〔论文摘要向生活困难的社会成员提供社会救助是政府不可推卸的一项责任。农村社会救助是维护农村贫困人口墓本生存权利、享有公正国民待遇的保证。农村社会救助工作是否有效和完善，需要借评估指标进行评价。农村社会救助绩效评估指标的设计需遵循科学性、可比性与差异性、可操作性等相关原则，从农村社会救助对象的确定、社会救助金的发放过程以及救助实施效果三个环节进行社会救助绩效评估指标的构建，力求不断完善农村社会救助制度，促成社会公正与社会融合目标的实现。
社会救助作为一项维护社会底线公平的制度安排，对社会贫困群体的基本生活进行兜底性的保障，从最低层次上解决着社会民生问题，并具体体现着政府的公共责任和社会的道德良心。我国长期以来建立的二元经济结构，城乡之间处于一种隔绝状态，致使我国贫困人口高度集中于农村，表现出不同于发达国家的贫困特征。近年来，政府对农村社会发展重视程度不断提高，相继出台了农村五保户制度改革和新的农村医疗救助制度，普及了农村特困户救助制度，并且在部分地区建立了农村居民最低生活保障制度。与政府部门提供的其他公共服务一样，农村社会救助工作是否有效和完善，需要借以评估指标进行评价。目前我国关于农村社会救助绩效评估指标体系的专门研究甚少，大多在社会保障总体评估指标研究中一带而过。这与社会救助的重要性及发展程度不相适应。同时，农村社会救助绩效评估指标研究的缺失，将会影响到对社会救助工作运行状况、运行效果准确而客观的评价与反映，进而不利于社会保障制度的健全与完善。当前迫切需要在农村社会救助工作得到大力发展的基础上，建立一套社会救助绩效评估体系，对该项工作的运行情况进行科学分析，为政府部门的政策制定与规划提供合理依据。
一、农村社会救助绩效评估指标的功能
社会救助评价指标体系是用来反映一定时空内社会救助发展的对象、规模、速度、效益等方面变化情况的一系列统计指标的结合的整体。其功能可概括为以下几点
1.描述和反映功能
农村社会救助绩效评估指标可描述一定时期内特定农村区域内接受社会救助的人数及摆脱贫困的人数，反映救助工作在覆盖面、受益人规模、对象变动、救助资源供给、救助效果、社会效益等方面的变动情况。
2.评价功能
一方面借助不同时期、不同地区指标的对比分析，了解社会救助工作的发展水平和速度，评价其是否真正起到了降低贫困率、维持社会稳定并促进社会融合的作用。另一方面，可通过比较实际指标值与标准值或既定目标值之间的差异，了解社会救助工作目标实现程度，评价该项工作发展规划的实施状况与执行效果。
3.指导功能
通过社会救助绩效评估指标所反映出的工作不足，促使政府及时调整社会救助政策，并使政策制定更具针对性和有效性，更好地为政府部门社会救助的决策与实践服务，从而最终实现社会资源的最优配置。
二.农村社会救助绩效评估指标的构建原则
社会救助工作实施的效果，切实影响到农村贫困群体的生存与生活利益。因此，不仅要依据社会救助绩效评估体系对救助效果做出评价，更需以此评估结果改进并完善农村社会救助制度，力求达到应保尽保，实现社会公正与社会融合的目标。为确保社会救助评估指标体系各项功能得到最大程度的发挥，在指标设计过程中需要遵循以下原则:
1.科学性原则
科学性原则是各项指标体系设计需遵循的首要原则。其目的是使指标体系对社会救助工作的评价反映更符合实际状况，更具客观性，对社会救助制度的改进更具指导意义。社会救助评价指标体系在设计过程中，一定要从社会救助工作本身的性质与特点出发，同时充分考虑各农村地区经济发展水平。指标内容、指标参考值、计算方法、比较分析等各个环节都要更具科学性、合理性。
2.可比性原则与差异性原则相结合
可比性原则是指评估指标的制定应该有利于同一时期不同国别、地区之间的横向比较以及同一地区不同时间段的纵向比较，便于通过比较相互借鉴经验。同时，由于社会救助是社会保障体系下对人们生活进行兜底性保障的制度安排，其资金主要来源于政府财政，这一性质决定了相对于其他社会保障子系统来说，社会救助更明显地与国家财政、地区财政，进而与国家经济、地区经济发展状况相关。因而进行比较的同时应考虑到地区差异性，例如后文中将要提到的脱贫率指标，要求经济严重落后的农村地区脱贫率达到发达地区水平，是不切合实际的。农村社会救助绩效评估指标体系在总体设计、统计内容、统计口径、计算方法等方面需要遵循可比性原则;指标参照值或标准值的确定上，就应充分考虑到地区差异性，避免目标确定过高或过低影响到决策的实施状况。
3.可操作性原则
社会救助绩效评估体系的设计并非纯理论研究，更注重的应是其实践指导性。这要求各项指标应该具有实际可测量性，保证数据的可获得性、准确性、实际性。若统计资料与数据难以搜集，指标体系的设计也就失去了实际意义，各项功能也即化为空谈。
4.全面性原则
指标的设计需涉及社会救助工作的各个环节，综合考虑各个方面。而且指标设计过程中，也要综合考虑影响社会救助绩效的各个因素。既要包含客观性量化评价指标，也要包括以公众满意度为主的主观性评价指标，从而多层面、全方位地对社会救助绩效予以客观评价。
三、农村社会救助绩效评估指标的构成
本文以农村社会救助实施前对象的目标定位、社会救助金的发放过程以及对救助实施后效益分析为纵线，分三个环节建构评估指标体系并进行分析。
1.农村社会救助对象的目标定位—衡量一定比例的最贫困人口所获得的社会救助资源比例
在我国农村地区，贫困人口呈不平等分布，主要集中于中西部落后地区，即使在同一地区，贫困人口仍呈现阶层性、区域性、贫困程度不一的特征。在农村社会救助对象的目标定位中，需要评估社会救助资源是否分配给了最需要救助的群体。由于社会救助资源具有稀缺性，同时，社会救助政策主要针对那些处于社会边缘、依靠自身能力难以维持生计的人，因而社会救助资源不能被用以补贴那些能够满足自己需要的人。阿特金森指出:把现有的转移支付总量重新分配可以提高其消除贫困的效率。也即收人富足的群体被排除在援助范围之外，那么经济状况最差的社会群体可获得的援助水平将会更高。对象确定合理与否关系到社会福利资源能否得到合理的分配，需要救助的社会群体能否得到应有的、足以改变其生存状况的福利资源。
评价社会救助绩效，首先要评估社会救助对象的确定标准是否合理，社会救助资源是否在最需要救助的人群之间分配，这一指标可以通过测算一定比例的最贫困人口所获得的社会救助资源比例进行衡量。具体操作如下:在某一农村地区选取一定比例的最贫困人口，假设为a%，同时计算这部分人口所接受的社会救助金占总社会救助金的比例，假设为b%。通过对两个比例进行比较，衡量社会救助资源是否分配给了最需要的社会成员。若b%>a%，则说明社会救助资源更多地分配给了贫困人群;若b%<a%，则说明社会救助资源并没有得到最合理的分配，而是过多的分配给了相对富裕的社会成员。
在社会救助资源总量一定的情况下，通过对二者的比较，可以反映社会救助资源分配的合理程度，评估社会救助对象确定标准是否具有合理性。若对象确定标准过于宽泛，必将有更多的社会成员被列人农村社会救助之列，在社会救助资源总量一定并稀缺的情况下，最需要救助的社会成员获取的资源将会减少，即救助水平偏低，出现上述b%<a%的现象。相反，若对象确定标准过于苛刻，虽在一定程度上可以保证社会救助资源得到有力的利用，即b%>a%，但同时将会面临将部分生活困难的社会成员排除在外的困境，造成社会救助覆盖面偏低。因而对象确定标准是否合理，会影响到社会救助资源分配的合理性。需要说明的是，尽管b%>a%时可以保证社会救助资源更多地分配给了贫困人群，但两者之间的差距不宜过大，否则将会造成社会救助水平过高，进而使得救助对象过于依赖政府救助，出现“养懒汉”现象，同时也会影响到社会公平目标的实现。
2.农村社会救助实施过程评估—领取率指标
领取率也即社会救助率，等于社会救助项目的实际领取人数与符合资格条件的人数的比例，也就是享受社会救助的人数与应享受社会救助人数的比例。领取率指标是对政府贫困救助覆盖面的反映，理论上的社会救助率应为100%，所有符合社会救助申请条件的社会成员都应得到相应的援助。
贫困群体，尤其是农村贫困群体，信息获取方式单一，获取渠道堵塞，造成信息资源的严重匾乏与不对称。加上农村地区贫困人口陈旧的救助观念，致使部分农村贫困群体无力享有社会救助，影响到社会救助工作的落实与制度有效性。在社会救助制度执行过程中，这部分生活的确有困难并符合申请条件的社会群体存在于社会救助体系之外。具体分析存在这些“合格的未申请人”的原因包括:第一，对自身权利认识不够。尽管在生活困难时可以接受社会救助已经作为公民的一项权利被确定下来，但由于长期受传统思想的束缚，仍有部分社会成员甚至政府工作人员将社会救助工作视为一项施恩行为。在部分农村困难群众看来，既然是一种恩泽，便授予则接受之，不存在行使自身权利的主动性，也就不存在主动申请或索取的行为了。第二，信息不对称问题。生活困难的社会群体在面临物质匾乏的同时，也存在信息资源的缺乏。农村居民对社会救助的申请时间不了解，造成错过申请时间;部分农村贫困者受到文化水平的限制，致使对申请条件、程序不了解，难以自行完成社会救助申请或者不知如何申请。第三，耻辱感。由于社会救助资源的稀缺性以及社会救助对象的特殊性，社会救助制度不可能根据普惠制原则对全部社会成员进行援助，只能通过选择的方式定位救助对象。家计调查式的对象选择方式以及接受救助事实本身会涉及申请者的隐私与尊严，耻辱感的产生使得部分困难群体放弃申请并接受社会救助的权利。
领取率指标可反映出社会救助制度的覆盖面。领取率越高，说明这一制度覆盖了相当广泛的社会困难群众，有更多的社会困难成员可以通过社会救助制度使生存状况得以改善，有利于应保尽保目标的实现。若领取率偏低，则需要从影响领取率的因素出发，进行原因分析。例如，加大农村地区社会救助制度的宣传力度，增强农民权利意识，使农民认识到自身有向政府申请救助的权利，增加困难群众申请救助的积极性与主动性;增强社会救助制度信息的公开性、透明性以及影响力，保持政府与社会成员之间信息的畅通，使申请的各项程序为更多的公民所知晓;充分尊重申请救助的社会成员，加强人文关怀和心理疏导，引导社会困难群体正确对待自己，正确认识困难与挫折。
3.农村地区社会救助效果评估—贫困率与脱贫率、恩格尔系数、公众满意度
(1)贫困率与脱贫率
社会救助不以保障被救助者的生存为最终目标，而是把保障其生存看作一个基础，在此基础上通过各种配套救助和社会工作，促进被救助者通过自助摆脱贫困状态，融人主流社会。在广大农村贫困地区，农民收人来源单一，并多局限于土地收人。一旦失去劳动能力，便意味着陷人贫困状态。农村地区的脱贫工作相对于城市地区更具艰巨性、复杂性。因此，农村社会救助工作致力于维持贫困者生存的同时，更应关注贫困者自身生存能力的提高，以拓展收人来源。
贫困率是全体居民中处于贫困线以下的人口比例。通过比较某时间段前后的贫困率，可说明在此时间段内社会救助制度是否可以有效地起到帮助困难群体摆脱生存危机的作用。贫困率反映一个地区的整体贫困状况，贫困率降低幅度越大，说明社会救助的扶贫效果越明显。脱贫率是一定时期内的脱贫人口占该时期贫困总人口的比例，相对于贫困率来说，脱贫率在反映社会救助的实施效果上更具直观性。
贫困率与脱贫率在反映社会救助效果的同时，也可对农村社会救助的救助策略是否得当做出解释。农村地区致贫原因往往具有多样性，如自身劳动能力的丧失，教育、医疗、法律诉讼等资源的匾乏，自然环境的恶劣，市场环境的变迁等。由于年龄、劳动能力及家庭成员的多寡的差异，农村贫困群体的类型也呈现多样性。救助过程中，能否根据致贫原因与贫困群体的差异性提供满足不同群体特殊需要的救助，在很大程度上将会影响到农村地区的脱贫程度与速度，进而影响到农村社会救助的效果。
(2)恩格尔系数
德国统计学家恩格尔阐明:随着家庭和个人收人增加，收人中用于食品方面的支出比例将逐渐减小，这一定律被称为恩格尔定律，反映这一定律的系数被称为恩格尔系数。其公式表示为:恩格尔系数(%)=食品支出总额家庭或个人消费支出总额x100%。恩格尔定律主要表述的是食品支出占总消费支出的比例随收人变化而变化的一定趋势。在收人水平较低时，食品支出在消费支出中必然占有重要地位，随收人增加，在食品需求基本满足的情况下，消费重心便开始转向衣、住、行等其他方面。
如果说贫困率与脱贫率的变化反映的是农村贫困群体走出贫困线、摆脱贫困的情况，那么贫困人群的恩格尔系数则可反映其摆脱贫困后生活改善与提高的程度。社会的持续发展，经济基础的日益雄厚，人民的生活标准与水平不断提升，农村贫困群体作为社会成员的一部分，理应也要共同分享经济发展成果，其生活水平也应随着人民生活水平的整体提高而提高。对此，郑功成教授曾指出:我国社会救助工作有待于实现从单项性救助向综合型救助、从生存型救助向促进发展型救助、从维持温饱型救助到追求一定的生活质量型救助发展。恩格尔系数是反映以上三点转变进展程度的指标，恩格尔系数越低，说明贫困者在摆脱生存危机的基础上，生活质量与生活水平也得以提升，进而社会整合度与社会融合程度也得到提高。
3.公众满意度
公众满意度是衡量政府绩效的终极指标，政府的各项行为都应该以公众满意度为导向，根据民意与社会实际需要进行合理规制。
一、资助对象和责任
1、资助对象为全市农村（含县镇）义务教育阶段（含特殊教育、职业初中学生，下同）家庭经济困难学生。财政供养人口家庭的学生，不得纳入“两免一补”资助范围。符合下列情况之一者即可申请资助，但在排序时应本着品学兼优贫困生优先的原则。
（1）烈士子女、优抚家庭子女、残疾学生及少数民族学生。
（2）父母一方死亡、离异的单亲贫困家庭子女；义务教育阶段孤儿学生仍按有关规定执行。
（3）经民政部门确认的农村低保或农村特困救助范围的家庭子女；享受城镇居民最低生活保障的家庭子女。
（4）因受灾、疾病等原因导致家庭不能维持基本生活的家庭子女等。
2、资助贫困生工作主要由县级政府负责，所需资金构成：中央提供贫困生免教科书费用；市、县（区）两级承担贫困生杂费，免杂费以市级为主，市负担比例（根据各县区可用财力凡人均可用财力超过2万元的，市负担60%，不足2万元的市负担70%，余下部分由县级财政负担）。补助贫困生寄宿学生生活费由县负担。20*年资助面积达到贫困生的35%，20*年资助面积达到贫困生的70%，到2007年基本实现全省农村义务教育阶段贫困生享受免杂费、免费提供教科书和补助贫困寄宿学生生活费目标。
二、资助方式及标准
1、资助贫困生的方式主要包括免费提供教科书、免杂费（包括免贫困寄宿生住宿费）、补助贫困寄宿学生生活费。具体资助方式按贫困生家庭经济状况，选择全部或部分项目进行资助。特教学生（包括残疾、孤儿）必须享受免全部教科书费，基本免除杂费。
2、学生享受免费提供的教科书按国家规定应优先选用经济适用版教科书，如果选用彩版书超出的费用由县（市）区承担，但所有学生必须使用相同版本的教科书。今年春季由县（市）区统一采购，已收取书费的一律退还给学生。秋季后由省统一采购，不许再向贫困生收取书费。中央财政对贫困生免费提供国家课程必设科目的教科书，小学包括品德与思想（品德与社会）、语文、数学、外语、科学、艺术（或选择音乐、美术）、综合实践活动（信息技术等）；初中包括品德与思想、语文、数学、外语、科学（或选择生物、物理、化学）、历史与社会（或选择历史、地理）、艺术（或选择音乐、美术）、体育与健康、综合实践活动（信息技术等）。20*年享受免教科书费的贫困生，20*年春季应继续予以资助。免费的教科书扉页上须标明“本书由国家免费提供”字样。免杂费按省规定的“一费制”标准：农村小学1-2年级每生每年130元；3-6年级每生每年180元；农村初中每生每年235元；特教生每生每年200元。补助寄宿学生的生活费，小学每生每年一般按250元掌握，初中每生每年一般按400元掌握，特教生每生每年一般按250元掌握。
3、各县（市）区要积极筹措资助资金，并将资助贫困生资金足额纳入地方财政预算，按责任承担免杂费资金，逐步安排寄宿生生活费，不得降低资助比例，减少资助人数，不得按在校生平均分配资助资金或轮流资助贫困生。
三、资助申报、审批程序
1、贫困家庭学生每学年评定一次，根据贫困家庭脱贫返贫的实际情况，对受资助贫困生及时做出调整，保证贫困家庭学生得到资助。申请资助的学生一般于每学年开学初，由本人向所在学校提出申请，填写《河北省农村义务教育阶段家庭经济困难学生资助申请表》，并向学校提交由所在村（居）委会出具的家庭经济状况证明。
2、学校对申请资助学生的有关情况进行认真审核后，按学生家庭经济贫困程度排序，提出贫困生资助名单和资助形式，在学校和学生家庭所在村（居）委会公示，公示期不得少于7天。公示无异议后，学校将受资助名单、资助形式和公示情况上报县（市）区教育局审核确定。
3、学校通知受资助学生填写《河北省农村义务教育阶段家庭经济困难学生资助金领取表》，并由学生及其监护人和班主任签字确认后领取补助资金。
4、免杂费、免教科书费的资金原则上不发给学生本人。免杂费的资金由学校集中使用，补充学校公用经费；免教科书费的资金要集中掌握。补助贫困寄宿学生的生活费原则上由学校集中掌握，也可分月发给学生。
四、资助情况上报
各县（市）区要及时向市教育局、财政局报告“两免一补”经费的落实情况和工作进展情况。每年再分春、秋两季及时上报资助贫困生情况，内容包括：由河北省教育厅、财政厅下发的资助贫困生管理信息系统软件生成的上报电子信息数据，及打印生成的《河北省资助农村义务教育阶段家庭经济困难学生县级基层报表》、《河北省资助农村义务教育阶段家庭经济困难学生情况统计报表》、《河北省资助农村义务教育阶段家庭经济困难学生资助申请表》、《河北省资助农村义务教育阶段家庭经济困难学生花名册》、《河北省资助农村义务教育阶段家庭经济困难学生资助金领取表》、《河北省资助农村义务教育阶段家庭经济困难学生转出花名册》。
义务教育阶段贫困生工作的
实施方案
为保证全县农村义务教育阶段家庭经济困难学生（以下简称"贫困生"）不因经济困难而失学，促进农村义务教育的发展，特制定本实施方案。
一、加强组织领导
1、县成立由文教局、财政局、纪检委组成的资助贫困生管理工作小组，负责制定具体实施方案；筹措资助资金；确定学校受资助名额和具体资助形式；保证专项资金及时支付；建立贫困生档案库；组织有关学校进行申报工作等。
2、有关学校在校长领导下，由专人负责资助贫困生工作，并成立由学生家长和教师代表组成的评审小组，负责贫困生的申请和初审，研究拟定受资助学生名单和资助形式。
二、资助对象及方式
1、资助对象为全县义务教育阶段家庭经济困难学生，包括未入学或已辍学的学生。符合下列情况，品学兼优的贫困生优先资助：
1）烈士子女、优抚家庭子女、残疾学生及少数民族学生。
2）父母一方死亡、离异的单亲贫困家庭子女；义务教育阶段孤儿学生仍按有关规定执行。
3）经民政部门确认的农村低保或农村特困救助范围的家庭子女；享受城镇居民最低生活保障的家庭子女。
4）因受灾、疾病等原因导致家庭不能维持基本生活的家庭子女等。
2、资助贫困生的方式主要包括免杂费（包括免贫困寄宿生住宿费）、免费提供教科书、补助贫困寄宿学生生活费等。具体资助方式按贫困生家庭经济状况，选择全部或部分项目进行资助。
三、资助申报、审批程序
1、贫困生每年核定一次。申请资助的学生一般于每学年开学初，由本人向所在学校提出申请，填写《河北省农村义务教育阶段家庭经济困难学生资助申请表》，并向学校提交由所在村（居）委会出具的家庭经济状况证明。
2、学校评审小组对申请资助的学生有关情况进行认真审核后，按学生家庭经济贫困程度排序，提出贫困生资助名单和资助形式，在学校和学生家庭所在村（居委会）公示，公示期不得少于7天。公示无异议后，学校将受资助名单、资助形式和评审公示情况上报县资助小组审核确定。
3、县资助小组根据财力、本地地域之间差异和各学校上报贫困生情况，制定全县资助贫困生的实施方案，并确定资助名单、资助方式和补助标准，同时通知有关学校。
4、学校通知受助学生填写《河北省农村义务教育阶段家庭经济困难学生资助金领取表》，并由学生及其监护人和班主任签字确认，学校凭资助金领取表到县资助小组报帐，县于10日内将资助资金划拨到受资助学校。
5、县资助小组要对全县资助贫困生情况进行逐人登记造册，填写《河北省农村义务教育阶段家庭经济困难学生调查表》，同时建立文本和电子档案报市资助小组，市资助小组将全市情况汇总建立电子档案后报省资助小组备案。
四、帐户与资金管理
1、资助资金实行专帐、专人管理，确保专款专用，严禁挤占、截留和挪用。
2、免杂费、免费提供教材的资金原则上不发给学生本人。用于免杂费的资金由学校集中使用，用于补充学校公用经费；用于免费提供教科书的资金要集中掌握，用于购买教科书；补助贫困寄宿学生的生活费原则上由学校集中掌握，也可分月发给学生。
五、监督和检查
1、受资助学生名单、资助项目和金额应在学校校务公开栏公布，全县受资助学生应在县教育局政务公开栏和有关媒体上予以公布。建立受资助学生电子档案，并报省、市教育、财政部门备案。
2、县资助小组要建立贫困生档案库，按年度实行动态管理，对贫困生学习生活、家庭经济情况等进行定期巡查，建立跟踪问效机制。