关键词：住房公积金；博弈分析；保障性住房建设
中图分类号：F293.3文献标识码：A文章编号：1003－3890(2012)02－0091－04
相关资料显示，截至2011年10月，全国住房公积金缴存总额为38984.77亿元，贷款总额为21639.45亿元，职工覆盖率为70.64％。可以预见，在不远的将来，住房公积金将成为中国规模最大的基金。如何保证中国住房公积金制度设计得更加合理、最大限度地“惠之于民”是亟需解决的课题。一、住房公积金投资过程中存在的矛盾
按照理性人的假定，资金持有人都希望自己持有的资金能获得最大的投资回报，也就是能获得最大的增值收益。住房公积金资金所有人也不例外，公积金增值收益越多，所有人的利益也越多。但是，资金投资回报增加，必然对应着投资风险的增加，这就产生了公积金投资领域的矛唇――公积金增值收益最大化与资金安全性风险之间的矛盾。
按照现在的住房公积金投资政策，公积金管理部门只能用公积金购买国债，余款则闲置于银行，只能获得非常低的存款利息作为增值收益。我们现在需要考虑是否要增加公积金投资渠道，使投资者的增值收益增加，并且需将风险控制在广大公积金缴存职工可以承受的范围内。关于这个问题，现在讨论最多的住房公积金投资渠道有两个：一是股票投资渠道，二是保障性住房渠道。
二、增加股票投资的博弈分析
假定现在用住房公积金100元购买国债，根据调查得知，通常公积金管理部门购买的国债为1年期或3年期。1年期记账式国债的票面年利率为3.66％，3年期国债的票面年利率为5.74％，平均年利率为4.7％。在现有政策下，投资100元能获得的增值收益是4.7元。
如果国家允许住房公积金投资采取新的政策，扩大投资渠道，而投资必然存在风险。投资的最终结果有两种：盈利或者亏损。按照民生证券2010年度关于基金公司股票投资管理能力分析的研究报告：“2010年股票方向基金(共315只)平均收益率为4.18％，其中有20只基金收益率高于20％”。按照最理想的状态，投资100元能获得的增值收益就是20元。根据新浪网2011年11月的网络调查结果显示，2011年前三季度，超过88％的被访者声称自己投资亏损；亏损股民中，24.87％的亏损幅度超过50％。平均损失率为37％。因此，投资100元的增值收益就是－37元。这样，就有以下三种可能的结果(见图1)。
1不增加投资渠道：公积金增值收益为4.7元；
2增加投资渠道，投资盈利：公积金增值收益为20元：
3增加投资渠道，投资亏损：公积金增值收益为－37元。
在这个博弈中，不增加投资渠道，公积金缴存职工能获得的期望收益E(不增加)为4.7元；增加高风险项目投资时，缴存职工能获得的期望收益取决于盈利与亏损的概率。我们根据新浪的调查结果，认定委托金融机构盈利的概率为12％，亏损的概率为88％。那么增加高风险项目投资时的期望收益为：E(增加)=20×12％+(－37)×88％=-30.16元。
E(不增加)>E(增加)，因此，不增加股票投资是均衡情况下公积金管理部门的最优选择。即针对公积金投资领域的矛盾，管理部门应该侧重于保证住房公积金资金的安全性，不投资于高风险项目。
三、增加保障性住房建设投资的博弈分析
投资项目的低风险必然对应于低投资回报，此时，就应该比较低风险项目的投资回报与国库券投资回报的高低。选择高回报项目投资，这是最简单的判断标准。但是如果我们选择的投资项目是特殊项目，判断标准就会发生变动。以利用住房公积金余额建设保障性住房议案进行博弈分析，按照我们的课题研究，公积金管理部门利用住房公积金余额建设保障性住房，建成后向符合条件的公积金缴存职工家庭出租。此时，仍然存在收益与资金安全之间的矛盾。但是，该矛盾中的收益不再局限于资金的投资回报增值，还包括低收入缴存职工有房住的社会收益。
在进行博弈分析时，我们将研究对象分为两类：一类是买得起房、不符合保障性住房申请条件的缴存职工，即所谓的高收入者；另一类是买不起房、符合保障性住房申请条件的缴存职工，即所谓的低收入者。二者都是公积金缴存入，所以我们关注的是二者受益程度合计数的比较(见图2)。
在现有政策下，不增加投资渠道，住房公积金资金仍然按投资国库券进行计算，则不论高收入者还是低收入者，100元公积金能获得的增值收益仍然为4.7元。如果扩大投资渠道，将住房公积金投资于保障性住房建设中，低收入者符合保障性住房申请条件，可以租用保障性住房，并且由于低收入者存在无法按期支付房租的风险，就会出现三种情况：申请并且按期支付房租、申请并且不按期支付房租、不申请。而高收入者由于不符合保障性住房申请条件，始终只有一个选择：不申请。
如果低收入者申请保障性住房并且能够按期支付租金，高收入者能获得投资于住房的收益回报。按照现有保障性住房政策，投资回报率为5％左右，则投资100元住房公积金的增值收益为5元。高收入者能获得其中2.5元的增值收益(假定100元投资额中，50％来自于高收入者的住房公积金存款，50％来自于低收入者的住房公积金存款)。而低收入者除了能获得其中另一半增值收益外，还能获得更高的心理回报。根据现有的房价以及低收入的家庭状况，低收入者基本无法购得一套住房，甚至连合适住房的租金都较难承受。而建立保障性住房出租给低收入家庭，这对低收入者的自我认同、满足感以及社会稳定有很重要的影响。这样，我们假定低收入者申请保障性住房能获得的总收益为10元。
如果低收入者选择申请保障性住房但到期无法支付租金时，高收入者的利益肯定受损。那么，其投资在保障性住房建设的公积金存款全部无法收回，则收益程度为－50元。对于低收入者而言，由于没有支付租金，公积金投资额也成为其受益金额的一部分，这样，低收入者能获得的好处为60元。但是，不支付租金也使低收入者诚信受损，丧失了再次申请保障性住房的可能，我们假定诚信受损给低收入者带来的成本为利益的10％。那么，低收入者不支付租金能获得的收益为54元。
如果低收入者不申请保障性住房，则用住房公积金存款盖好的房子无人居住，没有形成收入，投资全部亏损，此时投资回报为100元。按照前述假定，其中，低收入者承担50元，高收入者承担
50元。
我们假定低收入者申请保障性住房的概率为95％，不申请的概率为5％。虽然低收入者的收入较低，有无法按期支付租金的可能，但是按照我们课题设计的方案，允许低收入缴存职工使用其缴存住房公积金支付租金。这样，低收入缴存职工无法按期支付租金的可能性较低，我们假定低收入者申请住房后能够按期支付租金的概率为90％，不能偿还的概率为10％。这样，如果低收入者与高收入者同时行动，高收入者可能的收益以及发生概率如下：u1(不申请，不申请)=－50，概率=5％；u1(申请，按期支付，不申请)=2.5，概率=95％×90％=85.5％；u1(申请，不支付，不申请)=50，概率=95％×10％=9.5％。这样，高收入者在增加投资渠道情况下的预期收益为：
E1(增加)=50×5％+2.5×85.5％+(-50)×9.5％=5.1125元
由于高收入者不符合保障性住房的申请条件，在博弈中只能做出不申请的选择。因此，低收入者的预期收益不受高收入者的影响，直接由其自身选择决定。这样，低收入者可能的收益以及发生概率如下：给定低收入者不贷款的效用u：(不申请)=50，概率=5％；给定低收入者申请并且按期支付租金的效用u2(申请，按期支付)=10，概率=95％×90％=85.5％；给定低收入者申请并且不支付租金的效用u2(申请，不支付)=54，概率=95％×10％=9.5％。这样，低收入者在增加投资渠道情况下的预期收益为：
E2(增加)=50×5％+10×85.5％+54×9.5％=11.18元
全部缴存职工的收益为高收入者的预期收益与低收入者的预期收益之和，即E(增加)=-5.1125+11.18=6.0675元。
E(增加)>E(不增加)，因此，将住房公积金投资于保障性住房建设是均衡情况下公积金管理部门的最优选择。
四、利用住房公积金闲置资金支持保障性住房思路设计
按照上述的投资博弈分析，中国住房公积金管理部门应该允许公积金管理中心使用公积金建设保障性住房，这样将可有效地解决保障性建设资金不足的问题，使城市中等偏下收入住房困难家庭、新就业职工和外来务工人员的居住条件得到明显改善。
(一)利用住房公积金余额建设保障性住房的基本思路
利用住房公积金余额建设保障性住房可以分为两个阶段。第一个阶段是保障性住房建设阶段。由城市政府确定使用住房公积金建设公共租赁住房和廉租住房建设项目，住房公积金管理中心拥有项目的最终确定权。项目确定后，公积金管理中心向项目开发商提供资金并对项目建设进行监管。所建公共租赁住房、廉租住房的产权归住房公积金管理中心，即广大缴存职工所有。
第二阶段是保障性住房的使用阶段。项目建成后，由住房公积金管理中心整体租赁给城市政府。城市政府以市场价格向住房公积金管理中心支付租金，城市政府支付的市场价与实际租金收入之间的差价由城市政府列入本级财政预算予以补贴。公共租赁住房、廉租住房由城市住房保障部门按有关规定出租给中低收入住房困难家庭，并且该住房优先出租给符合条件的住房公积金缴存职工，如果有剩余，再提供给其他低收入家庭。廉租住房、公共租赁住房的日常管理由城市住房保障部门总负责。租赁保障性住房的低收入缴存职工，可以使用其缴纳的住房公积金支付房租。
(二)利用住房公积金余额建设保障性住房的可行性分析
1利用住房公积金余额建设保障性住房可以达到“双赢”的结果。2008年以来，中国加大了保障性住房建设力度，规模不断扩大。根据“十二五”规划，未来5年，中国计划建设城镇保障性安居工程3600万套。除各级地方政府按规定落实土地出让净收益的一定比例、住房公积金部分增值收益、一般财政预算安排等配套资金和由企业或社会投资建设部分保障性住房外，资金缺口仍将达到近万亿元。
与此相对应的是，截至2011年10月，全国住房公积金缴存总额为38984.77亿元，贷款总额21639.45亿元。由于中国住房公积金制度的限制，有大量公积金余额闲置在银行。一边是资金紧缺，一边是资金闲置。如果能把二者很好地结合在一起，就能达到共赢的状态。住房公积金新增归集余额逐年持续增长，每年能够给公共租赁住房、廉租住房建设提供稳定的资金量，使保障性住房所需资金得以充分保障。这既能帮助政府建设更多的保障性住房，满足中低收入住房困难群体的需要；又能使住房公积金资金得到最有效的使用，获得更多的增值收益。
2中国大部分地区具备使用住房公积金闲置资金建设保障性住房的基本条件。自2002年《住房公积金管理条例》、《国务院关于进一步加强住房公积金管理的通知》以来，在国务院有关部门和各省(区、市)人民政府的共同努力下，住房公积金制度从管理体制、监管体系、运行规则、业务发展速度等方面有了较大的发展，为改善职工住房条件、建立住房保障制度、推动住房金融体系建设、促进住宅与房地产业健康发展发挥了积极作用。
首先，中国住房公积金管理体制趋于完善。住房公积金决策机制逐步形成，拟订了管理委员会章程，健全了议事规则和决策程序，完善了管委会决策体制，初步形成了民主决策、科学决策和自主决策的机制；管理机构调整基本到位，按照“统一决策、统一管理、统一制度、统一核算”的原则，管理中心基本建立了对分中心、管理部的内部授权管理制度，制定了住房公积金归集、提取、使用、核算等关键环节的管理制度，加强内控机制建设，进一步提升了住房公积金管理水平，住房公积金个人贷款率均达到50％以上。
其次，中国住房公积金监管体系基本形成。行政监管机构基本设立，各省(自治区)建设厅都明确了住房公积金监督管理机构，基本落实了住房公积金行政监管职能。监管制度不断完善，工作机制逐渐健全，管理透明度明显提高。
再次，中国住房公积金管理运行逐渐规范。进一步完善住房公积金缴存、提取、个人贷款办法和操作规程，规范住房公积金管理和使用。良好的管理水平和运行环境，为中国使用住房公积金建设保障性住房提供了基本条件。
3利用住房公积金闲置资金建立保障性住房的风险可以得到有效控制。方案中所设计的保障性住房建成后，房屋所有权归住房公积金管理中心，由管理中心整体租赁给城市政府，城市政府以市场价格向住房公积金管理中心支付租金。公积金管理中心所获得的租金收入得到保障，稳定的现金流使公积金投资风险得到控制，并且拓宽了公积金投资渠道，增加了公积金投资增值收益。同时，稳定的租金收入可以加快公积金现金回收，使公积金管理中心能够将收回的资金再次投入到新的保障性住房建设上，帮助政府较快地增加房源，提高保障能力。
五、结论
综上，无论从博弈论角度通过数字分析，还是通过制度可行性分析，中国均应该利用住房公积金闲置资金建设保障性住房。通过拓宽公积金投资渠道，可以增加公积金增值收益，使广大缴存职工获得更多的回报，并且该方案的制度设计也可以有效地控制风险，使广大职工需要承担的风险在可以承受的范围内。通过支持保障性住房建设，可以为政府提供更多的资金和房源，有助于解决保障性住房建设资金缺口，帮助更多的低收入家庭解决住房困难，实现“居者有其屋”的宏伟目标。
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关键词：组屋；居者有其屋；住房保障制度
中图分类号：C91
文献标识码：A
文章编号：1672-3198（2012）04-0021-02
房价关系着普通老百姓的住有所居的基本住房需求，关系着国民经济的健康有序发展，更关系着社会的和谐稳定。经历近两年的严厉的房地产调控，房价飙升的局面得到有效的控制，开始出现理性的价值回归。然而，不容忽视的现实是庞大的保障房建设和供应过程中的质量和资金及管理问题需要政府相关职能部门去解决。而新加坡作为一个国土面积极小的东南亚城市国家却成功实现了“居者有其屋”计划，使得不同收入群体的家庭都住有所居，且国民的住房面积和质量及配套设施都十分完善。
1我国住房保障制度的情况
保障性住房，通常是指由政府统一规划，统筹，提供给特定人群使用，限定了建造标准和销售价格或租金标准，起到社会保障作用的住房。其具有跟普通商品房不一样的特性，即属于公共品或准公共品的范畴。我国在解决中低收入群体的住房供应过程中，实施了一系列的住房保障制度体系建设，这种住房保障制度是国家或政府依据法律规定，通过国民收入再分配，保障居民基本居住水平的一种制度。它是一种在住房领域内实行的社会保障制度，实质是政府利用国家和社会的力量，通过行政手段为中低收入家庭提供适当住房，解决他们的住房问题。其主要由经济适用房制度、廉租房制度和政策性租赁房制度所组成。当前，政府为切实解决中低收入群体的住房问题，2011年政府计划建设万套保障性安居工程1000万套，与2010年590万套保障房建设规模相比有大幅度增加，并计划在整个“十二五”期间共建设3600万套保障房。而解决保障房的资金、土地供应和质量及管理等问题就成为我们须予以关注的重点。
2新加坡住房保障制度的成功经验
2.1新加坡住宅建设现状
新加坡是东南亚的一个岛国，位于马来半岛南端，毗邻马六甲海峡，国土面积710平方公里，人口将近518万（2011年10月统计）。新加坡在独立前就面临房荒问题。1959年，占全国人口40%的人口居住在肮脏的贫民窟和棚户区中，经过近半个世纪“居者有其屋”计划的实施，成功解决了所有国民的住房问题。截止2009年，新加坡建屋发展局建设了888143套组屋，85%居民住在建屋发展局的组屋，其中95%的人拥有组屋产权。正如新加坡总理李显龙所说：“放眼世界，没有任何一个国家拥有如此全面的公共住屋计划，而新加坡也是全球国民拥屋率最高的国家之一。”新加坡住宅市场分为公有住宅市场（即政府组屋）和私有住宅市场两种。其中85%的新加坡人居住在从政府购买的组屋里；另外15%的居民住在由私人房地产商提供的高级住宅。新加坡政府在建国初期将解决住房问题作为一项基本国策，成立了建屋发展局（Housing&DevelopmentBoard），推出了“居者有其屋”（HomeOwnershipScheme）的政府组屋计划。该计划的主要内容是政府拨出国有土地和适当征用私有土地作为建房之用，并且由银行和中央公积金局提供建房所需的资金。新加坡政府在实施组屋计划过程中，形成了由建屋发展局负责组屋的规划和建设、中央公积金局和邮政储蓄银行等金融机构提供建设组屋资金的完整组屋供应体系。正是由这些部门的通力合作、相互配合，组成了新加坡完善的住房保障制度的形成。
2.2新加坡住房保障制度的成功经验
2.2.1政府提供住房所需的土地及出台相关的土地征收政策
新加坡虽是典型资本主义国家，但是其有别于一般资本主义国家一个突出特征是政府严格控制全国土地资源，保障组屋建设所需的土地资源。1949年，英国皇室拥有新加坡31%的土地；1965年，新加坡独立时，新加坡政府公开占有整个土地总面积中的49.2%；1975年是66%，1985年为76.2%，而1998年达到80%。目前，新加坡政府及其法定机构则拥有国家90%的土地。正是政府将土地资源牢牢掌握在手中，从而能够满足组屋建设大量土地。新加坡能实现让80%以上的居民住上公共住房的最主要的原因之一即能大量建造低成本住房。而低沉本住房计划的基石来自于早在1955年建屋发展局成立的时候颁发的《新加坡土地收购法》。根据其后出台的法律规定：当某一土地符合公共利益或发展公共事业需要时，政府可以征收该地块；并且政府有权调整被征用土地的价格，价格规定后，任何人不得随意抬价。这使得政府建设组屋的土地价格远低于市场上土地的价格，从而政府能以较低价格将组屋进行出售或出租。
2.2.2高效的财政保障政策也是新加坡政府住房保障制度成功的重要原因
建屋发展局作为新加坡政府组屋的建设者和管理者，其主要经费来自于组屋的出租和出售，以及购房者的贷款利息和管理费用，经费支出则用于偿还中央公积金局、邮政储蓄银行及其它金融机构的本金和利息及相应的日常管理费用等。尽管建屋发展局从政府手中以极低的价格拿到用于开发的土地，这大大降低了费用开支。但是，组屋的出售价格毕竟远低于市场出售的房屋，甚至低于其成本价，此外建屋发展局作为组屋的管理者还要承担组屋的翻新和改造费用。因此，建屋发展局仅靠其收入是难以为继而经营的，每年产生巨额财政赤字，在2008-2009财政年度，产生了21.19亿新元的赤字。为此，政府在财政上对组屋给予大量补贴，每年都向其注入巨额贷款和津贴。建屋发展局实行独立核算、自主经营的政策，其财政预算纳入国家计划。该局的经费由国家以低息贷款的形式划拨。2008-2009财政年度，政府想该局提供了14亿新元的住房发展贷款和471亿新元的抵押金融贷款。在政府给建屋发展局的津贴中，从1960年该局成立至2009年底，政府给予其津贴总额达192.81亿新元。政府在财政保障制度方面对该局的支持是其成功实施组屋计划的基石之一。
2.2.3强制性的中央公积金制度是其成功实施住房保障的关键支撑
新加坡公积金制度在解决本国居民住房问题的成功经验得到世界各国的普遍认同。新加坡1955年建立中央公积金制度，并成立中央公积金局专门负责整个公积金的管理运营。中央公积金制度不仅是政府规定的强制储蓄制度，也是一种强制性的社会保障制度，公积金的缴交由雇主和雇员各按雇员工资收入的一定比例逐月缴纳，公积金的本息归雇员所有，通过强制加纳、限制使用的方式实行。根据新加坡《中央公积金法》规定，会员缴交公积金占工资35%。为了支持国民购买组屋，中央公积金局在公积金账户上建立一个普通账户，用于家庭投资，其主要用来购买政府组屋。不仅如此，公积金局还将其资金借贷给建屋发展局，作为投资，这样也为建屋发展局筹措建房资金。所以说，“居者有其屋”计划的成功实施，与中央公积金制度的支撑是密不可分的。
2.2.4完善的法律保障措施是其成功的制度保障
为了加强对组屋的合理配售，保障中低收入群体的合法权益，确保组屋分配的公平有序，新加坡政府制定并实施了《建屋与发展法》，同时还颁布了《建屋局法》和《特别物权法》等相关法律法规。这些严格而缜密的法律法规共同组成了新加坡的住房法律体系，它们对组屋购买者的申请条件，购买程序，住宅补贴等均作出严格的规定，按照公平原则对组屋进行分配，为此政府形成了一整套规范而有效的住房管理制度。在准入和退出方面也作了详细规定：一，在准入方面，政府制定了不同不同收入水平居民的购房准入政策，并随着生活水平的提高不断调整收入上限。在1970年代，只有月收入低于1500新元的居民才可以申请购买组屋；1980年代则提高到2500；直至目前的8000新元。二，在退出方面，政府规定居民购买的组屋在购买5年之内不得转售，也不能用于商业性经营，如果实在需要出售，只能出售给政府。由于严格的法律措施，确保了新加坡组屋在分配上的公正、合理。
3新加坡住房保障制度对我国的启示
3.1提高政府在住房保障制管理方面的效率水平
近年来，国家为了控制居高不下的房价，采取了一系列房地产市场调控措施，尤其是最新一轮的号称史上最严厉的房价调控办法，止住了量价其高的房价行情，有利于缓解中低收入群体买房难的问题。但是，单靠市场的调控并不能真正解决低收入群体的住房问题。而要解决好这个问题，必须发挥政府的作用，让政府直接介入到住房供给，以公共住房的方式为低收入群体提供廉住房和公共租赁住房。为此，政府需统筹规划，协调好政府各职能部门和金融部门等方面的关系。此外，政府作为公共住房主要提供者，需要在公共住房的土地供应、资金配套及规划选址等方面履行其相应职能。具体实施方案可借鉴新加坡政府在解决组屋问题上所实行的土地管理措施和解决住房资金上的经验。
3.2实行以公共财政为主的多元化政府融资渠道
我国住房保障制度的一个突出特征是住房保障覆盖面窄、住房保障功能不够完善。而政府在建设和完善保障房供应过程中面临一个棘手的问题是如何筹措足额而稳定建房资金。新加坡在财政上对公共住房给予大力支持以帮助建屋发展局筹集组屋建设资金的做法值得我们学习。结合我国实际情况，可从这些方面来筹措公共住房资金。（1）增加政府财政预算拨款来筹措资金。将住房保障支出纳入国家财政正式年度预算。根据新的收支分类改革，可考虑归入“社会保障和就业”类，并增设“住房保障支出”科目。具体资金来源可通过将压缩基本建设、行政成本支出节约部分和新增财政收入增量部分用于住房保障。（2）从政府土地出让金收入中拿出部分用于保障房建设资金。可提高原规定的各地从土地出让净收益中安排5%用于城镇廉租房建设的规定，将比例提高到5%-15%或更高。（3）借助社会力量的参与来筹措保障房建设资金。政府在保障房建设中可运用“公私合作伙伴关系”（PublicPrivatePartnership）机制，让民营部门参与到政府主导的保障房建设，从而使政府和民营部门实现双赢的局面。具体做法可采用BOT模式让社会资金进入到公共住房的建设中来。
3.3发挥住房公积金在住房保障方面的重要作用
相比新加坡成熟中央公积金制度，我国住房公积金制度在住房保障方面还处在发展完善阶段。从新加坡中央公积金制度对推进住房保障的经验，我们在这些方面还有有待完善地方需要借鉴学习。第一，在制度安排上面明确住房公积金在全社会住房保障体系中的地位和作用。现阶段，住房公积金还没用真正在住房保障方面发挥其应有作用。第二，要扩大住房公积金的社会覆盖面，让更多真正需要住房公积金的中低收入群体通过住房公积金圆他们的住房梦。第三，要在法律上规定住房公积金缴纳的强制性并建立相应的保障机制，增加住房公积金的总量以便扩大其覆盖的范围。3.4健全和完善我国住房保障制度法律体系的建设
尽管我国在城镇住房保障法律体系方面建立了包括《经济适用住房管理办法》、《廉租住房保障办法》和《住房公积金管理条例》等相关的法规和规范性文件，但始终缺乏像新加坡那样统一而完善的住房保障法律体系，因此，我国相关部门应尽快制定符合我国国情的统一的住房保障法律法规，从立法上规定住房保障的对象、保障标准、保障资金的来源等并成立专门的政府机构来管理和运作住房保障方面的工作，确保住房保障资金和保障房真正发放在那些中低收入群体手中，解决住房领域的公平问题。期待着我国第一部《住房保障法》的出台以填补我国保障房法律体系上立法的空白，并在实践中不断的完善。
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关键词：住房；公积金；管理；制度
一、住房公积金制度之发展现状
（一）住房公积金制度的积极功能
住房公积金制度是我国在推行住房制度改革过程中，为解决城镇职工住房消费问题而推行的一项强制性的长期住房储金制度。作为住房实物分配向货币分配机制转换的重要形式，它已成为基础性制度和核心制度。经过十多年的探索实践和制度创新，已经初步形成“单位资助、个人缴存、互助贷款、廉租保障”的政策体系，住房公积金在一定程度上解决了中低收入家庭住房问题，改善了居民消费结构，促进了住房消费。
（二）住房公积金制度的发展态势
随着国家经济体制改革的不断深入，住房公积金制度与国民经济的发展和人民生活日趋密切。首先，住房公积金通过个人缴纳、单位资助、长期存储的方式，建立的职工的自我保障机制。其次，住房公积金制度是改革住房分配制度，把住房实物转变为货币化分配的重要手段之一。最后，住房公积金制度为城镇职工积累了一笔长期、稳定的政策性住房储金，提高了职工的住房保障能力，促进了政策性住房金融体系的建立。
二、完善现行住房公积金管理制度的重要性
（一）建立住房社会保障体系的重要基础
我国现有城镇居民4.9亿人，到实现“全面小康”的2022年，我国城市化水平将达到55-60%，城镇居民将增长到8-8.5亿人。在此期间约有3亿左右的新增城镇人口需要解决住房问题。同时，原有城市人口改革住房条件的需求也很迫切。这就必须进一步发挥公积金制度的作用，切实管好用好公积金，巩固和发展住房制度改革的成果。
（二）提高公积金使用效益的根本保证
公积金使用有“低存低贷”的特点，更适合广大中低收入城镇居民贷款购房的需要。目前，由于一些地方公积金管理混乱，服务质量差，公积金使用效益不高，必须尽快改变这种状况，努力提高公积金的管理和服务水平，确保资金安全，搞好资金运用。
（三）防范公积金风险的有效措施
住房公积金制度在公积金决策和管理方面暴露出来的问题，严重影响公积金的安全运行，这不仅会造成巨大的经济损失，而且将失信于民，滋生腐败，影响社会稳定。加强公积金管理，最主要、最迫切的是防范公积金的风险，必须采取有效措施，加强管理，强化监督，堵塞漏洞，化解和消除潜在风险隐患，确保住房公积金安全运行。
三、住房公积金制度执行中存在的问题
（一）保障功能范围小
由于政府职能转变；事业单位改革，财政供养人员逐步减少；国有经济战略性调整，国企改制，国有单位职工也将减少；很多非公有制单位的职工：个体工商业者、社会自由职业者、进城务工人员尚未参加住房公积金制度；非公有制经济单位基本上游离于制度之外等因素都在一定程度上影响了住房公积金的归集。因此，住房公积金制度覆盖面范围有缩小的趋势。
（二）地区发展不平衡，行业缴存差距大
城市经济发展的不平衡，导致区域间业务发展的不平衡性进一步加大；职工住房公积金缴存余额存在较大差异，职工公积金余额最高的有十几万元，最低的只几千元，折射出职工在工资收入上存在不公平现象。过大的缴存差距有损制度的和谐。
（三）住房公积金的效用不高，业务范围有待拓展
就全国而言，2007年末，住房公积金使用率（个人提取总额、个人贷款余额与购买国债余额之和占缴存总额的比例）为74.58%，住房公积金运用率（个人贷款余额与购买国债余额之和占缴存余额的比例）为57.24%。巨额资金沉淀于银行，部分地区运用率不足30%。有的地方公积金个人住房贷款余额占公积金归集余额的比例为60%，说明资金使用还没有最大限度地投入到住房消费市场。如何一方面加大资金筹集力度，拓宽筹集渠道，另一方面，在继续加大个人住房公积金贷款投放的同时，实现资金的多元化投资和运作，确保资金的保值增值，使住房公积金受惠于民，是一个亟待解决的现实问题。
（四）管理机构尚未完全理顺，监管机制不完善
由于住房公积金管理机构缺乏必要的约束机制和监督机制，挪用住房公积金等违法乱纪现象时有发生，这不仅严重影响了管理中心的声誉，而且也严重影响着住房公积金制度的发展。
（五）住房公积金政策法规不配套，行政执法难
《住房公积金管理条例》虽然对住房公积金的缴存、提取、使用、管理机构、监督等问题做出了明确的规定，但没有相应的实施办法和具体的操作规程。国家相关部门出台的有关政策与住房公积金的有关政策不配套、不严密，增加了执行的难度。一些单位和企业受眼前利益和狭隘思想的驱动，对建立住房公积金制度重视不够，认识不够到位，总是强调各种困难拖欠公积金，有些职工也对这项制度漠不关心，形成了业内人士所归纳的“法人不执法，主人不做主”的状况，造成推行住房公积金制度更为艰难。
四、完善住房公积金制度的对策建议
（一）强化归集，扩大覆盖面
加强住房公积金的宣传工作。通过大力宣传住房公积金制度的重大意义，努力使住房公积金制度真正深入人心、家喻户晓，为深入推进住房公积金制度创造良好的舆论环境和群众基础。按“明确重点、狠抓难点、依法管理、积极促缴”的思路，采取有计划分步骤实施的办法，逐个解决系统、领域的问题，积极推进公积金制度向非公有制经济领域延伸，把公积金制度的覆盖面扩大到外资、民营、私营企业和组织。开拓在农民工中实行住房公积金制度，将他们纳入城市住房社会保障体系。严格执行国家关于住房公积金的归集比例规定，对于高收入者公积金的缴存额实行限高封顶政策，防止不同阶层公积金缴存差距扩大化，建立和谐发展的公积金制度。
（二）建立规范化的运营管理制度和完善的内部管理制度
大力推进住房公积金管理的标准化、规范化，进一步健全和完善住房公积金归集、提取、贷款、财务、计算机系统、档案管理等业务管理办法，规范业务流程和操作规程。同时要认真研究如何健全内部控制制度的问题，借鉴商业银行普遍实行的内部控制制度，制订行之有效的内部控制措施，通过网络管理系统，加强对分支机构和业务经办网点日常业务活动的监督，形成管理中心相关部门和岗位之间的相互制衡机制，保证住房公积金各项业务活动的正常进行，最大限度地防范和控制资金风险。
（三）提高公积金的效用，促其保值增值
因地制宜确定个人住房公积金贷款运作方式，注意两点：公积金归集与个人住房贷款方式的协调一致，能够实现以贷促缴；最大限度地化解风险，保证公积金的流动性、安全性和增值性。
为最大限度地发挥住房公积金制度在提高职工住房支付能力中的作用，体现住房公积金的社会“保障性”，要从三个层面抓好落实工作，进一步提高公积金的使用率。积极支持职工直接使用公积金用于购房、还贷、维修和支付房租，为改善职工住房条件助一臂之力，通过公积金的资金运作，努力实现增值收益，充分发挥住房公积金制度的社会保障作用。
（四）发挥县人民政府的积极性，加强县级住房公积金制度的建设与管理
要认真研究如何发挥县级政府积极性的问题。住房公积金的归集依赖于当地政府的通力配合与协作，在现阶段，管委会形成的决议的执行以及住房公积金的归集、缴存比例的调整、逾期贷款的清收等，如果离开了当地政府的支持与配合，仅靠市管理中心与县分中心的力量是不够的。
（五）完善住房公积金管理监督机制
为了确保住房公积金归集、使用、管理的安全有效，必须建立和完善上下监督、同级监督机制和体系：坚持住房公积金管理政务公开；提高职工个人明细账的透明度、赋予职工“四权”（即知情权、使用权、监督权、所有权）；采取各种措施保证住房公积金的安全运营，防止资金流失和信贷风险。地方财政部门通过定期检查资金运营账务，监督评价资金经营状况；审计部门通过审查资金来源，使用投向及使用结果，考核资金负债、成本效益、合规经营、服务质量等指标，做出审计结论，全面检查资金归集使用的合规性和合理性；金融主管部门主要借助于各种金融法规，检查规范住房公积金管理的金融合法性；司法部门则从法律的角度对“中心”的资金管理及缴存者行为的规范进行监督，对各种住房公积金管理使用纠纷进行审理裁决，依法维护住房公积金管理使用的公正性。
总之，要树立科学发展观，与时俱进，加强调查研究，开拓进取，不断适应新的形势要求，及时研究新情况，努力解决新问题，用创新的思维，创造性地开展工作，这是保持住房公积金制度持续、健康发展的根本出路。
参考文献：
1、黄锐.住房公积金管理监督体系的建立[M].中国房地信息,2006(2).
2、洪敏,胡建华.必须建立完善的内控制度[M].住房公积金研究,2007(1).