大部分是核减高利贷而形成的不实债务，划转上下之间的体制性债务。大竹县是地方财力较好的丘陵县，过去形成了大量的有效资产。荣县的化债更大意义上说是借新账还旧债，大量的、根本性的债务并没有化解。
4.政绩考核失范，化债办法带有明显的短期行为。乡镇债务化解必须一以贯之，坚持不懈。而实际情况是现官不理老债，新人不还旧账。干部对待债务化解缺乏全局观念，只顾眼前的思想较为普遍，因而使得本来艰难的乡村化债更为漫长。已有的化债措施立足于清收债权、变现资产、压缩支出等具有明显阶段性财力预期，潜力有限，化债后劲不足，从而使化债的措施更趋临时性、阶段性。在现行的财政体制运行推动下，由于财政支出的刚性增长与收入的不确定，不仅消化旧债无保障，而且加大了新债的控制压力。
四、化解乡镇债务的对策
1.化债要有心。不仅要有真心，而且要有决心。要坚持科学的发展观和正确的政绩观，正确处理改革、发展、稳定的关系，从构建和谐社会的大局出发，从维护稳定的全局出发，从又快又好地发展大局出发，高度重视此项工作，不能在困难面前无所作为、一筹莫展。只有思想重视，行动才能坚决，措施才会见效。
2.化债要有力。要树立化债就是政绩的观念，实行化债优先。经济社会要发展，债务也要化解，正确处理发展与减债的辨证关系至关重要。在一定时期内无力化债，或欠债较多、化债不力的县（市、区）、乡（镇），原则上要停止辖区范围内政府投资新建公共项目，可支配资金要优先用于化债；必须新上的项目，要报上一级化债机构审批。同时，要调整政绩考评标准，引导干部树立正确的政绩观。要按照化债优先原则，根据债务轻重、化债潜力和难度，分别确定化债在党政和相关部门领导干部政绩考评中的不同权重。对化债得力的干部要优先提拔重用，反之则不予提拔或降级、调离，以鼓励领导干部努力化债。
一、县乡财政困境现状分析
（一）县乡财政面临的困难
1、财政收支缺口大。地方财政收支有缺口的现象从上世纪九十年代中期以来就已凸现。1999年在全国31个省、自治区和直辖市中，除北京、天津、江苏、山东和广东五省市没有赤字县外，其余26个省、自治区、直辖市都存在赤字县。2001年全国一般预算赤字县为731个，占县乡总数的1/3。这731个赤字县的地方本级一般预算收入占全国地方一般预算收入的5.2%，占全国县级一般预算收入的20.4%；本级一般预算支出为1053.32亿元，占全国地方一般预算支出的8%，占全国县级一般预算支出的27.7%，年终滚存节余为－63.83亿元。《预算法》规定，地方政府不允许出现财政赤字，不能举借债务，但地方有足够的机会和途径避开法律限制，在满足法律要求账面平衡的前提下，累积大量财政赤字（即隐性赤字），有的乡镇此类隐性赤字高达50%。
2、债务负担重。在县乡财政出现大规模赤字的情况下，县乡政府的负债问题也越来越严重。据统计，1999年全国乡镇本级预算收入1051亿元，平均每个乡镇预算收入231万元；同年，全国乡镇政府负债总额达到1086亿元，平均每个乡镇负债238万元。而截止到2001年底，中西部10个省、市的49个县（市）累计债务达163亿元，相当于当年可用财力的2.1倍。上述债务都指的是显性债务，事实上县乡政府隐性债务在地方负债量中也占了相当大的比重。总之，我国县乡负债不但普遍，而且存在着日益加重的趋势，并且，越是西部地区、贫苦地区，相对债务负担就越重。
3、县乡政府已经无力提供农村最基本的公共服务。乡村卫生服务机构设施条件差，卫生服务质量不高，县乡财政却无力进行资金投入；医疗费上涨，农民医疗负担沉重，导致很多农民支付不起医疗费；义务教育投入有限，学校校舍条件差，教师流失严重；部分适龄儿童又因家庭困难而不能入学，辍学现象突出。另一方面县乡政府为了缓解收支的尖锐矛盾，又想尽办法搞创收，将财政困难通过各种收费转嫁到农民头上，从而激化了农村的社会矛盾，给社会的稳定带来了不安定因素。
（二）县乡财政困境产生的主要原因
1、农村税费改革在减轻农民负担的同时，基层财力减收。农村税费改革的主要目标是要减轻农民负担。在农村县乡财政困难的情况下，2000年底我国陆续在一些省市选择几个县作为农村税费改革试点，取消一些原由农民负担的不合理收费，调整农村税收政策，切实减轻农民负担。税收改革是一柄“双刃剑”，在减轻农民负担的同时，必然造成试点地区县乡财力减收。2006年又取消了占乡镇财政总收入几乎70%的农业税，使得乡镇财政的运行和管理出现了前所未有的困难。特别是以前本就很困难的乡镇，税费改革后由于各项改革配套措施不能一下子完全到位，县乡财政更加困难。
2、财权、事权划分模式不对称。分税制调整了收入权限，相应的支出责任却未做调整。分税制改革重新界定了中央、地方政府之间的财权和事权范围，着眼点是增强中央政府的宏观调控能力，当时做不到配套确定省以下政府之间财力分配框架，出现了财权和事权划分相背离的格局，即地方财政承担的责任大于应得的权力，资金层层向上集中，基本事权却有所向下转移。县乡两级政府所要履行的事权，大都刚性强、支出基数大、增长也快，如基础设施建设。县级行政区域内长期以来农村各类基础设施严重不足，负债累累，而农村农业化、城市化进程又要求配套完善基础设施，对县级政府来说是非常沉重的负担。
3、转移支付制度不完善。我国现行转移支付制度还很不完善，特别是省以下各级政府间的转移支付。首先，转移支付的力度不够，不能起到解决县乡财政困难的作用。西方发达国家地方政府一级的财政收入有将近30%～40%来源于联邦与州政府的转移支付，而我国目前每年用于转移支付的资金很少。一些经济落后，财政收入规模小的县、乡根本没有能力实现财政的自给自足，甚至连公务员的工资都无力支付。而按照现行转移支付方案，这些地区根本得不到补助或补助甚少。有些地方虽然采取对贫困县、乡特别照顾的办法，也只是权宜之计，缺乏科学性。其次，转移支付缺乏科学合理的计算方法，各地的做法也大不相同，难以保证各地区享受大致相同的公共服务水平。最后，转移支付制度没有以法规的形式明确规定下来，缺乏稳定性和规范性。
4、由于资金缺乏，迫使地方政府不断寻求预算外收入，以解决财政失衡问题。实行分税制财政管理体制，要求政府间的财政资金分配安排，采用税种划分方法。由于我国实行的分税制主要采用了共享办法，中央集中了大部分主体税种，对主要税种，如增值税、企业所得税和个人所得税等实行中央与地方共享，县乡从税收增长中所得份额越来越少；在实际执行中，中央政府一味地扩大共享部分影响了分税分级政府基本框架的稳定，同时中央政府共享收入分享比例的扩大，使地方政府尤其是县乡政府财政困难加剧。县乡两级政府在承担着义务教育、区域内基本建设、社会治安、环境保护、行政管理等多种地方公共物品的同时，还要保证地方经济发展所需资金。由于缺乏相应的税收来源，地方政府将财政困难通过各种收费转嫁到农民头上，带来过重的农民负担。
5、管理手段落后，征管不力，收入流失和浪费严重。县乡政府处于政府结构中的基层，县乡财政属于基层财政，在中部经济不发达地区基本上属于“吃饭”财政，在财政管理中其手段相对落后，财政收入渠道少、规模小，支出保障能力较差，对财政资金使用缺乏绩效管理思想，甚至无法实施绩效管理，往往使财政资金的使用效能无法体现，并形成恶性循环。
二、县乡财政解困对策
（一）完善财政管理体制。缓解县乡财政困难，必须深化财政管理制度改革，明确界定各级政府间的事权与财权，在收入划分上，切实考虑形成地方财力的主体税种，尽可能减少设置共享税，确保地方有充足的财政收入来源。改变层层往上过多集中财力的格局，坚持将涉及全局性、根本性、战略性并惠及全民和全社会的公共服务事权上收，财力适度下沉的改革方向。一是依法、合理地界定市与区县政府的事权范围，进一步明确各自的支出责任，实现区县事权与财权的基本一致。中央财政要将基础教育、计划生育等纳入本级支出责任范畴，并建立扶持欠发达地区、贫困县、产粮大县以及农业发展的长效机制，逐年增加补助分额。二是加大转移支付力度。省对县的转移支付要按照公平、公正、科学、规范的办法，统一计算分配到县。同时，新增财政收入安排向县倾斜。三是改进转移支付办法，应建立一种以一般性转移支付为重点，以有条件转移支付相配合，以特殊转移支付作为补充的转移支付形式。采用财力性转移支付、激励约束性转移支付和一次性转移支付办法调动县乡积极性，逐步实现政府基本公共服务均衡化。四是加强专项补助资金的管理。中央和省级专项补助资金，由省财政厅会同有关部门直接分配下达到县。五是加大对县乡的补助力度。对县乡的各项补助，补助数额原则上要逐年增加。
（二）广辟财源，加快经济发展。财政困难的县乡一般经济基础薄弱，经济发展中存在着不同程度的效益和结构问题。在效益方面，企业的营利能力不高，没有支柱产业，经济总量和财政收入规模小，从而影响了社会的公共服务水平和自身的造血功能。在结构方面，第一、第二产业所占的比重较大，服务业、金融业等第三产业的比重小，并且在第二产业中，传统工业居多、高新技术产业偏少，产业结构的失衡造成财政收入的失衡。
缓解县乡财政困难，最根本的一点是要支持和鼓励县乡发展经济、培植财源。要大力发展基础农业，为此需要增加投入，其重点放到维修巩固农业基础设施上，鼓励农民组建农村专业合作经济组织。同时，加快农业经济结构调整，大力发展农村多种经营、农林特产基地，加快产业化发展进程。财政要从一般竞争性领域逐步退出，转到为企业提供公平、优良的财税环境上来，优化支持手段，落实好各项政策措施，以支持县乡经济的全面提升和产业结构的优化升级。
（三）深化县乡机构改革，控制供养人员，减轻县乡财政负担。财政供养人多是导致县乡财政困难的重要因素，缓解县乡财政困难，必须加快综合配套改革。第一，要建立财政激励机制，调动县乡两级深化配套改革、精简机构和财政供养人员的积极性，调动县乡减人节支的积极性，切实精简机构和人员，减轻基层财政负担。第二，强化财政预算对人员编制的约束力，从源头上控制单位超编进人。如焦作市建立进人联系会议制度，不经人事、财政部门审核同意，行政事业单位一律不准进人。第三，对个别人员膨胀的县市实行责任追究。由省和财政部门组成调查组，对财政供养人员盲目膨胀的县编制管理情况进行调查，加以通报批评，并追究有关人员的责任。
据统计，截至20__年底，南通市138个乡镇含如皋开发区、如皋港开发区累计负债达到306571万元，镇均2221万元。其中：负债1000万元以下含1000万元的有33个，负债1000—20__万元含20__万元的乡镇有46个，20__—3000万元含3000万元的有30个，3000万元以上的有29个。其中，按种类分：贷款44599万元，占负债总额14.5％；财政借款66761万元，占负债总额21.8％；欠单位款103733万元，占负债总额33.8％；欠个人款54140万元，占负债总额17.7％；欠村组款25256万元，占负债总额8.2％；其他负债12082万元。按负债用途分：发展经济负债112171万元，占负债总额的36.6％，其中：兴办企业负债43808万元，占负债总额14.3％；兴办工业园区基础建设负债58213万元，占负债总额19％；兴办农业项目负债10150万元。兴建公共设施及社会公益事业项目负债96749万元，占负债总额31.6％，其中：城镇基本建设负债14592万元，学校建设负债31815万元，道路建设负债26013万元，其他建设负债21914万元。基本运转负债32057万元，占负债总额的10.5％，其中：借款发放工资25555万元，占负债总额8.3％；欠发省标工资及地方补贴6502万元，占负债总额2.1％。合作基金会欠款64883万元，兑付合作基金会欠款负债61108万元，尚欠农民股金3775万元，占21.2％。经初步调查分析，乡镇负债问题由来已久，成因复杂，具有普遍性、数额大、时间长、偿还难的特点。究其因，既有客观因素，也有主观因素；既有政策上的因素，也有管理上的漏洞；既有体制上的缺陷，也有行政行为上的不规范。随着偿债高峰的来临，乡镇偿债的压力越来越大。
化解乡镇债务应从以下几方面着手：
一、统一思想，要提高消化乡镇负债重要性的认识。各级党委、政府要高度重视、统一思想，要充分认识到乡镇债务的危害性和化解债务的迫切性。债务的进一步恶化，必将拖垮基层财政，弱化政府职能的发挥，阻碍农村经济的发展，同时也影响基层干部和群众的工作积极性，不利于整个社会的长治久安。为此，各级要达成共识，要把化解乡镇债务作为全局性的工作来抓。树立“增收是政绩，消负减赤也是政绩”的观念，克服“发展靠借钱，政绩靠举债”、“前人借钱，后人还债”的思想，维护政府信誉，促进地方经济持续、稳定发展。
二、对现有债务实行分类管理，落实相关减债化债责任。对于乡镇因发展经济而举借的债务，由举债乡镇自行承担，待经济发展后逐步消化；对于农村公益设施建设所举借的债务，其中因上级政府出台政策要求乡镇配套资金而产生的债务，上级财政要给予适当的补助，如现行的农村五项实事政策。乡镇自主实施的农村公益设施建设，相关债务由乡镇自行承担。对于合作基金会债务，首先，一律实行停息降债，其次要落实相关责任，因上级政策缺陷而形成的债务，由上级财政承担一定的债务；因乡镇内部违规操作、管理不善造成的债务，由乡镇自行承担。
三、制订政府举债规范性文件，加强举债监管。政府要明确规定财政部门归口管理本级政府债务，并建立责权利相结合的债务管理体制，实施债务预警机制，推行偿债责任追究制度，加大约束力度，特别是对党政一把手要加大考核力度。要按照科学发展观的要求，正确处理好负债额度与经济发展需要、财政承受能力三者之间的关系，在充分考虑到财政承受能力的前提下，通过适度负债，有力地推动地方经济科学、协调、可持续发展。严控债务规模，做到举债有度，还债有源，防范和化解财政债务风险。
四、建立偿债准备金制度，对政府债务实行预算管理。乡镇每年从预算中安排一定的资金，建立政府偿债准备金，有计划地逐年消化债务。在编制部门预算时，要一并编制债务偿还预算，通过预算手段逐步消化债务。
五、进一步完善和规范财政分配体制。上级财政要给县乡两级倾斜政策，从政策和制度上给予基层财政充裕的财力，规范转移支付制度，给予乡镇政府必要合理的资金补助。上级制定政策要充分体察各地实情，具体情况要区别对待，实事求是。乡镇政府向上借款用于处理社会历史遗留问题的，上级应减、免、延，或停息。