关键词：财政监督；财政监督法规；预算监督；其他经济监督
财政监督是国家经济监督的一种重要手段。一般来说，财政监督有广义和狭义的两种理解，其中：狭义的财政监督是指财政机关依法对财政管理中财政资金运行的规范性、安全性、有效性实施的监督；广义的财政监督是指包括各级权力机关、财政机关在内的财政监督主体依法对财政分配活动全过程进行的监管和督察。本文将从广义的角度针对当前我国财政监督过程中存在的问题进行分析，并在这一基础上探讨如何完善财政监督体系，以促使财政监督的权威性、及时性、有效性能得到充分的发挥。
一、当前我国财政监督存在的问题
我国政府历来都十分重视财政监督工作，把严肃财经纪律、整顿财经秩序作为经济工作的一项长期方针。改革开放以来，我国的财政监督在总体上得到了加强，财政监督工作取得了一定成绩，但当前我国的财税秩序仍较混乱，规范的财政自主监督体系没有真正建立起来，使得现行财政监督的法制建设、工作方式和监督手段等还不能很好地适应市场经济条件下加强财政管理的需要。笔者认为，当前我国财政监督过程中存在以下几个问题：
1.财政监督的方法不够规范。随着市场经济体制的建立和不断完善，要求财政监督的理念或方法与之相适应。但目前财政监督的理念不适应，监管方法比较单一，监督内容和方式仍以直接检查为主，偏重于微观监督，忽视宏观监督，与现行的财政职能转变不相适应。具体表现在：从监督内容上看，对公共收入的检查多，对公共支出监督少；对财政分配的最终结果检查多，对全方位监控及资金使用的跟踪问效少；从监督的方式上看，突击性、专项性检查多，日常监督少；从监督环节上看，集中性和非连续性的事后监督检查多，事前、事中监督少。这就导致很多财政违法犯罪行为形成既成事实后才被发现，从而造成财政管理中的违法犯罪现象屡禁不止，给国家造成不可挽回的损失。
2.财政的内部监督比较薄弱。财政监督有外部监督和内部监督之分，二者相比较而言，财政的内部监督显得极为薄弱，也就是财政对自身的监督力度远远不够，给国家财政资金的分配和预算的执行留下了漏洞和隐患。近年来，一些地方财政部门内部管理松懈，加上社会不良风气的影响，财政系统违纪问题时有发生，有的还相当严重。财政部门腐败现象的蔓延与财政监督尤其是内部监督不健全、不完善，缺乏约束机制不无关系。
3.财政监督和其他经济监督的关系尚未理顺。我国现行的经济监督体系主要由财政监督、税务监督、审计监督和社会审计机构监督等共同构成，负责对经济运行秩序实施监督。从理论上看，这些监督主体职责分工应该明确，监督内容各有侧重，并允许适当交叉，逐步形成相互监督、相互制约、相互促进的工作格局。但是，目前我国经济监督体系存在的问题是：财政监督与其他经济监督的关系尚未理顺，各个经济监督主体之间的职责分工不甚明确，多头检查、重复检查的现象还时有发生；在检查计划上不能相互衔接，工作信息上不能相互共享，造成不必要的人力、财力和时间上的浪费，影响了财政监督的总体效果。
4.财政监督的法律体系不够健全。财政监督作为一种经济监督活动，必须依法行政。但迄今为止，我国还没有一部系统地规定财政部门实施财政监督的法律法规，财政监督缺乏独立完整的法律保障。尽管我国已相继出台了《预算法》、《预算法实施细则》、《会计法》、《注册会计师法》等财政法律，但由于这些法律有其自身独特的规范对象，对财政监督仅限于原则性规定，并不完整和系统，对财政监督的职责权限、监督范围和内容、监督程序和步骤等并无详细规定，法律体系不够健全。由于缺乏明确具体的法律、法规依据，财政监管工作难以覆盖财政资金运行的全过程，导致在财政监管执法上尺度偏松、手段偏软，严重影响着财政监管的权威性。
二、完善我国财政监督体系的对策
建立规范的公共财政框架及其有效的财政监督机制是市场经济有序运行和健康发展的必要前提。针对以上存在的问题，笔者认为，必须进一步完善我国财政监督体系，采取以下几个方面的对策：
1.规范的财政监督的方式。针对现有财政监督方式的不足，为切实有效地加大财政监督的力度，使财政监督纳入科学、规范、有序的运行轨道，必须建立起适应财政管理改革需要的、规范的财政监督方法体系，包括：（1）由重事后监督为主转变为财政分配全过程的监督。财政监督要适应部门预算管理改革，通过对预算编制和执行的监督，对预算内、预算外资金的监督，对国库拨付资金的监督等，及时发现财政分配过程中存在的问题。这样既符合新形势的需要，也有利于财政监督转入经常化和规范化的轨道中运行。（2）由重收入监督转变到收支监督并重上来。由于受各方面因素的影响，过去一些人把监督检查作为增加财政收入的一项措施。诚然，通过加强收入监督，可达到增加收入、防止公共收入流失的目的，但公共支出资金使用效率如何，有无挤占挪用等，更是公共财政监督的重要内容，关系到财政职能作用的充分发挥，关系到社会各项事业的健康发展。因此，财政监督工作要尽快实现由重收入、轻支出向收支监督并重转变，从而逐步建立公共预算收入解缴、征管、入库、退库全过程的监督机制，同时，建立从公共预算支出的申报、拨付到使用全过程的跟踪监督机制。（3）由突击性监督检查转变到规范化的经常性监督。在市场经济体制下，财政工作的中心是以加强管理为主。因此，财政监督工作也要转变监督方式，逐步由突击性监督检查转变到经常监督上来，要立足财政管理，着眼于财政活动的全过程，通过日常监督检查，发现财政管理过程中存在的问题，及时提出整改意见，完善制度，堵塞漏洞，不断提高财政管理水平，真正形成财政监督与管理并重，日常监督管理与专项监督检查相结合的财政监督工作新格局。2.建立科学的内部监督体系。科学的内部监督体系，是现代财政监督管理系统的核心内容。主要包括两个方面：
一是建立科学的预算监督体系。预算体现着国家政策的意图，规定了国家财政资金的使用方向，预算编制的科学与否，执行得合理与否，直接决定着预算管理效率。近年来，随着我国部门预算改革的推进，我国的预算管理开始改变过去轻约束的状况，朝着依法理财的方向迈进。目前，在预算编制的执行中，非规范性因素仍较多。因此，在今后的改革中，必须加强预算管理制度的创新，建立科学完善的预算监督体系。具体是：（1）加强预算编制的监督。近年来，我国从中央到地方，大都实行部门预算，这是我国预算编制的重大改革，意义深远。部门预算的核心是要细化预算和实行综合预算。预算编制监督的重点在于监测预算单位基本情况及其上报预算的真实性和完整性，剔除水分，减少随意性，确保部门预算的科学和规范。（2）加强预算执行过程中的监督。随着“金财工程”的实施，要充分利用计算机技术等现代化手段，随时掌握财政资金的分配、拨付、使用方向、结存等动态情况，并对管理中发现的异常情况进行实地调查和追踪监控。同时，随着国库集中收付和政府采购制度的推行，对财政资金的管理监控要一直延伸到财政资金使用单位和商品与劳务供应者帐户，实现对预算执行过程的即时监控，真正将监督寓于财政管理的全过程。（3）加强预算执行结果的监督。预算执行的结果体现为财政决算，这方面监督的重点是决算的真实和合法。具体包括：预算收入是否及时足额上交，是否存在擅自减征、免征、缓征预算收入现象；是否出现截留、占用、挪用及隐匿收入、私设“小金库”行为；预算支出是否及时拨付、支出的范围是否符合规定；有无巧立名目、虚报支出、弄虚作假行为；预算调整是否经过各级人民代表大会常务委员会审查批准；预算会计的处理是否正确、及时、合法等。
二是规范会计秩序的监督制度。加强会计监督是保护国有资产、建立市场经济秩序的一项基础性工作，应成为财政监督的一项重要和紧迫的任务。主要应做好两方面的工作：（1）财政部门作为会计的主管部门，对会计工作负有管理、指导、监督职责。由于会计工作所依据的政策法规、会计准则、会计制度都是由财政部门制定的，在我国市场经济飞速发展的今天，各种新情况、新问题层出不穷，经常会出现现行制度无法完全满足会计核算要求的情况，这就客观上要求财政部门要不断地适应新情况，适时调整会计政策，完善会计制度。同时，要按照调整和规范市场经济秩序的要求，实行对会计信息定期抽查制度，由此规范企业的会计行为，确保企业会计信息的真实完整，减少会计领域的造假行为。（2）必须加强会计中介机构的监督。依靠会计中介机构对企业单位的收支活动、会计信息和经营者行为进行监督，是市场经济国家的通用做法。在现代社会已成为除国家监督之外最重要的监督形式。中介机构的发展壮大对于节约国家的监督成本，维护国家和公众的正当利益以及正常经济秩序，具有重大作用。政府财政部门应该在要求中介机构加强行业自律、制订行业标准、规范执业行为的基础上，必须建立健全监督管理办法，加强对注册会计师执业质量的监督，对违规执业行为严肃查处，促使会计师事务所规范发展。
3.理顺财政监督与其他经济监督的关系。要妥善处理财政监督与其他经济监督的关系以及财政监督专门机构与财政部门内部各部门之间的关系。财政部门及财政监督专职机构依据《会计法》实施监督管理，重点监管各单位在财政收支过程中执行国家财政法律、法规、规章制度的情况，确保财政收入支出安全有效。要与审计监督、税务监督加强协作，互通信息，有机结合，避免工作中的重复和推诿现象，形成合力。在财政部门内部，要理顺各业务部门的工作职能关系，建立起财政内部的监督与再监督机制。只有这样，财政部门才能在整体上建立起事前调查审核、事中跟踪监控和事后专项检查三位一体的财政监督机制，进而充分发挥财政监督的职能作用。
4.健全财政监督法规体系。建立和健全财政监督法规体系是财政部门依法行政的首要环节，是开展财政监督管理工作的重要保证。要尽快制定《财政监督法》，出台配套的行政规章，明确财政监管的职责、任务、权力和义务，规范工作程序，使财政资金的运动完全置于财政监管之下。要建立财政行政复议制度，有效地防止和纠正违法的或者不当的行政行为，保障和监督财政机关依法行使职权，依法进行监管。
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县级财政是我国财政的基础,是保持农村社会经济稳定发展的关键。随着农村公共财政体制的建立和完善,县级财政监督的作用日益重要。但目前财政实践的步伐还未跟上,县级财政监督管理问题仍十分严重,尤其是有效的财政支出管理制度十分缺乏,县级财政监督管理工作亟待改革和完善。一、财政监督立法明显滞后，难以健全机制依法监督检查，是财政监督执法工作必须贯彻的首要原则。财政监督立法工作的相对滞后，在很大程度上影响了财政监督检查工作的顺利开展。在许多地方正常的监督检查常被无理拒绝，监督的权威和效果受到严重影响。因此强化财政监督工作的当务之急是要加快财政监督的立法工作。地方财政部门要认真研究与财政监督工作相关的规定、办法，并积极向当地人大和政府反映情况，争取支持，制订切实可行的地方财政监督法规，使财政监督执法工作有了尚方宝剑，真正做到依法监督，依法行政。二、财政监督机构设置不一，难以树立权威由于缺乏法律依据和统一指导，具有财政监督职能的财政内设机构在设置上不甚统一，越往基层，越是粗放。近几年尝试设立的专司财政监督职能的财政监督机构，理应作为财政内部最具权威的监督机构，但许多地方只作为财政部门的一个普通内设机构，而不能进入政府组成系列，难以在社会上奠定应有的执法地位。因此建立独立的财政监督检查机构，并赋予其特别检查权，是强化财政监督职能、提高财政监督执法公正性的唯一途径。三、财政监督与其它监督不能有效协调，导致监督成本加大虽然财政监督与审计监督、税务监督和社会监督在检查的对象和内容、检查的方式和方法上各有特点，各有侧重，但是最终的监督检查目标是一致的，监督检查的结论既可以互相配合利用，又可以互相制约监督。但目前出现的交叉检查、重复检查的现象较多，一方面不仅加大监督检查的成本，浪费了大量的财力物力。另一方面又加重了被监督检查单位负担，使得被监督检查单位意见很大，以至有些单位成立专门的接待部门来应对这些检查。因此，今后财政监督工作的一项重要任务是要理顺财政监督与其他监督部门的关系。与其它监督机关明确分工划清职责权限，互相协调，形成合力，进行分类监督检查，避免重复检查，共同完成财政监督工作任务。通过建立财政监督检查信息网络平台，与其它监督部门搭建数据库，做到监督检查信息统一化、系统化。这对降低监督检查成本，提高监督检查效率，及时了解真实、全面的检查信息起到了积极的作用。在实际工作中，研究财政监督体系的途径渠道、方法方式、措施手段等还有很多，我们在此仅对其中最基本的措施作一些浮浅的探讨，以抛砖引玉。财政监督职能的行使必须要有明确的目标宗旨，必须要落实其通过检查对预算编制质量提出校正建议的责任，同时，明确其对预算执行情况进行跟踪监管，并定期进行预警”分析的义务。财政部门任何机构的设置都必须要围绕财政的职能，为提高财政工作效率服务，作为财政部门的专职监督检查机构，也不应例外，如检查职能仅仅局限于为了查处几个单位或问题，就将丧失其存在的意义和价值，必须要为提高财政工作运行效率服务，为财政资金的安全完整保驾护航。预算的执行情况必须要接受财政监督和检查。财政预算的执行离开了财政监督，不但难以保证”其执行质量，浪费财政资金，而且还容易滋生暗箱操作或腐败行为，从而丧失财政预算的编制效果。因而必须要采取切实措施加大对预算执行情况的监督检查，以规范各有关预算执行机构的行为。对支出预算的执行情况实施监督。主要查看支出是否按照财经法律法规及有关政策的规定使用财政资金，是否扩大财政支出范围，是否专款专用，是否擅自提高开支标准、虚报冒领，是否巧立名目铺张浪费，是否变相扩大支出项目等等，一经发现，必须要立即给予纠正和整改。要从提高监督检查机构执法地位”的角度上去建立健全财政监督体系。我们知道，所谓的制衡”关系，其实质就是既相互分离独立，又相互牵制联系，在相互监督的环境中独立行使各自的职能，其核心手段就是监督”，为此，要使财政预算的编制、执行与监督职能能够相互制衡”，就必须要最大限度地发挥监督职能，让监督职能渗透到财政预算编制与执行的各个细微环节中去，通过事前监督、事中跟踪与事后检查去制约他们之间的职能关系。而在实际工作中，财政预算的编制、执行与监督机构之间都是相互平级”的内设机构，这就导致监督机构要想主动行使这种得罪人”的监督职能，就显得有点为难，有时还力不从心”，久而久之就会使他们丧失主动监督的信心。为此，要使财政职能能够很好地发挥，就必须要采取有效手段或措施，切实加大监督制约力度，而我们认为，其最有效的手段就是要提升监督职能机构的执法地位”，让他们的地位”上升半级”，如有的县，其监督检查机构的级别是副科级”，而预算的编制与执行管理机构则是股级”，这样对监督机构的执法地位”进行科学地定位”，就能保证监督职能能够主动有效地去行使其职能了，从而就能制约”预算的编制与执行行为了。要从培养财政干部摇篮”的角度上去健全财政监督体系。从实质上讲，研究如何增强预算编制、执行、监督职能之间的制衡”关系问题，就是要找出牵制和制约这些职能行使的环节，说穿了就是要增强他们之间监督工作力度，这就需要让财政监督职能能够渗透”到财政预算编制与执行的方方面面。而财政监督职能则又是一项原则性很强的工作，其工作人员不但要有全面的财经业务素质和较强的工作能力，同时，还有一种爱岗敬业的良好作风，敢于得罪人，勇于同各种违法乱纪行为作斗争，而在当今的社会里，谁都不想去得罪人，谁都想去做好人，因此，一个合格、称职的财政监督人员，除了具备一定的内在的基本素质以外，更离不开外部的培养、激励，而这其中最有效的举措就是要将财政监督岗位作为培养财政干部的摇篮”，或作为锻炼基地”，凡选拔、任用干部必须要优先考虑财政监督岗位上的同志，凡想提拔、晋级的同志必须要到财政监督岗位上去锻炼等等，只有这样树立财政监督工作的重要性，才能有人去真心搞监督。#p#分页标题#e#要从财政干部依法行政”的角度上完善财政监督体系。我们在强调用激励等措施搞好财政职能之间制衡关系的同时，也并不排斥用法制手段去规范财政行为，依法治财是我们财政工作的目的和宗旨，凡不能依法公开、公平、公正实施财政行政行为的，或搞暗箱操作，甚至于蜕化变质的财政工作人员，必须要对照财经法律法规的规定，以及财政行政执法责任制的根本要求严肃处理到位，只有依法治财才能增强财政职能特别是预算编制、执行、监督职能之间的牵制力度，才能协调发挥财政职能的整体工作合力
财政监督机制的主要内容
我国的基层财政监督机制主要包括四个方面即财政支出监督机制,财政收入监督机制,内部监督机制,会计监督制度。其具体内容如下:
(一)财政收入监督机制
依法保障财政收入的安全,完整和财政预算执行工作是基层财政收入监督机制的主要工作。基层财政监督主要是针对我国广大的县乡财政部门的收入,加强这些地区的税收和非税收的财政监督,积极开展财政监督机制,确保广大县乡的财政收入能够真实完好。
(二)财政支出监督机制
在对我国的基层财政监督中,对其财政的支出监督正逐渐成为财政监督的主要方向之一。对财政的支出进行监督是为了保证财政资金使用安全,符合规定。基层的财政支出监督工作主要是针对县乡的财政预算,各基层部门的预算,财政的支出,国有资产的监督,专用资金的监督管理等。财政的支出要严格依据相应的审批手续进行,要把基层的专项财政检查和日常监督贯彻实施,保障基层财政资金能够有效安全的使用。
(三)财政内部监督机制
所谓财政内部监督指的是财政内部的自我约束的控制的能力,是基层财政部门对自我的评价,其主要是对财政部门的各业务机构进行相应的监督,监督其是否依法履行自己的职责。是对财政部门的资金和职位的全部监督,在发现业务机构中出现的问题要及时的给予纠正。促使财政部门贯彻实施财政法律法规。
二、基层财政监督机制的薄弱环节
(一)财政监督方式单调
一直以来,我国的基层财政监督由于受到财政监督职责等方面的影响,受监督的管理模式比较单一,监督方式不规范。其主要表现为:
1.从基层财政监督方式来说,基层的财政监督是以突然性检查和专线财政检查为主,财政的日常检查较少。
2.对基层财政监督的过程看,对我国基层的财政监督并不偏重于事前,事中财务监督,而是主要以事后监督检查为主。
3.从我国基层财政的监督内容上看,对基层的财政监督主要是对其公共收入的监督,而对其公共支出的监督则相应的偏少,对财政预算的监督居多而对非预算外的财政监督偏少,对个别事项的监督检查多但是对其监督跟踪的少。
(二)基层财政部门内部监督薄弱
我国基层财政部门财政工作人员素质偏低,思想认识不充分,监督环境不完善等情况,许多基层财政部门只注重财政外部监督,忽略了财政内部监督的情况,造成了财政经济领域违法案件屡禁不止,甚至还有更恶劣的事情发生,这与财政部门的内部监督机制不健全,没有贯穿实施有关。
(三)财政监督和其他经济监督协调不够
在我国对财政进行监督检查的部门主要有审计机关,税务机关,财政部门,由于这三个机关部门存在权利和职责相互重叠的地方,并且三个部门之间没有建立必要的相互协调机制,对我国的基层财政部门就会造成多部门检查,重复检查的情况时有发生。同时各职责部门对地方财政监督检查工作不能相互配合,各自为政,信息不能共享利用,并且都是将财政监督检查工作放在事后,因此对基层财政的监督检查工作就会发生重复的情况,浪费了非必要的人力物力等方面的投入,无形的增加了监督检查的投入,但检查效果依然不很明显。
三、完善基层财政监督机制的措施
(一)改进监督方式
改进基层财政监督方式,完善财政监督机制,把现有的时候监督检查机制,突击检查监督转变为日常的,全方位的监督管理机制,并贯彻实施。财政监督检查也要按照财政管理工作把财政监督管理分为事前,事中,事后三个阶段进行监督管理。基层财政监督机构现在面临的主要任务是建立和健全事前的监督审核,事中监控和事后监督检查相结合的全方位的监督检查机制。
(二)完善内部监督制度
对基层财政内部开展监督是对基层财政部门的一种权利约束。对基层财政部门实施内部监督机制,可以从根源上实现财政的法律法规正确的贯彻实施。第一,地方财政内部要建立完善责任考核追究制度。其主要指的基层财政部门将财政涉农资金,费用控制等纳入到各单位的年度考核任务中,和单位评先进和工作责任制相关联,监督检查人员对发现财政违规违法的行为要严肃的处理,依法追究相应责任人的责任。第二,要对基层的财政加强监督检查,对其财政工作实行财务“四审”。
(三)加强部门之间的协调机制建设
为增强财政监督的整体协同性,必须注意加强协调机制建设,这是财政监督机构和其他业务机构的共同任务。一是应由专职监督机构牵头研究和制定财政监督的制度办法和工作程序。对内,要协调好财政监督机构和其他财政业务机构的关系,建立起相互配合、相互促进、相互制约的工作协调机制;注重做好财政系统内部的沟通协调工作,及时沟通监管情况,适时组织上下联动检查,促进形成整个财政部门内部纵横联动、齐抓共管的监督格局。
四、结论
基层财政应加强会计监督力度、建立内部协调机制、提高重视程度和加强部门之间的协调机制建设等方面不断完善相关措施,有效树立财政监督的权威性。同时,也要进一步为开展财政监督创造有利的社会环境,以利于基层财政监督机制更好地发挥作用。
参考文献:
[1]郭建飞.强化财政监督的现时思考[J].现代商业,2010,(09)