[关键词]新形势；国有企业；监督机制
doi：10.3969/j.issn.1673-0194.2017.01.025
[中图分类号]F239.45[文献标识码]A[文章编号]1673-0194（2017）01-0048-02
1国有企业现有的内外部监督体制
改革开放以来，经过几十年的摸索，我国已建立完善了在社会主义市场经济条件下对国有企业的“大监督”机制，财政部管资产，中组部管干部任命，党的工作由中央工委管，稽查特派员由国务院派遣，还有国资委、工商、税务、审计、海关、银行等部门甚至社会舆论，也都对国有企业起到有力的外部监督作用。在企业内部，按照公司法建立的法人治理结构是企业基本的内部制衡监督机制，同时企业内部建立的有党组织（包括工会）、内部审计、财务、法律、人力资源、巡视、纪检监察等内部监督机制。
近年来，国资委加强了国有企业外派监事会制度的实施，外派监事会监督与企业内部纪检监察、审计等方式有机结合，已形成联合实施、协同联动、规范有序的监督和责任追究工作机制，从而将对国有企业的内外部监督机制有效地结合起来。
2现有的监督体制存在的问题
社会主义市场经济环境下国有企业监督工作，没有现成的管理经验和模式可以借鉴，许多工作还处在探索之中，监督工作还存在一些问题：
（1）目前对国有大企业的监督存在多头管理，监管机构职能重叠，工作交叉，责任不清，影响监督效能。
（2）国有企业问题上法规政策体系存在政出多门、部门间存在利益冲突、部门规章之间有矛盾和不一致的情况。
（3）内控体系不健全，有的企业海外重点项目监管不力，特别是海外工程项目、企业收购兼并等监管缺失，存在采购、分包环节不规范，程序流于形式等问题。
（4）审计监督没有充分发挥应有的作用。国家审计、和内部审计存在事后性、审计要求不能落实到位的问题，而社会审计受整个社会诚信环境、同业竞争的影响，审计质量得不到保证。
（5）企业中的职工代表大会是实行民主管理的基本形式，但是职代会的监督大多是“以下监督上”，职能很难落实到位。
（6）纪检部门监督晚。与审计监督相比，纪检部门的监督虽具备较强的惩处手段，但对于已经造成的企业资产流失情况，纪检监督明显“滞后”。
3解决国有企业监督体制存在问题的主要对策
（1）加强企业制衡体系的建设，强化横向监督。应要求国有企业加强公司法“三会”治理结构的建设，发挥企业党组织的保证监督作用、重视企业职工民主监督、加强企业外部监督。
（2）加强内控体系建设，强化纵向监督。健全财务、投资、融资、担保、采购和营销等方面的内控体系和内部监督机制建设，建立涵盖审计、纪检监察、法律、财务等部门的联合监督工作体系，强化对子企业的纵向监督和各业务板块的专业监督。
（3）加强审计工作力度，确保其发挥应有的作用。应健全国有资本审计监督体系，进一步明确政府部门公共审计、国有资本出资人审计、社会审计和内部审计职责分工，实现企业国有资本审计监督全覆盖。
国家审计、社会审计和内部审计各有所长，应协调发挥各自在审计监督体系中的作用。国家审计重点在于解决审计资源不足的问题，就一些新情况和普遍性问题提出建议；从国有股东价值最大化出发，由财务审计逐步向绩效审计过渡；国家审计还要在国有企业监事会逐步到位的基础上，通过对监事会监督结果的再监督，发挥宏观调控监督作用。内审机构因为对企业内部控制最为了解，对企业经营风险和财务风险的评估和控制可以更加及时、准确，内部审计的重点应放在内部控制和风险管理上。社会审计需要注册会计师协会、审计署、财政部等部门的共同努力，加强对社会审计的外部监管，提高违规成本；规范社会审计的重点是中介机构重塑利益观和诚信观，提升其对国有企业审计的质量。
（4）进一步完善国有企业的综合监督体系。不同的监督方式虽然有区别，但监督范围、监督职责和监督对象有重合的部分，所以需要协同不同类别的监督方式，使“大监督”体系更具备可操作性，加速更具体的实践转化。
2015年10月，国务院办公厅出台了《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》（〔2015〕79号）。这标志着在新一轮国企改革的背景下，国家层面出台了一部关于监督国有企业经营投资管理的专门规范性文件，对监督对象、监督范围、监督方法、追责体系构建等进行了明确和创新。文件明确提出加强和改进党对国有企业的领导，切实强化国有企业内部监督、出资人监督和审计、纪检监察、巡视监督以及社会监督，严格责任追究。监督方式即有层级监督也有专项监督，同时对于内外部不同的监督机制衔接做了规定，在不同的监督机构或部门之间建立了有序的关联结构。
根据《意见》，国有企业经营管理人员投资决策有54个“雷区”不能碰，否则应当追究责任。值得注意的是，意见明确“实行重大决策终身责任追究制度”。这意味着无论是否已经离开了企业，相关责任人都要承担应有的责任。在责任追究处理上，意见明确了组织处理、扣减薪酬、禁入限制、纪律处分、移送司法机关等五种方式。这几种处理方式可以单独使用，也可以合并使用。
以国有企业改制为例，改制程序主要有改制申请到设立登记有15个程序，实践中，由于改制本身是一项边改边行的措施，其中难免会存在不尽完善的地方，因此对发生的违法、违纪、违规问题按什么性质进行处理容易产生不同意见。但一旦被认定发生国企资产损失，按照性质轻重，相关责任人不仅将面临从“批评教育”到“免职”等不同程度的组织处理、违纪处理、经济上的严惩，还可能同时面临刑事司法追责。与审计、稽查等内部监督的“柔性监督”方式不同，外部监督中刑法中涉及国有企业及人员的罪名主要常见的有60种左右，其中国有资产损失涉及刑法中贪污贿赂罪、私分国有资产罪、出售国有资产罪、侵犯财产罪等各个章节，刑罚种类有拘役、有期徒刑、并处没收财产等。
激励和约束是企业持续发展的基石。完善监督管理机制和问责制度是国有企业健康成长的保障，新一轮国企改革已经启动，国有企业要着眼长期的可持续发展，能在激励中奋发前行，又在约束下规范发展，从而真正做强做优做大。
所谓两种监督模式”，是指人大财经监督与政府审计监督。长期以来，这两种监督主体各自按照不同的运行方式独立运行，形成了迥然不同的监督模式。在国家政治、经济和社会生活中发挥了重要作用，但目前监督力量分散，在一定程度上影响和制约了监督工作的质量和效果。对此，人大常委会财经工委与审计机关根据各自监督模式的优劣现状，力求取优去劣、取长补短，从而，加强人大财经监督与政府审计监督模式的对接。一、着力探寻两种监督模式对接的有效途径在实际工作中，人大财经监督不是孤立进行的，需要多种监督形式的综台运用，尤其需要审计部门的配台和参与。在目前向立法型审计模式过渡的过程中，必须坚持与时俱进、开拓创新的精神，研究和探索两种监督模式实现对接的有效途径，提高人大监督与审计监督的整体效果。近几年来，我们从客观实际出发，以维护经济秩序、规范经济行为、促进经济发展为宗旨，以财经法律法规为依据，以两种监督模式为互补，努力寻求人大财经监督与政府审计监督两种监督模式实现对接的有效途径：1、加强监督程序和监督手段的对接。具体说，就是要依托审计部门的帮助和支持，延伸人大财经监督，提高监督质量和效果。如，南县人大常委会财经工委的具体作法是：一是充分利用审计监督手段。对一些专业性很强的问题，委托审计部门依法进行审计。比如，财政预决算专业性非常强，一般人难以看懂，也难以从复杂的报表数字中发现问题。人大通过审计部门对上一年财政预算执行及其他财政收支情况进行审计的过程，及时发现违反财经法纪、浪费国家资财、挪用财政专项资金、侵占国有资产等问题，进而监督查处，使人大财经监督既能有的放矢，又能提高实效。二是组织重点审计和调查。对一些涉及财政监督方面的重要审计意见，人大代表建议、批评和意见，群众关心的热点、难点问题，与审计机关联合组织调查，并委托审计部门组织对重点项目、重点资金和重点领域依法审计。对发现和掌握的违规违纪案件，及时转送和督促政府有关部门依照相关程序严肃查处。同时，对典型案件，还通过新闻媒体曝光，形成舆论压力，推动反腐败斗争深入开展。三是积极开展审计执法检查。人大财经工委每年结合预算执行性的实际，开展审计执法检查，督促政府及审计部门加大对违纪违规问题的查处力度，维护时常经济秩序，维护国家法律的尊严。2、加强监督力量和活动阵地的对接。从现实情况看，人大机关和审计部门现有人员的知识结构和专业机构存在一定的互补性，如何有效的调动好、利用好，对于强化财经监督和审计监督都将会起到积极的推进作用。鉴于此，我们两家，一方面，充分利用各自的人力资源和物质条件，联合开展活动。每年人大财经部门和政府审计部门在研究工作计划时，都坚持互通情况，尽量在工作内容和时间安排上协调同步，通过优化人力配置，实现监督工作的对接和双赢。有时，双方还联合组织有关财经法律法规和财税审业务知识方面的讲座、培训，进一步提高法制水平和业务能力，更好地为实施监督工作服务。另一方面，利用各种宣传阵地，扩大监督工作的社会影响。与市县报刊、县电视台等新闻媒体一起开辟专栏，宣传和反映实施财经监督和审计监督工作情况、实际效果，给人们一个观察、了解的视窗。同时，人大机关和审计部门自办的刊物、资料，也及时反映这方面的信息，扩大监督工作的社会影响。3、加强监督信息和监督资料的对接。为了加强人大财经部门与政府审计部门的对口联系，双方要套结有关工作链条”，以保持正常的工作联系。一是抓好信息反馈。审计部门作为行政执法机关，专门从事审计监督工作，将平时掌握的经济生活和预算执行的大量情况和线索，及时、主动地向人大反馈。人大财经工委又及时将审计部门反馈的信息通过收集、整理、加工，提供给人大代表和常委会组成人员，使他们结合审计议题，分析和研究一些深层次问题，提出有针对性和建设性的审议意见。同时，人大财经工委也将平时调查了解的有关信息，及时反馈给审计部门，以保持监督信息的畅通和有效对接。二是搞好资料传递。对人大财经工委和政府审计部门双方各自形成的调研成果、审计报告、情况通报等资料，通过一定的制度和方式及时传递，使双方保持相互沟通和交流。三是加强活动联系。每年年初，人大财经工委通过邀请审计部门参加对口联系会议等形式，通报上年工作情况和新的一年人大财经监督工作的重点、主要活动安排等情况。审计部门除经常向人大汇报工作外，每年还适时邀请人大代表、常委会委员视察、指导审计执法和监督工作。二、切实把握两种监督模式对接的重点环节审计监督是国家监督制度的重要组成部分，是保证财政预算健康运行的有效监督形式。坚持人大财经监督与政府审计监督的有机结合，实现两种监督模式的对接，必须把握以下重点环节：1、找准对接的切入点。切入点，就是要支持审计部门依法履行职责。审计的基本职能就是监督，就是检查被审计单位在经济活动中是否授权或既定目标履行经济责任，有无弄虚作假、违法违规、损失浪费等行为，并督促其采取措施在正常轨道上运行。审计的目的是为了保障财政、财务收支真实、合法和效益。作为人大来讲，就是要认真宣传贯彻审计法，特别是要认真贯彻新修改的《审计法》，切实加强对审计法律在本行政区域内贯彻实施情况的检查监督，并把审计监督与人大财经监督有机揉合，做到协同运作、相互促进，既不干预正常的审计执法行为，又能支持审计部门依法行使职权，真正做到寓监督于支持之中。如，近两年来，南县人大常委会正在找这个切入点，大力支持审计机关依法行使职权，并收到了一定的效果。2、探寻对接的结合点。结合点，就是要借助审计监督手段强化人大财经监督。在审计监督中，审计的对象或客体是财政、财务收支，它与人大财经监督的主要内容基本吻合。每年人大常委会都要审查和批准财政决算，监督财政预算执行情况，审计部门也要对财政决算进行审计监督。这两种不同层面的监督，对规范财政收支行为起到了积极的推动作用。但就监督而言，目前仍是程序性的比较多。我们解决这个问题的有效办法是：对审计出来的问题和常委会组成人员的审议意见，以交办函的形式交政府整改，并要求政府限期报告整改结果。我县近几年人大工作的实践证明，这样做既有刊于推动被审计单位和部门落实审议决定，解决实际问题，严肃财经纪律，又能更好地树立人大权威，使人大常委会对财政预算的审查监督逐步由程序性向实质性转变。#p#分页标题#e#3、抓好对接的着力点。着力点，就是要建立健全财经审计制度。从严格意义上讲，目前人大在审查预决算方面还缺乏强有力的检查监督手段。有的地方对预算只审不查，使得审查”变成了审议”。尽管各级人大为提高预算监督质量而提前介入”，但因财政预算专业性强、内容宠杂，常常感到无从下手，监督的深度、力度都受到了一定的影响。从近几年我县的实践来看，人大对预算执行情况的监督离不开审计手段的运用，这是由审计的功能、性质和地位所决定的。人大建立健全财经审计制度，既能保证国家财政收入足额及时入库，控制和监督财政支出，又能判断和检验财政活动成果的真实性。人大借助于审计部门运用的现代审计手段，实施对同级政府预算执行和财政收支活动的审查，客观上起到了两种监督模式对接的作用和效果。4、重视对接的关节点。关节点，就是要逐步理顺审计领导体制。我国现行的审计领导体制是审计部门在同级政府首长和上一级审计部门的领导下，负责本行政区域内的审计工作，履行审计监督职能。这样就形成了政府部门监督政府的状况(审计机关实际上是政府的内审机构)，极易受到行政干预，影响审计执法的独立性，特别是进行同级审”时，审计机关只能先向同级政府报告审计结果，经政府对有关问题筛选后，再向同级人大常委会报告能够反映的问题”，这就影响了审计执法的真实性和严肃性。因此，各级人大机关要积极呼吁全国人大常委会修改宪法和审计法，将审计部门作为权力机关实施监督的职能部门，并列入人大序列，加大审计对财政预算的监督力度，推进人大财经监督与审计监督的有效运行。三、充分发挥审计机关的职能作用实现两种监督模式对接后，各级人大常委会务必发挥审计机关的重要作用，强化对政府财政经济的监督。首先，要发挥同级审”的明镜”作用，强化对财政预算执行的监督。所谓同级审”，就是对同级财政预算执行情况进行审计，这是国家审计的永恒课题，也是审计机关为同级人大常委会审议、监督财政提供科学依据的重要使命。如，南县人大常委会每年在审议、批准同级财政决算之前，其财经工委按照《南县财政预算审查监督办法》的有关规定，督促审计机关对财政部门批复预算的情况、预算执行中的调整情况和预算执行中收支变化的情况、预算收入的征收、缴库、退库情况、财政专项拨款、上级财政专项补贴的拨付与使用情况进行审计，并听取他们的审计结果报告，还就审计的力度与深度提出初审意见，以增强同级审”和人大常委会审议财政预算执行的实效。其次，发挥经济责任审计的眼睛”作用，强化对财经权力的监督。经济责任审计的全称为领导干部任期经济责任审计，即对行政事业单位、国有工商企业等主要负责人进行离任或任中审计的一项制度，也是对财经权力制约与监督的一项重要措施。近两年，南县人大财经工委一是根据县人大常委会的意图，委托审计机关对政府财经序列组成单位将要任免的主要负责人进行离任或任前审计，为人大常委会的人事任免把好出口关”和入口关”。二是在县人大常委会组织述职评议前，人大财经工委遵照人大常委会党组的要求，委托审计机关对有关县直单位的主要负责人进行任中经济责任审计。如，前年和去年，南县人大常委会组织省市县三级人大代表分别对县农业局、建设局、国土资源局和计生局的主要负责人进行了述职评议。评议前，人大财经工委还根据人大常委会的意见，委托审计机关对上述单位的主要负责人进行了任中经济责任审计，为人大的述职评议提供了确凿的事实依据。再次，发挥基建审计的卫士”作用，强化对国家财产的监护。基建审计是社会极为关注的一个重要课题，随着人大财经监督模式与政府监督模式的对接，南县的基建审计工作正在不断加强。2004年，南县人大常委会采纳了财经工委的建议，委托审计机关对新县政府办公大楼的造价及其财务收支情况进行了审计，共审减建设资金700多万元。2005年7月，南县人大常委会听取县审计机关《关于国家建设项目审计情况汇报》后，责成县政府召开常委会议制定、出台了一个《南县国家建设项目审计暂行办法》，这既为南县的基建审计提供了工作指南，又为南县的审计执法人员监护国家财产提供了有力武器。
［关键词］财政监督；现状；经验；问题；意见
［中图分类号］F239［文献标识码］A［文章编号］1005-6432（2011）35-0049-02
随着改革开放的逐步深入,我国财政监督职能日益完善。监督力度不断加强,它对促进我国经济发展、保障各项事业的顺利进行发挥了重要作用。从20世纪末到21世纪初这十几年的时间里,我国财政监督工作正大踏步地前进,获得了可喜的成就,但也存在着亟须改进的方面。目前,我国财政监督工作主要是围绕预算管理而展开的,主要包括：财政支出监督、财政收入监督、金融监督、会计监督、财政内部监督,而我国的财政监督具体手段则包括检查、审核、监控、绩效评价、反馈等。
1基本经验
近几年来,我国财政监督工作在许多方面都取得了新的进展,尤其是在规范经济工作行为、严肃财经纪律、提高经济运行质量、促进经济管理、促进财政改革等方面正发挥着越来越重要的作用,有力地维护了市场经济秩序。
分析和总结财政监督工作发展历程,我国的财政监督工作有以下基本经验值得继续坚持和发展：
（1）必须坚持贯彻于财政中心工作大局之中,做到切实为大局服务。实践证明,财政监督工作只有紧紧围绕财政中心工作,学会高位思考,增强宏观意识,从全民族全社会的角度分析看待问题,才能保持旺盛的生命力,否则就可能偏离正确的方向。
（2）必须坚持贯穿于财政管理全过程之中,强化事前、事中和事后全过程监督。只有将财政监督贯穿于财政管理全过程,强化事前审核预警、事中跟踪问效、事后监督检查,建立对财政全过程进行监测、预警、分析、保障和规范的财政监督体系,才能实现财政监督工作的全面、协调、可持续发展。
（3）必须坚持与时俱进,不断创新和改进监督检查方式方法。做好财政监督工作需要创新精神,坚持科学的原则、科学的方法。一直以来,我国的财政监督工作一直都在不断调整方式和手段,较好地适应了时代的要求,这也确保了财政监督工作的与时俱进和取得成效。
（4）必须坚持依法监督。在社会主义法制社会的建设进程中,依法财政监督是不可或缺的环节和组成部分,财政监督工作必须要树立责任意识和服务意识,财政监督工作人员必须具有较强的法制观念,依法行政,充分维护好国家和人民的根本利益。
2问题和困难
近年来,虽然我国财政监督工作取得了一定的进展,但是财政违法违纪现象却时有发生,特别是预算收入征管环节违法违纪现象日益频繁,在2008年度对中央部门预算执行审计情况的审查中发现违规问题40.5亿元,损失浪费问题4.67亿元,分别占财政拨款额的3.5％和0.4％,同时,一些企业大量的偷漏税以及个别单位私设的“小金库”使财政收入遭受巨大的损失,例如2009年济南市审计局在对某单位进行审查时发现了一个金额高达300万元的小金库。本文认为,这些现象的屡见不鲜与目前我国财政监督工作本身的一些缺陷有着紧密的联系,这种“联系”主要分为以下三大方面：
（1）财政监督的范围偏窄,监督的力度不足。长期以来,由于我国财政监督立法方面的缺失和滞后,我国财政监督工作的范围并没有达到一致和明确,财政监督法律上的不足使实际监督工作经常面临着无据可依的困境,特别是对于“该不该管”的问题更是模糊,这种监督范围问题在我国表现为“该管的没有管”,即范围偏窄,“重收轻支”、“重专项检查轻全面监督”、“重外部监督轻内部监督”,财政监督的触角还没有延伸到公共财政活动的各个领域和各个环节,特别是我国各地区的地方性财政监督并没有达到应有的覆盖面,而对国有企业的监督环节也存在疏忽。
（2）财政监督的方式过于单一化。虽然我们已经进入了市场经济的时代,但是我国的财政监督方式仍停留在计划经济时代的水平,即多采用单一的事后监督的方式,而忽略了财政监督的整体性和连贯性。这种事前、事中监督少,事后监督多的方式往往使得很多违法违纪的行为都在既成事实之后才被发现,造成了财政监督工作的滞后性和局限性。虽然我国的财政监督工作进行的如火如荼,但是监督工作的过度滞后使得财政监督的效果并不理想。
（3）财政监督法律体系不健全,配套法律缺失。我国目前财政监督的有关法律法规包括两类：①《预算法》、《会计法》等有关的法律、法规中对财政监督问题的专门规定。从实际情况来看,虽然它们发挥了重要的作用,但这些法律法规的有关规定都不够充分,专门性不强,不能完全适应财政监督的特殊需要。②财政部门制定的部门规章制度,例如《财政部门实施会计监督办法》等规章制度,这些规章制度普遍存在着立法层次低、规定缺乏统一性等问题。所以,从总体上讲,财政监督工作法律依据不充足,强制力较弱。
3意见和建议
通过对我国目前财政监督工作的分析和总结,同时又比对了世界各国的财政监督工作的发展进程和先进方法,我们发现,国内的财政监督工作还存在着不足和需要改进的地方,主要有以下几大方面：
（1）继续加强财政监督理论研究及法律法规建设。一切实践皆以理论为指导。新时期中的财政监督的理论研究工作需要围绕我国社会经济发展的大局以及完善社会主义市场经济体制的要求,加强理论建设应不断创新财政监督理念,为财政监督机制建设提供思想基础。各级财政监督机构应积极组织国内外理论研讨和学术交流活动,逐步积累和丰富财政监督理论的研究成果。
同时,我们迫切需要制定和完善财政监督的法律法规,提高财政监督法律地位,建立健全财政监督法律体系,推动财政监督向法制化不断迈进。
（2）建立和完善更加科学、公开、透明的财政预算管理体制。要使财政管理和监督与财政改革相适应,就需不断完善财政预算管理体制,建立有效的预算编制准备,细化预算流程,增加预算透明度,引入更为科学的预算编制方法和考核制度,加强对预算编制和执行情况的监督检查,强化事前监督,积极探索构建全过程监管机制。
（3）加强相关监督主体之间的协调,联合解决监督管理问题。我们应该采取必要的措施理顺监督主体间的关系,明确各主体的职责权限,建立各监督主体间统一协调的监督机制和执法责任制,合理划分人大、审计、财政部门在财政资金全过程监督各环节中的监督职责,特别要进一步提高财政监督和审计监督的综合效能,使之形成合力,提高监督的整体效能。
在详细分析了我国财政监督工作的现实进展之后,我们不难发现,“财政监督”在我国经济建设发展过程中扮演着十分重要的角色,虽然起步较晚,道路曲折,但发展完善速度比较快,发展前景十分光明。同时,我们也不应只看到积极面,还应总结经验教训,承前启后,不断创新,争取财政监督事业未来更好更快地发展。