20xx年4月12日全国律师协会下发了《关于充分发挥律师工作职能作用服务社会管理创新的意见》，要求各地律师协会要在党和政府的领导下，找准律师服务社会管理创新的结合点，在完善社会管理格局中找准位置，引导广大律师开拓业务思路，发挥专业优势，积极服务党和政府的社会管理创新、服务经济组织和社会组织的社会管理创新。意见要求各地律师协会要引导广大律师正确把握形势的新变化新特点，针对当前社会管理中存在的突出问题，研究律师行业服务社会管理创新，开创新形势下发挥律师工作职能作用的新思路和新举措。这是对律师行业管理创新和律师服务社会管理创新提出的新要求和新课题。这里，结合对社会管理创新相关文件的学习，就律师行业自身的管理创新与律师如何服务社会管理创新两个方面的问题，谈点肤浅的认识和想法。
一、律师行业自身的管理创新是律师服务社会管理创新的前提保障
律师协会是两新组织，要想加强律师行业管理，引导律师更好地服务经济发展与社会稳定，服务社会管理创新，律师协会自身要转变观念，不断探索与改革，寓管理于服务，努力推进律师行业自身的管理创新。近年来，在市司法局领导下，市律师协会按照律师“两结合”管理体制，不断完善协会民主管理、自律管理运行机制，努力推进律师业规范管理，相继制定了律师协会理事会、常务理事会议事规则，会长办公会议议事规则，会长值班制度和各专门委员会、业务委员会的工作规则，律师投诉违纪处理办法等一批行业规则，将律协各项工作纳入规范化、制度化的运行轨道，促进了全市律师业的健康发展。但是，从党、政府和社会群众对律师行业的要求以及律师行业自身发展的需求来说，律师行业的管理创新，仍然任务艰巨，思想观念有待转变，相关认识有待提高。
（一）律师协会职能定位的再认识
《律师法》规定了律师协会的主要职能是保障律师依法执业，维护律师的合法权益；总结、交流律师工作经验；制定行业规范和惩戒规则；组织律师业务培训和职业道德、执业纪律教育，对律师的执业活动进行考核；组织管理申请律师执业人员的实习活动，对实习人员进行考核；对律师、律师事务所实施奖励和惩戒；受理对律师的投诉或者举报，调解律师执业活动中发生的纠纷，受理律师的申诉；法律、行政法规、规章以及律师协会章程规定的其他职责。
《律师法》从维护律师的合法权益、律师协会是“律师之家”的着眼点规定了律师协会的职能，内容比较具体，但按照社会发展情况和律师业发展的新形势新特点来说，《律师法》关于律师协会的这一职能定位是有待于提炼和丰富。
律师协会作为律师行业的自律性自治性组织，其职能归纳起来说应该体现为四个方面的基本职能：一是提高律师执业水平；二是规范律师执业行为；三是化解律师执业难题；四是引导律师执业开展。律师协会这四项基本职能，应该是律师协会存在的价值所在，也是评价律协工作成效的四个方面，更是律师协会职能发挥的“四个车轮”。律师协会工作的开展和安排，律师行业管理创新与制度设计，均应围绕发挥律师协会的四项基本功能展开。
（二）改进律师行业管理方式
律师协会以发挥四个方面的基本职能来引领决定工作目标和内容，其工作方式应该是按照来自律师行业的民意以及来自社会对律师业的需求，寓管理于服务，通过办理一件一件实事、好事，来谋划和推进律师行业的发展。具体：
1、提高律师执业水平。就是适应社会对律师服务质量和层次的要求，有针对性地组织律师进行业务学习与培训，或整合人才资源，不断提高法律服务的水平。
2、规范律师执业行为。包括规范律师个人的执业行为与规范律师事务所执业行为两方面。按照有所为有所不为的做法，进行职业道德、执业纪律教育，制定律师执业操作指引，制定律师事务所内部管理规范，制定律师事务所聘用人员规则、扶持帮带年轻律师指导意见、内部分配指导意见等，指导和规范律师个人的执业行为，规范律师事务所执业行为，使律师行业始终健康发展。
3、化解律师执业难题。律师执业难题包括“三难”（会见难、取证难、阅卷难）的老大难问题，也包括律师行业发展遇到的更深层次的难题，如律师社会责任的公益性公共性无偿性特征与律师职业市场性之间的矛盾；如青年律师成长需要培养与扶持过程的客观规律性，与律师行业目前无相关良好扶持机制和资金保障的矛盾；如律师业作为现代服务业的集聚发展需要，与目前律师行业资源要素分化细化的矛盾，等等。针对这些关系行业发展的难题，律师协会需要进行认真分析研究，努力找出化解难题的路径和方法。
4、引导律师执业开展。律师执业开展需要依靠法律服务市场的调节，但因法律服务市场不完善，市场传导调节作用往往失灵和滞后。律师执业开展，更需要在律师协会不断整合资源进行平台建设的前提下，改变服务方式，组团提供服务，主动提供服务。组织和引导律师围绕加快转变经济发展方式这一主线，主动服务经济转型发展，服务经济社会建设；组织和引导律师主动参与社会矛盾化解，坚持在党和政府主导的维护群众权益机制中依法承担社会责任，协调各方利益关系，化解各类纠纷矛盾，努力实现法律效果、社会效果和政治效果的有机统一。通过引导律师改进执业理念，转变工作方法，实现律师行业的快速发展。
（三）以完善年度评价考核机制作为工作抓手
律师协会围绕职能展开工作，改进管理方式，创新管理机制，一个重要的工作抓手就是对律师和律师事务所的执业建立完善的年度评价考核机制。在律师协会对律师和律师事务所的执业进行不断规范与引导的基础上，对律师和律师事务所的执业进行年度考核，既是对律师和律师事务所执行行业管理规范与行业指导意见情况的检验，也是对律师和律师事务所执业行为的一种评价，可以起到事前风向标、事中指挥棒、事后校正器的作用。对律师和律师事务所的执业建立全面和完善的年度评价考核机制，是律师行业管理创新的一项重要举措。
二、主动发挥律师职能作用是律师服务社会管理创新的基本方法
律师在落实依法治国基本方略、推动民主法治进程，保障人权、保障社会公平正义，维护社会和谐稳定，服务经济建设中发挥了不可替代的作用，成为一支建设中国特色社会主义、实现民族复兴不可或缺的力量。律师工作的重要地位和作用以及律师工作取得的成绩，越来越得到党、政府和社会认同。律师作为中国特色社会主义法律工作者的职能作用得到了有效的发挥，其内涵也在不断充实和丰富。
（一）律师发挥职能作用路径的再认识
修订通过的《律师法》第二条规定：“本法所称律师，是指依法取得律师执业证书，接受委托或者指定，为当事人提供法律服务的执业人员。律师应当维护当事人合法权益，维护法律正确实施，维护社会公平和正义。”这一规定包含了两方面的含义：其一，律师是接受委托或者指定，为当事人提供法律服务的执业人员。这个含义与国际上关于律师是自由职业者的定义接轨；其二，律师应当维护当事人合法权益，维护法律正确实施，维护社会公平和正义。这个含义要求律师在维护当事人合法权益的同时，也应维护法律正确实施，维护社会公平和正义。这反映了律师职业的司法性、社会性。然而，就对律师的地位作用的定位而言，《律师法》对律师的定位就是前者，即律师是“为当事人提供法律服务的执业人员”，后面的那三个“维护”并不是对律师职业群体社会地位的界定，而是前者定位衍生的要求。《律师法》对律师的定位，局限于律师是提供专业服务的自由职业者的认识，对律师发挥职能作用的路径也局限地设定于为当事人提供法律服务过程中，这样的定位是有欠缺的。
随着社会发展，律师的服务范围已经从单一的诉讼业务延伸到为社会、经济生活各个方面提供法律服务。凡是法律调整的对象，无论是国家的重大基础设施建设、环境保护、金融创新，还是涉及民生的教育、医疗、社会保障，无论是国内的经济社会发展方面的事务，还是国际贸易、涉外投资、知识产权保护、反倾销等，都是律师发挥职能作用的舞台。律师职能作用的发挥，还体现在制度建设、行政执法、社会管理、公共产品公共服务提供、社会矛盾化解等多方面，如仍局限于“律师是接受委托或者指定，为当事人提供法律服务的执业人员”的认识，会束缚了律师社会功能和职能作用的发挥，也直接影响律师作为中国特色社会主义法律工作者的社会评价和职能定位。
可以说，随着律师业的发展，律师作为中国特色社会主义法律工作者的内涵已经得到了丰富和充实。适应社会发展新形势新特点，律师法关于律师的定义有待修正。律师是指依法取得律师执业证书，为社会提供的法律服务专业人员。律师职责是维护法律正确实施，维护社会公平和正义。律师为社会提供的法律服务有两条路径：一条是接受当事人委托，为其提供法律服务；另一条是主动通过接受政府购买、政府补贴以及无偿提供方式向社会提供。其中，律师接受当事人委托为其提供法律服务，完全可以通过市场来调节，律师一般是被挑选、被聘请的情形；而通过接受政府购买、政府补贴以及无偿提供的方式提供法律服务的，则要求主动贴近社会经济发展的现实需求，服务经济转型升级，服务法治建设，服务社会管理，服务社会矛盾化解，服务社会困难群体或特殊群体，法律服务以公共服务供给形式积极主动供给。
（二）律师服务社会管理创新的具体做法
1、积极参与社会管理创新机制建设。在做好政府法律顾问、企业法律顾问和社会组织法律顾问的基础上，引导律师主动参与政府管理决策、企业依法运营、市场主体公平竞争等方面的实践活动，增强法律顾问的作用。发挥律师队伍中人大代表、政协委员的作用，及时向党委、政府及有关部门提出对策和建议。
网络使信息的沟通和交流变得更快捷，使公众之间得以进行更大范围的互动。根据第35次《中国互联网络发展状况统计报告》得知，截至2014年12月，我国网民规模达已经高达6.49亿，互联网普及率为47.9%。网络已成为公民参政议政的重要渠道，并为中国民主的发展提供了一个崭新而有效的工具。在此背景下，政府该如何运用网络进行理政，创新社会治理方式显得尤为重要。网络理政应纳入法治化进程，完善相关立法工作，既要加强政府对互联网的监管，又要保护和拓宽公民网络政治参与的权利，只有这样我国政治文明才能在互联网时代下得到更快的发展。
关键词：
网络理政；社会治理；法治化
一、网络理政的含义及现状
（一）网络理政的基本理论
网络理政是具有公共对话、互动性、开放性的网络被政府和公众用作讨论和解决公共问题、政策决策的平台，并动态的反映决策的过程、执行的结果等。所以，网络理政至少应当含有以下两方面的内容：一是“话题”，即政府与不特定的社会公众需要共同设立、讨论的关于公共利益问题，并围绕该问题进行开展决策讨论。二是政府与公众的对话和交流必须是在网络平台之上进行[1]。作为一种新兴的、特殊的网络政治现象，网络理政既是科技进步的成果，也是政治文明发展到一定程度的成果。也可以认为，将公共问题或政策问题在电子政府和网络公众之间展开公共对话与互动就是网络理政。政府权力与公众权利被网络化，出现利用网络进行对外对内的政务处理的政府网络部门，并有密切关注政府网络政务进展的公众集体。
（二）我国政府网络理政的兴起与发展
在我国，与公众网络参政相比，网络理政的生命就更为短暂。依据“政府应用互联网与公众进行对话”的形式变化，可以将网络理政的发展历程分为3个阶段：第一阶段为2006年至2008年，网络理政的孕育和萌芽时期。在此期间，讨论的热点话题是网络政治参与和网络监督。如人民网在2006年创建“有话网上说”专栏，供网络用户向各级领导干部反映情况和问题，新华网、新浪网、搜狐网开始尝试建立政府博客。第二阶段为2008年至2011年，网络理政的形成与兴起时期。2008年主席在人民网上的“强国论坛”栏目与网友互动；从2009年到2011年总理在“两会”前夕，通过中国政府网与国内外网友进行在线交流。这些行为标志着日渐强大的网络公众的呼声与意见开始获得政府关注，并开启了政府与网络公众在网络平台上的对话和互动。第三个阶段为2011年至今，网络理政的整合与发展时期。2011年以来，各级政府机构或者官员在网络平台上注册的理政平台，其数量创造了新高峰，政府微博超过万人的平台主要集中在新浪网、腾讯网、新华网和人民网。这标志着政府利用网络媒体建设网络理政平台发展至一个新的水平。至此，凭借网络这个媒体，政府利用网络问政、理政的模式已经被推广开来。
二、我国政府网络理政的不足与成因分析
网络理政给政府进行社会治理带来了很多便利和创新，如信息化办公、网络参政议政等一些列全新的治理模式的出现。但是，任何事物都是有两面性的，网络也不例外。网络的兴起和广泛应用，也给现时代的政府治理提出了很多挑战。
（一）立法的缺失和漏洞
当前我国的相关法律法规规章包括如下几个方面：1.法律和相关司法解释。现行的《宪法》《刑法》《国家安全法》《治安管理处罚法》、最高人民法院颁布的《关于审理扰乱电信市场管理秩序案件具体应用法律若干问题的解释》等，并未对政府在网络时代应如何治理社会做出特别的规定，但是对仅利用网络手段进行传统违法犯罪行为的主体，还是有约束力的。2.行政法规及部门规章。按照立法时间先后，包括①1994年国务院颁布实施的《中华人民共和国计算机信息系统安全保护条例》；②1997年国务院颁布的《中华人民共和国计算机信息网络国际联网管理暂行规定》；③2000年全国人大常委会通过的《全国人大常委会关于维护互联网安全的决定》；④2000年国务院颁布实施的《互联网信息服务管理办法》；⑤2001年国务院颁布，于2002年实施的《计算机软件保护条例》。⑥2005年公安部颁布，并于2006年起实施的《互联网安全保护技术措施规定》等。综上得知，我国的相关网络立法，调整的内容主要集中在安全性方面；立法的机构大多是行政部门、司法部门等；立法层次多为行政法规、部门规章。这暴露出来，尽管关于网络的法律法规数量很多，但是也存在以下几方面的缺陷：首先，调整内容存在盲区，不全面。其次，立法滞后，无法很好的适应网络社会的新形势。例如因为政府的行为导致公民在网络上的虚拟财产损失，如何界定何为虚拟财产？如何计算赔偿额度？如何进行国家赔偿？这些问题都没有统一法律标准。第三，相关立法的机构大多是行政部门、司法部门等，每个部门在制定部门规章时，难免从本部门利益出发，缺乏整体意识，且各个部门分别进行立法，容易出现内容冲突、各自为政的现象，而对于管理成本较高，收益较小的现象，各个部门又容易相互推诿，导致法律调整的空白。第四，相关立法的层次多为行政法规、部门规章。立法层次较低，效力位阶不高，且难以保证立法水平。
（二）政府治理手段的落后
我们国家地域辽阔，区域经济发展不均衡，各个省域、地区的经济、政治发展水平差异较明显。这在很大程度上导致一些地方政府的治理方式、治理理念的落后，不能很好的满足社会发展的要求。进而导致“网络问政”“网络参政”“无纸化办公”等我们在信息时代所倡导的社会治理方式难以有效落实。其次政府在进行社会治理、行政执法时，还存在野蛮执法、任意执法、甚至违法的现象。例如在做出不利于行政相对人的处罚决定之前，没有按照法律规定的程序组织听证程序、未对行政相对人的异议进行回复和解释、随意呵斥行政相对人等问题。
三、网络理政法治化的必要性
人类在长期的发展历程中逐渐摸索出来一套最大化国家和个体权益的社会治理方式，那就是法治。“现代法治并不仅仅是一种制度，而更主要的是一种生活状态、行为方式和文化模式。”[2]公众越来越认同法治是个人生存生活的最佳方式，认同法治是国家治理社会公共生活的最佳方式。法治是一种也应该成为一种社会生态。早在1999年《宪法修正案》中就明确规定：中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。这个历史决定，宣告我国告别了数千年的人治模式。
（一）法治的权利保障功能与网络社会中公众的权利诉求相一致
法律的本质在于保护公民的权益，法律的全部价值即在于对公民权利的维护和保障。马克思认为：“宪法是人民权利的保障。”如果一部法律无法保护公民的权益，那就不是一部好的法律。当下频出的个人信息泄露的社会事件、网络谣言与攻击、人肉搜索、网络传销事件等，都反映出对公民人身权、财产权等基本权益的侵害。而我们所追求的社会治理的法治化，就是期望将公民的基本权益写进法律，通过立法的方式明确下来，成为公民的法定权利。无论是来自现实生活的侵权，还是来自网络的侵权，都能以国家强制力进行严惩，使得公民的权益得到切实的保护[3]。
（二）法治的价值追求与网络社会中公众的价值诉求相一致
人类社会发展所追求的目标之一便是实现公平正义，也是我国社会治理进行创新最核心的价值追求。法治能为社会治理创新提供价值指引[4]。秩序、公正、和谐等政府进行社会治理所力图达致的目标，恰都是法治所倡导的价值追求。在依法治国的基本方略下，政府进行社会治理的创新尝试，必须要有法律依据，依法推进。同时，网络社会崇尚的自由、平等、正义、公平等价值诉求同样会反馈于政府的创新治理活动，确保任何的社会治理尝试举措能够做到尊重人的自由、以人为本，促进社会平等、公正秩序的形成。同理，任何借口社会治理创新而实则导致社会不公、侵害公众安全和自由的行为都是与法治诉求背道而驰的，都不具有合法性，也不可能是真正的社会治理创新。
（三）法治为政府设置了社会治理的边界
法治作为社会治理的方式，是集立法、执法、司法和守法为一体的有机统一体。社会治理创新也需要在法律框架下进行，立法为之提供了一整套制度规范；将这些法律规范具体运用到社会治理创新的实践中，则是执法、司法和守法的协同作用。不难发现，法治为政府进行社会治理创新设置了边界，也在很大程度上确保了社会治理的合法性和进步性。以下几个方面体现了法治所设定的社会治理创新的边界：第一，政府在社会治理中的权力边界、公众的权利和义务边界，都有法律来规范。法律的作用机制正是通过设定和调整主体之间的权利义务来发挥的。法律通过规定政府进行社会治理的职权范围、公众应享有的权力应承担的义务，为社会治理和创新治理提供了法律依据和范围。在法律范围内，可以进行任何的治理新措施的实施；不能从事法律明文禁止的事项。第二，政府创新社会治理采用的程序、手段、方式亦由法律界定。法治社会，不仅政府的权力和职责范围及公民个人的权利义务有明确的规定，关键对各个主体依照什么程序、采用什么方式、运用什么手段来行使自己的权力\权利承担自己的义务亦进行了明确界定。各个主体在清楚自己的权属和职责的基础上，按照法定的程序、方式和手段扮演好各自在社会治理创新中的角色，才能实现法律向法治的转变，也才能实现治理与法治的统一。第三，政府应该在社会治理创新中承担何种责任、纠责的标准等也由法律设定。政府社会治理的主要创新举措，若违反法律应承担什么样的法律责任，立法应该且能够明确规定。综上，网络时代将社会治理和创新治理纳入法治化轨道，一方面法治的价值目标契合了网络社会的价值诉求；另一方面可以最大限度杜绝任何或借由社会治理创新而逾越法律底线、践踏法律尊严和权威的行为。总之，法治化提供的三重边界，为社会治理创新提供了一个安全、稳定、和谐的社会秩序。
四、网络理政法治化的完善途径
正如美国著名学者罗斯科•庞德所说：法律的本性要求必须稳定，但同时又不能总是静止不变的。随着周边社会环境不断的发生变化，也要求法律根据各种社会力量的博弈以及安全所面临的新形势不断做出新的调整。故随着社会的发展变化，立法、执法、司法、守法也要不断的完善和修正，以适应新的社会形势。进一步完善网络时代政府治理的模式，破解网络理政存在的困境，应从以下几方面入手：
（一）健全对网络的立法
首先，现有的关于网络的法律法规太过分散，调整内容或者相互冲突或者存在漏洞，所以整合、完善、修订已有的法律法规是当务之急。删除已经明显滞后的法律规定，细化立法，加强可操作性和执行性。同时，对法律空白的调整对象进行规范和健全。第二，以网络理政为调整对象单独制定法律。或者可以先行制定行政法规，使网络理政做到有法可依。网络理政作为社会治理的创新举措，它的实施主体、客体、方式、程序、责任等基本问题都需要在法律中明确。不仅政府作为理政主体的职权范围、义务和归责原则应当含有，公众的参政渠道、方式、义务等也应当被规定。因为网络理政设计主体较多，调整对象特殊，所需调整手段也较复杂，故立法时应该加强各个相关部门的协调沟通，做到全局出发，兼顾各职能部门的管理需求，确保可操作性。摒弃责任主体多元、内容相互冲突制约的现象[5]。第三，加强监管力度，为网络理政的实施提供良好的社会环境。针对网络虚假信息、网络诈骗、网络信息泄密等利用网络平台实施的违法行为，应该从立法上进行问责。可以借鉴金融系统对不良信用记录的评价机制，通过专业人员或软件对在网络理政平台的信息进行筛查与统计，建立信息违规纠察记录，凡是在一定期限法律禁止性消息或欺诈性、违法性内容的，限制其权限。其次，设立举报机制。鼓励公众揭露不良信息者和违法行为者。第三，对网络平台中传播的低俗、伪科学等信息进行引导和警示。最后，关键是明确在网络理政平台中各方主体，特别是政府的监管职责。提升执法人员的网络侦查能力，或者设立专门的网络执法队伍，对网络犯罪行为和网络政治谣言、偏激言论等严厉打击，倡导良好的网络文明和网络社会公德。
（二）更新政府治理手段
在打击网络不良行为的同时，一定要警惕是否过度限制了公众的言论自由、参政议政的民利。这需要政府在创新社会治理理念、方式时，还要创新执法手段、治理手段。最高效的选择便是政务信息公开。无论是政府决策、还是政府行使管理权对具体行政相对人进行处分或者奖励，都应该及时进行信息公开。值得庆幸的是，我们的政府努力的速度超过公众预期。从公共安全事件的及时上报、公开，到官员的打击，都在第一时间利用网络平台和网络媒体进行公开报道。政务信息公开平台让政府真正实现“在阳光下运行”的承诺，并且避免了公众的知情权得不到有效保障而导致的各种猜疑、谣言、负面舆论大行其道的被动局面，综上，政府主导的网络理政在行使治理权时，应该兼顾两种利益：一是国家的利益，主要是和谐、稳定、合法的社会秩序；二是公众的言论自由、隐私权、参政议政权[6]。在上述关系中，政府无疑作为国家利益的代表和维护者处在主导地位，其掌握着决策权、管理权、资源分配权、公共服务权等，与公众属于管理者与被管理者的关系。可以说行政管理抑或行政服务已经深深嵌入了公众生活的各个方面。因为网络信息的广泛应用，公众的人身权、隐私利益、自由等权益比以往任何的时代都更容易被侵犯。行政管理的轻微过错都可能埋下严重的隐患。正是基于此，我们既需要创新社会治理方式，也需要法治化来为创新的治理指引方向并保驾护航，为政府、公众在网络这个虚拟的平台上限定行走的空间。互联网的飞速发展对国家政治文明建设和社会治理模式带来了重大历史机遇和挑战。伴随着信息高效传播，公众参政议政的权利诉求、自由民主的价值追求也在迅速提升，政府网络理政的社会治理方式注定要登上历史舞台。无论从网络社会的诉求出发，还是对公权力的约束，抑或是社会治理的需要，网络理政的法治化都是必须的，网络理政的法治化建设更是任重道远。
参考文献：
〔1〕何精华.网络空间的政府治理.上海社会科学院出版社，2006.
〔2〕马长山.社会转型与法治根基的构筑.浙江社会科学，2003，（04）.
〔3〕俞可平.西方政治学名著提要.江西人民出版社,2001.81.
〔4〕吴鹏森.论社会管理创新的理念与路径.南京师范大学学报（社会科学版）,2012，（03）.
〔5〕李秋芳.略论建设法治政府与推动社会管理创新的结合.人民论坛,2012，（06）.
【关键词】社会管理创新法治化路径
近十年来，在国家层面社会管理创新成为不断被提及、逐渐具体化、细化的政策指令。2004年，十六届四中全会首次提到了社会管理创新的理念—“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”；2007年，十七大报告更加具体地提出要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”；2009年全国政法工作的重要内容—“社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”再次强调社会管理创新的重要性；2012年，十进一步指出要加强和创新社会管理、加快形成科学有效的社会管理体制、健全社会管理网络、更加注重发挥法治在社会管理中的重要作用，并且在十报告第七部分的“在改善民生和创新管理中加强社会建设”的第六点“加强和创新社会管理”中详细阐述了社会管理涉及的各方面内容。
社会管理创新不仅是国家的政策指令，在学术界也掀起了有关其理念、理论和路径等的探索和研究，各省市则开始或小心谨慎或大刀阔斧地实践各种社会管理创新模式。社会管理创新的法治化路径，以及在湖南大胆尝试的法治湖南引起了法学界的热议和持续关注，本文将对社会管理创新法治化路径涉及的问题进行探讨。
社会管理创新法治化概述
社会管理。我国经过30多年的改革开放，已经进入了社会转型的关键阶段，一些长久积累的社会矛盾，以及新的发展时期出现的新问题，逐渐突出，交织在一起，错综复杂。因此，社会管理问题成为新的发展阶段需要充分认识、深入研究、积极解决的问题。
要研究社会管理问题，首先要了解社会管理的概念和内涵。社会管理不是新的发展时期的产物，而是一直存在的概念，只是在不同的社会形态、发展阶段，社会管理的内涵发生了变化。一般认为，社会管理是对社会公共事务的管理，与政府对政治事务、经济事务的管理是并行不悖的。①然而，随着经济、社会环境的变化，社会管理的内涵有了新的维度，即社会管理的主体不再仅仅是政府，还包括了社会的自我管理，社会公民和社会组织的自我管理。②社会管理的方式也不再是单一的行政管理，还包括行政合同、行政给付、行政调解等新的方式。③日益变化的社会形态、社会意识，经济发展情况，以及人与人之间的关系，社会管理的方方面面都在发生新的深刻的变化，因此，对新的社会管理模式呼吁越来越强烈。
社会管理创新。新的发展时期，新的矛盾凸显，再加上旧的矛盾日积月累逐渐爆发，传统社会管理模式已经捉襟见肘，无法满足协调现有经济、政治、文化、社会稳定发展的需要，有必要进行社会管理模式的革新。
社会管理创新即是根据现有的社会资源、社会环境，在充分认识、研究现有社会管理的问题、社会矛盾、社会需求，以及社会发展趋势等的基础上，运用新的社会管理理念、理论、机制、技术和方法等，对现有的社会管理模式和方法进行革新，建构能够解决现有社会管理问题、符合社会发展态势的新的社会管理制度的活动过程。
社会管理创新法治化。法律是维护社会秩序的保障力量，是社会行为规范的基本要求。法律要为社会管理创新提供必要的规范和制度支撑，社会管理创新才能真正实现社会管理的目标。只有在法律的规范范围内进行社会管理创新，才是社会管理创新的应有之意。
社会管理的目标是要解决社会矛盾、满足社会需求，使社会在新的发展时期处于稳定、有序的发展状态，因此，社会管理的目标就是要达到法治的有序状态。社会管理目标的实现途径和方式必须在法律规范即法治的要求下进行。因而，社会管理创新不仅要在形式上符合法治的要求，在内容上在实质上也要满足法治的规范。唯有以法治理念为指导，以健全的符合公平正义的法律体系、法治规范程序为制度和环境支持，社会管理创新的目标才能真正实现并发挥持久效果。
社会管理创新法治化路径
对于社会管理创新的法治化路径的探索，不仅学者已经进行了很多探讨，而且现实中也有些先行省市在践行。本文主要从以下三个方面进行社会管理创新的法治化路径探讨。
建立健全社会管理法律体系。改革开放30余年，我国已经基本建立社会主义现代化法律体系。但是，我国仍处在“人治”胜过“法治”的阶段。社会管理的各级法律体系并不完善。
第一，要完善政府社会管理法律体系的建设。传统的社会管理强调政府的行政管理，社会管理创新应该从政府职能的各个方面进行规范。首先，政府社会管理原来强调的控制和管理的观念应该转变为调控、引导、服务和整合社会的观念。④各个省市在符合上位法的基础上可以根据自身情况“量体裁衣”制定符合自身发展的政府服务规范。如2013年6月1日起实施的《四川省政务服务条例》中规定的服务宗旨—促进政务服务的制度化、规范化，提高行政效能，推进法治政府、廉洁政府、服务政府的建设，并且分别对政务服务的建设、运行和监管进行了具体的规定。
其次，优化、软化政府管理方式和手段。行政管理方式不再是以行政命令、行政处罚、行政强制措施等方式实行，而是采取更民主、更开放、更科学、更平等的方式进行。社会管理的方式也不再是单一的行政管理，还包括行政合同、行政给付、行政调解等新的方式。⑤如2013年1月1日起实施的《酒泉市行政程序规定（试行）》对行政合同、行政指导、行政给付、行政裁决、行政调解、行政规划、行政应急等行政行为规范进行了详细的规定。行政合同是政府为实现行政目的而与社会组织、公民、法人成立的基于双方意思表示一致而形成的协议，行政合同的法治化有利于规范行政机关在执行政府采购、政府特许经营、国有资产出售等行政事务时规范自身的行为，也有利于公民、法人、其他社会组织依据所述规定维护自己的利益。行政指导是指行政机关为实现特定的行政目的，在其法定的职权范围内或者依据法律、法规、规章和政策，以指导、劝告、提醒、建议等非强制性方式，引导公民、法人和其他组织作出或者不作出某种行为的活动。对行政机关行政指导行为的法治化不仅可以更好地架起行政机关与公民、法人与其他社会组织之间的沟通桥梁，而且对行政指导行为具体完备的规范会增加公民、法人和其他社会组织对行政机关行政管理的信赖，提高政府及其行政机关行政指导的权威性，更好地实现政府行政指导的目的和效益。行政调解是指行政机关为化解社会矛盾、维护社会稳定，依照法律、法规、规章和有关规定，居间协调处理公民、法人或者其他组织相互之间民事纠纷的活动。行政裁决是指行政机关根据法律、法规的授权，处理公民、法人或者其他组织相互之间发生的与其行政职权密切相关的民事纠纷的活动。行政裁决与行政调解的法治化有利于及时、公平、透明、高效地处理公民、法人、社会组织相互之间的矛盾，减轻司法负担，更好地保护公众的合法利益，维护社会和谐稳定。
自2011年11月17日，北京市政府发起“北京微博厅”以来，省级政务微博群相继跟进，“上海”、“湖北民生微博服务厅”、“中国广州”等，微博成为了各级政府与公众沟通、互动、回应民生诉求的新渠道，这也是社会管理创新的具体体现。就此也可以知道，网络社会的外部性、公共性已经体现出自己的力量和作用，成为实体社会、有形社会的一部分。因此，有必要规范网络行为，进行网络实名制，将网络社会的管理纳入社会管理中进行规范化、法治化。
政府社会管理创新的法治化进程已经启程了，有了一定的实践经验，不过大部分还是在“摸着石头过河”的阶段，仍然需要在实践过程中不断总结经验，丰富理论，上升为法律规范，再更好地指导实践。
第二，要完善社会自治组织、社区与公民的社会管理法律体系的建设。中国社会各区域经济发展状况、社会意识形态、人民组成结构等大不相同，如果仅仅依靠政府管理，政府将不堪重负，无以为继。因此，社会管理创新要充分、积极调动社会自治组织、社区和公民自我管理的能力和潜力，形成政府、社会自治组织和公民多重社会管理主体的综合社会管理模式，这样才能真正长治久安，稳定发展。备受推崇的“杭州模式”中“社会复合主体”，即以推进社会性项目建设、知识创业、事业发展为目的，社会效益与经营运作相统一，由党政界、知识界、行业界、媒体界等不同身份的人员共同参与、主动关联而形成的多层架构、网状联结、功能融合、优势互补的新型创业主体，就是这一多重社会管理主体的体现。它不仅减轻了政府管理的负担，而且吸纳更多专业的、具备各领域视角的主体加入，产生了更好的社会效果。2008年的汶川地震、2013年的雅安地震，也一次次证明社会自治组织、公民在社会管理中维护社会稳定、解决社会问题中的自治能力和带头作用。而越是发达的国家，社会自治组织和公民的自我管理、治理的能力发挥的越大，这也是我们需要借鉴的。
因此，完善社会自治组织、社区和公民的社会管理创新法治化发展，需要从以下方面着手：需要建立健全社会自治组织的培育、支持、监管、责任等机制；建立健全社团管理法规，鼓励社会公益组织、社会团体按照法律规范参与社会管理；明确社区的自治职能范围、管理规范程序、责任承担形式等机制；建立健全公民教育法制，道德教育、民主法治教育等；建立健全民主议事制度，扩大民众参与议事的范围、程度，最大限度地确保公众在国家、政府重大决策中的利益诉求抒发的管道畅通等。
践行以人为本的执法和司法理念。社会是由一个一个的人组成的，因此，社会管理终究是人与人之间的问题。要让以白纸黑字呈现的法律条文不变成一纸空文，政府在实行社会管理时需要时刻谨记以人为本的理念。而对政府社会管理行为的法治化完善是实现这一目的的基本保障。
行政执法，是指行政机关依据法律、法规和规章，作出的行政许可、行政处罚、行政强制、行政给付、行政征收、行政确认等影响公民、法人或者其他组织权利和义务的具体行政行为。政府行政执法是政府实行社会管理的重要途径。如《湖南省行政程序规定》对行政执法程序的一般宗旨、启动程序、调查取证、行政执法决定、期限、行政裁量基准等做了具体规定，体现了职责明晰、当场处理、及时处理、高效处理的特点。行政执法程序的法治化不仅有利于规范政府各级行政机关执法人员的执法行为，也利于节约社会资源，及时、便民地解决社会矛盾。
司法救济是公民权利保障的最后一道防线，一旦失守，便无可挽回。因此，社会管理创新的法治化必然不能缺少司法这一环。各地法院已经对诉讼费用、未成年人审判、诉讼调解、诉讼和解等方面作出了改革。但是，各地诉讼频发，矛盾不断，缺乏法律信仰等现象层出不穷；老百姓不敢惹官司、不相信法院的情况屡见不鲜；司法程序不透明、法官不依法判案、唯长官指令是从的声音此起彼伏、不绝于耳；用钱买刑、同命不同价的抱怨和喟叹时有发生。这些现象造成了人们缺乏法律信仰的表现和判断依据。因此，法官行为规范的进一步完善已经成为势在必行的举措。
案件积累，无法及时解决社会矛盾的一个重要原因在于司法资源的不合理配置。在社会转型、矛盾多发时期，应该充分发挥能动司法的效用。将矛盾小、涉及面小、人数少、涉及问题简单的一般民事纠纷尽量在基层解决，积极发动基层自治组织、调解机构采用调解与和解的手段将纠纷化大为小、化小为无。已经进入立案阶段的民事案件，人民法院应充分了解案情，知晓原被告双方的利益诉求，积极推动调解。对于上诉的案件，不能采取不理不问的态度，而是要主动进行后续跟踪查问。而且，法院不能避重就轻，将疑难复杂案件拒之门外，使社会矛盾升级，造成频发，事态发展无法遏制。另外，要积极倡导法官就地办案、巡回法庭办案，快速、及时解决纠纷，不仅能及时疏导社会矛盾，而且有利于树立法律权威和法官形象，重要的是能达到解决一起纠纷，让一片公民收益受教，让法律、法官形象走进千家万户、深入人心。让百姓切实感受到以人为本的理念。
完善社会管理的法律服务机制。法律服务工作是社会管理不可或缺的一环，事先工作做好了，事后的状况就会越少发生。我国现有的法律服务行业良莠不齐，法律服务机构的无序状态大量存在。需要培育和规范律师事务所，以及提高法律服务人员的法律素养，形成行业、地区、社区规范，满足社会管理创新的法治化对于法律服务的要求。
培养法律宣传队伍深入基层宣讲法律知识和弘扬法律文化，提高公民的法律意识、维权意识和法律信仰。将与民生、公民利益息息相关的典型案例带入基层、细致讲解。这种润物细无声的方式将更好地、更持久地构建法治文明。
建立健全法律援助体系。积极倡导各地各高校法学院建立法律援助、法律咨询室，满足当地公民的法律诉求和解决一般纠纷。培养法律援助小组深入基层，将基层矛盾就地解决、及时解决，建立鼓励律师进行法律援助的奖励和补助机制。
结语
社会管理创新的法治化是一个任重而道远的过程，政府社会管理的法治化已经扬帆启程，有些先行者省市已经起到带头作用，但社会管理是实践活动，还需要进行实践活动的绩效评价才能确定是否可行和有益。社会自治组织和公民的社会管理创新法治化途径需要依据我国的实际情况并借鉴其他国家的成功经验进行逐步完善。司法能动性作用的良好发挥也不是一蹴而就的，需要人力、物力以及实践经验的投入和积累。法律服务体系的完善，需要政府投入和各方人士的持续努力。因此，社会管理创新的法治化路径不是一成不变，也不是一夕即成的，仍需要理论界和实务界的持续关注和研究。
（作者单位：中共重庆市沙坪坝区委党校；本文系2012年度中共重庆市委党校课题“社会管理创新的法治化路径研究—基于沙坪坝区的实证分析”阶段性成果，项目编号：CQDX2012B—019）
【注释】
①杨立新，侯琦：“试论转型期我国社会管理创新的若干问题”，《党政十部论坛》，2010年第12期，第53～55页。
②④周红云：“社会管理创新的实质与政府改革—社会管理创新的杭州经验与启示”，《中共杭州市委党校学报》，2011年第5期，第55～61页。