关键词：旅游；气象；辽宁地区；思考
中图分类号：X43
文献标识码：A文章编号：1674-9944（2017）6-0112-02
1庀笤趾Χ远北旅游业的影响
一般意义上的旅游灾害是与旅游直接相关联的灾害，其中包括气象气候灾害、地质地貌灾害和生物灾害，其中旅游气象灾害定义为由气象因素发生变化而导致的危害到旅游的灾害，即因为气象要素（温、压、湿、风、降水等）的变化对旅游业产生影响或给游客的生命财产安全带来危害的现象。旅游景点受到人为和自然力两方面的破坏，这种破坏有的发生的很突然，比如突如其来的洪涝、暴雪、大风等灾害，也有的破坏发生的很缓慢，比如风化、侵蚀等，所以气象灾害对旅游资源的破坏不容忽视。
1.1气象灾害对自然景观的影响
无论是沈阳的故宫，还是本溪的水洞，亦或是大连的滨海风光都无法避免气象灾害的破坏。大雾天气除了影响能见度之外，还会影响观赏景色的效果和气氛，如日出日落之类的景观，也会影响出行安全，给自驾游的游客增加安全隐患。冰雹天气一般都伴随雷雨大风，对游客安全和旅游景观的破坏很大。还有最近成为热门话题的霾，对旅游资源的破坏也不容忽视，一是影响游客的视觉体验，二是对游客的身体健康产生了不良影响。暴雨则会带来洪灾，东北地区虽然暴雨发生的频率和降雨量都要少于东南沿海地区，但造成的破坏和产生的损失也是东北旅游行业所不愿意承受的。
2.2气象灾害对人文景观的影响
一些历史古迹、革命纪念场馆和博物馆等人文类型的景观，因其不可再生的特性，当遭受气象灾害的影响和破坏后，经常产生不可逆转的后果。尤其是现在很多稀有珍贵的人文资源，一旦受到破坏很难修复，而如冰雹、台风、暴雨等气象灾害都可能对其造成灾难性的破坏，所以有必要引起足够的重视，保护好这些珍贵资源。
2气象灾害影响旅游活动
气象条件是旅游活动顺利进行的的基本要素，对旅游活动本身具有很强的影响，适宜的气象条件能为旅游活动提供更好的体验和更多的可能性，而恶劣的气象环境会使旅游活动困难重重。最近几年，气候变化频繁，极端性气象灾害呈显著增多的趋势，这无疑给景区的运营和游客的体验带来很大的负面影响。
2.1气象灾害影响旅游交通
旅游离不开交通运输的支持，交通的便利程度已经成为衡量一个旅游景点可玩性的重要指标，而气象对交通运输的影响十分显著。尤其辽宁地区冬季的下雪天气，夏季的暴雨等灾害性天气。
2.2气象灾害对地区旅游品牌形象的影响
频繁发作的气象灾害将对一个地区的旅游品牌形象构成沉重的打击。尤其一些大众旅游项目会比小众的探险项目会受到更加强烈的冲击。
2.3气象灾害对游客出游决策的影响
每个人要出游之前都会收集备选目的地的天气状况（气温、湿度）以及一个时间段内的天气预报。如果一个地方经常发生气象灾害，游客的旅游体验就会变差，甚至会取消计划。
2.4气象灾害对旅游产业链的不利影响
旅游行业是一个高关联度的复合型产业，旅游收入不仅仅与餐饮、交通、景点等部门有着直接的关联，还能起到带动其他相关产业的作用。
2.5气象灾害对旅游旺季有一定影响
一个地方的旅游旺季在时空分布上不均衡的影响因素很多，气象灾害是其中的基础要素之一，且旅游的淡旺季的规律性与气候变化的规律紧密相关。
3辽宁地区主要的旅游气象灾害
不同旅游地区的主要气象灾害不同，辽宁地区具有丰富的自然旅游资源，有蛇岛等自然保护区、水洞自然保护区，冰雪资源（滑雪、滑冰、冰雕等）同样十分丰富。降水丰富，降水变率可达18%～22%，秋季变率可达30%～40%，辽河区也容易出现洪涝灾害。辽宁地区冬季降雪较多，是我国降雪最多的地区，由于降雪量大，季节性冻土现象普遍存在。此外，在次生气象灾害方面，森林火灾也不容忽视。
4防灾减灾的对策
4.1建立旅游气象灾害预警监测系统
建立一整套预警监测体系，争取在旅游气象灾害发生前准确的预测其动向，为采取恰当的应对措施争取时间。各个地方应当根据灾害风险的大小、种类，对重点灾害进行监控，以期取得事半功倍的效果。
4.2加强气象灾害分析
将省内几个旅游业发展相对较好的地区按类别划分，调查其主要的旅游气象灾害，包括其灾害发生的频率、强度、风险系数，建立一套完整的指标系统，把旅游气象灾害调查纳入气象灾害调查之中，通过细致全面的分析，制定可供选择的应对方法。
5结语
气象灾害不但破坏旅游资源，又妨碍游人正常开展旅游活动，甚至威胁到他们的人身安全。所以，研究气象灾害对我省旅游的影响有着重要的影响，简要分析辽宁地区旅游气象灾害情况，提出自己的思考和对策。但是，这些对策和思考还比较浅显，关于如何最大限度的减轻气象灾害对我省旅游的影响，如何有效地提升应对旅游气象灾害的能力仍有待于进一步探讨。
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关键词：灾害公共预警；整合模式；社会过程；组织过程；政策过程
中图分类号：D035.29文献标识码：A文章编号：1003—0751（2013）06—0060—06
作者简介：陶鹏，清华大学公共管理学院、中国应急管理研究基地博士后（北京100084）。
近年来，我国灾害频发，灾害公共预警成为重要议题。我国大陆地区社会科学领域关于灾害公共预警研究时间不长，尚处于起步阶段，具有代表性的是由张维平领衔展开的应急管理预警体制与机制研究①、郭明霞等针对重大自然灾害的灾前预警体系构建研究②等。在国外，灾害公共预警研究主要依循灾害社会学注重群体灾变行为的研究传统，既有宏观理论叙事也有田野研究支撑，尤其在理解个体疏散行为过程、保护措施选择、预警体系建设等方面有颇多建树。德拉贝克（ThomasDrabek）对家庭成员疏散行为进行系列研究，重点分析了群体预警反应的影响因素；③克兰特利（EnricoL.Quarantelli）④、佩瑞（RonaldW.Perry）⑤、斯托林斯（RobertStallings）⑥、索伦森（JohnSorensen）与美尔蒂（DennisMileti）⑦以及尼格（JoanneNigg）⑧等人针对预警及其疏散行为进行了研究。这些研究成果深刻影响了政策设计者对灾害公共预警的认识。基于国内外的研究成果，笔者认为，社会与组织对灾害预警反应行为模式的认知应成为灾害公共预警制度设计不可忽视的核心问题。在多元交叉的学科背景下，注重预警反应行为对于预警政策制定的意义，有利于建构更具整合特征的灾害公共预警管理模式。
一、灾害公共预警：高度复杂的社会与组织过程
灾害预警通常被认为是在灾害危险发生前，由相关部门的紧急信息，以最大程度地消减灾害损失。传统灾害公共预警管理强调在灾害风险科学分析基础上，通过完善预警技术来保障预警信息及时、准确传达。可以看出，传统的灾害公共预警被视为一种技术话语，以技术主义研究路线为主。
关于灾害公共预警管理的这种认知在20世纪60年代以后因两股重要学术力量发生了改变。其一，灾害公共预警的社会科学研究认为，灾害公共预警不仅有技术分析路线，还应当存在社会科学研究空间，透过社会心理、社会结构以及组织行为视角来了解个体、群体以及组织对于灾害公共预警反应行为模式，通过评估灾害公共预警效果以实现预警政策优化。其二，风险治理理论认为，灾害公共预警是童星，南京大学政府管理学院教授，博士生导师（南京210093）。针对灾前状态下的风险告知与行动建议，它亦可作为一项灾害风险沟通过程嵌入社会背景，无论是风险社会理论，还是风险的社会放大理论⑨，抑或风险的心理测量范式⑩，都充分演绎了政府、专家、大众、媒介、文化、社会、政治、组织以及个体共同参与而呈现的风险沟通的复杂性。如此，对于灾害公共预警管理概念的认知应摒弃纯技术性理念，也即是说，灾害公共预警并非是一个纯技术问题，还应是与社会背景紧密关联的复杂管理问题。灾害公共预警管理是通过有效灾害风险分析，及时、准确、有效、无偿地传递预警信息，促进灾害脆弱群体与组织的风险消减行动，实现减少灾害风险及其后果的相关管理机制的总和。有效的灾害公共预警管理必须具备如下内容：一是有效预警信息。灾害预警信息必须在科学、全面的风险分析基础上得出，并能使预警内容被准确理解与运用。二是高效传播平台。通过整合相关主体、技术与机制创新来保障灾害预警信息高速有效地传递到危险暴露群体。三是风险态度转变。通过社会与组织灾害风险文化建设，实现有效风险沟通。四是预警反应能力培育。通过资源整合与能力建设实现社会与组织的预警反应行动达成。
基于上述认识，在复杂社会条件下，灾害公共预警分析模式应当改变自上而下的、技术主义的路线，充分考察社会预警反应行为，将其作为预警管理绩效的重要影响变量。所谓灾害预警反应行为是一个连续统过程，即接受、理解、相信、个人化、决定行动。有学者将社会预警反应行为过程划分为四个阶段：风险确认，即是否存在威胁；风险评估，即是否需要防护；风险消减，防护措施是否可行；防护行动，即采取哪些行动。按照这种灾害预警反应行为的时序逻辑，本文将灾害预警反应行为过程结构化为“感知—态度—行动”，即对预警信息接收、认知以及行动达成的过程，并通过事件树分析结构来揭示从信息接收到预警期望行为达成的复杂过程（见图1）。需要指出的是，在此过程中，每个环节的失败皆可引致预警管理失灵。例如，在接收预警信息阶段，预警信息平台无法覆盖到灾害脆弱或危险暴露群体、人们无法理解预警信息、以谣言为代表的信息源干扰或对相关组织的缺乏信任致使人们不相信预警信息、危险暴露群体误认为灾害风险与自身无关、采取消极与漠视风险的态度放弃采取保护、缺乏制定保护方案的知识、确定采取行动但缺乏资源与能力支持等，这些方面均可导致预警失败。只有在诸多阶段均朝积极方向发展才会促成灾害公共预警所期望的风险消减行为的实现。同时，在政府灾害公共预警管理的组织层面，组织间对于灾害风险的沟通与协调应对也受组织风险感知、态度以及应急行动资源与能力的限制，从而影响预警管理的绩效。
图1基于事件树分析结构的灾害公共预警反应行为过程可以看出，在灾害公共预警反应行为过程中，预警发送者、预警接受者、预警信息、行动资源等要素受作为宏观管理环境的政治、社会、经济、文化的形塑。有学者将影响预警反应行为的要素划分为接受结构要素与发送结构要素，前者包括社会结构、社会关系、社会心理、感知等，后者包括信息准确性、明晰性、充足性、指导性、频率以及信息渠道等。在复杂性与不确定织的社会背景下，社会结构、信任状况、灾害事件特征、风险感知、资源可得性等要素可能导致预警信息扭曲与预警期望行动难以达成。因此，公共预警过程可作为灾害危机反应阶段的基础机制，预警过程不仅仅是一种技术分析与信息传播过程，还应当是嵌入复杂社会结构中并受多主体特征影响的社会与组织过程。
二、碎片化倾向：我国灾害公共预警管理的理论检视
基于“预防为主”的基本理念，灾害预警已成为我国灾害应急管理预案启动与行动响应的基础。近年来，我国不断提高气象预警覆盖率，构建了“绿色通道”以提升灾害预警效率，致力于提高监测预报、预警、基层预警传递以及预警联动机制等。但是，我国灾害公共预警在运行过程中仍存在诸多困境，体制、认知、管理、价值理念等方面的断裂导致灾害公共预警管理模式碎片化倾向显著。
第一，公共政策过程断裂，预警政策效果评估机制缺失。考察公共预警有效性的维度不仅在于技术评估话语体系，还在于其公共政策话语分析。灾害公共预警作为一项公共政策，应着力于预警政策产出与调适的全过程，政策效果评估至关重要。一般认为，灾害预警系统由分析（assessment）与传播（dissemination）两部分组成，政府部门发出灾害公共预警并不意味着政策的终结，而是预警管理的开始。因此，政府部门应对各项管理机制进行反思并予以优化，把政府灾害公共预警评估作为应急系统优化的重要面向。从灾害公共预警的政策目标来看，其试图通过及时、全面、准确预警信息，达到人们采取合理措施消减灾害风险与损失的目的，这也意味着，灾害公共预警政策还应注重预警反应行为的反馈，以便作出符合现实情况的政策调适。但是，我国灾害公共预警政策强调预警信息制定与过程，对于预警信息利用率、预警反应行为变化等应用效果评估缺乏有效聚焦。这种预警政策效果评估机制的缺失使得灾害公共预警政策的有效性难以维持，缺乏弹性适应能力的预警政策在面临动态变化的外部环境时极有可能产生失灵。在灾害公共预警语境下，群体心理与行为维度的预警信息应用效果评估的缺乏，必然导致灾害公共预警政策评估停留在预警技术与管理结构层面，难以从社会背景层面深入审视政策效果，从而使灾害公共预警政策过程呈现碎片形态。
第二，灾害公共预警政策公共性不彰，制度价值基点扭曲。灾害管理作为一种针对公共问题的政策制定、执行、评估、修订的公共政策过程，它不仅关注灾害管理的过程性、技术性、执行性、科学性问题，还应关注灾害管理的价值问题。灾害公共预警政策价值基点乃是公共性，公共品属性是考察灾害公共预警的基本维度。一般认为，市场可以高效率地供给私人物品，但对公共物品供给存在失灵，于是，政府介入其中并起核心作用。灾害公共预警信息的技术性、无偿性使得政府部门成为其基本配置主体，而政府亦存在失灵情形，如在一些灾害过程中灾害公共预警信息的有效性、无偿性存在诸多问题。在2012年“7·21”北京暴雨灾害中民众手机接收预警信息率较低，舆论焦点集中于预警服务无偿性与预警技术实现问题，即为一例。其实，制度与技术转变的基础是价值理念的变化，政府部门的公共性价值理念认识决定了灾害公共预警制度的发展。灾害公共预警领域若拒斥与市场、社会的合作，排斥多元主体力量的加入，其结果会使灾害公共预警政策难以彰显，公共性价值目标难以有效实现。
第三，灾害公共预警政策缺乏脆弱性分析，社会服务性不足。公共政策是对权利、资源、政策、服务以公正、公平、公开为导向的价值分配，它追求公共利益最大化目标。但目前政府行为往往具有“趋中性”，即政府出台政策、提供服务时难以照顾到一些特殊的边缘群体，或者只考虑到这些群体的一般性需求，难以顾及他们的某些特殊需求。如前所述，灾害公共预警过程是一个高度复杂的社会过程，“人们的预警反应行为受到人口、社会、文化、经济、心理等多重要素影响”，有效的灾害公共预警必须考虑群体的个人与社会特征以促成预警期望行为的实现。但从我国灾害公共预警管理特征来看，一方面，公共预警仍强调以技术路线为基础的灾害风险分析，忽视了本地化、群体化灾害风险暴露情形分析。当前风险评估体系还未实现与灾害的社会脆弱性评估相结合，无法有效“瞄准”灾害脆弱性群体，从而影响了灾害公共预警效率。另一方面，灾害社会脆弱性评估体系的缺乏影响了灾害公共预警的社会服务性。当前，我国灾害公共预警尚处在扩大覆盖面阶段，重点是加强农村偏远地区预警信息接收终端建设以提升基层预警信息的接收传递能力，而针对老、弱、病、残、孕等灾害脆弱群体与边疆、少数民族、贫困地区灾害脆弱性程度较高地区，个性化的预警服务制度与技术尚未纳入预警制度建构，灾害公共预警的社会服务特征有待提升。
第四，人文社会科学知识体系利用度不高，预警政策的社会属性不足。社会科学关于灾害问题的研究尤其是灾害社会属性的分析对于灾害认知与实践意义重大，弥补了灾害自然科学——技术工程研究传统的不足，为灾害研究的全面发展作出了贡献。科学技术传统关注灾害风险及其影响强度、范围、时长等问题，社会科学灾害研究传统则着力于人类灾害预警反应行为模式及其深层影响要素。灾害公共预警政策作为灾害自然属性与社会属性相交叉的典型领域，其机制设计并非科学技术传统“独占”之领域，还需要社会科学领域的知识支撑。当前，我国灾害公共预警政策在产生过程中，并未充分发挥社会科学研究者的作用，预警政策中的知识体系存在断裂情况。这其中原因比较复杂：一方面，灾害管理研究与实践在灾害概念的认识上存在偏误，使得灾害被限定为纯自然过程事件，而社会背景在灾害结果产生过程中的负面作用被忽视，灾害的社会属性未得到足够关注；另一方面，当前我国灾害社会科学研究尚处在起步发展阶段，灾害基础理论与相关经验研究还未充分发展并本土化，使得灾害社会科学研究知识体系未能较好地服务于灾害公共预警研究、设计以及应用领域。知识体系断裂的影响集中体现在灾害公共预警政策难以与社会文化、预警反应行为、期望预警行为、预警社会服务性等方面紧密结合，难以与本地社会、经济、文化、政治背景相适应。
第五，灾害公共预警与整体应急反应体系缺乏整合，预警管理效率不高。灾害公共预警具有预防性与主动性，预警部门与应灾部门之间的协调整合问题是整体应急管理体系成败的关键。一旦灾害事件出现，各类应灾组织与机构便开始启动非常态运作机制以应对危机，灾害预警信息作为划分应急响应级别、方式的决策依据，成为应急管理组织在组织结构和功能上与灾害危机相适应的重要纽带。而我国目前灾害公共预警与诸多应急管理机制之间缺乏必要的整合与协调。一是灾害风险会商制度尚需优化。现代社会不确定性剧增，灾害危机呈现复杂化特征，很难仅从某一部门的技术话语来推断整体风险及其结果，因此，风险沟通成为现代组织协调应对灾害危机的基础。目前，面对灾害危机事件，我国公共预警存在参与部门范围不够广泛、多领域学者与专家尚未加入、大众参与机制不足等问题，这导致部门间风险认知差距加大、风险认知与沟通局面尚未形成、灾害经验难以被利用。二是预案管理与灾害预警结合不够紧密。在灾害预警中，预案管理难以依据相应的预警级别并结合本部门、本地区的灾害影响特征作出风险分析，使得应急管理失去预案基础。三是谣言控制机制、灾害风险文化培育机制以及应急资源投入与能力建设机制不够健全。这使得灾害公共预警管理失去整体应急管理系统的有效支撑，导致灾害预警信息低效甚至无效。
三、整合模式：灾害公共预警管理的必然选择
上述灾害公共预警管理的碎片化倾向导致其管理价值、目标、模式以及治理结构存在偏差。这种状况使得基于整合范式的灾害研究与管理应用受到广泛重视。尤其在风险社会不确定性剧增以及全球治理革命的宏观背景下，灾害公共预警管理的整合模式为灾害公共预警走向有效管理提供了基本发展框架（见图2）。
图2整合式灾害公共预警管理机制构成整合式灾害公共预警管理机制的建构是以灾害预警反应过程为基础，充分聚焦复杂的组织与社会过程，针对预警信息、感知、态度以及行动的连续统干预过程，体现灾害预警作为公共政策的本质属性。首先，从灾害预警信息来看，作为预警政策制定阶段，预警信息在整合灾害风险分析与脆弱性评估的基础上，科学全面地分析灾害风险及其可能后果，并有针对性地瞄准高风险地区、脆弱人群、基础设施等。其次，在组织与社会预警信息感知阶段，分别建构组织风险会商与风险沟通管理机制，排除由于组织与社会风险沟通不畅所带来的阻滞影响，保障预警信息及时、准确、无偿、有效地传递到组织与社会群体。再次，在风险感知管理基础上，通过教育与宣传机制建设推动社会整体灾害文化的转变以及组织风险认知与评估能力的提升，从根本上矫正组织与社会对于灾害预警信息的认知态度。最后，在预警反应行动阶段，分别建构相关应急能力培育与资源投入机制，以改进组织与社会群体应灾资源与能力不足现状，同时通过预警政策效果评估和反馈实现灾害公共预警政策优化。具体来说，整合式灾害公共预警管理应从管理过程、价值目标、决策以及应急系统层面进行整合。
第一，将连续统、动态性的管理过程作为整合式灾害公共预警管理的本质。灾害公共预警管理必须服从其管理属性。传统预警管理模式的管理过程主要体现为危险源分析、，预警信息的制定与成为制度的全部，忽视了评估、反馈对于管理的意义，割裂了完整的政策过程。灾害公共预警的本质目的是消减灾害风险及其损失，预警反应作为评估预警信息有效性的核心维度，为预警机制的完善与创新提供了基本参考。在整合模式下，灾害公共预警管理过程表现为危险源分析与、预警反应评估、政策优化，其中预警反应评估聚焦群体与政府部门的预警反应行为，群体的灾害预警信息感知、态度以及行动层面成为管理的重点。如群体从正式渠道接收到的预警信息是否准确及时、是否收到来自其他信息渠道的信息等，群体在接收到预警信息后是否理解信息内容以及风险态度差异如何、在正确有效感知风险并倾向采取保护行动后是否受到资源与行动能力上的限制等，这些均为公共预警管理的重点。在政府部门的灾害预警反应层面，在接收到预警信息后部门内部是否形成相关风险消减行动，灾害预警信息对于政府应急管理体系的支撑效果如何，部门间在灾害风险会商、疏散行动、资源调配与供给等方面是否形成协调合作等，也是公共预警管理的重要方面。整合式灾害公共预警管理强调以人为本的理念，将政策评估机制纳入预警管理过程，在全过程、动态循环中完成预警政策与灾害危机的适应。
第二，以公共性为基础，优化治理结构，提升灾害公共预警的社会服务与创新能力。在整合模式下，强调以公共性为制度的价值基点，可以防止灾害公共预警管理出现价值偏离。因此，要坚持预警服务公益无偿原则，同时防止政府失灵情形，充分将市场与社会机制吸纳到灾害公共预警服务供给体系中。在灾害需求方面，预警信息传播应顾及群体的地理、人口学以及社会经济特征，我国应推动治理结构转变以增强灾害公共预警对于群体多样化、个性化需要的回应能力，尤其是对在预警信息接收、风险态度以及行动能力方面欠缺的灾害脆弱群体需求的回应能力。另外，多主体参与模式下的政策与技术创新能力优势显著，对于公共服务水平低下的偏远地区，要强化财政支出的公共特征，同时发挥社会力量参与预警基础设施建设。对于行动能力受限的群体，要通过与市场机制的结合实现技术创新使其能够有效接收预警信息并采取相关行动。新媒体技术则应积极引入到灾害公共预警服务中，深化其与通信服务商的合作，提升灾害公共预警效率。作为政府重要公共服务职能的公共预警服务，其作用不能局限于预警信息的制作与上，应将其视为一项公共服务，强调政府主体责任，充分利用多元合作供给优势，为大众提供有效的灾害公共预警服务。
第三，开展脆弱性评估，弥合科学分析与政策产生间的差距，为灾害公共预警管理提供全面的决策支撑。目前，人们对于灾害问题的认知已经从超自然事件、纯自然事件阶段步入自然——社会互动影响的阶段，自然灾害损失已被视为自然危险源与社会互动的结果，社会背景要素对于灾害动力学演进及其影响有着重要影响。灾害脆弱性研究便是基于以上认知而发展完善起来，如今已成为灾害研究领域的重要范式。在自然灾害研究中，脆弱性一般被定义为暴露于自然危险源之下而没有足够能力来应对其影响，这种影响包括环境、社会、文化、政治、经济等方面。脆弱性评估是基于本地社会特征强调宏观灾害风险对本地社会影响结果的分析。传统的灾害风险分析是以科学与监测为基础作出的区域影响评估，对灾害影响的范围、强度、时间等基本信息作出判断。这种科学分析结果与本地预警管理政策的产生之间存在一定的差距，即宏观风险分析与本地化政策实践之间联系性不足。由此，脆弱性评估可以作为弥合该差距的基本分析工具。在灾害公共预警管理中，地方政府及部门应结合灾害预警信息与脆弱性评估，有效识别社会脆弱群体、关键基础设施、区域等，为灾害公共预警管理决策提供本地知识支撑，有针对性地进行预警与行为干预。另外，鉴于脆弱性评估强调社会背景要素对于灾害预警的影响，整合模式下的脆弱性评估需要社会科学的知识参与，力求通过科学、全面、客观的分析框架完善灾害公共预警管理。
第四，以全系统建设视角，整合灾害公共预警管理相关机制，提升预警制度绩效。灾害公共预警管理作为灾害管理过程中的一项重要机制，其有效运行离不开灾害管理系统中其他机制的支撑与协调。实现灾害预警管理目标需要经历信息感知、态度以及行为转化等几个阶段，在每一个阶段皆受到社会与组织过程的深刻影响。因此，在全系统建设视角下，实现灾害公共预警管理目标必须建立并完善相关的管理机制。在预警信息感知阶段，为保障预警信息及时准确传递，应通过预警服务的治理机构，在多元主体参与背景下，提升预警传播平台的传播广度与深度，同时通过谣言控制机制来实现双向沟通过程，及时回应大众对于灾害信息的动态需求，维持正式沟通渠道的有效性。在应灾组织层面，为使更多组织参与，实现流畅多元沟通，达到预警系统功能的有效性，要完善统一预警与灾情信息系统，构建多层级、多部门参与的风险会商机制。在预警信息态度干预阶段，要通过社会灾害文化宣传教育，使人们正确理解灾害预警信息，增强灾害认知能力；通过改善灾害公共预警信息结构，为大众提供包括灾害信息特征、行为指引、疏散场所等全面信息；通过改善政府应急管理组织的灾害风险分析方式与工具，增强组织识别与评估脆弱性水平的能力，使组织能够有效感知风险存在并积极应对。在行动转变阶段，要通过干预社会群体应灾社会资本、个体资本、自然资本以及公共资本的自然与社会分配过程，提高社会服务水平，改变群体应灾能力与资源可得性差的问题。另外，要把灾害预警信息作为应急组织协调联动的基础，加大应急管理的财政投入，提升组织应灾资源水平，通过有效预案编制、应急演练及组织适应能力建设，实现灾害公共预警管理消减灾害风险的政策目标。
一、推进“气象融入农业社会化服务体系”建设的意义和目的
三江平原以农业市、县为主，每年部因干旱、冰雹、大风、暴雨、低温冻害等气象灾害给农业生产造成一定的损失。从总体来看，各村一级气象服务体系建设滞后，气象灾害预警信息覆盖率不高，农业气候资源开发利用率较低。推进气象融入农业社会化服务体系和农村气象灾害防御体系建设，既是发展现代农业、增加农民收入的有效举措，也是统筹城乡发展、改善农村民生的现实需要，更是做好农村气象灾害防灾减灾工作、保护群众生命财产安全的重要途径，
二、推进“气象融入农业社会化服务体系”建设的主要任务
气象融入农业社会化服务体系着力于构建创新气象为农服务机制；加强气象防灾减灾标准化建设、粮食安全保障、农业应对气候变化等符合各市县农业发展方向的为农气象服务体系。
1、建立县级气象防灾减灾和为农气象服务中心。主要建设县一级农业气象防灾减灾和为农服务平台，完成气象资料、设施农业气象数据、农业气象灾害资料、作物生长物候期指标等数据库建设建成农业气象灾害评估系统、农业气象服务产品制作系统、气象服务短信系统、农业气象服务网站等。开展农业气象服务、农业气象灾害预警信息、农业气象科技服务等工作，为萝北经济社会发展和防灾减灾提供强有力的气象科技支撑。
2、建立县级农业气象防灾减灾指挥中心。该中心主要建设县级农业气象服务平台、农村气象灾害预警信息平台、农业气象科技服务中心、人工影响天气指挥中心。
3、强化县级农村气象防灾抗灾风险管理
健全完善气象灾害应急预案，完善预防为主的气象灾害预警防御联动机制建立预案到村、责任到人的农村气象灾害应急处置体系。开展多种形式的乡村防灾减灾科普宣传活动增强农民的防灾减灾意识和自救互救能力。
三、推进“气象融入农业社会化服务体系”的建议
为了气象对农业服务的长足发展.必须以创新气象为农服务机制为中心，以减轻农业气象灾害和气候变化影响为重点加快建立具有本地特色的农业气象业务体系进一步发挥气象在农业发展中的职能和服务作用。
1、强化气象防灾减灾能力是为农气象工作的首要任务。
气象灾害正与其它次生衍生灾害、人为性危机事件相结合，直接影响到各乡镇的经济、政治、文化、生态等众多领域，将促成“复合型灾害”的形成。三江平原的乡镇经济尚欠发达、灾害较频繁是气象灾害防御的最薄弱地区。新时期灾害应对管理重心应更倾向于灾前防范。这要求我们既要强化气象灾害监测预警能力建设，夯实气象在防灾减灾中的第一道防线作用，又要积极探索气象在异常灾害应急与防御中的牵头作用。按照“政府主导、部门联动、社会参与”的思路，完善有乡镇分管领导、有气象信息员、有气象灾害应急预案、有防灾规划、有自动气象站、有预警接收系统、有气象科普点的“七有”农村气象防灾减灾体系建设。
2、围绕发展现代农业，建立具有东北特色的农业气象业务是未来气象为农服务工作的新要求。
当前农业生产的对象、重点、环境、技术等均发生了变化，建立具有本地特色的现代农业气象业务，是适应新形势、满足新要求的必然选择。农业仍然是最易受气象条件影响的行业。这要求我们既要围绕保大灾、保主要品种为重点的政策性农业保险，深化不同农业品种的气象灾害风险区划、风险评估、灾情鉴定使气象服务贯穿于农业保险政策制定实施、灾害预警、灾后救助等全过程，又要大力发展农业气象观测技术和农业气象适用技术，各种农用天气预报，开展针对性的产前、产中、产后的系列化农业气象服务。既要主动适应为农服务对象的变化，重点加强对农业专业大户的专业气象服务工作，又要围绕露天生产转变为设施化生产等新变化，加强小气候研究，丰富农业气象服务产品。
关键词：村镇建筑防灾减灾策略
防灾减灾策略及客观影响因素研究是关系到村镇居民生命、财产安全和政府监管有效性的重大问题，也是近年来几次大灾发生后国家和人民关注和迫切需要解决的问题。从我国村镇灾害特性出发，结合当今村镇防灾减灾现状，发挥灾害管理中社会、民间、社区的作用，改变“重救轻防，事后设防”的观念，最大程度上保障村镇居民的人身和财产安全。
一、村镇灾害损失影响因素分析
影响村镇灾害造成的损失的因素具有范围广，界限模糊的特点。各影响因素可以直接影响到灾害的影响程度和范围，各影响因素之间相互关系，相互作用，形成一个系统。从广义上讲，影响因素大体可分为人的因素、资源状况因素、及环境因素。
1.人的因素分析
对村镇灾害而言，承灾体主要为村镇建筑物及村镇居民。从人的因素来讲，灾害带给村镇的损失主要是指人员伤亡。村镇居民是我国村镇地区主要的建设者，是推动农业发展的核心力量，是建设社会主义新农村的主体，农民的文化素质、技术能力和思想道德水平的高低，直接决定着新农村建设的兴衰和成败。因此在考虑村镇灾害损失的影响因素时，对人的因素充分考虑是十分必要的。人的因素从总体上来说主要考虑人口分布情况，人口文化素质情况及人口的防灾减灾意识。
2.资源状况的因素分析
资源状况主要包括当地经济发展水平、管理水平。当地的经济发展水平对灾害造成损失大小的影响是双方面的。一方面，财富密度大时，一旦灾害发生，社会的经济损失很大；另一方面，社会的经济发展水平高时，无论是人口的防灾减灾意识，还是建筑的防灾减灾性能必然大大提高，其抵御灾害的能力较经济不发达地区又有一定的优势。管理水平是指当地村镇政府在管理范围、管理力度、防灾减灾宣传，以及自然灾害救济费拨付及利用等几个方面的水平。
3.环境的因素分析
环境因素这里主要指的是灾害的致灾危险性。从灾害学的意义上，研究灾害主要从孕灾环境、致灾因子和承灾体三个方面入手。这里我们从致灾因子入手，分析各震例中地震的致灾危险性，选取震级作为反映环境因素的指标。从定性角度讲，震级与灾害造成损失是正相关的。其他条件一定的情况下，震级越大，造成的损失相对要大，灾害所波及的范围越大。
二、我国村镇建筑防灾策略研究
1.地方推出各地适用的法规细则，提高法规的可操作性
我国国土面积辽阔，各地在经济发展，自然状况等方面相差甚远，应根据本地具体情况，组织相关专业人员编写适用于本地的法规细则。结合本地灾害现状，综合考虑村民的经济水平、当地建材及习惯做法，修改并完善通用设计图集，力求简明扼要、操作性强，提高其在建房中的可接受度；尽快出台地方规划法规，杜绝宅基地区域批复，细化相关要求如房屋间距，建筑密度等；出台对村镇工匠的资格审核的方法，杜绝无证施工，保证施工质量;出台对村民采取防灾措施的鼓励政策，提高村民在防灾上的积极性。
2.提高公民的防灾意识及责任意识
向防灾先进的日本学习，利用广播、电视、报纸、宣传册、主题讲座、展览会等方式普及防灾减灾知识，提高村民的自我保护及救助能力，减低村民对政府监管的排斥心理;经济条件允许的村镇，组织全村防灾演习活动，培养村民在灾害来临时不慌乱，知道如何规避与救助；防灾意识从娃娃抓起，在灾害多发的村镇，学校中增加防灾知识及自救相关课程。
3.加强对村镇施工人员的专业培训
村镇房屋的施工质量对房屋的抗灾性能有很大影响。针对目前村镇施工人员缺乏建房专业性知识，凭经验施工以及缺乏防灾减灾意识等问题，组织对村镇工匠的定期培训，普及专业民房建设技术，提高他们的专业能力，特别加强在重点环节的培训如图纸阅读、质量控制、基础开挖、墙体砌筑、楼板屋架安装、砂浆混凝土搅拌等，培养整个建房过程中的防灾意识。
4.加大专业人才的在农村防灾方面的投入
解决农村缺乏专业人员的问题有两个路径，其一是大力培养建筑专业技术服务人才，将建筑专业延伸到农村。但是人才的培养是个长期的过程，不可能在短时间达到预期目标，并且目前村民的经济情况也存在着购买力上的局限，收费性质的有偿服务的接受度差。其二就是通过鼓励专业技术人员定期或不定期的对村镇建筑提供专业咨询指导服务。如何提高专业人员的积极性是这一方法的关键。国家应加大相应的资金投入，提出相应的鼓励政策如资质提升、资金补贴、政策刺激等促使专业技术人员能够积极主动的深入农村建设全过程。
5.重视经济落后的地震高发区，给予补助政策
我国农村地区量大面广，全农村的抗灾补助资金筹措是一个很大的难题。从主要问题入手，以点带面，先将补助对象的重点放在地震高发区特别是经济落后的地区，给予这些地区经济困难的农户一定的建房补贴，以现金、免费技术服务和提供有防灾性能的建筑材料等方式实行。并且通过相关的约束政策保证抗灾建房补助的到位运用。同时对积极按照抗震要求进行建设的群众明确提出奖励的措施和方式，提高村民积极性。特别加强对基础设施、公共设施如医院、学校等建设的经济投入，使其达到防灾设防的要求，提高抗灾能力，有利于灾后的救援和恢复。
结语
对村镇而言，建筑物倒塌及破坏时导致人员伤亡和经济损失的重要原因，因此，本文着重探讨村镇建筑防灾减灾策略。笔者从预防角度出发，研究了提升灾害预防能力的可行途径，为政府部门制定防灾减灾策略提供了一定的科学依据。
参考文献：
[1]葛学礼.村镇建筑震害与抗震技术措施[J].工程抗震，2001.
【关键词】小麦；气象灾害；防灾减灾；措施
社旗县又是河南省商品粮生产重点县，对全省冬小麦的丰欠有较大的影响。农业气象灾害是影响小麦生产稳产高产的主要因素之一，因此，本文从近年来社旗县小麦生产实践出发，结合当地农业气象灾害发生的特点，分析了制约社旗县小麦稳产高产的农业气象灾害，并提出了对应的防御措施。
1.小麦生育期间农业气象灾害发生特点及影响
社旗县位于河南省西南部，伏牛山南麓，南阳盆地东缘，11246′-11311′E，3247′-3309′N，耕地130万亩，全县土地肥沃。无特大洪涝、台风、地震等自然灾害。社旗县地处亚热带向暖温带过渡地区，属北亚热带季风的型大陆气候，四季分明，气候温和。年日照总时数平均为2187.8小时，年平均太阳总辐射量116.56千卡/平方厘米。年平均气温14.6℃，历年月平均气温最低1.4℃，最高28.0℃。全年无霜期226天，≥0活动积温5500℃，≥10℃活动积温4939℃。年平均降水量841.4，4—9月降水689.2mm，占全年的75.7%。小麦生育期间光照资源丰富、温度适宜，为小麦生长提供了优越的气候条件，与此同时，大陆性季风气候具有气象灾害频繁的特点，给农业生产造成极其不利的影响，其中对小麦生产影响较大的气象灾害有干旱、倒春寒、晚霜冻害、低温冷害、干热风等。
1.1干旱
干旱是土壤缺水导致小麦植株萎蔫甚至死亡的现象。小麦生育期间发生频率高、影响范围大、持续时间长、成灾程度重的气象灾害就是干旱，小麦生育期间遇到干旱常造成黄苗、弱苗甚至死苗。由于社旗县11月到次年3月降水量占全年降水量比重较小，加之全球气候变暖，小麦会常遭遇秋旱、冬旱、春旱等影响。2008年10月下旬至2009年2月中旬，社旗县近120天没有有效降雨，干旱发生范围之广、持续时间之长、危害程度之重为近60年来所罕见，给小麦生长带来不利影响。2010～2011年度，社旗县小麦生产发生冬春连旱。
1.2冬季冻害
冬季冻害是小麦进入冬季后至越冬期间由于寒潮降温引起的冻害，这是社旗县小麦生育期间主要气象灾害之一。寒潮是产生冻害的主要天气因素，是指北方冷空气大规模入侵的过程。社旗县小麦在越冬初期，小麦的幼苗抗冻能力较差，突遇日平均气温骤降10℃以上，最低气温过低的天气时，易冻伤幼穗生长锥。小麦在越冬期间（12月下旬至翌年2月中旬），若长期受严寒天气的影响，会造成小麦生长量不足、偏弱、幼穗发育进程慢；如果在越冬期间冬小麦因温度偏高而出现的生长锥萌动时，麦苗的抗寒力就会大幅度下降，此时遇降温则极易造成冻害、死苗。2008～2009年度小麦生产遇到冬季低温，旱寒交加，造成部分麦田黄苗。2009～2010年低温造成积温不足，影响小麦生长发育。
1.3倒春寒、晚霜冻害
小麦在进入返青—拔节期后，如果因寒潮气温下降到零下3℃以下，持续6～7小时，已经拔节的麦苗就会发生冻害。昼夜温差大，夜晚温度过低也易造成冻害。晚霜冻害一般发生在3月下旬至4月上、中旬。冬小麦正处于拔节-孕穗的低温敏感期，若此期遇到零下气温，茎蘖容易受冻死亡，叶面温度过低，会导致小花发育不正常，影响结实率。2009年度3月，社旗县部分麦田受到倒春寒危害。2010年3月26日社旗县出现低温天气，部分地块小麦发生冻害，主要为叶片、叶尖冻害，极个别地块发生幼穗冻害。2010年4月12～15日大范围出现低温天气，部分地区出现0℃以下的低温，造成部分田块小麦幼穗发生冻害。
1.4低温冷害
小麦生长进入孕穗阶段，因遭受零度以上低温发生的危害。小麦拔节以后至孕穗挑旗阶段，处于含水量较多、组织幼嫩时期，抵抗低温的能力大大削弱。在小麦孕穗期，对环境低温和水分缺乏十分敏感，若最低气温低于5～6℃就会受害，影响幼穗发育，造成减产。
1.5干热风
在小麦灌浆至成熟阶段，当日最高气温大于30℃，相对湿度低于30%，风速大于3m/s时，使小麦灌浆过程受阻，青枯逼熟，粒重降低，造成减产的现象称干热风。
1.6大风
大风是社旗县灾害性天气之一。大风不仅使土壤水分丧失较快，而且极易引起小麦倒伏，尤其是在小麦播种量大、群体大的田块极其发生倒伏而减产，并影响机械化收获。
2.气象灾害防御措施
针对社旗县小麦生育期间常遇的不利气候条件，要立足于科学防御，强化防灾减灾意识，落实防灾措施，确保小麦稳产丰产。
2.1加强农业气象的预测预报
加强重大农业气象灾害监测、预警、预报和定量评估技术研究。充分利用随着微电子、计算机和网络信息技术，建立完善的气象观测系统，加强天气监测能力。开发应用农业气象灾害数字化远程监控系统、自动报警系统、专家诊断系统，提升农业气象灾害预报水平，及时相应的灾害性天气预警信号，为预防工作争取时间。做好人工影响天气工作，减轻或避免潜在的气象灾害。
2.2强化农田水利基础设施建设
加大对农田水利基础设施建设的投入，切实加大以打井配套、桥涵建设、沟渠治理为主要内容的农田水利基本建设投入力度，改善已老化和不配套水利工程设施，更新陈旧灌溉设备。要改造中低产田，建设高标准农田，全面提高抗御自然灾害的能力，增强粮食综合生产能力。
2.3落实抗灾减灾关键技术
（1）干旱：科学运筹肥水，因地因苗制宜。受旱麦田要做到应浇尽浇，尽量扩大浇麦面积；对因旱冻濒临死亡的麦苗，要及早浇灌，确保不死苗，浇水时应小水慢灌，浇后及时划锄；对于没有水浇条件的旱地麦田，应在早春镇压并划锄保墒。（2）倒春寒、晚霜冻害：虽然在豫南的发生几率较低，但对小麦产量的提高影响很大。因此，在小麦拔节以后，要密切关注天气变化，在预报有寒流到来之前，采取浇水，喷洒防冻剂等措施，预防晚霜冻害。一旦发生冻害，要及时采取浇水追肥等补救措施，促其尽快恢复生长。小麦早春受冻后应立即施速效氮肥和浇水，氮素和水分的耦合作用会促进小麦早分蘖、小蘖赶大蘖、提高分蘖成穗率、减轻冻害的损失。（3）干热风：一是选用抗干热风良种。选用灌浆速度快，早熟、抗旱，耐高温的品种。二是科学管理，培育壮苗。三是浇好灌浆水。在小麦成熟前10天左右，浇一次水，这样明显改善田间小气候，降低干热风的危害；四是叶面喷肥。在小麦灌浆期，用磷酸二氢钾、尿素溶液进行叶面喷洒，一方面可防止干热风，另一方面也可提供营养，促进灌浆。（4）大风倒伏：灌浆前、倒伏不太严重的麦田，植株自动调节能力更强。因此，小麦倒伏后，杜绝人工扶起或绑把，要采取小麦自然抬头的方法，防止进一步减产。[科]
【参考文献】
[1]陈怀亮，邓伟，张雪芬等.河南小麦生产农业气象灾害风险分析及区划[J].自然灾害学报，2006，15（1）：135～143.
关键词：农业巨灾；金融效应；致灾
中图分类号：F840.66文献标识码：A文章编号：1003-3890（2012）06-0005-07
一、引言
农业极易遭受重大自然灾害和病虫害的威胁，特别是农业巨灾风险的危害会导致巨大经济损失。近年自然灾害的频率、程度增加，农业巨灾风险与迅速增长的经济活动伴生，导致农业经济因灾损失不断加重。2002—2009年我国自然灾害造成的农业经济损失年均3301亿元，年均受灾面积达4434万公顷。长期大面积的农业灾害既严重影响农民收入，也加强了农业的脆弱性。农业巨灾不仅造成农业经济重大损失，而且直接导致受灾农户减产减收并因灾致贫、返贫。“多年致富一灾返贫”，2010年返贫的农户中，有55％的农户当年遭遇了自然灾害，其中，16．5％的农户当年遭受了减产五成以上的自然灾害，42％的农户连续两年遭受了自然灾害打击①。
农业是国民经济中具有重要战略地位的基础产业，农业巨灾一旦发生必然会对社会各方面造成影响。本文分析了农业巨灾特殊的成灾机理，基于金融角度出发研究发现农业巨灾会引起国家财政、保险风险分担、灾后重建投资、投机等参与主体行为方式的巨大变化。但是，需要辩证地分析与看待农业巨灾引发的金融效应，并不是巨灾引起的效应都是灾难性的负面效应，有些效应完全可以因势利导而为我所用。
二、农业巨灾的成灾机理
巨大的农业灾害已成为阻碍中国农业和农村经济及社会发展的巨大障碍，严重影响了中国新农村建设和现代化的进程。造成中国农业灾害损失严重且不断增加的原因既有自然因素，也有人为的非自然因素，以及社会风险、技术、经济等因素。
（一）农业严重依赖自然因素是导致农业巨灾的直接因子
农业区别于其他行业的地方是农业的主要活动都在自然条件下进行。农业的生物特性决定了它对自然因素的依赖性最强，最直接紧密地依赖自然界的力量，也最容易受自然界的影响。由于社会生产力水平的制约，人类拥有的知识及手段还未能更好地把握自然界的变化规律和影响，对自然因素的驾驭能力还十分有限，并且各种自然因素（阳光、气候、土壤、雨量）直接进入农业系统的循环和能量转换过程，成为影响农业投入产出的决定性因素，因此，农业成为受自然风险影响最大最集中的行业。
1.气象灾害对农业影响最大。在自然因素中，由于气候异常带来的干旱、洪涝、台风、冰雹、霜冻等气象灾害影响最大，非常容易发生并直接影响农业和农村经济。农业自然灾害具有明显的伴生性、相关性和扩散性。全球气候变暖使降水的地区分布不均，容易在短时间内聚集于局部地区，从而增加了洪涝灾害发生的频率，加剧了洪涝灾害的强度；另外，全球气候变暖还会加速热带和亚热带海洋气旋的产生，增加了台风和风暴潮灾害发生的次数和严重程度。农业生产中农作物的产量与气候现象呈现出较强的关联度，例如气温的高低或降雨量的过多（水灾）或过少（旱灾）将导致作物收益的变化。自然因素对农业内部的危害程度表现为对种植业的危害程度最大，养殖业次之，加工业、储运业最小。
2.病虫害、地质灾害、海洋灾害等其他自然灾害对农业的威胁相对较小。虽然病虫和地质灾害等其他自然灾害对农业的威胁相对较小，但其危害仍不可小视。动植物病虫害有上千种，每一种都可能造成巨大损失。以动物病害为例，主要包括动物温病、炭疽病、肺病、口蹄疫、结核病、出血性败血病、布尔杆菌病等传染和非传染病。虫害的主要源头是昆虫。公元前206—1949年的2155年间，我国共发生过蝗灾800余次。2004年我国先后有16个省市自治区发生禽流感，上半年主要畜产品，特别是禽类产品部分地区价格暴跌40%以上。根据2003年我国禽类产品出口推算，受禽流感影响2004年我国家禽产品出口损失至少2亿美元，由此带来家禽、种禽业的双重危害，既影响肉雏孵化量，也造成肉雏的价格下降。畜禽总量的减少，使饲料行业和农民遭受损失，据估计蛋禽配合饲料同比减少67万吨，减幅5％。而农民受到了更大的损失，连续两年收入增长均为负值。地质灾害发生的频率也在增加，20世纪以来我国已经历了四个地震活跃期，而从20世纪80年代末到21世纪初正是我国大陆地震活跃的又一个周期，造成我国近年来多次发生地震，带给农业的巨灾损失非常巨大。
（二）非自然因素正成为农业巨灾新的源头
关键词气象灾害；特征；农业；影响
中图分类号P429文献标识码A文章编号1674-6708（2012）71-0091-02
农业气象灾害指的是在农业生产过程中由于不利的天气或异常的气候导致作物有明显的减产的总称。中国是一个自然灾害频发的国家，只有掌握农业气象灾害的特点和规律，才能有效地防御气象灾害，趋利避害，保障农业的增产增收。因此，本文主要研究气象灾害的特征及对农业的影响。
1气象灾害的特征
1）气象灾害的群发性。气象灾害往往不是孤立发生的，它会在某一地点或某一时间内集中出现。这种重灾重生的现象在近几年来越来越明显，给农业生产造成的损失不可估计。一般情况下，由于台风的袭击还会导致洪涝灾害的发生，造成粮食的大幅度减产以及对房屋交通都有很严重的影响。最近几年内我国南北方又受到不同灾害的影响。例如在同一时期内，一些地区受到干旱灾害威胁的同时某些地区正在遭受着洪涝灾害的侵袭；2）气象灾害的连锁性。在一些灾害频发的地区或者是强度大的灾害发生以后，往往会诱发一系列的次生灾害。有些灾害的发生之间是存在一定的因果关系的，就算某些没有因果关系的灾害，在其成因与空间分布上都会有密切的关系。在干旱之后的次生灾害表现比较明显，农作物在遭受干旱以后会出现大面积的病虫害，两种灾害产生的直接结果就是造成了粮食产量严重减产；3）气象灾害的区域性。气象灾害在形成过程中受地理位置和地形条件的直接影响，使气象灾害有了明显的地域性，就像西北内陆地区容易受干旱灾害的影响，而东部沿海地区则容易受到台风海啸的侵袭一样。在同属于吉林地区的东西部地区也一样，虽然所处的纬度是一样的，但是气象灾害种类和性质却大不相同。西部地区是干旱的高发区，低温冷害在延吉的发生率则在全省是最高的，而洪涝灾害多发生在中部地区；4）气象灾害的突发性。气象灾害的形成主要与环境、受灾体以及灾情等几部分因素的影响有关，由于各因素的不同，导致灾害的形成过程长短不一，缓急不同。有些灾害的强度比较大，会在很短的时间内形成突发性灾害，主要有暴雨、台风、冰雹等，还有一些灾害就是要经过长时间的酝酿才能显现成灾，例如低温冻害和干旱等。在吉林省突发性和缓发性的灾害都有发生，以干旱、暴雨和洪水为最为常见的突发性气象灾害为主。这种突发性灾害让人猝不及防，导致人员的伤亡、农作物受灾和经济上的严重损失等；5）气象灾害的持续性。由于形成气象灾害的机制不同，因此灾害持续时间的长短也不同。对于气候比较干燥的吉林省来说，每年干旱灾害持续的时间都比较长。从春季开始就有不同程度的干旱出现，直至8月中旬才能结束，持续时间之久，对吉林省农作物的影响极为严重。由于吉林省所处的纬度比较高，低温冻害灾害的持续时间也比较长，最严重时可持续一个月之久。吉林省地区受干旱和低温冻害的影响时间比较长，导致吉林省的粮食产量大幅度的减少，作为最重要的商品粮基地之一，使得我国的粮食总产量急剧减少，严重阻碍了社会经济效益的提高；6）气象灾害的可预测性。气象灾害的发生是有规律可循的，随着我国科学技术的进步，对气象灾害的预测已经有所进展。尽管最近几年灾害时有发生，灾情也比较严重，但是各级政府已充分的利用了灾害的可预测性，使决策更加科学可靠，在抗灾救灾过程中有了很大的超前性，使灾害造成的社会经济效益损失降到最低，有效地促进了农业的可持续发展。
2气象灾害对农业的影响
气象灾害对农业的影响往往是大范围的，有史以来农业气象灾害就是农业生产最主要的威胁，而且还呈现出逐年增长的趋势。以下简要的分析了主要的气象灾害对农业的影响。
1）干旱灾害对农业的影响。干旱灾害又分为春旱、夏旱和伏旱三大类。春旱主要出现于每年的3月份～4月份，这时正好是小麦灌浆的最佳时期，春旱的产生使小麦的籽粒不饱满，大大影响了小麦的产量，造成重大的经济损失；夏旱一般出现在每年的5月份～6月份，这时正是南方夏收、北方夏种的季节。夏旱的发生会导致在种稻过程中形成无水栽插的局面，使栽度比较缓慢，并且使早稻抽穗困难，玉米得不到很好的授粉，造成幼苗质量较低等；伏旱一般出现在每年的7月份～8月份，这时正好是中稻成熟和玉米结实的阶段，伏旱灾害的出现，会造成大面积的作物减产甚至于颗粒无收，而且季节不待，使补救工作非常困难。中国大部分地区干旱灾害都比较严重，对农业的发展和粮食的安全都有着最主要的制约作用；2）洪涝灾害对农业的影响。农业洪涝灾害可分为洪灾、涝灾和湿害三类。洪涝灾害的形成主要与季节、降水量以及地形等有着密切的关系。在我国，大多数的情况下都是由于连续降雨造成的。连续性降雨造成江河洪水泛滥，毁坏建筑物、破坏公路桥梁、农作物大量成灾，造成粮食作物绝收，使人们饱受饥荒之灾。我国夏季降雨量集中，洪涝灾害频繁发生，使作物产量严重受到影响；3）低温冷冻灾害对农业的影响。在农作物生长的关键时期，低温冷冻灾害的影响十分严重。低温冷害指的是在作物生长期间由于温度较低，影响作物的正常生长，导致作物减产的气象灾害；冻害则是在植物越冬期间，作物受到破坏，导致作物受害或死亡。低温冷冻灾害极易造成籽粒不饱满甚至空壳，严重的影响了作物的产量。
3结论
农作物产量的高低与气象灾害有着直接的关系，气象灾害有很多种，其中干旱、洪涝和低温冷冻灾害的影响最为严重。因此要加强对气象灾害的防灾减灾能力的研究，以有效地减少作物受灾情况的发生，保障作物的增产增收。
参考文献
[1]覃志豪，徐斌，李茂松，王道龙，张万昌，李文娟，黄建明.我国主要农业气象灾害机理与监测研究进展[J].自然灾害学报，2005(2).
[2]郝天依，王式功，尚可政，李景鑫.中国东北地区低温冷害研究进展与展望[J].安徽农业科学，2010(34).
关键词:农业气象灾害;粮食产量;C-D生产函数
中图分类号:F326.1文献标识码:A文章编号:1003-3890(2010)11-0005-04
一、引言
中国以世界上7%的耕地承担着养活世界上22%的人口的重任,人多地少的国情使得粮食安全问题一直困扰着中国,粮食安全始终是关系经济发展、社会稳定和国家自立的全局性重大问题。而从实际情况来看,中国地域辽阔,构造复杂,地理生态环境多变,旱灾、洪涝灾害、风雹、冷冻、台风等自然灾害发生频繁,是世界上受自然灾害影响最严重的国家之一。在各类自然灾害中,大概70%以上是气象灾害引起的。频繁发生的气象灾害对整个国民经济和人民生活影响非常大,造成的损失也是逐年增加。在全球气候变暖的大背景下,极端气象灾害呈现增多增强趋势,农业生产和粮食安全风险不断增加。目前,气象灾害对中国粮食生产存在比较明显的负面影响已得到共识,但气象灾害在多大程度上影响着中国的粮食生产?不同时期的气象灾害对中国粮食产量的影响究竟有何变化是一个值得深入探讨的问题。对此进行研究不仅有助于了解中国农业气象灾害对粮食生产影响现状、提高防范农业气象灾害的意识,而且也可对中国多年来农业基础设施建设的成果做一评价。
二、文献回顾
关于农业气象灾害对粮食生产影响的研究不同的学者已做了大量的工作。史培军(1997)分析和讨论了中国1980-1995年农业自然灾害与粮食生产的关系,得出中国最近15年来因灾(包括水旱灾、风雹灾、霜冻、病虫害)造成的粮食减产幅度占同期粮食生产的比例平均达15%左右,其中气象灾害造成的损失约占40%,占总量的6%左右[1]。刘明亮等(2000)从中国近年来粮食生产的波动性出发,通过粮食产量的时间趋势项与波动项的分解,探讨了中国主要粮食作物生产的波动性及其区域差异,并分析了主要农业自然灾害对粮食生产的影响,结果表明了中国粮食生产的波动性在很大程度上受制于受灾状况并具有显著的区域差异[2]。梁子谦等(2006)利用因子分析的方法对影响粮食产量的因素进行了分析,认为影响中国粮食单产的主要因子中气候环境对粮食单产的影响力为9.76%[3]。马九杰等(2005)通过描述性统计和相关分析认为,自然灾害对中国粮食综合生产能力的稳定性的确具有显著影响,并指出加强农田水利建设力度,提高农业抵御自然灾害的能力是保障粮食安全的基本要求[4]。罗小锋(2007)通过描述性统计分析了主要自然灾害对湖北省粮食产量的影响,并采用C-D生产函数分析了自然灾害对湖北省粮食产量的影响程度,得出了成灾率对单位面积产量的贡献率为-3.435的结论[5]。孔令聪等(2007)分析了自然灾害对安徽省粮食生产波动的影响,经过测算得出安徽省粮食产量与粮食成灾面积两者的相关系数为-0.7333[6]。上述研究都肯定了农业气象灾害对中国粮食生产产生的负面影响,但同时也存在样本量小、数据陈旧等方面的不足,本研究采用全国31个省市1979-2008年的面板数据,以期就农业气象灾害对中国粮食产量的影响进行实证分析。
三、中国农业气象灾害对粮食产量影响的初步分析
中国是气象灾害频繁发生的国家,农业几乎遭受到世界上各种类型的气象灾害。由于温室效应、厄尔尼诺、拉尼拉等对气候的影响,中国近年来干旱、冰冻、洪水、台风等不断发生,灾害频繁发生的同时农业抗灾能力却不强,农业生产尤其是粮食生产,靠天吃饭的局面还没有根本转变。据统计,1979-2008年中国平均受灾面积达45494.33千公顷,其中旱灾面积25905.54千公顷、洪涝面积11千公顷,分别为受灾面积的56.9%和25%成灾面积达到年平均23751.53千公顷,其中旱灾12653.87千公顷、洪涝6553.03千公顷,分别为成灾面积的53.3%与27.6%,在所有灾害中旱灾与洪涝灾所占比重最大。随着全球气候变暖,气候对粮食生产影响越来越大,农业气象灾害总体呈加重趋势,农业气象灾害对粮食生产的影响逐年加重。
农业气象灾害对中国的粮食生产影响极大。国家统计局数据显示,2009年粮食单产因严重气象灾害下降,全国粮食亩产324.8千克,比上年下降1.6%,这是近6年来首次下降。2009年粮食生长期间气象灾害特别是旱灾较重,而且旱灾主要发生在粮食主产区及作物生长关键期,对全国粮食单产影响较大。据民政部门统计,2009年全国农作物旱灾受灾面积达2926万公顷,比上年增加1712万公顷,增长1倍多。受严重气象灾害影响,辽宁、吉林和内蒙古粮食单产皆下降10%以上。2009年全国粮食总产量53082万吨,比上年增加211万吨,增长0.4%,再创历史新高,但2009年全国秋粮产量为37420万吨,比上年减产217万吨,减少0.6%。粮食生产总体上呈现“面积增、单产减”的格局。农业气象灾害与粮食产量相关性较强,从1979-2008年粮食产量与成灾面积的关系图可以看出,随着农业科技水平的提高,粮食产量总体趋势为增加,然而伴随着相应年份的农业气象灾害受灾面积(成灾面积)的灾损程度与粮食总产量为负相关。灾损严重年份粮食总产也呈减产趋势。成灾面积扩大时粮食产量涨幅有限甚至出现较明显的下降,成灾面积减小时粮食产量明显上升,成灾面积与粮食产量呈较明显的负相关关系(见图1)。
中国是一个农业大国,人多地少、水资源短缺、降雨时空分布不均、水旱灾害频繁,这些基本国情决定了农田水利等基础设施建设在农业生产和经济社会发展中具有特别重要的作用。改革开放以来,中国政府加大了对农田水利等基础设施的投入。截至2008年有效灌溉面积为58471.7千公顷,其中年底万亩以上灌区数有6414处,其中3.3万公顷以上灌区数有149处;建成水库86353座,其中大型水库529处;水库容量达到6924亿立方米;除涝面积2142.5万公顷,节水灌溉面积2443.6万公顷,水土流失治理面积10158.7千公顷,从主要年份统计来看各统计量呈逐年递增态势。从中国主要年份西部大开发12省农田水利建设情况统计来看,2008年有效灌溉面积达到17065.5千公顷,旱涝保收面积为11262.4千公顷,机电排灌面积6986.9千公顷,分别比2007年增长了4.41%、2.85%、12.72%,且从1990年以来每年都有不同程度的增长。水利是农业的命脉,以大规模农田水利建设来改善农业基本生产条件,努力通过改善灌溉条件来提高耕地单位面积产量以实现农业稳产高产,从这一方面来说,农田水利等基础设施的投入是增加抵御气象灾害能力、提高粮食生产能力的重要保障之一。
四、农业自然灾害对中国粮食产量影响的实证分析
(一)变量选择与计量模型的构建
1.变量选择。在研究影响粮食产量的因素时,前人基本以粮食产量或单位面积粮食产量为因变量,以粮食播种面积、化肥施用量、农机总动力、有效灌溉面积、农村劳动力、农村用电量、受灾或成灾面积、粮食收购价格、财政支农资金、农业科技投入等为自变量[7]。在前人研究的基础上,考虑数据的可获得性,以粮食(主要包括小麦、水稻、玉米、薯类)总产量为被解释变量,用成灾面积作为表示农业气象灾害的解释变量,把与粮食生产最直接相关的耕地面积、化肥投入及农机动力总量作为控制变量。
2.基本模型。分析投入产出关系常用的是柯布―道格拉斯生产函数(C-D函数)。由于对变量取对数不仅可以做到无量纲化,减少异方差,而且还具有明确的经济含义,即投入要素变化一个百分点,导致粮食总产量变化的百分点数,因此本文采用的是柯布―道格拉斯生产函数的对数形式(双对数模型):
LnQ=?琢0+?琢1LnC+?琢2LnA+?琢3LnF+?琢4LnM+?滋(1)
式(1)中,Q表示粮食总产量(万吨);C表示成灾面积(千公顷);A表示粮食播种面积(千公顷);F表示化肥投入折纯量(万吨);M为机械总动力(万千瓦);?滋为回归误差;?琢1、?琢2、?琢3、?琢4分别为待估参数,分别表示成灾面积、耕地、化肥及农业机械的产出弹性。
3.面板数据。常用面板数据模型有不变系数模型、变截距模型和变系数三种类型,考虑不同省份的农业基础不同,自然灾害对粮食产量的影响也有差异,故本文采用变截距模型分离出不同省份的差异,以此消除随机效应可能带来的估计误差。我们将原双对数模型转变为变截距双对数模型:
LnQit=?琢i+?琢1LnCit+?琢2LnAit+?琢3LnFit+?琢4LnMit+?滋(2)
式(2)中,i表示省份;t表示年份;?琢i表示变截距,即不同省份间的影响差异;Qit、Cit、Ait、Fit、Mit分别表示第t年i省份的粮食产量、受灾面积、化肥投入量及机械动力。本文所用的计量分析软件为Eviews6.0。
(二)数据来源
采用的1979-1999年数据来自《新中国五十年农业统计数据》[8],2000-2008年数据主要由2001-2009年《中国农村统计年鉴》[9]整理而得。为保证数据的一致性,将后来成立的海南省、重庆市的数据与广东省、四川省合并,这样得到了覆盖全国范围的29个省市29年的共841组数据,有效弥补了样本量少的不足之处(见表1)。
(三)计量结果分析
1.Hausman检验。Hausman检验的零假设为H0:cov(xit,?琢i)=0,即?琢i与Xit不相关,在该假设不能被拒绝时,随机效应是一致有效的估计方法,而固定效应是一致但非有效的。反之,该假设被拒绝时,固定效应是一致有效的,而随机效应是非一致有效的。Hausman检验结果如表2所示,在1%水平上拒绝随机效应的假设,即cov(xit,?琢i)≠0,因此,采用固定效应模型是合适的。
2.回归分析。利用Eviews6.0软件对各变量回归发现,DW值仅为1.114,说明存在序列相关。为了消除序列相关的影响,本文引AR(1)项,引入后发现,LnM系数没有通过显著性检验,将其剔除后,所有变量都通过检验,估计结果如表3所示。
结果显示方程整体拟合较好,说明农业气象灾害对粮食产量的影响较大,成灾面积的产出弹性是-0.034,即成灾面积每增加1%,粮食产量将下降0.034%,也就是按2009年全国粮食总产量为53082万吨来算的话,如果成灾面积增加1%,产量将会降低18.05万吨。
五、结论及政策含义
农业是国民经济的基础,一旦农业遭受重大气象灾害,不仅农业生产的利益相关方会面临巨大损失的风险,而且会牵连到整个国民经济的运行。本文把全国各省市有关粮食生产的面板数据,运用计量模型进行分析,研究结果表明:首先,气象灾害对中国粮食生产有较显著的制约作用,特别是旱灾与洪涝灾是造成粮食减产甚至绝收的两个最主要原因,前面的回归分析皆证实了成灾面积对粮食产量有显著的负相关影响;其次,随着近年来中国不断加强农田基础设施建设的投入,粮食生产抵御气象灾害能力有所提高。根据前面的计量结果分析,三个阶段成灾面积产出弹性分别为-0.0654、-0.0284和-0.0279,即若成灾面积增加1%,粮食产量将会减产0.0654%、0.0284%和0.0279%,且呈不断下降的趋势。
农业气象灾害不仅会降低农业收成,而且会影响农民对农业投入的热情,从而制约农业的可持续发展。因此,要有效减少气象灾害对中国粮食生产的影响,进而增加农民收入,实现农业可持续发展,具体政策启示如下:第一,加大对灾害预测预报的技术投入,提高预报水平,同时要利用电视、网络等现代信息传输手段,及时将气象灾害发生情况和防治技术传授给农民。第二,借鉴发达国家的先进经验,加快农业保险立法进程,根据国情选择适合本国国情的农业保险发展模式,通过制度安排,提供政府补贴,财政对农业保险的保费补贴应体现出注重发展粮食生产的政策导向,加大对粮食生产保险的财政保费补贴支持力度。第三,继续加大农田基础设施建设投入力度,建立稳定增长的投入机制,同时要加快构建新时期农田水利的建设体制和管理机制,完善农田水利法律法规建设,实行严格的水资源管理制度和节约用水制度,加强依法管水用水,确保实现国家粮食安全的目标。
参考文献:
[1]史培军,王静,爱谢云,等.最近15年来中国气候变化、农业自然灾害与粮食生产的初步研究[J].自然资源学报,1997,(3).
[2]刘明亮,陈百明.自然灾害发生状况的相关分析[J].灾害学,2000,(4).
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[4]马九杰,崔卫杰,朱信凯.农业自然灾害风险对粮食综合生产能力的影响分析[J].农业经济问题,2005,(4).
[5]罗小锋.自然灾害对湖北粮食产量的影响分析[J],灾害学.2007,(6).
[6]孔令聪,胡永年,王光宇.安徽省粮食生产的波动性分析与政策建议[J].农业现代化研究,2007,(5).
[7]胡冰川,吴强,周曙东.粮食生产的投入产出影响因素分析[J].长江流域资源与环境,2006,(1).
[8]国家统计局农村社会经济调查总队.新中国五十年农业统计数据[M].北京:中国统计出版社,2000.
[9]国家统计局农村社会经济调查总队.中国农村统计年鉴[M].北京:中国统计出版社,2001-2008.
AStudyontheEffectofAgro-MeteorologicalDisastersonChina'sGrainYieldbased
onPanelData
YuYun1,2,LiFang1
(1.CollegeofEconomics&Management,ChuzhouUniversity,Chuzhou239000,China;
2.CollegeofEconomics&Management,NanjingAgriculturalUniversity,Nanjing210095,China)
〔关键词〕灾害文化；应急管理；减灾文化；反迷思文化；社会学习；制度创新
〔中图分类号〕D632.5〔文献标识码〕A〔文章编号〕1008-9187-（2013）01-0093-06
一、灾害文化：概念与缘起
与文化概念类似，灾害文化概念也呈现出复杂多元特征。通常灾害文化被等同为灾害大众文化，包括了灾难幽默、灾难游戏、灾难传说、灾难挂历、灾难诗作歌曲、灾难电影小说、媒体灾难周年祭专题、灾难涂鸦、灾难徽章、灾难卡通漫画等等。在灾害社会科学研究领域，灾害亚文化一词被广泛使用，灾害亚文化被认为是“关于社区在灾害整备、诠释、应变方面的经验知识的传承”。〔1〕还存在与灾害文化存在交叉的风险文化，即社会、组织以及个体受到社会背景文化影响而呈现出的风险态度差异。它们皆影响着一般社会大众、政府官员、应急管理人员、灾害研究人员等主体的灾害认知与行为。本文认为“灾害文化”是指对灾害管理的减灾、整备、反应以及恢复阶段产生影响的相关价值、规范、信念、知识体系。
文化转变乃是实现有效灾害管理的人文基础要素，摩尔（Moore）认为文化适应（cultureadaptation）乃应对灾变的重要条件，〔2〕丹尼斯·美尔蒂（DennisMileti）在研究灾害与可持续发展关系时指出文化价值方面的转变对于减灾的重要意义。〔3〕在灾害文化理论研究路线上，主要存在着以安东尼·奥利弗·史密斯（AnthonyOlive-Smith）、苏珊娜·霍夫曼（SusannaHoffman）、玛丽·道格拉斯（MarryDouglas）为主要代表的灾害人类学研究；〔4〕以克兰特利（EnricoL.Quarantelli）、摩尔等为代表的灾害社会学研究；〔5〕以及以克拉克·李（ClarkLee）、詹姆斯·肖特（JamesShort）、罗伯特·斯托林斯（RobertStallings）等为代表的风险建构主义研究。〔6〕三大研究传统所聚焦的核心概念分别是“风险文化”、“灾害亚文化”以及“风险社会建构”，虽然灾害社会科学的文化研究范式以描述性研究居多且话语方式存在差异，但却为灾害文化与应急管理理论分析逻辑架构与政策设计提供了基础，本文旨在探索灾害文化与应急管理的影响机理，并揭示应急管理制度创新中的灾害文化角色与方式。
二、灾害文化与应急管理：一个分析框架
社区是基于家庭、人际关系与网络相互作用而形成的社会基本载体。灾害的社区应对模式由来已久，它是以自组织（self-organization）为代表的自发社会过程的灾害适应。〔7〕以自发、弹性为基础的社区应对模式逐渐被以自觉、理性为基础的行政应对体制所取代，并成为当代社会主流应灾模式。这一转变为多种因素所驱使。一方面，人口增长与城市化进程使人类受到灾害冲击的损失愈益增大，灾害自身所带来损失的范围、程度引起了更大的社会关注并成为公共问题，灾害越来越具有政治符号（symbolic）意涵，政府不得不应对灾害。另一方面，随着现代科学技术与科层制的发展，政府愈益强大，愈益有能力应对灾害。这两方面的力量共同促使灾害应对模式走向依靠行政体制。现代化过程总是试图控制风险，灾害管理已经扩展到自然灾害、人为灾难、混合型灾难，全灾种（all-hazards）管理将行政体制应灾范围不断扩大，科层制延伸到具有不确定性、无序的灾害环境应对之中。
然而，超预期事件所引致的不确定性甚至深度不确定性给政府应急管理模式带来巨大挑战，显然，政府应急管理体系拥有专业技术、人力、资源以及组织保障。但政府应急管理同样存在失灵情形；其一，“重应急，轻风险”的管理倾向，政府应急管理体系注重对于灾害危机的应急反应，而忽视灾害危机的前端风险治理；其二，注重正式组织结构建设，而忽视其他社会力量的应急参与；其三，强调应急管理技术性应对，而缺乏将灾害文化转变纳入应急管理建设目标体系；其四，应对深度不确定性情形时的能力与知识短缺，一旦超出预案、超出预期的事件发生，正式应急管理体系可能陷入停滞或功能中断。
人类的灾害认知从超自然事件、纯自然事件逐渐转变为自然与社会互动结果，该认知转变深刻反映了人类社会背景在灾害危机事件动力演进过程中的核心作用，而对于灾变发生的社会过程制度干预正是灾害管理的基本目标。文化作为本地社会背景的重要面向，同时也被视作灾害的社会脆弱性的基本要素，相关价值、规范、信念、知识共同影响着灾害管理的政策产出、执行与评估的各个环节。一般认为，灾害管理周期可由减灾与整备、灾变反应、恢复阶段构成，为了将灾害文化与应急管理间的复杂关系结构化，本文将二者置于同一分析框架下进行再考察。
图1灾害文化与应急管理关系框架
从上图可见，灾害文化可以划分为减灾文化、反迷思（myth）文化、社会学习，减灾文化直接与减灾、整备相联系，作为一种非结构性（non-structure）减灾工具，试图通过社会、组织以及个人的风险与安全意识的转变来消减风险及其损失。反迷思文化试图改变专家、媒体以及一般大众对于灾变中的群体反应行为的认识偏差，如恐慌逃离行为、行为、灾难症候群等，从而改变应急反应政策设计与执行。社会学习是实现应急管理制度创新与优化的重要路径。灾害社会学习是以灾害问责为方式手段，以灾害出现的原因、影响以及社会应对之得失方面为内容，通过对灾害应对的社会学习过程，最终达成影响社会与政府的灾害认知、价值判断以及行为规范，以期消减灾害风险并为未来的灾害应对提供相关有益经验。
三、应急管理制度创新：以灾害文化培育为路径
从宏观上看，应急管理制度创新方式可以为技术路径、管理路径以及文化路径。其中，技术路径下的应急管理制度创新强调应急科技、监测工具等器物层面的技术革新，应急管理制度的管理路径创新则注重应急管理体制、机制的调试，而文化路径的应急管理制度创新则注重整体社会层面的应灾意识与行为转变，灾害文化培育可以为应急管理制度提供坚实的社会运行基础，同时也对传统政府应急管理进行失灵矫正与功能拓展。灾害文化培育作为应急管理制度创新的一种路径，其作用方式主要体现在减灾文化、反迷思文化以及社会学习对于灾害管理制度的影响。
（一）减灾文化：作为防灾减灾的有效政策工具
为了实现“群防群治”的灾害管理主体格局，需要摆脱政府作为减灾工作的唯一主体现状。充分认识到各项公共减灾工程与项目的公共性本质的同时，还应当注意到对个体、组织乃至整体社会层面的减灾意识与责任的培育，将减灾文化作为防灾减灾的有效政策工具，进而从根本上提升社会防灾减灾能力，因此，减灾文化培育需要在个体、组织、社会层面展开。
首先，培育个人安全文化。玛丽·道格拉斯和阿隆·威尔达夫斯基利用理想类型学的划分方式，将人类的风险态度划分为个人主义、宿命论、等级主义以及平等主义，从而将个体风险态度做了清晰梳理。〔8〕个体风险态度多样性直接影响着个体行为差异程度，从而导致个体的灾害脆弱性程度的差别。正式减灾系统的作用能力有限，防灾减灾系统应当是通过合作治理而达成“群防群治”格局。而面对人们不同的风险态度与行为方式，在正式减灾系统能力有限的条件下，个体的脆弱性程度消减也应当成为重要的个体责任，个体的风险干预意识与能力成为群防群治的灾害治理结构的必要组成。于是，应当积极培育个人安全文化，通过教育系统、公共宣传、专家座谈等多样化方式，达成减灾文化的有效输入与培育。从单一社会个体层面，逐步培育起个人安全文化，改变个体以往的风险态度与风险行为方式，树立个人安全责任观，提倡积极的安全态度与规范的个体行为，从根本上达到消减个体灾害风险暴露程度，提升个体的灾害恢复力。
其次，树立组织减灾文化。社会组织作为防灾减灾的中坚力量，其作用能力与方式受到各种限制。减灾文化的树立就是要从源头上打破各种壁垒，完善和提升社会组织层面的防灾减灾能力。其一，政府部门必须树立风险“可管理”的意识。政府部门的减灾态度与行为直接影响着社会整体减灾实践。长期以来，政府部门的组织风险文化表现出态度消极性、责任模糊性、政策选择性等特征，其核心根源在于政府部门对于风险属性的认知模糊与偏见。以脆弱性为链接，使得风险可能与灾害后果之间的联系变得更具具体性与人为性，〔9〕那么，灾害管理则是以消减脆弱性为基础的管理过程。那么，所谓“抽象的”风险具有了可管理的内涵，通过一系列的管理行为来推动文化、经济发展、行政体系等方面的改善，就可以减少灾害脆弱性。同时，排除政治系统对于灾害管理体系的负面干扰，通过科学分析、科学投入来实践以脆弱性分析为基础的风险管理政策。于是，通过树立组织的积极风险管理观念，减灾文化得以不断发展且意义深远。其二，私部门与第三部门组织的减灾文化建设。作为社会组织的重要构成，私部门与第三部门在社会发展过程中的作用明显，这也体现在灾害管理之中。灾害的群防群治格局的实现，需要私部门与第三部门的积极参与。在这种通过灾害实践检验的有效治理结构之下，私部门与第三部门组织的作用需要进一步明晰，而减灾文化可作为其能力培养的重要面向。其中，在市场与社会行为过程中，强调组织的社会责任观念，注重日常组织行为对于灾害发生、演化以及损失结果的负面影响，树立防灾减灾的主体意识。
最后，构建社会灾害文化。当代风险问题与人和文化的矛盾有关。如果在社会风险文化中缺乏风险意识启蒙，缺乏将风险意识内化为自我控制行为，那么，防灾减灾在社会文化层面上缺乏重视与干预。自省与反思能力成为一个社会存续与发展的必备条件。人类社会发展过程不断处理着人与自然的矛盾，在不同历史阶段所表现的特征不同，从“敬畏自然”到“征服自然”和“向自然进军”，人类打破生态循环限制，在创造大量社会财富的同时，对自然生态也造成了不可逆损伤。随着人类现代化程度的不断深入，自然灾害所造成的社会损失也呈现日益加剧的现象，使人们逐渐意识到发展可以减少灾害，而灾害也会阻止发展。其中，文化的改变对于可持续发展与减灾意义显著。〔10〕加强自省与反思，并注重社会日常活动过程成为建设积极社会灾害文化的有效路径。在贯彻科学发展理念的当今中国，追求人与人关系的和谐，追求人与自然关系的和谐，可以被视为正确的社会灾害文化构建方式。
（二）反迷思文化：灾害危机传播与研究的历史使命
灾害迷思作为人们对于灾害基本事实的曲解与误判，降低了灾害管理制度绩效。灾害作为一个社会建构概念，学者、大众、媒体、组织领袖等在面对灾害问题时可能受到各自角度和利益诉求的局限，共同导致了灾害迷思情形的出现。于是，灾害事件的媒介传播与灾害学术研究成为反迷思文化的重要主体，有助于厘清灾害认知的混乱现状，提升灾害的公共认知水平，并最终影响到灾害文化的价值、规范、信念以及知识要素层面，改变灾害迷思对个体、群体、组织等的灾害反应方面的阻滞影响，保障应急资源的合理分配，实现科学畅通的灾害信息沟通系统，设计受灾群体或个体的救灾参与机制，保证灾害预警疏散过程的合理高效。
首先，灾害危机的媒介传播系统。媒介对于形塑大众意识十分重要，其在灾害危机传播中的作用具有二重性特征。一方面，媒体向大众传播了灾害事件的信息，使民众能够了解现实基本状况。另一方面，媒体传播也可能形成并强化了灾害迷思。那么，在灾害危机的叙事报道中，媒介传播系统应当意识到自身作用的两面性，在保障公民知情权的同时，还需要坚持灾害报到的全面真实性、及时性、价值中立性、社会责任性、专业性原则，做到全面真实的反应灾变事件，滚动及时的报到灾情变化，保持客观中立的立场，坚持媒体社会责任底线。合理处理灾害报道的硬新闻（Hardnews）与软新闻（Softnews）管理，前者是关于灾害事件的基本信息、客观事实等方面的新闻报道形式，主要关注灾害持续时间、强度等；后者更多包含着灾害中的人物故事与访谈。费什（Fisher）在分析新闻报道所聚焦的灾害阶段特征、报道规模以及比较不同灾害类型的报道模式基础上，提出并论证了这样的命题：“过度媒体聚焦、过度采取软新闻报道方式就越有可能导致灾害迷思。”〔11〕
其次，灾害学术研究体系。灾害具有自然与社会双重属性，灾害研究对于灾害属性的探索极其重要。随着灾害知识与经验的探索与提升，灾害研究的发展可以内化到灾害文化之中，进而影响到应急管理制度创新。灾害迷思的存在正是灾害研究的着力点之一，加强对灾变环境的实证研究与经验提升，改变以往宏观模糊的灾变认知。其中，针对灾害过程中的人与群体的行为反应方式的深入探讨可以扭转大众、专家、媒介以及政策制定者对于灾变情境的认知偏差，而灾害自然科学研究则有益于形成灾害科学认知。在改善灾害学术研究全面性的同时，还应当积极搭建灾害学术研究与灾害管理以及大众沟通之间的平台，使灾害研究成果能有效推动灾害管理政策完善，使灾害研究能够成功推进大众灾害认知水平与行为方式转变。可以说，破除灾害迷思文化，形成正确灾害认知与应对方式是传播媒介与灾害学术研究的重要历史使命。
（三）社会学习：以危机问责为基本实现方式
在多米尼克·埃利奥特（DominicElliott）看来，组织灾后学习过程细分为：焦点事件知识获得（knowledgeacquisition）知识转化（knowledgetransfer）知识吸收（knowledgeassimilation）文化转变（culturalreadjustment），通过一个完整灾害学习过程最终才能达成组织与个人价值与理念上的转变。〔12〕而灾后社会学习的达成主要是以危机问责为基本方式。政府作为灾害管理的核心主体，如今，一旦灾害出现，政府部门便可能会面对自下而上的和自上而下的两种问责压力，灾害的问责文化已经逐渐形成。而作为灾害社会学习方式的问责文化则包含着问责文化与文化问责双重面向，问责文化的形成只是在达到形式意义且易催生形式主义，而文化问责则是对问责文化深层含义的发掘，更加全面实效且更富积极意义。问责文化的形成可能通过官员问责制度，惩处相关人员，而其作用范围与长效性不足。文化问责则更注重灾害社会学习所指向的价值、规范、信念以及知识层面，并且形成整体社会的反思与自省。那么，有效灾害社会学习的实现需要从实现与改进问责文化为基础。
其一，明晰权责分工，消除责任悖论。各级政府、职能部门以及人员岗位的责任分工越是明晰，则问责机制的运转越有效。改革和理顺岗位之间、部门之间、府际之间、现今与历史之间在灾害风险制造、灾害管理过程之中的权责关系，明晰各主体之间的职责分工已成为危机问责的重点。针对问责过程中的责任悖论问题，要强调行政主体的全面责任观，消除“问”无“责”现象。有学者比较了行政管理模式嬗变过程中的问责理念，传统公共行政视域下，将问责工作进行简单化处理，强调专业主义与内部控制，注重行政人员对于标准、规则、程序的遵守。在新公共管理模式下，问责理念注重外部控制与客观测量，问责虽然还认可效率、结果导向的重要性，但以道德责任、公共利益、公民权为中心的多面向责任体系被强调，改变了过去简单化处理问责问题的倾向。〔13〕
其二，实现文化问责，防止政治符号操作。在问责内容上，不仅仅要针对行政官员本身，还要以风险制造为责任起点，不可否认的是，任何风险的制造过程中都有人的因素，但风险制造的主体主要是社会结构、制度、政策和价值等层面的因素，而非某个个体。因此，如果将问责的重点转向风险管理，那么就应当主要问结构之责、制度之责、政策之责、价值之责，而非个体之责。〔14〕针对社会结构、制度、政策和价值等要素进行全面反思与政策回应，力图通过政府部门的文化转变，来引导社会整体层面的灾害文化变迁。同时，还要防止出现灾害问责“运动化”与短期化倾向，通过构建灾害问责机制，实现灾害问责的常态化和长效性。
其三，打破个体与组织行为惯性限制，达成灾害制度的有效变革。灾害事件可视为重要的政策窗口，为政策变革带来契机。政策转变议程的设置可以带来政策层面的积极转变，而在实践层面，常常呈现“上有政策、下有对策”现象，那么，要达成实质意义上的问责文化，就应当消除组织与个人行为惯性对于政策实施的阻滞影响，加强对政策执行与政策绩效评估，达成应急管理政策优化之目标。
其四，拓展问责主体范围及内容，增强问责的社会性。灾后政府部门与外界的联系加强，改变以往上级政府部门为唯一问责主体的局面，强化政治参与，积极纳入公众、专家、第三部门、人大、司法、媒体。在多元问责主体视阈之下，灾害管理的反思视角便呈现出多维性，可以极大地提升灾害问责绩效。而灾害问责不仅仅应当停留在政府主体层面，多元参与格局下的灾害反思则扩大了灾害问责的内容，从而达成社会各个主体对于自身行为与态度的文化反思。
其五，改善政府监督与回应，消除避责行为。问责过程中，对于灾害发生原因与应对绩效的评定是后续责任认定的基础，而在灾害问责实践中，通常会出现避责博弈（blamegame）即公共组织内外部之间及其组织内部之间存在对于灾害事件基本认知的观点博弈过程。〔15〕避责行为是为了逃脱灾后行政问责，试图掩盖灾害事件真相，并将自身责任范围作最小化、模糊化处理。这种行为倾向的后果是灾害事实与应变过程难以被社会所认知，甚至产生错误认识，从而使灾后社会学习过程中断或走向歧途，进而导致灾害认知、价值理念、行动策略、行为规范出现偏差。其实，焦点事件通常兼具危险与机会，如果能及时采取适当应对措施可能挽回局面形成有利局面，而如果政府官员、部门仍采取此避责行为策略，以自身利益为首要目的而置公众安全利益于不顾，拒绝推动自身政策改革行动，灾害脆弱性不但没有得到扭转，反而程度加深。应该对避责行为加以干预，重视和改善针对政府部门的司法监督、舆论监督、行政监督等，还应积极回应社会媒体对于灾害事件的知情权。通过改善政府监督和加强政府部门、人员的责任伦理建设，以消除灾害危机事件中的避责行为。
四、结论
以2003年“非典蔓延”事件为起点，我国新一代应急管理制度创设至今，经历了2008年南方多省市冰雪灾害、2008年“汶川地震”、2010年西南五省（区、市）旱灾以及多起重大等重大灾害危机事件，政府应急管理制度对成功应对各类灾害危机事件起到基础性作用。以“一案三制”为基础的应急管理制度能够实现对常态危机事件的一般性应对，而对于具有深度不确定特征的复合型灾害危机治理乃是对当前应急管理制度的重大考验，制度创新已经成为应急管理实践与学术研究不可回避的核心议题。本文另辟蹊径，从灾害文化角度对应急管理制度创新进行分析，分别从灾害文化的减灾文化、反迷思文化以及社会学习层面考察对应急管理周期过程的影响。本文认为应当注重灾害文化的宣传与教育工作，培育个体安全文化以增强风险意识与行为转变，树立正确组织风险文化以倡导积极风险观及其治理实践，构建社会灾害文化以协调人与自然、发展与灾害之间的关系；改善灾害事件的传播报道与学术研究，强调传播媒介对于灾害危机事件的新闻原则以确保灾害事件被客观全面的掌握，注重灾害学术研究的全面性与专业性以实现灾害自然与社会属性的深度探索与灾害文化传承；确保灾后社会学习的达成，通过明晰责任、建构全面责任观、防止问责的符号化、突破个体与组织行为惯性、消除避责行为，以实现有效的社会文化反思与自省，从而最终引致应急管理制度的创新变迁。
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关键词气象灾害；应急管理服务；对策；广东阳春
中图分类号P429文献标识码A文章编号1007-5739（2017）07-0216-01
我是世界上气象灾害频发的国家，每年气象灾害带来的损失都较为严重，对经济发展、社会稳定和人们生命财产安全都会造成巨大影响。灾害管理是政府部门社会管理和社会服务的重要内容，也是政府部门自身职责所在。有效、及时的应急管理可以大幅降低气象灾害经济损失和人员伤亡。而实际防灾减灾过程中，政府部门的应急响应能力直接决定最终防灾减灾效果。结合目前阳春市气象灾害特点和灾害管理现状，建立完善的气象灾害应急管理对社会安全、防灾减灾和可持续发展具有重要意义。
1影响阳春市的主要气象灾害及其特点
阳春市位于广东省西南部，地处云雾山脉、漠阳江中上游，属亚热带季风气候。受低纬度和中高纬度天气系统共同影响，阳春市气候复杂，天气多变，各种气象灾害频繁出现。
1.1干旱
干旱天气是指在很长的一段时间内，降水量较少或无降水现象，土壤水分在蒸发过程中造成水分失衡，河川流量降低，影响人类正常生产生活及农作物生长发育。干旱天气会降低农业产量，造成人类、牲畜饮水困难及工业用水缺乏等现象。阳春市降水时空分布不均，因而很容易出现季节性干旱。
1.2暴雨
阳春市是广东省暴雨中心，每年4―6月前汛期，多受锋面、涡度及中小尺度对流天气影响，降水较多；7―9月为后汛期，暴雨天气出现的主要原因则是热带气旋。汛期暴雨、雷暴、龙卷风、冰雹等天气频繁出现。
1.3强对流天气
气象学中所指的强对流天气就是发生突然、速度快、破坏力强的灾害性天气。强对流天气主要包括雷雨大风、龙卷风、强降雨、冰雹等。阳春市强对流天气的高发期主要集中出现在春末至夏季，常见的就是强降水、龙卷风和雷雨大风天气。
1.4台风
台风天气主要出现在热带、亚热带地区海面上的气旋性环流中，水蒸气在冷却凝结过程中释放热量发展成为暖心结构。平均每年会有2～3个影响阳春市的热带气旋出现。
1.5低温冷冻
低温冷冻害就是来自极地的强冷空或者是寒潮入侵使气温不断下降，农作物因外界环境温度过低而受到损伤以致于减产的农业气象灾害。低温冷害、低温连阴雨、寒潮、霜冻等天气都属于低温冷冻灾害。2008年初阳春市雨雪冰冻灾害对农作物造成的损失巨大。
22016年5月27日暴雨灾害预警与响应服务
气象部门借助先进科学技术和大气监测手段捕捉和分析突发性气象灾害，肩负着对气象灾害监测和预警的职能。2016年5月27日阳春市出现暴雨天气过程，气象局根据相关数据分析，及时、果断地暴雨灾害应急响应命令，在暴雨天气发生前，全市气象部门进入Ⅱ级应急响应状态，各岗位人员分工明确，在第一时间开展各项应急管理和服务工作，从而实现了24h应急响应，实时监测、预测预警暴雨过程，并预警信号和信息，完成业务监控、部门联动、信息上报、灾害评估及后勤保障工作。由于气象部门工作得力，预警信息成功及时，从而有效保障了防汛工作的开展，将暴雨灾害的损失降至最低。在对2016年5月27日专题气象服务材料进行批示中，阳春市气象部门天气监测预警和信息实效性得到了上级政府部门充分肯定，上级领导重点强调了气象灾害应急管理服务在科学防灾减灾中占据重要地位。
3完善气象灾害应急管理服务的对策
3.1建立完备的应急预案
科学、完整的应急预案可以为防灾减灾工作提供充足的时间支持。阳春市气象部门应完善气象灾害应急预案，建立健全灾害应急处置机制，提升阳春市应对突发气象灾害的能力。因当前阳春市的气象灾害和次生灾害频繁出现，根据《阳春市突发气象灾害应急预案》及单个气象灾害应急预案，明确界定多种气象灾害应急预案，为防治重大气象灾害提供科学指导。阳春市政府部门还应当制订气象灾害应急预案配套制度，充分发挥应急预案作用，增加气象灾害应急演练[1-2]。
3.2气象灾害预警信息系统建设
根据国家气象灾害预警等级设定标准，并结合阳春市实际情况，制订不同种类气象灾害预警等级。借助雷达、气象卫星和气象观测台站收集气象信息，整合、分析、评估潜在气象灾害信息，一旦出现气象灾害，政府部门应根据气象灾害预警启动标准气象灾害预警。阳春市气象部门还要与移动、联通、电信公司加强合作，不断拓宽气象信息渠道，加强与农业、林业、电力、交通、水利等部门的合作交流，完善气象灾害应急管理体系，并积极引进优秀科研技术人员，提升气象灾害观测预报水平，提高气象灾害预警能力[3-4]。
3.3加强气象灾害监测预报网络建设
加快阳春市气象监测预警体系建设，提升气象灾害预测、预警的准确性和时效性。充分发挥突发性气象灾害监测能力，建立完善的气象灾害预报、预警机制和应急服务平台，对气象灾害实现准确、高效监测，为气象防灾减灾提供精准的决策信息，更好地为政府部门提供准确、及时的气象灾害预报。
4参考文献
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我国自然灾害种类多，发生频率高，破坏强度大，分布范围广，给经济社会发展造成了巨大的危害。科学地认识自然灾害的发生、发展以及尽可能减小它们所造成的危害，已成为国际社会共同关心的一个主题。我国各种自然灾害中，尤以水旱灾害发生频繁、影响范围广、伤亡人口多、经济损失大，自古至今就是人类面临的主要自然灾害，我国有文字记载的第一页就是劳动人民和洪水斗争的光辉画卷--大禹治水。随着经济发展和人口膨胀，水资源短缺日趋严重，干旱化趋势已成为全球关注的问题。本文即着重介绍我国水旱灾害的特点、预防与应急机制以及个人的意见和建议。
一、我国水旱灾害的基本情况
1、我国水旱灾害的特点
我国地处欧亚大陆东南部，东南临太平洋，西北深入欧亚大陆腹地，西南与南亚次大陆接壤，地势西北高、东南低，地理条件和气候条件十分复杂。大部分地区位于季风气候区，降水时空变化大,导致干旱、水灾时空变化频繁。
我国幅员辽阔、江河众多。全国1/2的人口，1/3的耕地，70％的工农业产值集中在七大江河中下游地区。这些地区恰恰是受洪水威胁最严重的地区，洪涝灾害曾给中国人民带来深重的灾难。据历史记载，公元前206年—1949年的2155年间，中国发生较大洪水灾害1092次。历史上危害甚重的黄河，三年两决口、百年一改道，泛滥范围北到天津，南至淮河流域，总计25万平方公里。1933年黄河大水，南北两岸大堤决口50多处，死亡1.8万人。长江自汉代开始就有水灾记载，1931年长江、淮河大水，共因灾死亡40万人。1935年长江支流汉江和澧水特大洪水，死亡14.2万人。
我国又是一个严重干旱缺水的国家，人均占有水资源量约为世界平均水平的1/4。1997年在联合国统计的世界149个国家中，中国排名第110位，被列为13个贫水国家之一。
总体来看，我国的水旱灾害有五个显著特点：一是灾害具有广泛性。除沙漠、极端干旱地区和高寒地区外，我国三分之二的国土面积都处在洪涝和干旱灾害的笼罩之下。二是灾害具有不确定性。目前的科学技术水平还很难预测灾害发生的时间、地点和严重程度。三是灾害具有突发性。暴雨发生的随机性决定了洪涝灾害的突发性。在一些地区经常出现旱涝急转的现象。四是灾害具有不可避免性。这是由我国特殊的地理气候等条件决定的。五是灾害具有相对可控性。几千年来特别是新中国成立50多年的实践表明，抗御水旱灾害不仅有所作为，而且还取得了巨大的成就。
2、建国以来的水旱灾害
建国以来，我国因洪涝灾害年均农田受灾面积1亿多亩，大约两年左右发生一次较大洪灾。1990年以来全国年均洪涝灾害损失在1100亿元左右，约占同期全国gdp的2%。遇到发生流域性大洪水的年份，如1991年、1994年、1996年和1998年，该比例可达到3%-4%。
九十年代以来洪涝灾害直接经济损失统计表（亿元）
年份
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
损失
779
413
642
1797
1653
2208
930
年份
1998
1999
20xx
20xx
20xx
20xx
损失
2551
930
711
623
838
1278
1949年以来，全国年平均受旱面积3.21亿亩，其中成灾面积1.38亿亩，全国平均每年因旱损失粮食142亿公斤，其中有13年发生严重干旱灾害，相当于4年左右发生一次重旱，受旱面积均超过4亿亩，成灾面积超过2亿亩。随着社会经济的发展，工农业和城市生活用水急剧增加，加上水环境恶化，可用水量减少，我国旱灾发生频率呈上升趋势。1991～20xx年年均因旱受灾面积4.15亿亩，其中成灾面积2.19亿亩，年均因旱损失粮食286亿公斤。另外，因旱造成数百座城市缺水，对整个经济社会发展影响巨大。
3、水旱灾害对我国社会、经济和环境的影响
洪涝灾害造成的损失和影响在各种自然灾害中位居第一位，损失约占全部各类自然灾害的60％以上，重大水灾往往直接关系到社会的安定与国家的盛衰。中国自古就有“治国先治水”之说。其主要表现为对国民经济、社会和环境三个方面的影响：
对国民经济的影响。洪涝灾害对国民经济的影响主要包括：对农业、交通运输、城市和工业的影响及对水利设施的破坏。1949～1993年期间全国粮食总产量平均增长率为3.43％。而受洪灾影响，1954年的粮食总产量增长率仅为1.61％；1991年增长率为－2.45％。洪水对铁路、公路等交通干线的破坏十分严重。据统计，从1981年至1990年，由于山洪、泥石流等洪水灾害造成全国主要铁路干线平均每年中断行车120余次，在大洪水年份中断行车现象更为严重。如1954年江淮大水，京广线中断100天。
对社会的影响。洪涝灾害对社会的影响，主要指对社会生活、生产环境的影响，以及人口伤亡、灾民的安置等带来的一系列社会问题。如1954年长江、淮河特大洪水死亡3.3万人；1975年河南大水死亡2.6万人；1998年长江、松花江流域发生大洪水，受灾人口达1.86亿人，倒塌房屋685万间。大量的灾民安置，生产恢复，疫病防控，给国家经济带来沉重负担。
对环境的影响。暴雨洪水导致水土流失，土地贫瘠，水流中夹带的大量泥沙淤积河湖，导致河流功能衰减、湖泊萎缩、耕地沙化，后果难以估量。
旱灾同样对我国社会、经济发展和生态环境造成了严重影响。随着人口增长、经济发展和社会进步不断，干旱灾害的影响范围，已经由传统的农业领域扩展到工业、城市、生态环境等多个方面，旱灾的损失也越来越大。
农业方面主要是影响粮食生产。旱灾造成的粮食损失要占全部自然灾害粮食损失的一半以上。20世纪90年代我国农作物因旱年均受灾面积、损失粮食及其占粮食产量的比例已由50年代的1.74亿亩、435万吨、2.5％分别上升到4.07亿亩、2450万吨和4.7％。
工业方面，因干旱缺水平均每年直接影响工业产值2300多亿元。间接经济损失更是惊人，据有关部门估算，由于农业、工业受旱给其它行业造成的间接经济损失，按1990年价格计算，全国每年平均达852亿元人民币。
社会影响，全国每年都有数千万人和数千万头牲畜因旱发生临时性饮水困难。城市缺水问题也日益突出，全国660多个建制市中，有400多个城市供水不足，100多个城市严重缺水,不少城市居民正常生活受到很大影响。
干旱还加剧了生态环境的恶化，造成树木枯死，草场退化，冰川退缩，湖泊干涸，土壤沙化。据统计，近年来我国土地沙漠化以年均2460平方公里的速度在扩展，全国水土流失面积达367万平方公里，占国土面积的1/3以上。干旱造成地下水超采，导致地面沉降，海水入侵。据统计，全国每年地下水超采量超过80亿立方米，已形成地下水漏斗区56个，面积达8.7万平方公里，仅华北平原大漏斗面积就将近4万平方公里，漏斗最深达100多米。有30多座城市不同程度出现地面沉降、塌陷、裂缝等破坏现象。环渤海地区和胶东半岛有1200多平方公里发生海水倒灌。
4、我国防治水旱灾害面临的突出问题
（1）防洪面临的突出问题
一是现有防洪工程标准低、隐患多。我国江河防洪标准低，难以抗御全流域性的特大洪水。由于工程险工隐患多，防御工程设计标准以内的洪水也有较大难度。如1994年珠江发生相当于50年一遇的洪水，而防洪标准为100年一遇的北江大堤却发生了严重的管涌险情。1998年汛期，长江干支流堤防共发生四万多处险情。主要原因是现有堤防多是在历朝历代原有民堤的基础上逐步加高形成的，且基础多为冲积平原的砂层，透水性强，存在基础防渗差，堤身断面不够，堤身材料不合要求等问题。另外由于现有水库长期使用，存在很多隐患，不少水库不能正常拦蓄洪水，有的水库由于工程问题还成为下游防洪安全的隐患。
二是湖泊调蓄能力不断降低。随着社会的发展和人口的增加，人与水争地的现象日趋严重，大量的湖泊被围垦，调蓄洪水容积急剧下降，给当地生态环境造成不利影响，加重了洪涝灾害。与50年代相比，中国七大江河参与防洪调蓄作用的湖泊面积由9214万亩减少到6885万亩，减少25％。如果用1954年的天然调蓄容积对1998年实际洪水进行演算，两湖及长江中游1998年的水位可降低1米左右，由此可见，正是由于湖泊调蓄能力的降低，致使洪水威胁加大。
三是河道萎缩、行洪能力急剧衰减。泥沙淤积加上人为设障、盲目围垦，使河道行洪能力严重下降。如海河干流、独流减河和漳卫新河的泄洪能力比原设计能力降低幅度达40～60%；黄河泥沙淤积形成了著名的“悬河”，河底比河南新乡地面高20米，比河南开封地面高13米，比山东济南地面高5米，1996年洪峰流量仅为1958年的三分之一，水位却高出近1米。许多中小河流也由于河道淤积导致防洪能力下降。
?四是蓄滞洪区运用难度加大。蓄滞洪区内人口多、安全建设滞后，区内经济发展较快，资产增加，分洪不仅损失巨大，而且区内人员的安全救生任务也非常艰巨。如荆江分洪区1954年仅有17万人，而现在已有54万人。
五是干支流控制性工程不足。在河道上中游有条件的地区兴建大型控制性水利枢纽，是控制上中游洪水的重要措施之一。一些干流如嫩江、松花江、西江等至今还没有控制性工程，主要支流上的控制性工程则更少。
六是非工程措施滞后，还不能满足防御大洪水的要求。目前我国水文测站布设、水文预报、报汛手段、防洪通信建设及管理等方面都有一定问题，严重影响防洪工程效益的发挥。
（2）防治旱灾面临的突出问题
一是防治旱灾投入不足。多年来用于抗旱的资金明显不足。“九五”期间中央水利基建投资规模有较大幅度的提高，用于防洪工程建设的投资相对较多，用于水资源工程建设的较少。地方各级对抗旱的投入则更少。
二是防治旱灾管理落后。重建设、轻管理问题一直没有得到很好解决。抗旱减灾工作缺乏统一规划；旱情、旱灾评定没有统一标准；抗旱信息系统现代化建设严重滞后，旱情信息的采集、传输、分析、处理手段落后；抗旱工作管理队伍力量薄弱。
三是防治旱灾工作无法可依问题突出。近些年来，由于干旱缺水危机不断加剧，旱区各行业、各部门，流域的上下游、左右岸用水矛盾十分尖锐，但我们目前还没有协调抗旱矛盾的相应法规，因而，如何用法律手段化解各方面用水矛盾已经十分迫切。
四是水利工程老化失修，效益衰减，抗旱能力不断减弱。我国耕地面积19.5亿亩，但有效灌溉面积只有8.3亿亩，58％的耕地没有水利灌溉条件。灌区水利工程绝大部分都是在50～70年代修建的，经过几十年的运行，老化失修已十分严重，灌溉保证率低。同时由于大量抗旱基础工程产权不清，责权不明，缺乏良性管理体制和机制，造成许多抗旱设施长期失修，无人管理，抗旱时束手无策。
五是水资源利用率不高和水环境的破坏，加剧了干旱缺水危机。20xx年我国万元gdp用水量为465立方米，是世界平均水平的4倍。农业灌溉用水有效利用系数为0.4～0.5，发达国家为0.7～0.8；全国工业万元增加值用水量为218立方米，是发达国家的5－10倍，水的重复利用率为50％，发达国家已达85％；全国城市供水管网漏损率达20%左右，仅城市便器水箱漏水一项每年就损失上亿立方米。水环境恶化也加剧了干旱缺水危机。全国约700条大中河流近1/2的河段受到污染，1/10的河段被严重污染。全国7大江河都已不同程度受到污染，北方的黄河、海河污染更为严重。南方也有不少地方守在河边没水吃。
六是对防治旱灾减灾工作研究不够。如对旱灾的成因、损失、影响等一些规律性问题,以及针对这些规律提出的抗旱对策、措施等问题重视不够,研究不够深入，直接影响到抗旱工作的开展。
二、我国水旱灾害管理的管理体制和运行机制
在抗御水旱灾害过程中，我国水旱灾害管理逐渐形成了比较完整的管理体制和行之有效的运行机制，为应对防汛抗洪、抗旱救灾等突发事件发挥了重要作用，保证了防汛抗旱工作紧张有序开展，有效减轻了灾害损失。下面从六个方面进行介绍。
1、法律法规
国家先后制定颁布了《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国防汛条例》、《中华人民共和国河道管理条例》、《中华人民共和国蓄滞洪区运用补偿暂行办法》、《水库大坝安全管理条例》、《城市节约用水管理规定》、《取水许可制度实施办法》等法律法规以及《国家防总成员单位职责》、《国家防总工作制度》等有关规章制度，目前正在组织制订《国家防汛抗旱应急预案》。各级地方人民政府根据国家有关法律法规，制定了本地区的相关配套法规。同时，抗旱立法工作已经起步。这些法律法规的颁布实施，为依法管理水旱灾害工作奠定了基础，使我国水旱灾害管理工作有章可循，逐步走上法制化、正规化、规范化轨道。在1998年长江、松花江大洪水和20xx年淮河大洪水的抗洪抢险中，各有关省依据《防洪法》采取了宣布进入紧急防汛期等措施，为保障抗洪抢险斗争的顺利进行提供了法律保障。
2、水旱灾害管理的组织机构
我国政府高度重视水旱灾害管理工作，1950年政务院就成立了中央防汛总指挥部，董必武副总理任总指挥。20xx年新一届国家防汛抗旱总指挥部由回良玉副总理任总指挥，水利部部长及国务院副秘书长任副总指挥，水利部副部长任秘书长，总参谋部作战部部长任副秘书长，、国家发展和改革委员会、公安部、民政部、财政部、国土资源部、建设部、交通部、铁道部、信息产业部、农业部、商务部、卫生部、安全生产监督管理局、民航总局、广电总局、气象局等17个部委局负责人和武警部队的首长为指挥部成员。国家防总负责领导、组织全国的防汛抗旱工作，主要职责是拟订国家防汛抗旱的方针政策，组织制定大江大河大湖防御洪水方案和跨省、自治区、直辖市行政区划的调水方案，及时掌握全国汛情、旱情、灾情并组织实施抗洪抢险及抗旱减灾工作，统一调控和调度全国水利、水电设施的水量，组织灾后处置，并做好有关协调工作。
为组织指挥流域防汛抗洪工作，先后设立了黄河、长江、松花江、淮河4个流域防汛总指挥部。各级人民政府也相应建立健全了防汛指挥部及其办事机构和以行政首长责任制为核心的防汛抗旱责任制体系。按照《防洪法》规定，有防汛抗洪任务的县级以上人民政府设立了防汛指挥机构。
每年汛前国家防汛抗旱总指挥部都要落实全国大江大河、重点病险水库、主要蓄滞洪区和重要防洪城市的防汛责任人，并向社会公布，接受社会监督。20xx年国家防总印发了《各级地方人民政府行政首长防汛抗旱工作职责》。各级防汛指挥部也公布了辖区内重点防洪对象的责任人名单，明确了防汛行政责任人和技术责任人。这些在水旱灾害管理工作中已经形成了制度。
3、预防和预警机制
为应对水旱灾害，我国建立起了以预防为主、各部门各行其责的防灾减灾体系。根据水旱灾害的特点，主要从思想、组织、工程、预案、物料、通信、防汛抗旱检查等方面做好准备工作。目前全国有水文站2万余处，报汛站点8000多个，充分利用公用通信网及防汛专用通信网，保证了气象、水情、工情、险情、灾情信息的及时、准确采集、传递以及防汛指挥调度命令的传达。在全国183座以防洪为主的大型和重点中型水库，开发建设了水库洪水调度系统，建立了库区水雨情遥测系统和水库预报调度模型，能实时监视库区水雨情，迅速对洪水做出预报，及时进行合理调度。同时，各级防汛指挥部配备了相应的人员和设备，确保了防汛信息和指挥调度命令的畅通。20xx年淮河大水期间，国家防总利用已建成的异地会商系统，多次与淮河防总、安徽省防指进行异地会商，研究汛情，为国家防总领导掌握现场情况、科学慎重决策创造了条件。另外，国家防总对水情、工情的预警都做了明确规定，如预测可能出现超标准洪水或堤防决口、水库垮坝等险情时，要立即向下游预警，组织危险区群众转移，并迅速处置险情，同时向上级主管部门和同级防汛抗旱指挥机构报告情况，以进一步采取相应措施。
4、水旱灾害管理预案
为主动应对江河洪水，各级人民政府和防汛抗旱机构编制修订了防御江河洪水方案。1985年国务院正式批转了黄河、长江、淮河、永定河防御特大洪水方案。近年来，国家防汛抗旱总指挥部根据经济社会和防洪工程的变化，相继组织制定和完善了长江、黄河、淮河、沂沭泗、松花江、太湖、海河流域永定河、大清河、漳卫南运河、北三河洪水调度方案等。地方各级防汛指挥部、各级水利枢纽工程管理部门和有关单位也组织制订了本地区、本部门、本单位的防汛预案，包括洪水调度方案、工程运用方案、抗洪抢险方案、人员转移安置方案等。特别是重点水库编制了超标准洪水、重大险情、垮坝、下游群众转移等应急预案，同时，还按照国务院有关要求，正组织编制防汛抗旱应急预案、抗旱预案以及水库处置恐怖袭击事件预案。这些预案依据河流的来水情况、防洪工程的状况、保护对象的重要程度等，对可能出现的洪水、缺水程度、如何调度运用各类工程措施、组织部署各项抗洪抢险救灾工作等进行了明确规定，预筹对策，并逐年修订完善，对取得历次防汛抗洪斗争的胜利发挥了很大作用。
5、水旱灾害的应急处理
进入汛期、旱期，各级防汛抗旱指挥机构实行24小时值班制度，全程跟踪雨情、水情、工情、旱情、灾情，并根据不同情况启动相关应急程序。国家防总或流域防汛指挥机构负责关系重大的水利、防洪工程调度，其它水利、防洪工程的调度由所属地方人民政府和防汛抗旱指挥机构负责，必要时，视情况由上一级防汛抗旱指挥机构直接调度。国家防总根据各级防汛抗旱机构上报信息综合分析，做出一至四级响应。相关省、自治区、直辖市的防汛抗旱指挥机构启动相应级别的响应。如：国家防总一级响应由国务院副总理、国家防总总指挥主持会商，防总成员参加。部署安排有关应急措施。流域防汛指挥机构按照权限调度水利、防洪工程，为国家防总提供调度参谋意见，派工作组、专家组支援地方抗洪抢险、抗旱。相关省、自治区、直辖市的防汛抗旱指挥机构宣布进入紧急防汛期，按照《防洪法》的有关规定行使权力，采取相应措施。同时，增加值班人员，加强值班。由防汛抗旱指挥机构的负责同志主持会商，具体安排防汛抗旱工作，按照权限调度水利、防洪工程，根据预案组织加强防守巡查，调动防汛机动抢险队并动员社会力量加强工程防守，及时控制险情，或组织加强抗旱工作。受灾地区的各级防汛抗旱指挥机构负责人、成员单位负责人，应按照职责分工到分管的区域现场组织指挥防汛抗旱工作。相关省级防汛抗旱指挥机构应将工作情况上报当地人民政府主要领导和国家防总。相关省、自治区、直辖市的防汛抗旱指挥机构成员单位应全力配合做好防汛抗旱和抗灾救灾工作。
6、应急保障
一是队伍保障。国家在全国七大江河、重点水库和重点海堤组建了100多支重点防汛机动抢险队，44支省级防汛机动抢险队，250多支市、县级防汛机动抢险队。1999年起，建设了19支抗洪抢险专业应急部队。这些队伍主要完成突发性的、急难险重的抗洪抢险任务。全国已建成县级抗旱服务队1653个，乡镇级抗旱服务队9038个，使干旱缺水地区农民无力抗灾的状况在一定程度上得到改善。此外，各地根据需要，还组建了技术骨干为主的专业队，民兵群众为主的常备队、预备队等，形成了专群结合、军民联防的防汛抗旱队伍。
二是物资保障。充足的防汛物资是夺取抗洪抢险胜利的重要保证。1998年抗洪抢险期间，各地调用的抢险物资总价值达130多亿元。为防御特大洪水，国家防总办公室在全国15个中央防汛物资定点仓库储备了编织袋、土工布、编织布、钢管、橡皮船、冲锋舟、救生衣、照明灯等防汛抢险救生物资。省级防汛部门根据当地抢险需要，也储备了相应的防汛物资。国家防总还建立了防汛物资生产流程和生产能力储备机制，一旦储存物资消耗过多，即可启动生产储备进行补充。
三是技术保障。国家防总正组织建设国家防汛抗旱指挥系统。形成覆盖国家防总、流域机构、各省、自治区、直辖市防汛抗旱部门的计算机网络系统，提高信息传输的质量和速度。改进水情信息采集系统，使全国重要水文测站的水情信息在30分钟内传到国家防总。建立和完善大江大河重要河段的洪水预报系统，提高预报精度，延长有效预见期。建立工程数据库及大江大河重点地区的地理和社会经济数据库，实现这些地区重要防洪工程基本信息和社经信息的快速查询。建立大江大河重要河段的防洪调度系统，实现实时制定和优化洪水调度方案，为防洪调度决策提供支持。建立国家防总与各流域机构、各省、自治区、直辖市防汛抗旱指挥部之间的防汛异地会商系统。开发防汛信息管理系统，实现各级防汛抢险救灾信息的共享。开发全国旱情监测和宏观分析系统，开展旱情信息采集试点建设，为宏观分析全国抗旱形势和做出抗旱决策提供支持。各级防汛抗旱指挥机构还建立专家库，当发生水旱灾害时，由防汛抗旱指挥机构统一调度，派出专家组，指导防汛抗旱工作。
四是其他保障。如通信与信息保障，应急支援与装备保障，现场救援和工程抢险保障，应急队伍保障，供电保障，交通运输保障，医疗保障，治安保障，资金保障，社会动员保障等都有明确的规定。
7、灾后恢复重建工作
发生水旱灾害后，地方人民政府组织有关部门做好灾区生活供给、卫生防疫、救灾物资供应、治安管理、学校复课、水毁修复、恢复生产和重建家园等善后工作。20xx年淮河发生大洪水，灾区人民政府立即成立了救灾指挥部，组织、协调和指挥灾后救助工作。民政部门及时调配救灾款物，组织安置灾民，保证灾民有粮吃、有衣穿、有房住，切实解决灾民的基本生活问题。卫生部门负责调配医务技术力量，抢救因灾伤病人员，对污染源进行消毒处理，对灾区重大疫情、病情实施紧急处理，防止疫情、疾病的传播、蔓延。水利、电力、交通、通信等部门抓紧修复遭到毁坏的设备设施，恢复功能。财政、水利部门按照《蓄滞洪区补偿暂行办法》对分洪运用的蓄滞洪区进行补偿。
三、强化我国水旱灾害应急管理机制建设的建议
1、调整水旱灾害管理思路，促进人与自然和谐相处
国家经济发展、社会进步、生态安全等宏观形势对防汛抗旱工作提出了很多新的要求，迫切需要调整防汛抗旱工作思路，体现坚持以人为本、尊重自然规律、实现人与自然和谐相处的治水新理念。
洪水和干旱至今还是不以人们意志为转移的“自然现象”，但只要处理方式、对策和措施得当，灾害是可以减轻或避免的。因此，如何“减灾”是我们工作的一个重点。要坚持防汛抗旱并举，实现由控制洪水向洪水管理转变，由单一抗旱向全面抗旱转变，为我国经济社会全面、协调、可持续发展提供保障。
防汛工作要理性协调人与洪水的关系。我国人口众多，整体经济发展水平相对落后，所以既不允许让大多数河流湖泊都恢复到天然状态，也不可能投入巨资修建防御所有量级洪水的工程。实行洪水管理，适度承担风险是合理的，要靠标准适度的防洪工程和严格的管理，把洪水风险减轻到经济社会发展可承受的程度。要规范人的活动，加强对人的管理，强调人与水的和谐，在控制洪水的同时，给洪水以出路。
抗旱工作要从主要为农业和农村经济服务转变为为包括生态在内的整个经济社会发展服务，从注重农业效益转变为注重经济、社会和生态效益的统一，从被动抗旱转变为主动防旱。积极推广农业高新节水技术，发展管灌、喷滴灌；工业企业配置节水设施，采取循环用水、一水多用、中水回用等节水措施，提高水的重复利用率。加强用水的考核监督，限制和取缔不合理用水，建设节水型社会。
积极探索城市防洪抗旱的新模式。城市要以保障防洪安全、供水安全、生态环境安全和建立节水防污型社会为重点，加强城市河湖水系综合整治，搞好水环境建设，美化城镇人居环境。
充分利用雨洪资源。科学合理调控洪水既可以补充地下和地表水资源，改善河流和水库天然淤积或冲刷状况，延长堤防和水库的使用寿命，还可以为湿地、滩地等输送水沙改善水生态环境，稀释污水提高受污水体的自净能力等。尤其在北方水资源短缺地区，可研究探索水库、蓄滞洪区运用方式，利用洪水自身有利的一面，最大限度地挖掘洪水对促进我国经济社会和生态环境可持续发展的作用。
2、落实责任，团结协作，加强应急队伍建设
按照《防洪法》规定，防汛抗旱工作实行各级人民政府行政首长负责制，统一指挥，分级分部门负责。社会管理和公共管理是政府的重要职责，水旱灾害这一事关人民群众生命安全、事关经济社会发展稳定大局的公益事业，无疑是政府部门一项重要的职责。各级政府应在坚持以人为本，树立科学发展观，促进经济社会和人全面发展的原则指导下，切实履行职责，落实以行政首长负责制为核心的各项防汛责任制，按照属地管理范围和部门分工，层层落实和分解责任，制定行之有效的决策指挥机制、督察检查机制、责任追究机制，确保各项责任制落到实处，以有效应对水旱灾害。
水旱灾害影响面广，涉及到人民群众的安全保护、人员转移、安置、卫生防疫、救灾、灾后恢复重建，以及险情的抢护、物资保障、治安维护等各个方面，处理不当就会引发一些次生灾害，需要政府各职能部门互相配合、协同作战，动员社会各方面的力量参与。因此，要在科学合理地明确部门分工的基础上，制定有效的协作运行机制，充分调动、整合各部门资源，发挥整体优势，共同应对突发水旱灾害。
为适应快速抢险、抢大险的要求，必须建设反应能力军事化、抢险技术专业化、队伍装备现代化、平战结合的应急抢险救灾队伍。要把应急抢险救灾队伍的建设和管理当作水旱灾害工作的一项重要任务来完成，使每一支应急抢险救灾队伍都建设成熟悉情况、掌握技术、装备优良、纪律严明、反应快捷，召之即来，来之能战的专业队伍。同时要加大投入，加强管理，提高抢险人员素质和专业抢险能力。要建立良性运行机制，使防汛机动抢险队建设尽快迈上新台阶。
3、加强信息监测、报送，提高水旱灾害处理能力
信息是水旱灾害预警、预防和科学决策指挥的基础和前提。没有对充足可靠的信息的分析判断，就不可能有正确的决策和应对措施。因此，要建立完善信息监测报送网络和机制，建立信息交流和制度，确保信息监测、报送和渠道畅通。建立重大突发事件紧急上报制度，为各级防汛抗旱指挥机构决策与紧急处置赢得时间，及时做出灾害预警，并向社会，通知有关区域、部门做好相关准备，有效防控水旱灾害。
充分发挥科技优势，坚持用高新技术对防汛抗旱传统行业进行技术改造，对防汛工作的洪水预测预报、洪水调度、汛期查险抢险三个主要工作环节和抗旱工作的旱情监测分析、抗旱行动等工作环节提供全面的技术支持。以信息化为先导，建立以高新技术为基础的防汛抗旱指挥系统。利用先进的科技手段，加强对灾害性天气的监测和预报，加强雨情、水情和旱情的监测，强化预测预报，提高预报精度，尽可能延长预见期。建立水旱灾害模拟仿真与灾害评估系统，提高决策的科学性和效率。加强人工影响天气研究，通过科学技术手段对大气施加影响，进行人工增雨或人工减雨，以达到减轻水旱灾害的目的。结合我国国情，综合工程学、社会学、法学、经济学、环境科学理论，对自然、社会、经济诸因素全面考虑，综合工程措施及非工程措施，引进风险分析理论，提高防汛抗旱指挥决策和灾后评价等方面的科技水平；利用新技术、新材料、新工艺和新装备改造传统的防汛抢险和抗旱工作，在北方旱区研究推广抗旱型农作物新品种。
4、加强宣传，提高群众防灾意识
深入开展宣传教育，增强防灾减灾意识。一是加强防灾减灾法制宣传教育。大力宣传《防洪法》等有关法律法规，进一步提高各级政府和领导干部依法防灾的工作能力和水平，全面增强群众的防灾意识和环境意识。在有防洪风险的地区要通过制定法律法规、加强宣传教育，来规范土地开发利用行为，规范人的生产和生活行为，主动防范和适应洪水风险。要逐步提高社会公众的防洪参与意识，让每个人都知道人类有着承担洪水风险的责任和义务。二是加强自然灾害的警示宣传教育。认真总结近年来各地遭受自然灾害的惨痛教训，使广大群众充分认识到自然灾害的严重危害性，增强开展防灾减灾工作的紧迫感和责任感。三是加强防灾减灾知识宣传教育。通过报刊、广播电视等新闻媒体和举办防灾减灾专题讲座等多种形式，大力普及防御水旱灾害的基本常识，帮助群众掌握和认识自然灾害发生发展规律，懂得如何防灾避险，提高群众应急自救、抗灾减损能力。
我国是世界上气象灾害最严重的国家之一。台风、暴雨（雪）、雷电、干旱、大风、冰雹、大雾、霾、沙尘暴、高温热浪、低温冻害等灾害时有发生，由气象灾害引发的滑坡、泥石流、山洪以及海洋灾害、生物灾害、森林草原火灾等也相当严重，对经济社会发展、人民群众生活以及生态环境造成较大影响。近年来，全球气候持续变暖，各类极端天气事件更加频繁，造成的损失和影响不断加重，为进一步做好气象灾害防范应对工作，最大程度减轻灾害损失，确保人民群众生命财产安全，经国务院同意，现提出如下意见：
一、加强气象灾害防御工作的总体要求
坚持以人为本、预防为主、防治结合的方针，依靠科技、依靠法制、依靠群众，统筹规划、分类指导，制订和实施气象灾害防御规划，加快国家与地方各级防灾减灾体系建设，强化防灾减灾基础，切实增强对各类气象灾害监测预警、综合防御、应急处置和救助能力，提高全社会防灾减灾水平，促进经济社会健康协调可持续发展。
二、大力提高气象灾害监测预警水平
（一）加强气象灾害综合监测系统建设。各有关部门要按照职责分工进一步完善国家与地方综合气象监测网络，加快新一代天气雷达系统、气象卫星工程和气象监测与灾害预警工程建设，建立完善雷电、酸雨、臭氧、大气成分、土壤墒情等专业观测网，加密自动气象观测网站，形成地面、高空、空间相结合的监测体系，提高对气象灾害及其次生衍生灾害的综合监测能力。气象部门要组织跨地区、跨部门联合监测，特别要做好农村、沿海、重要江河流域、森林草原、地质灾害易发区域的气象灾害监测工作。
（二）加强气象灾害预测预报。建立和完善国家、省、市、县四级气象灾害预测预报体系，建设分灾种气象灾害预报业务系统，完善新一代可视化、人机交互气象灾害预报预警平台，提高重大气象灾害预报的准确率和时效性。加强对灾害性天气事件的会商分析，做好灾害性、关键性、转折性重大天气预报和趋势预测，重点加强台风、暴雨（雪）、大雾等灾害及其影响的中短期精细化预报和雷电、龙卷风、冰雹等强对流天气的短时临近预报，实现对各种灾害性天气气候事件的实时动态诊断分析、风险分析和预警预测。
（三）及时气象灾害预警信息。抓紧国家突发公共事件预警信息系统的建设，拓展气象预报信息系统功能，增加信息内容，建设针对不同群体的接收子系统。完善和扩充气象频道、气象手机短信预警系统、数字卫星广播系统和专业信息网站功能，与社会公共媒体、有关部门和行业内部信息渠道相结合，及时台风、暴雨（雪）、大雾等各类气象灾害预报预警信号及简明的防灾避灾办法。在学校、医院、车站、码头、体育场馆等人员密集场所设立或利用现有电子显示屏、公众广播、警报器等设施接收和气象灾害预警信息，扩大预警信息覆盖面。加强对公路、铁路、水运、航空等行业和领域的气象灾害预警服务，充分利用各种渠道，加快农村乡镇自动气象站和气象信息进村入户工程建设，完善海洋气象广播系统，进一步畅通农村、牧区、山区、海上等预警信息渠道。
三、切实增强气象灾害应急处置能力
（一）制订和完善气象灾害应急预案。地方各级人民政府要组织有关部门按照《国家突发公共事件总体应急预案》要求，制订和完善气象灾害应急预案，明确各灾种的应对措施和处置程序，并针对气象灾害可能引发的次生衍生灾害，进一步完善相关应急预案。要加强预案的动态管理，经常性地开展预案演练，特别要加强大中型城市、人口密集地区、重点保护部位和边远山区的气象灾害预案演练，促进各单位的协调配合和职责落实。
（二）积极开展人工影响天气作业。各级气象部门要在干旱缺水地区积极开展人工增雨（雪）作业，努力缓解城乡生活、工农业生产、生态环境保护用水紧张状况；在做好传统农业防雹工作的同时，适应农村产业结构调整，进一步完善防雹作业布局，加强人工防雹工作，减轻雹灾对农作物和农业设施的损害。要充分利用有利的天气条件，对森林草原火灾、污染物扩散、环境污染事件等重大突发公共事件开展人工影响天气应急作业。
（三）加强气象灾害应急救援队伍建设。进一步加强人工增雨、防雹、防雷、防汛抗旱、灾害救助等各类气象灾害防范应对专业队伍和专家队伍建设，改善技术装备，提高队伍素质，不断增强应对各类气象灾害的能力。学校、医院、车站、码头、体育场馆等公共场所要明确气象灾害应急联系人，定期开展相关知识和技能培训，确保能够及时准确地接收和传达气象灾害预警信息，组织采取应急处置措施。要积极创造条件，逐步设立乡村气象灾害义务信息员，及时传递预警信息，帮助群众做好防灾避灾工作。要研究制订动员和鼓励志愿者参与气象灾害应急救援的办法，进一步加强志愿者队伍建设。
（四）切实增强气象灾害抗灾救灾能力。灾害性天气警报和气象灾害预警信号后，各地区、各有关部门要及时分析对本地区、本领域的影响，并根据具体情况启动相关应急预案，积极采取有效措施。要高度重视气象灾害引发的山洪、滑坡、泥石流等次生衍生灾害的防范应对工作，加强查险排险，及时组织受威胁群众转移避险。要认真落实减灾救灾各项措施，全力做好气象灾害救助、恢复生产和重建家园工作，确保灾区生产生活秩序稳定。加快灾害保险和再保险等相关政策的研究和制定，充分发挥金融保险行业在灾害救助和恢复重建工作中的作用。
四、全面做好气象灾害防范工作
（一）积极开展气象灾害普查和隐患排查。地方各级人民政府要按照国家防灾减灾有关规划和要求，统筹考虑当地自然灾害特点，组织有关部门认真开展气象灾害风险普查工作，全面调查收集本行政区域历史上发生气象灾害的种类、频次、强度、造成的损失以及可能引发气象灾害及次生衍生灾害的因素等，建立气象灾害风险数据库。加强灾害分析评估，根据灾害分布情况、易发区域、主要致灾因子等逐步建立气象灾害风险区划，有针对性地制订和完善防灾减灾措施。同时，要认真组织开展气象灾害隐患排查，深入查找抗灾减灾工程设施、技术装备、物资储备、组织体系、抢险队伍等方面存在的隐患和薄弱环节，特别要加强对学校、医院、敬老院、监狱及其他公共场所、人群密集场所的隐患排查，制订整改计划，落实整改责任和措施。
（二）不断强化气象灾害防灾减灾基础。各地区、各有关部门要结合实际积极开展海堤、水库、防风林、城市排水设施、避风港口、紧急避难场所等应急基础设施的建设和完善，及时疏通河道，抓紧进行病险水库、堤防和海塘等重要险段的除险加固，保证工程设施防灾抗灾作用的有效发挥。要按照国家规定的防雷标准和设计、施工规范，在各类建筑物、设施和场所安装防雷装置，并加强定期检测。针对台风、风暴潮、沙尘暴等灾害强度增加、损失加重的实际情况，科学制订防风、防浪、防沙工程建设标准，切实提高气象灾害的综合防御能力。
（三）积极开展气候可行性论证工作。各级气象主管机构要依法开展对城市规划、重大基础设施建设、公共工程建设、重点领域或区域发展建设规划的气候可行性论证。有关部门在规划编制和项目立项中要统筹考虑气候可行性和气象灾害的风险性，避免和减少气象灾害、气候变化对重要设施和工程项目的影响。
（四）抓紧制订和实施国家气象灾害防御规划。县级以上人民政府要组织有关部门结合当地气象灾害特点，依据有关法律法规及国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要，编制实施气象灾害防御规划，明确气象灾害防范应对工作的主要任务和措施，优化、整合各类资源，统筹规划防范气象灾害的应急基础工程建设。
五、进一步完善气象灾害防御保障体系
（一）加强气象灾害科技支撑能力建设。加快国家气象科技创新体系建设，切实加强气象灾害发生机理、预报和防御等科学技术研究，大力发展数值天气预报模式和气候系统模式，着力提升气象灾害监测和预报技术的自主创新能力。要深入开展气候变暖及其引发的极端天气气候事件对水资源、粮食生产、生态环境等的影响评估和应对措施研究。要加强气象防灾减灾国际交流与合作，学习借鉴世界各国防灾减灾成功经验和先进理念，不断增强我国防御气象灾害的能力。
（二）加强气象灾害相关法规和标准建设。要加快完善与气象灾害防御工作相关的法规以及实施细则和制度，健全国家、行业、地方气象灾害以及防御技术标准和规范，促进气象灾害防御工作的规范化管理。
（三）加大气象防灾减灾资金投入力度。要发挥中央和地方以及社会等多方面积极性，建立和完善气象灾害防御投入机制，进一步加大对气象灾害监测预警、信息、应急指挥、灾害救助及防灾减灾工程等重大项目、基础科学研究等方面的投入。
六、加强气象灾害防御工作的组织领导和宣传教育
（一）全面落实气象灾害防灾减灾责任制。各地区、各有关部门要高度重视气象灾害防御工作，建立和完善气象灾害应急处置责任制，切实加强领导和组织协调。有关领导干部要深入一线，开展调查研究，组织研究解决防灾减灾工作中的突出问题。各级人民政府要进一步健全防灾减灾工作协调机制，形成政府组织领导、部门协作配合、全社会共同参与防范应对气象灾害的格局。
（二）进一步加强各有关部门的协调联动。气象部门要根据天气气候变化情况及防灾减灾工作需要，及时向各有关地区和部门提供气象灾害监测、预报、预警信息；各有关部门所属气象台站和气象灾害监测预报单位，要按规定及时向气象部门提供监测预报气象灾害所需要的气象探测信息和有关水情、风暴潮、灾情等监测信息。各级减灾协调机构要认真履行气象灾害防御的综合协调职责，进一步完善气象、公安、民政、国土资源、建设、铁道、交通、信息产业、水利、农业、卫生、环保、民航、安全监管、林业、旅游、海洋等各有关部门互联互通的灾害信息共享机制，加强灾害应对工作的协调联动，形成防灾减灾工作合力。
（三）努力提高全社会对气象灾害的防范意识。要加大气象科普和防灾减灾知识宣传力度，深入普及气象防灾减灾知识。充分发挥社会力量，利用气象、教育、新闻等资源，建设气象科普教育基地，加强全社会尤其是对农民、中小学生的防灾减灾科学知识和技能的宣传教育。将气象灾害防御知识纳入国民教育体系，提高全社会气象防灾减灾意识和公众自救互救能力。要加强社会舆论引导，及时开展气象灾害分析评估，做好相关科学解释和说明工作，增强公众抗御各类气象灾害的信心。
国务院办公厅