上午好!
很高兴出席今天的新闻会。按照中央外宣办、国务院新闻办的要求，我部自今年起开展定时定点新闻工作，今天是第一次新闻会，以后每季度最后一周周三上午都会举行新闻会，欢迎记者朋友参加，感谢新闻界的朋友们对我国建设事业的关心和支持！下面，我就城乡规划工作的有关情况作简要介绍。
一、城镇化快速发展对城乡规划工作提出了更高的要求
我国城镇化处于快速发展阶段。2006年底，我国城镇人口达到5.77亿人，城镇化水平43.9％,城镇人居环境条件不断改善，城镇综合承载能力不断提高。
城乡规划是城乡发展与建设的基本依据，是调控各项资源、保护生态环境、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策。我国经济社会的快速发展对城乡规划工作提出了更高的要求，加强城乡规划工作，充分发挥城乡规划的综合调控作用，对合理高效配置空间资源，优化城镇布局，促进结构调整，实现经济又好又快发展具有重要意义，也是落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然要求。
近期城乡规划工作重点有以下五个方面：一是促进城市综合承载能力的有效提高。二是有效节约资源、遏制生态环境污染，建设资源节约、环境友好型社会。三是统筹城乡区域协调发展。四是促进历史文化资源和遗产的保护。五是坚持以人为本，注重公众参与，推进政务公开，促进依法行政。
二、近期完成的主要工作
（一）法制建设工作。在总结《城市规划法》和《村庄和集镇规划建设管理条例》实践的基础上，起草了《城乡规划法》。目前，《城乡规划法》（草案）已经国务院常务会讨论通过，并提交全国人大审议；我部会同国家文物局共同起草完成了《历史文化名城名镇名村保护条例》（送审稿），并已列入国务院法制办今年一档立法计划。
（二）城镇体系规划工作。编制全国城镇体系规划，统筹安排全国城镇空间布局。加强对重要城镇密集地区的规划引导，与相关省市共同组织编制珠江三角洲、长江三角洲、京津冀等城镇群规划。省域城镇体系规划工作全面推进，全国27个省（自治区）的城镇体系规划已基本编制完成，其中19个已经国务院同意批复实施。
（三）城市总体规划编制工作。一是改进了规划编制的内容和方法。二是进一步规范了城市总体规划的修编与审查工作程序。三是推动了近期建设规划编制。
（四）城乡规划效能监察和派驻城乡规划督察员制度建设工作。我部和一些省政府共同建立了派驻城乡规划督察员制度，派出的城乡规划督察员对城乡规划工作进行事前和事中监督，及时发现、制止和调查违法违规行为，按照行政机关权限依法处理。此外，我部和监察部联合开展了城乡规划效能监察工作，取得了明显的成效。
（五）历史文化名城、名镇（村）保护和管理工作。全国己有106座国家历史文化名城，80个中国历史文化名镇（村）。我们主要是抓了以下几项工作：一是加强立法工作，二是规范评选和管理工作，三是在城乡规划编制中注重对文化遗产的保护，四是加强了专家与公众参与，五是加强了对专项保护资金的管理，六是鼓励地方结合实际做好保护工作，七是强化对历史文化名城保护工作的行政监督。
（六）新农村建设工作。加快了县(市)域村镇体系规划的编制，加强了村镇规划特别是小城镇规划的修编和调整完善工作。注重了以点带面、分类指导工作。
三、下一步工作安排
（一）召开城市文化国际研讨会暨第二届城市规划国际论坛。为了适应我国城镇化快速发展需要，妥善处理历史文化保护与城市建设发展的关系，保障城市文化的传承与创新，保护历史文化名城，继承优秀的历史文化遗产，建设部、文化部、国家文物局将于2007年6月，在北京共同举办城市文化国际研讨会暨第二届城市规划国际论坛暨城市规划设计展览会。
会议的主题是，“全球化背景下的城市文化转型、历史文化名城保护和创新文化培育”。参会的中外代表将围绕会议主题就“快速城镇化进程中历史文化名城、名镇和名村保护的新思路”、“全球化背景下，城市建设中传统特色、民族特色和地方特色的保持、延续及可持续发展”、“城市文化发展的机遇、挑战与创新”、“文化遗产保护转型过程中的城市文化”、“城市建设中的非物质文化遗产保护”等12个专题进行探讨，并举办相关成果展览。
参会人员包括，主办单位代表、国际组织代表、国内外知名人士，各省、自治区、直辖市和各城市规划、文化、文物、遗产地管理机构等相关部门负责人及代表，国家历史文化名城相关负责人，有关科研院所、设计企业等代表。
（二）法制建设工作。我部将全力配合全国人大、国务院法制办，积极推进《城乡规划法》和《历史文化名城名镇名村保护条例》的出台。
（三）城镇体系规划工作。深化落实全国城镇体系规划，继续完成长三角、京津冀、北部湾、海峡西岸等重要地区城镇群规划编制。改进省域城镇体系规划编制审批办法，积极推进省域城镇体系规划实施。
（四）城市总体规划纲要和成果审查工作。坚持从严审批城市总体规划，加强对城市总体规划和近期建设规划编制工作的审查把关。
（五）规划效能监察工作。加大规划案件查处力度，尤其是严重侵害群众利益和破坏国家资源的人与事，破坏风景名胜保护区和历史文化名城、名镇保护区以及侵占重大基础设施用地的案件。加强综合指导，抓好正反两方面典型。加强制度建设，推进城乡规划长效机制的建立。
（六）历史文化名城、名镇（村）工作。规范国家历史文化名城的申报审查工作，细化申报的条件和程序。组织历史文化名城动态管理的研究。加强对历史文化名城保护专项资金使用的指导和监督。注重对历史文化名城、名镇（村）保护工作的监督和检查，建立名镇（村）动态监管信息系统。
关键词：小城镇；建设；对策；衡阳市
中图分类号：F293文献标志码：A文章编号：1673-291X（2010）25-0145-04
小城镇是农村一定区域内的政治、经济、文化中心，是联系城市和乡村的桥梁和纽带。衡阳市作为湖南省的农业大市，在农村经济体制改革的不断深入的进程中，通过强化改革，完善政策，小城镇不断地发展壮大，社会、经济各方面都取得了长足的进步，在全市社会经济发展中发挥了积极的作用。但是，小城镇建设是一个复杂的、系统的、长远的社会性大工程，仅仅凭热情和勇气是不够的，要高质量地建设衡阳的小城镇，尽快实现农村城市化的大目标，必须加大对小城镇建设的研究与思考。
一、衡阳市小城镇建设的现状
近年来，国家通过实施“统筹城乡发展”、“工业反哺农业，城市支持农村”、“多予少取放活”等战略，加大了三农投入，衡阳市小城镇建设取得了可喜的成绩。一是小城镇建设的步伐不断加快。2009年底全市小城镇达到183个，总人口达428.45万，城镇化水平达41.22%，全市“沿路、沿江、沿边”等三沿地带小城镇凭借交通优势，发展速度加快，对周边区域产生了较强的吸纳、辐射作用。特色城镇不断涌现，各地逐步形成一批工贸型、工矿型、旅游型等小城镇。二是小城镇建设投资不断加大。几年来通过大胆改革，实行股份制、合作制、租赁制等招商引资举措，以产业的观念，市场经济的手段，努力拓宽小城镇投融资渠道，2006―2009年，各县（市）财政直接投入城镇建设资金17.23亿元，通过市场运作、引入竞争机制、进行土地开发、广告权位招标、的士牌照、公益设施命名权拍卖等经营城市资产的方式筹得资金37.82亿元，争取国债资金、国家以奖代补资金达1.55亿元，共计投入资金56.6亿元，使小城镇建设资金紧缺的困难得到缓解，衡阳市的城镇建设步入快速发展的轨道。三是小城镇设施水平日益提高。至2009年底，全市建制镇镇区新建街道路面长26.4公里，建成自来水厂9个，启动污水处理厂建设6个，新（改）建农贸市场24个，公厕62座，垃圾站93个，新装路灯6500盏，100％的建制镇实现“四通”：通水、通电、通路、通程控电话。小城镇基础设施建设水平不断提高，为小城镇经济建设提供了有利的条件。四是小城镇可持续发展动力不断加强。近年来，衡阳市所有小城镇依照《城乡规划法》启动了小城镇规划编制工作，至2009年底，全市所有乡镇已编制了总体规划，并正在进一步进行规划的完善。今年，为了推进城乡一体化发展，根据省里的统一部署，衡阳市启动了村庄布局、整治规划工作，2010年，衡阳市启动了220个村庄布局、整治规划工作，全市乡镇规划、村庄整治规划的编制总体上坚持了城乡一体化和可持续发展的原则，注意保护环境和节约用地，使衡阳市小城镇可持续发展动力不断加强。五是小城镇特色日益明显。衡阳市小城镇在经过几十年的发展，依托自身特点与优势，注重发挥各自产业特色、区域特色、生态特色、建筑特色，不断做大做强，涌现出一批特色鲜明的小城镇。祁东县归阳镇、白地市镇集生物医药、金属冶炼、化工、建材于一体，成为工业门类较为齐全的经济重镇。衡东县新塘镇大力弘扬衡东美食文化，当地的餐饮业发展势头强劲，“吃在新塘”品牌扬名省内外。常宁市庙前镇因地制宜，大力加强庙前旅游基础设施建设，推动了庙前旅游业的发展，使庙前经济获得了从未有过的增长。
但是，从全国、全省的范围内来看，与兄弟市州的比较来看，衡阳市还处在相对落后的位置。一是投入不足，基础设施建设后续乏力。小城镇发展需要建设交通、道路、供电、通信、供排水、市场、绿化和教育、卫生等基础设施，需要大量的资金投入。但衡阳市大多数小城镇财力薄弱，有的乡镇负债运营，对小城镇投入缺口较大，社会资金投入潜力还没有被充分激发出来，基础设施建设后续乏力。二是整体规模不大，集聚效应没有形成。衡阳市的小城镇多数规模很小，全市人口超过2万人的城镇只有8个，很多乡镇镇区人口不超过5000人，镇域面积不超过2平方公里，规模偏小，人气不足，导致集聚与辐射力不强，资金、物资、人才都无法汇集，制约了镇区经济的发展。三是经济实力较弱，主导产业不强。衡阳市小城镇普遍缺乏主导产业，部级或省级的龙头企业少，现有产业规模不大，实力不强，产品研发能力低，新产品开发少，产品深加工程度不够，由于产业无法壮大，小城镇也无法兴旺，这已成为制约衡阳市小城镇经济发展的瓶颈。四是规划普遍滞后，建设无序现象比较突出。虽然衡阳市许多小城镇正根据上级要求编制建设规划，但规划普遍滞后，已编制完成的规划还是粗线条，缺乏个性和特色；城镇规划建设标准低，且低水平的重复建设严重。五是发展不平衡，拖累整体乡镇经济的发展。目前，全市乡镇优势工业企业和特色产业的布局不均匀，优势企业大都集中在基础较好、交通便利的少数乡镇。而一些位置较偏、土地贫瘠的乡镇无论农业产业化或工业发展都相当落后。经济发展较好的乡镇，财税收入较多，乡镇财政较为充裕，但经济欠发达乡镇财政较为紧张，甚至入不敷出。据调查，衡阳市183个农村乡镇，经济欠发展的达40多个，占18％以上，而其GDP占全市乡镇GDP总量比重不到5％。发展的不平衡，严重阻碍了乡镇之间的各项资源的互补，制约了整体乡镇经济的发展。
二、衡阳市小城镇建设的发展方向
建设小城镇，是一项系统工程，是一个宏大的战略，这个系统工程能否顺利实施，关键要理清发展方向，科学定位，应主要从以下几个方向来推进小城镇建设。
（一）小城镇建设必须凸显地方特色
各级党委、政府要切实转变工作作风，进一步加强对小城镇建设创新工作的指导，在思想上有新突破，在工作上有新方法，在发展上有新方向，花大力气、下大工夫不断提炼“湘楚文明”、“湖湘文化”的文化底蕴，彰显江南城镇建设独特的魅力，同时要因地制宜，善于从本地实际出发，在农业产业化建设、在乡镇基础设施建设、在推进新型工业化、在发展农村服务业、在营造农村新环境、在资金筹措、在招商引资等方面不断创新，充分挖掘各乡镇在自然资源、人力资源、地理环境、政策环境等方面与众不同的优势，避免出现千城一面、万镇雷同的现象，努力打造“一村一品”、“一镇一业”、“一镇多业”的乡镇经济社会的全新发展格局。
（二）小城镇建设必须整合各项资源
小城镇发展要以人为本、科学规划、合理布局，高度重视对小城镇规划体系的修编完善工作。按照科学发展观的要求，按照“两型社会”建设要求，按照“3+5城市群”协调建设的要求，统筹配置城乡资源，完善产业布局，全面推进衡阳市主城区、县城、小城镇、农村的协调发展，提高城镇综合承载能力，在充分整合各类资源的基础上，加速推进城乡一体化的发展。
（三）小城镇建设必须激发乡镇整体经济潜力
我们小城镇建设要解决当前面对的困难，必须进行改革创新，激发乡镇整体经济潜力。首先要明晰各乡镇、街道基本发展类型，因地制宜实施分类指导，引导各地宜工则工、宜农则农、宜商则商，变潜在优势为现实优势，变特色优势为经济优势，要尽快制定出台配套实施细则，突出政策扶持引导，激发乡镇内部活力，促进强乡镇率先发展、中间乡镇整体跨越、薄弱乡镇加速崛起。要通过加快农村土地使用和经营制度改革，完善农村承包土地合同管理，规范承包土地流转行为，积极探索土地产权制度改革的新途径、新办法，为农村经济发展创造条件。进一步深化林业分类管理体制改革和森林资源管理体制改革，加快资源开发利用。全面深化农村综合改革，改革原有的乡镇财政收支体制，进一步巩固农村税费改革成果，切实减轻农民负担。加快解决历史遗留问题，努力化解乡村债务。
三、衡阳市小城镇建设发展目标
在明确小城镇建设发展思路的基础上，我们必须立足于国内外发展的大环境，研究国家宏观发展战略部署，分析衡阳市在全国、全省的地位，从衡阳发展的自然条件、地理位置、经济社会发展基础，并结合同周边地区相关城市的竞争力相比较，围绕“城乡一体、特色突出、人口与环境、资源协调发展”的总方向，定准衡阳小城镇未来二十年的发展目标。一是通过强化中心镇、建制镇的带动功能，特别是围绕“西南云大”经济圈，加大投入力度，加强基础设施建设，促进城镇体系的不断发育和完善，形成规模结构、职能结构和空间结构合理的城镇网络。争取到2015年，全市城市化水平达到45％以上；2022年，全市城镇化水平达到60%，城镇人口达到450万，全市所建制镇供水普及率达到90%；绿化覆盖率达到30%；人均公共绿地面积达到6平方米；人均道路面积达到6平方米；污水处理率达到20%；垃圾处理率达到40%。二是以“城乡一体、镇村共建”为目标，突出抓好一批现代化示范村建设，实现镇村的协调发展，相互支撑，不断扩大新农村典型示范片的范围和带头效用，实现由“传统农业小乡村―新农村示范片―新型城镇化小城镇”三步走跨越战略。到2015年，全市实现50％以上的中心村建设成为新型村庄，到2022年，全市实现80％以上的中心村建设成为新型村庄，促进城乡一体化发展。三是抓好高速公路、107国道、重要交通干线沿线重点镇的规划建设工作，重点抓好部级、省级和市级建制镇规划建设工作，着力培育和发展矿业型城镇、旅游型城镇、绿色产业型城镇、民族文化型城镇及商贸集散与交通枢纽型城镇的建设。四是大力发展乡镇企业，确保全市乡镇企业生产总值每年增长15％，2015年全市乡镇企业生产总值力争突破500亿元；到2022年，全市乡镇企业生产总值达到900亿元，乡镇企业增加值突破100亿元，乡镇规模工业企业突破800家。
四、衡阳市小城镇建设的关键措施
发展小城镇，是培育衡阳市经济新的增长点的重大举措，是带动全市农村经济和社会发展的一个大战略，也是实现工业化、城镇化的必由之路，更是实现衡阳市“富民强市”战略目标的客观要求。在有了思路、定位、方法后，更重要的是如何抓落实，主要启动四大“工程”，突出五个“把握”。
（一）启动四大“工程”
1.启动思想大解放工程。实施小城镇建设是发展农业和农村经济的成功之路，是深化农村改革，解决农村深层次问题的一条重要途径，其工作涉及面广、政策性强、难度大。为了做好这项工作，各级党委、政府，特别乡镇一级的领导同志要进行一场关于小城镇建设思想大解放的讨论，同时各级媒体加强宣传与报道，通过进一步解放思想，充分认识加快小城镇建设与发展的重大意义，从而增强各级领导的责任感和紧迫感，转变观念、抢抓机遇、真抓实干，切实把小城镇建设与发展工作纳入重要日程，以此统领农村工作全局。
2.启动乡镇面貌改善工程。在2010年、2011年两年间，全市183个乡镇多渠道筹措资金，分批、分重点地启动乡镇面貌改善工程。一是举全市之力，各乡镇要加大资金筹措力度，投资两亿元，将所有主干线进行道路硬化，道路两边植树种花，美化环境，沿街要安装路灯，使街道亮化。二是投资1亿元，启动管网建设工程。主干线道路两边要铺埋污水管沟，铺设一批自来水管网，接纳道路沿线住户的污水排放，提高供水能力。三是投资1亿元，启动生态治理工程，每个乡镇建设垃圾集中填埋场，有条件的乡镇迅速启动污水处理厂建设，努力建设生态小城镇、绿色小城镇。四是调整电力、通讯线路合理布局工程，改变过去乡镇电力、通讯线路乱搭乱挂的混乱局面。
3.启动乡镇文化建设工程。一是利用国家加大农村基础设施建设的契机，争取国家、省里的资金投入，吸引社会资金，新建、改建、扩建一批乡镇文化站、图书馆、体育活动中心等文化体育设施。二是加大宣传力度，努力营造健康向上的舆论环境，使各乡镇上下形成人人关心小城镇建设，人人投身小城镇、各方支持参与小城镇建设的浓厚氛围。三是邀请专家进行湖湘文化与小城镇建设的主题演讲活动，通过专家的演讲让湖湘文化深入人心，激发群众投身小城镇建设的热情。
4.启动人才培养工程。一是利用当前发达地区、沿海地区产业结构调整、经济加速转型的有利时机，通过多种方式吸引这些地方有经验、有技能、懂管理的人才，充实小城镇建设人才资源队伍；二是围绕乡镇发展的实际与建设的方向、目标，通过办理各种培训班，着力培养乡镇各方面经营能手、专业技能能手，充实乡镇实用人才队伍；三是加大对返乡农民工的培训与指导，帮助他们就业，鼓励他们创业。四是实施乡镇年轻后备干部的选拨与培养工作，让一批想干事的人有机会，能干事的人有平台，干成事的人有地位，从而调动他们的创造性、积极性和主观能动性，以干事创业来推动小城镇经济社会的全面发展。
（二）突出五个“把握”
1.把握衡阳市小城镇建设的重点，抓好中心城镇、交通节点镇、建制镇、专业镇建设。（1）强化中心镇功能建设。以发展经济为先导，重点加快中心镇建设。在全市确定西渡、云集、开云、大浦、归阳、宜阳、哲桥等15个乡镇作为中心镇，市县在资金投入、政策方面予以扶持，把中心镇发展成为推动农村经济发展的策源地。（2）大力推进重要交通节点镇建设。将井头、车江、向阳、长江、新塘、白地市、洋泉等20个乡镇作为重要交通节点镇，赋予这些乡镇部分县级经济管理权限，以增强这些城镇的经济活力，使其逐步发育成为有影响，有特色的小城市。（3）稳妥抓好建制镇建设。积极稳妥地推进界牌、金溪、集兵、演坡、茅市、冠市、花桥、新桥等30个经济基础较好、城乡结合较为密切的建制镇的建设，夯实小城镇建设基础，提升全市小城镇建设整体水平。（4）鼓励专业镇建设。继续鼓励发展已形成专业特色的小城镇发挥专业特色，做大做强，形成良好的口碑，培育10个有核心竞争力的专业特色明显的明星镇。
2.把握衡阳市小城镇建设的要点，科学编制规划，整合各项资源。小城镇规划立足于《城乡规划法》，按照科学发展观的要求，按照“两型社会”建设要求，按照“3+5城市群”协调建设的要求，统筹配置城乡资源，完善产业布局，坚持衡阳市主城区、县城、小城镇、农村的协调发展，在提高城镇综合承载能力，充分整合各类资源的基础上，加速推进城乡一体化的发展；规划要进一步完善小城镇总体规划和其他专业规划，努力实现全县城镇总体规划和重要专业规划全覆盖；规划要能在总体上把握，分类上指导衡阳市各个小城镇的总体发展思路和产业布局，明确功能定位和发展方向。
3.把握衡阳市小城镇建设的突破口，切实加强对城镇化工程的有效投入，特别是基础设施的投入和建设。（1）要充分发挥市场机制作用，本着“谁投资、谁所有、谁受益”的原则，逐步建立以政府投入为引导，主要靠社会资金和民间投资建设城镇的基础设施，鼓励社会资金参与小城镇普通住宅开发、旧城改造和新村建设。（2）通过建立小城镇发展基金，疏通商业银行对城镇基础设施建设的投融资渠道，解决小城镇建设资金建设困难的问题。（3）重新明确和界定发改、财政、建设、规划、环保、房产等部门在小城镇建设中的职能定位，充分发挥各自职能作用，为小城镇建设保驾扩航。
4.把握衡阳市小城镇建设的核心，抓好小城镇综合性改革，激发乡镇经济发展潜力。发展才是硬道理，改革才是真办法，我们小城镇建设要解决当前面对的困难，要能够真正实现城乡统筹，又好又快的发展，唯有进行改革创新。（1）结合机构改革，改革小城镇的管理体制，鼓励迁村并镇，发展有潜力的新镇，建设一批有特色的名镇。争取在2022年使中心城镇人口规模平均达到5万；（2）我们要加快农村土地使用和经营制度改革，继续完善农村承包土地合同管理，规范承包土地流转行为，积极探索土地产权制度改革的新途径、新办法，为农村经济发展创造条件；（3）进一步深化林业分类管理体制改革和森林资源管理体制改革，加快资源开发利用；（4）全面深化农村综合改革，深化对乡镇财税收支的管理，巩固农村税费改革成果，切实减轻农民负担。加快解决历史遗留问题，努力化解乡村债务；（5）理顺县（市、区）政府与乡镇政府的关系，原则上能下放给乡镇的管理权限坚决下放，提高乡镇政府发展本地经济的动力，增加小城镇的发展后劲；（6）改革户籍管理制度。建立按居住地划分城乡人口，按职业确定农业人口和非农业人口的户籍管理制度，促进农村剩余劳动力向小城镇有序集中。
5.把握衡阳市小城镇建设的中心目标，做大做优乡镇企业，发挥并增强聚集经济和人口的作用。（1）制定扶持政策，放宽准入条件，对投资500万元以上的企业，推行特殊受理、特简程序、特许登记的“三特”登记办照服务。（2）根据区域市场资源特点，以经济结构调整为指导，发挥比较优势，选准主导产业，合理规划产业结构和产业布局，吸引龙头企业和乡镇企业在镇区集中布局。（3）注重企业组织结构的重组改造，鼓励乡镇企业上规模，上水平，逐步实现规模经营，促进生产要素向优势企业集中。
参考文献：
[1]杜鹰.全国农村经济社会发展“十一五”规划[M].北京:中国统计出版社，2007.
关键词：新增城乡建设用地；指标分解；开化县
一、引言
土地具有面积有限性、位置固定性、功能的永续性等多种自然属性，也具有供给稀缺性、用途多样性、土地增值性、土地利用方向变更的困难性和土地利用后果的社会性等多种经济特性。这就使得在经济发展过程中土地供需关系愈发紧张，这一紧张关系主要体现为经济高速发展对土地的大量需求与土地本身的资源稀缺性之间的矛盾。在国内的研究中，县一级的指标分解的案例较少，本文将基于案例的实际情况，对县级土地利用指标分解方案进行探讨。
现有研究中，对于土地利用规划指标分解的研究主要是侧重于对实践经验的总结，在对新一轮土地利用规划中的指标分解进行研究的过程中，国内学者都采用了更为客观也更为全面的分解方法。麻战洪，申志军（2005）[1]以整个湖南省望城县为例，通过层次分析法构造判断矩阵确定各因子权重，得出了分解结果。尧德明，陈玉福（2007）[2]同样使用层次分析法来确立权重，只是在因素选取上有一定差异。阙泽胜，张俊平（2009）[3]以湖南省资兴市为例，通过主成分分析法选取与建设用地需求密切相关的因子建立了评价体系。程鹏，杨滢（2010年）[4]将机动指标考虑到了县级城镇建设用地分解中，增强了规划的弹性和可操作性。孙晓东，胡劲松（2005）[5]提出了基于灰色系统的主成分分析方法。
二、研究方法与思路
本文的主要研究内容为运用指标分解方法对2005年至2022年开化县城乡建设用地指标的新增量进行分解，将城乡建设用地规模新增量分为新增城镇建设用地和新增农居点建设用地两个方面，新增城镇建设用地主要考虑城镇经济发展需要，新增农居点建设用地量主要考虑宅基地复垦后居民的安置以及新农村建设。基于开化县的实际情况，建立以节约和集约用地评价指标体系为参考的城镇建设用地和农居点建设用地增量影响因素评价体系，在权衡各因素后计算各乡镇于2022年规划期末的城乡建设用地增量。预期目标是通过研究计算2005年至2022年开化县城乡建设用地规模的变化量，最终得出开化县各乡镇新增城乡建设用地的分解结果。
三、研究区域概况
开化县位于浙江西部边境。地处浙皖赣三省七县交界地带，北邻安徽休宁县，西部与江西省婺源、德兴、玉山三县毗邻，东北、东南分别与淳安县、常山县接壤，是连接浙西、皖南、赣东北的要冲。
据2008年开化统计年鉴，开化县辖18个乡镇、449个行政村，总人口34.98万人。其中非农业人口为4.36万人；2008年全县实现地区生产总值54.78亿元，人均地区生产总值为15685元。
四、指标分解过程
（一）指标总量分解
开化县2009年至2022年所能够使用的新增建设用地指标为336.6公顷，其中包括，城镇工矿用地和农居点建设用地，以及交通水利建设用地和其他建设用地，参考开化县当地政府机关的意见以及当地实际状况，在新增建设用地指标各选取10%作为交通水利及其他建设用地指标和机动指标，将剩余的80%作为城镇工矿建设用地指标和农居点用地指标。由于2009年开化的城乡建设用地规模已经达到4784.37公顷，超出2022年所预定的指标3653公顷，差额达到1131.37公顷，这势必需要对农居点及工矿用地进行复垦以减小城乡用地规模，为减少计算的复杂程度，也考虑到开化县的城市化进程，这里将差额全部计入农居点复垦中，并在这所需复垦的1131.37公顷中提取10%返还给各个乡镇作为新增农居点用地的总量，最后算出的新增农居点用地总量为113.14公顷，新增城镇工矿用地面积为156.14公顷，新增交通水利及其他用地面积为33.66公顷。
（二）指标分乡镇分解
1.指标体系构建
在分析城镇建设用地指标分解影响因素时，参考了集约节约利用土地的总目标，将影响因素主要分为三个大类：
一是自然因素。开化县是旅游大县，其县域内不同乡镇的旅游资源存在偏差，同时，也考虑到一些工业行业对矿产资源的要求，在此将旅游资源和矿产资源作为各乡镇自然状况纳入到评价指标中。
二是社会经济因素。由于分解的指标为城镇建设用地，其用地的主要用途可以分为工业用地、商业用地以及居住用地：工业用地的需求量可以反映在当地的工业产值上，商业用地的需求则是可以由当地消费水平所反映，此次规划范围为县域，反映消费水平的税收和物价指数状况在各乡镇之间的差异并不明显，可以将其忽略，在此将工业总产值及人均收入状况纳入到评价体系中；在商业用地的安排方面，考虑将区位交通条件纳入到评价体系中。
三是人文因素。土地资源的稀缺性是土地集约节约利用最直接的资源影响型因素，土地资源供应量的大小不是指土地资源绝对数量的多少，而其关键在于区域人均土地资源的拥有状况[6]。在县域规划中，需要对各个乡镇的人口状况进行比较，因此在这里将城镇人口与总人口纳入到评价体系中。
除了以上三大类以外，由于这一轮土地利用规划需要考虑到当地的实际情况以及上一轮土地利用规划的执行情况，因此在影响因素方面添加上2009年的城镇建设用地规模状况以及2005-2009年的新增城镇建设用地状况。
农居点建设用地指标的影响因素基本可参考城镇建设用地的影响因素，但农居点建设用地主要用途为居住用地，因此将自然因素中的旅游资源状况及矿产资源状况剔除，也将社会经济因素中的工业总产值从评价体系中去除；在人文因素方面，沿用城镇建设用地的影响因素，将农业人口和总人口纳入到评价体系中；在规划背景方面，同样将2009年农居点建设用地规模状况及2005至2009年新增农居点用地状况纳入到评价体系当中。
2.各乡镇指标分值计算
新增城镇建设用地指标影响因素较多，且需要考虑城镇居住状况与工业发展状况，因此在这里使用主成分分析法对影响因素进行降维处理，最后形成以集约节约利用土地为目的的土地利用评价体系与相应得分，并在此基础上计算是各乡镇的规划新增城镇建设用地面积。对原始数据进行标准化处理，并与所得系数相乘，最后得出各因素的得分状况，再以主成分的贡献率为权数计算出各个乡镇的综合得分值。由于这里所需要的是指标分解结果，仅仅只计算出综合得分值可以看出各乡镇在影响因素体系中所处的位置，也可以区分出各个乡镇的重要性排名，计算结果显示，城关镇与华埠镇两个乡镇的得分最高。
3.各乡镇指标权重计算
这里使用的是特尔菲法，主要依据是参与开化县土地利用规划项目时所收集到的专家数据，得出的权重表如下表所示：
4.计算结果
先对各乡镇的数据进行无量纲化处理，而后以各因素的权重为依据计算出各乡镇的得分，所使用的公式为：
Yi=∑i=1xiwi
其中i为乡镇序号，x为无量纲化后的各乡镇数据，w为各因素的权重，最后得出各乡镇农居点建设用地分解结果。
新增农居点建设用地面积最大的两个镇分别为马金镇与华埠镇，其后是城关镇，分别为58.39公顷，98.02公顷与56.59公顷，占全部新增农居点建设用地面积的比例分别为26.06%，15.52%与15.04%，这三个镇中华埠镇与城关镇都为开化的中心镇，而马金镇则是开化的工业大镇，因此配置较多的农居点用地也是较为合理的。最小的为金村乡与齐溪镇，分别为1.64公顷与1.36公顷，其余的几个乡镇中，乡与镇之间的新增农居点面积基本平衡，各镇新增农居点用地面积略大于各乡新增农居点面积。
四、结语
本文以开化县为研究案例，将新增建设用地分为城镇建设用地、农居点建设用地、交通水利建设用地和机动指标四类，但所探讨的重点是城乡建设用地中城镇建设用地和农居点用地的指标分配问题，通过主成分法以及层次分析法进行分析，最后得出结论。
本文的不足之处在于：
（一）数据收集不完全
由于开化统计年鉴中未收录各乡镇的城镇经济数据，因此这里通过收集各乡镇政府工作报告来获得经济数据资料，而各乡镇政府工作报告是由各乡镇分别编写，其数据可能与实际情况有所偏差。另外，各乡镇政府所公布的政府工作报告年份较为杂乱，有些年份的数据有所缺损，这里只选取了可以得到全部数据的年份，因此可能与实际状况稍有偏差。
（二）指标分解机动性不强
尽管在进行指标分解时考虑到实际情况预留了10%的机动指标，但其主要数据来源仍然是旧有数据，而分解时的一些因素的考虑也来源于开化县现有的发展战略及发展方向，在未来十年中，若开化县调整了发展战略以及发展方向，则可能会导致指标的供给配给发生暂时性不足，可能会影响到开化县的总体发展。（作者单位：1.浙江财经大学财政与公共管理学院；2.浙江财经大学工商管理学院）
参考文献
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