关键词：存款保险制度创新金融风险
一、引言
存款保险制度是指为存款类金融机构建立专门的保险机构，投保成员机构定期向保险机构缴纳保费，当投保成员机构面临危机或破产时，保险机构向其提供流动性资助或者代替破产机构在一定限度内对存款人予以赔付的制度。真正意义上的存款保险制度产生于20世纪30年代。30年代的经济危机使美国1/3的银行破产，倒闭商业银行超过9000家，严重影响了金融体系和整个社会经济的稳定。基于这一背景，美国国会于1933年通过《格拉斯一斯蒂格尔法》（GlassSteagallAct）和《国家住宅法》，设立了联邦存款保险公司（FDIC）和联邦储蓄贷款保险公司（ESLIC），标志着现代存款保险制度的建立。此后，许多国家引入了这一制度。加拿大于1967年设立了存款保险公司；日本于1971年颁布了《存款保险法》，并于同年成立存款保险公司；联邦德国于1976年、英国于1982年比分引入了存款保险制度。大多数发达国家都建立了存款保险制度，一部分发展中国家也设立了这种制度。目前，已有72个国家和地区建立了存款保险制度。我国台湾地区于1982年颁布了《存款保险条例》，由台湾“财政部”会同“中央银行”于1985年设立了“中央存款保险公司”。香港行政区在2000年就为建立自己的存款保险制度做出了实质性的努力，并在逐步真正落实银行存款保险制度。我国在经历了亚洲金融危机的冲击和几起国内金融机构的破产倒闭事件之后，现已将建立具有中国特色的存款保险制度列入金融改革和发展中的一项重要课题。随着中国金融业加大金融深化与开放程度，经济的货币化、金融化、自由化程度的不断提高，金融的风险累积就越大，公众储蓄存款损失的概率也越大，加之中国加入WTO后，面临国际金融机构的挑战，必须快速健全金融体制，特别是包括市场的退出机制，因此我国建立存款保险制度是势在必行了。
二、存款保险制度的基本特征
1.关系的有偿性和互。存款保险主体之间的关系，一方面是有偿的，即只有在投保银行按规定缴纳保险费后，才能得到保险人的资金援助，或倒闭时存款人才能得到赔偿；另一方面又是互助的。即存款保险是众多的投保银行互助共济实现的，如果只有少数银行投保，则保险基金规模小，难以承担银行破产时对存款人给予赔偿的责任。
2.时期的有限性。存款保险只对在保险有效期间倒闭银行存款给予赔偿，而未参加存款保险，或已终止保险关系的银行的存款一般不受保护。
3.结果的损益性。存款保险是保险机构向存款人提供的一种经济保障，一旦投保银行倒闭，存款人要向保险人索赔，其结果可能与向该投保银行收取的保险费差距很大。因此，存款保险公司必须通过科学的精算法则较为准确地计算出合理的保障率，使得存款保险公司有能力担负存款赔付的责任。
4.机构的垄断性。无论是官方的、民间的，还是合办的存款保险都不同于商业保障公司的服务，其经营的目的不在于盈利，而在于通过存款保护建立一种保障机制，提高存款人对银行业的信心。因此，存款保险机构一般具有垄断性。
三、我国建立存款保险制度的路径选择
1.加强宏观管理，立法先行。建立存款保险制度，虽然属于政策性保险范围，但决不能只用行政手段，必须立法先行。建立一个完善的存款保险制度，需要一个较长期的过程，不能一蹴而就。到目前为止，中国还没有出现银行的倒闭的现象，存款人没有这种经历，当然缺乏存款风险意识。但一旦银行破产付诸事实，将会对存款人造成巨大打击。缺乏心理准备的存款人在“梦醒时分”将会变得十分脆弱和敏感，由此形成的金融恐慌将更具传染性和破坏性，对银行的信任危机有可能殃及政府。因此银行监管层的领导必须有这种清醒的认识，并要引起政府领导的高度重视，及早酝酿，早做准备。首先要完成的是，组织有关专家制定《中华人民共和国存款保险法》，依法构建我国的存款保险机构。
2.存款保险机构的设置。我国成立什么样的保险营运主体呢？现在金融学界有三种观点，一是根据商业银行体系中不同银行的风险程度，设置不同的险种和保险费率标准进行存款保险，这种存款保险职能可由中国人民保险公司承保，不必另设机构；二是运用国家行政手段，成立类似美国联邦存款保险公司那样的具有监督商业银行经营活动职能的存款保险组织，凡是注册开业的独立核算的商业银行，除需经中国人民银行批准外，还需在存款保险机构登记，参加存款保险，否则不能开业运行；三是按不同的产权商业银行出资组建的存款保险组织，以国有商业银行为承保对象：另一种是由人民银行参与，联合其他地方性、股份制商业银行和信用社，组建类似存款保险协会的机构，并以其为承保对象。还有一种观点认为，以上三种观点，都有可取之处。但是，由于中国人民保险公司不可能以不盈利为目的，并且也没有监管商业银行和其他金融机构的行政权力，因而没有资格充当我国存款保险营运主体，第一种观点不符合存款保险制度的特点；运用国家行政手段，另外单独成立一个存款保险组织，它行使的监管权将与作为中央银行的中国人民银行的监管权发生碰撞，并且有机构重复累赘之嫌，第二种观点也不可取；按照不同的产权形式，设立不同的存款保险机构，一种由中国人民银行直接参与，另一种不由人民银行直接参与，将会发生分裂中央银行监管权的负效应，因此，第三种观点似乎应抛弃。持这种观点的同志认为，应该从我国的金融特点来组建我国存款保险营运主体。根据我国法律规定，只有中国人民银行才有金融监管权，才有资格利用行政手段成立一个类似国外具有监督金融机构经营活动职能的存款保险营运主体。所以，我国应成立一个类似德国的存款保护委员会，在称呼上也可称之为“存款保护委员会”。该委员会由中国人民银行负责组建，并接受其全面领导，下可设存款保险基金会和监管处。存款保险基金会是以中国人民银行为主、各商业银行及其他金融机构参与的行业性合作团体协会，不以盈利为目的，负责保险政策的制定、保险费的收取和理赔等：监管处主要负责监管金融机构资本、资产、负债的结构是否合理；接受投保金融机构的报告和统计，随时准备对投保金融机构经营风险进行检查和调查，有权取消经营不好或非法经营的金融机构的保险资格等。
3.存款保险公司对投保银行的管理。保险公司虽然对“出事”的银行负有赔偿存款人存款的职责，但更具有事前检查和监督的职能，具有相当大的权力。所以，加强存款保险公司的管理工作，不仅可以防止或减少银行倒闭，而且可以减少存款公司自身的损失。首先，通过阅读财务报表和不定期检查，了解受保银行的经营状况、资本数量和结构、资产的规模和结构、银行的内部控制制度等。其次，保险处理通常可以采取的措施有：（1）资金援助。存款保险公司通过对受保银行发放贷款、购买受保银行的资产，暂时接管经营濒临倒闭的银行，使该银行起死回生。（2）资助稳健银行并购已破产的银行。（3）组织存款理赔。当采取补救措施仍无法挽救濒临破产的银行时，存款保险公司则让其倒闭，在最高限额内对每一存款户赔偿，或代原有存款户将存款转存于其它银行。如果存款保险公司保险基金不足时，允许其向财政限额借款。
4.要筹措资金和技术人员。为了启动保险提供足够的资金和技术人员，可以通过以下方法筹资和招募：（1）单独从各银行收集启动资金；（2）由各商业银行、中央银行、财政部三方面分摊：（3）由政府单独负责筹集保险机构的原始资金；（4）启动保险体系不用积累的资金，但政府授权保险机构向有关方借入资金以应所需。另外还要做出决定，官方筹集的资金是供永久性使用，抑或在一段时间后便需偿还。如果保险体系启动时所有的资金被社会大众认为不足，这就无法得到后者的信任，一遇风险，便无力偿付。
5.保证保险体系的独立性。要明确政府的保险机构是建立在坚定的法律基础之上，具有独立责任解决银行倒闭问题。它必须审慎地投入资金，如有必要它还有权预先借入其未来应收的资金。存款保险体系中有关产权、关闭破产银行的确实的法律基础，这个监管机构不应受到政治干预。中央银行、保险制度的监管机构、保险业务机构三者应具有足够的权威，能公布和执行规章制度，并采取迅速高效的措施，及时关闭破产银行。
参考文献：
1.韩俊。银行体系稳定性研究。中国金融出版社，2000
2.阎庆民。中国银行业监管问题研究。中国金融出版社，2002
3.杨家才。存款保险制度及中国模式。中国金融出版社，2001
何为存款保险制度
为了减少银行危机引发经济体系崩溃的可能性，限制危机的破坏性和财政开支，许多国家都建立了金融安全网，包括隐性或显性存款保险制度、中央银行的最后贷款人制度、调查解决银行破产问题的特别程序、对银行的审慎监管以及来自国际组织(如国际基金组织等)的紧急援助等一系列缓解危机破坏性的金融政策。在这些金融安全政策中，存款保险制度在全球得到了快速发展。最近30年以来提供存款保险保障的国家数目几乎翻了3番。1994年，存款保险被纳入新成立的欧盟单一银行市场体系。今天，绝大多数经合组织成员国和越来越多的发展中国家都采取了这种存款人保护措施。
存款保险制度是指设立专门的存款保险机构，通过法律形式规定存款性金融机构向其交纳保费，一旦存款性金融机构面临危机或破产，就由这家保险机构为存款人支付一定额度的存款损失赔偿，通过保险机制的运作来保障存款人(特别是中小储户)的权益，以避免发生因少数银行破产倒闭而导致大规模的恐慌挤兑现象，从而达到维系整个金融体系的安全与稳定的目的。虽然所有国家都设有金融安全网，但存款保险制度有关保险金额的规定可以使政府将来对破产存款性金融机构存款人承担的义务有一个上限，同时，提供存款保险使得政府有权力及时干预破产存款性金融机构相关事宜的处理，保护无辜中小存款人的利益。
各国存款保险制度比较
20世纪70年代以后，许多国家先后出现了金融动荡不安的形势，也纷纷建立起适合本国国情的存款保险制度。例如，泰国、马来西亚、韩国等国为了应对1997年的金融危机而对银行存款实行了一揽子保险。20世纪90年代后，存款保险制度也开始在一些经济转轨国家和非洲国家迅速建立起来。
存款保险制度与一个国家的经济和金融环境等诸多因素相联系，因此各国的存款保险制度在很多方面都存在着差异。例如，对于存款保险赔付金额，就有无限额赔付和严格的赔付额限定之分。墨西哥、土耳其承诺100％存款的全额赔付，而智利、瑞土和英国只承保部分存款损失额。虽然，许多国家存款保险承保的存款也包括外币，但大多数不包括银行间存款。除了限定最高赔付额，有些国家还要求存款人对账户里的部分存款额进行“共保”，如澳大利亚、智利和哥伦比亚等，实行共保条款的国家相对较少，但近年来被越来越多国家的存款保险机构所采用。
存款保险的保费一般采用事先征收制，保险基金通常来自政府和银行。为了使存款保险机构对损失风险建立并维持适当的准备金储备，银行一般要根据其所吸收存款的全部或大部分按比例缴纳保费。近年来，有些国家也开始采用与风险挂钩的差别费率制度，根据各投保银行的风险程度和资本充足率等因素，收取不同的保费，从而提高年保费对银行风险等级的敏感性。
各国存款保险制度的组织形式也不尽相同。通常是由官方机构或者官方与私人合作机构进行管理。但有些国家，比如瑞士、德国和阿根廷等国，却是由私人机构提供存款保险。至于参加存款保险的原则，除了瑞士等极少数国家，几乎所有国家都是强制银行参加的。
美国存款保险制度
美国是西方最早建立存款保险制度的国家。为了应对20世纪20年代至30年代早期数千家银行的倒闭危机，根据1933年美国紧急银行法，联邦政府出面创建了联邦存款保险公司(FDIC)，专门为存款性金融机构的存款提供保险保障。FDIC是隶属于联邦政府的一个独立金融管理机构，总部设于华盛顿，它不以营利为目的，宗旨是维持并促进美国公众对金融系统的信心。公司主要业务是对投保银行和储蓄机构中的存款提供保险，识别、监控并解决存款保险基金的风险，减少银行或储蓄机构倒闭对经济和金融体系的冲击。
FDIC的管理是由董事会负责的。董事会共有5人，均由总统任命，并要经过议会的认可。同时，董事会的5位成员中，不得有3人以上来自同一政党。FDIC没有来自国会的任何拨款，其基金全部来源于银行和储蓄机构缴纳的保险费及保费投资于美国国库券的收益。目前，FDIC承保了美国国内几乎所有银行和储蓄机构中高达3万多亿美元的存款，保险基金总额超过440亿美元。
FDIC一般对每家银行或储蓄机构中每一存款人的储蓄、支票及其它存款账户下的存款提供最高不超过10万美元的保险金额。所有权不同的存款，比如个人账户和共同账户，可以分开投保。同时，FDIC一般还对退休账户(如个人养老账户、基奥计划等)提供专门保险。但是，FDIC只承保存款，对银行或储蓄机构提供的证券、共同基金或其它类似投资工具则不提供保险保障。
中国是否需要存款保险制度，这个争议已经由来已久。
自2013年7月20日起实施的金融机构贷款利率全面放开，推进了利率市场化进程，与此同时人们也更加期待存款利率市场化。在存款和贷款的利率市场化之间的鸿沟，即缺失的存款保险制度也越来越凸显出来。
所谓存款保险制度，指的是为了保护中小存款人的利益，维护金融体系的安全与稳定，吸收存款的机构定期按照一定的比例向存款保险机构交纳保费，以便在非常之时，由存款保险机构负责按照一定比例赔付存款人，并对有问题机构进行处置的制度。
在2013年5月的《中国金融稳定报告2013》中，央行措辞急切，称“当前建立存款保险制度的各方面条件已经具备，实施方案经过反复研究和论证，各方面已形成共识，可择机出台并组织实施”。报告为利率自由化以及最终实现中国金融部门自由化铺平了道路。
制度推出成共识
最早的存款保险制度始于1929-1933年大危机期间，当时美国建立了世界上第一个存款保险机构——美国联邦存款保险公司，确立了现代存款保险的基本模式。但此后很长时间这个制度没有得到重视反而倍受争议。
进入20世纪90年代后，全球金融危机事件频频发生，欧洲、美洲和亚洲的大部分国家和地区，逐步认识到了存款保险对于维护金融稳定的重要作用，根据自身国情，相继建立了存款保险制度。截至2012年，已有111个国家或地区建立了或正在建立存款保险制度。在金融稳定理事会的24个成员国（地区）中，绝大多数都已建立存款保险制度，缺席者是南非、沙特阿拉伯和中国。
2013年2月的中国人民银行工作会议，将存款保险制度视作“今年三项改革重点内容之一”。在5月的《中国金融稳定报告2013》中，央行称各方面已形成“共识”。推出存款保险制度成为完善市场化的金融机构“退出机制”，也为下一步民营银行的设立做好了准备。功能完善的存款保险制度如同一道防火墙——在事前防止银行遭受挤兑，并阻断风险向其他银行和实体经济传导。而这项制度，也将成为监管机构的审慎监管、央行“最后贷款人”之后金融安全网的最后一道防线。
2013年5月，发改委《关于2013年深化经济体制改革重点工作的意见》，罕见地单独列出了存款保险改革的具体要求，并指明由人民银行、银监会、财政部等部门负责。
中国长期以来并不存在明确的存款保险，但从过去所发生的各种金融机构破产案中政府所采取的处理方法来看，国家实际上承担了隐性的担保责任。在中国的金融史上，海南发展银行、威海市商业银行、郑州城市合作银行、汕头市商业银行等曾陆续发生过大规模的挤兑事件，最终都是国家施以援手。自1997年以来，在中国的11起重要的金融机构市场退出中，除广东国际信托投资公司外，其他机构的债务清偿都由国家兜底——人民银行被迫以再贷款名义提供资金。
然而，这种“隐性全额存款保险”制度，既使央行难堪重负，又容易导致商业银行风险约束机制弱化，为追求高额利润而过度投机。公开数据显示，自1998年至2003年以来，中国有三百多家金融机构关闭破产，兑付自然人的债务超过1700亿元。央行对这些即将关闭的金融机构被迫发放的信用贷款显然收回无望。
方案浮出水面
当下，中国经济处于艰难的结构转型之中，地方债务、房地产泡沫、制造业产能过剩等问题困扰着转型之路，影响了银行体系的稳健。
北京师范大学金融研究中心教授钟伟撰文称，市场化改革至今，中国银行体系已多元化，外资和民间资本在银行业股东层面扮演重要角色。当银行出问题时，就不再适宜继续免费享受政府兜底的优惠。而现有的“一行三会”的既有机制，也不能胜任为银行体系构建安全网的职能。
据报道，数位接近央行人士证实，央行方案是成立存款保险基金，由人民银行金融稳定局存款保险处托管。所有存款性机构将强制参保。而每个银行账户的保险上限设置为50万元或50万元以上，还没有定论。
在当下，建立存款保险制度不可能一蹴而就。北京大学金融与证券研究中心主任曹凤岐认为，当前的首要目标是形成一个以市场原则为基础的、规范的金融机构退出机制。在初期组建存款保险机构时，考虑到商业银行出资有困难，国家可考虑使用央行再贷款垫付资金、中央财政专项资金等设立存款保险基金，以谋求形成存款保险制度的基础性框架。在存款保险基金的运营管理上，既可由央行直接管理，也可另行设立存款保险基金理事会。存款保险基金正式运营后，央行再贷款、财政资金可通过保费收入的逐步偿还，期间政府色彩逐渐淡出，逐步建立一个相对独立于央行、政府部门的非盈利性存款保险公司。
因中国的特殊情况使然，在存款保险的投保方式上，应当采取强制性原则，即采取国家为主导、银行类金融机构全都参与的方式。至于保险费率，则宜实行差别存款保险费率，即存款保险机构根据成员银行不同的风险等级，确立不同的存款保险费率档次，成员银行缴付存款保险费率的高低与反映其风险状况的资本充足水平和监管评级挂钩，资本充足率和监管评级越高，保险费率就越低；反之亦然。在问题金融机构的保险赔付上，应以保险覆盖面为主考虑偿付限额。主要保护中小存款人的利益，曹凤岐称。
在存款保险制度的职能上，钟伟否定了停留在简单的“付款箱”层面的观点。“付款箱”即为问题银行在事后提供付款功能，保护存款人利益。2008年英国北岩银行遭受挤提，即是一个反证，宣告了“付款箱”模式的彻底失败。