一、义务教育公平性的内涵及特征
(一)义务教育公平性的内涵
义务教育公平的内涵很丰富，理论界从教育社会学、教育经济学、教育法学、教育哲学及教育主客体关系等不同角度界定了义务教育公平的含义。教育社会学将义务教育公平限定于义务教育机会均等;教育经济学认为义务教育公平.是与义务教育资源分配和享用联系在一起的;教育法学指出义务教育公平体现在对义务教育资源的平等享有权及对史高教育利益的竞争机会权和竞争结果权;教育哲学则从观念、市场和社会的公平来阐释义务教育公平性，即包括对义务教育公平的主观价值判断、义务教育资源的最佳配置和一定时期内学生所受教育程度的平等;教育主客体关系角度则指出义务教育公平的概念包括接受义务教育的受教育者和从事义务教育的教育者的权利与机会的公平。
(二)我国义务教育公平性的特征
我国义务教育公平具有基础性、历史性和相对性等特征。
首先，义务教育公平具有基础性。义务教育是国家统-实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业。义务教育的数量和质量直接关系着一个国家国民的整体素质水平和综合国力情况。公民如果不接受最低程度的文化和知识水平的教育，形成一个稳定而又民主的社会是不可能的。因此，义务教育这种带有基础性和全局性的作用是其他任何阶段的教育都不可替代的。
其次，义务教育公平具有历史性。我国是个多民族国家，不同民族的文化习俗可能导致教育观念不同，而使义务教育有失公平性。我国幅员广裹，历史形成的城乡二元经济结构导致城乡、区域、学校、群体之间存在不平衡发展。历史形成的这一现实将会在我国长期存在，只能通过经济发展和社会进步逐步加以解决。
再次，义务教育公平具有相对性。绝对的义务教育公平是不存在的，教育公平是相对的。社会的进步使得教育充分发展，为所有人接受教育创造了条件，才有可能使教育平等变成现实。只有克服主观的思想或偏见、建立公正公平的教育规则、纠正教育资源分配不公的状况、帮助弱势阶层和群体，才能促进义务教育公平这一理想的实现。
综合上述不同角度界定的义务教育公平及其特征，义务教育公平性所具有的基础性是源于义务教育的强制性这一本质特征。强制性也是义务教育制度设计的重要原则。因此，从制度设计来分析，从保障教育基本人权的角度看，义务教育的强制性促进了教育公平的进程。但从另一角度看，义务教育的强制性往往会忽视儿童在其他方面的教育权利，也导致办学体制的一元化和教育内容的强制灌输，而它们恰恰与义务教育公平产生了冲突。
二、我国义务教育公平性的实施现状及不足
各个国家为了保障国民教育权利，提高国民基本素质，强化国民对本国政治文化的认同，都会实施义务教育。义务教育既是促进教育公平的重要手段，如果实施不当又会在一定程度上对教育公平产生阻碍作用。比如，在实施过程中忽视了儿童在其他方面的教育权利，忽视了家长的教育选择权，往往会导致另一种意义上的教育不公平。
教育公平在不同社会背景下的实践摸索大致可分为起点公平、过程公平、结果公平等不同侧重发展取向的公平内涵。目前义务教育阶段的教育改革以追求教育公平为指导思想。义务教育阶段城乡学生的入学机会和受教育权利得到了法律的保障，义务教育机会公平基本达成。然而教育公平并非只有机会公平这样简单，教育质量公平更是现阶段判定教育是否公平不可忽视的因素。由于城乡师资资源分配不合理、城乡学生教育环境不一，教育政策执行不严等因素的制约，还存在着义务教育发展尚不均衡、弱势儿童的受教育机会尚未得到全面保障等突出问题。为此，要强化政府的义务教育公平责任，建立和完善保护儿童受教育权利的政策和法律机制，实现教育公共服务均等化。
教育的机会公平是教育公平的初级阶段，是一种表面的公平。教育质量公平是教育公平的实质和深层次要求，近年来我国教育公平虽有一定程度的发展，但在区域之间、城乡之间甚至学校之间，其办学水平和教育质量还存在明显差距，教育质量的公平深受多方面因素的影响。所以，我国在义务教育阶段，应以义务教育入学机会公平为根本，重点关注义务教育资源的均衡配置以缩小城乡、区域、学校、群体之间的教育差距，进而实现学生在教育质量方面的平等。
三、如何构建与完善我国义务教育公平性的法律保障体系
国家近年来陆续出台许多重要法规对义务教育公平立法。如1986年出台的《中华人民共和国义务教育法》及在2006年新修订的《中华人民共和国义务教育法》中明确将促进义务教育均衡发展规定为各级政府的法定义务。当然，我国教育权的立法速度还远远落后于人民群众对于教育公平的高增长需求，教育的立法质量、执行效力、操作效度等方面仍存在许多不足，有法不依和有法难依的局面时有发生。因此，笔者认为应该从以下几方面来构建与完善我国义务教育公平性的法律保障体系。
(一)多元化办学机制并建立义务教育公平保障体系
义务教育的强制性这一本质特征，不应该体现在办学机制的同一性上，即由政府大包大揽，规定教育年限、教育内容以及受教育的方式，而应当考虑发挥社会各种力量的办学积极性，尝试多元化的办学机制，充分满足家长的教育选择权利和儿童的个性发展权利。
应该建立以政府为主、其他组织共同资助义务教育公平保障体系。加快制定《教育投入法》，并建立健全教育财政转移支付制度。通过制定教育救助专项法规以及建立健全家庭经济困难学生资助政策体系，使符合专项救助标准的家庭子女享受到无差别的、长期的救助;制定相关的法规，切实保障进城务工农民子女享有与城市学生同等的受教育机会。另外要特别加大对社会弱势群体的资助力度，比如通过建立各种基金会来吸纳民间资本帮助弱势群体，保证每一个儿童都有受义务教育的机会叹
(二)义务教育均衡发展机制及关键领域的制度建设
推进义务教育均衡发展是我国2010-2022年国家中长期教育改革和发展目标。义务教育均衡发展的基础是教育经费投入的均衡配置。因此，国家在加快完善义务教育改革法律体系的同时，也加大了对义务教育的经费投入、资源配置、监督问责等关键领域的制度建设。通过设立和实施如贫困地区义务教育工程、农村义务教育经费保障机制、中小学教师部级培训计划等重大计划工程，使义务教育在法律政策上得到均衡保障。
应该探索促进义务教育资源均衡发展的新机制，以缩小城乡之间、区域之间和校际之间的差距，实现教育公共服务均等化。比如，出台义务教育生均教育经费标准、城乡教师编制统一标准、义务教育学校的办学条件和教学质量标准等。要继续免除城乡义务教育阶段学生学杂费并补助学校公用经费;继续向农村义务教育阶段学生免费提供国家课程教科书;继续补助义务教育阶段家庭经济困难寄宿生生活费;实施农村义务教育阶段学校校舍维修改造长效机制，将农村义务教育阶段学校校舍抗震加固纳入校舍维修改造长效机制;加强村小学和教学点经费保障工作;完善民办学校义务教育学生享受义务教育经费保障政策。
1.投资主体重心偏低
我国现行的义务教育投资体制是一种以分散管理为主、多渠道筹资的投资管理体制，经费来源主要由县、乡等地方政府负责筹集提供。在1994年税制改革之前，中央财政收入比重较低，而地方财政较为宽裕，实行这种体制对义务教育起到了积极作用。但自1994年税制改革之后，中央财政大大加强，2000年全国财政收入1.34万亿元，其中中央占51%，省级占10%，地（市）占17%，而有着2109个县级财政、4.6万多个乡镇财政的两级财政收入共计仅占20%多[1]。中央财政收入占国家财政收入的比重有较大幅度上升，然而中央对义务教育的拨款却并未增加，1995年中央本级财政预算内教育拨款占全国财政预算内教育拨款的比重比1994年还下降了0.64%。在1996年全国义务教育财政预算内拨款中，中央财政拨款所占的比重仅为0.04%。中央政府应尽而未尽之责自然就转嫁到地方政府身上。而这种结果的出现正是由于现行的“以分散管理为主”的义务教育投资体制[2]。据国务院发展研究中心的调查，目前全国义务教育投入中，乡镇负担78%左右，县财政负担约9%，省地（市）负担约11%，而中央财政只负担2%左右。在目前这种地方财政收入较少的情况下，仍然实行这种投资体制，必然导致政府间财权与事权的不对称，投资主体明显重心偏低。
曾庆伟、周宇、王涛、吴超等认为，运行十几年，办学主体在乡镇的做法的弊端日益凸现，造成了教育经费的大量拖欠。义务教育到了难以维持的程度，教育质量无法保证和提升。由于没有明确各级政府在“分级办学、分级管理”中各自应承担的职责，客观上使层层下放的办学权力，扭曲成了层层下放的办学责任。在实际执行中就是“谁管谁出钱”，即把义务教育的经费供给与管理层层下放，省下放到县，县下放到乡，乡下放到村。这样下放的结果是，有钱的就办，没钱的就拖，形成了新的矛盾。当经济发达的东部农村地区以地方雄厚的财力做保障实现“普九”之时，广大的西部地区，特别是贫困的农村地区以及边远少数民族地区，却因自然条件恶劣，经济社会发展缓慢，地方政府财政困难，民间资本存量少无法投入教育等自然、经济、历史的原因使义务教育处于财力、物力、人力全面匮乏的困境。
2.投资总量明显不足
国家是教育的最大受益者。因为办教育，培养各级各类专业人才，能极大地提高社会生产力，促进国家政治、经济、文化的繁荣昌盛，提高国家的综合国力，所以国家理应承担教育投入的大头。一般来说，公共教育经费占国民生产总值比重的大小，既可以反映政府对教育的“努力程度”，又能较准确地反映出教育在国家发展中的战略地位。就世界范围而言，公共教育经费占国民生产总值的比重，世界平均水平为4.9%，发达国家为5.1%，欠发达国家为4.1%。我国公共教育经费占国民生产总值的比例，1992年为2.73%，1993年为2.52%，1994年为2.62%，1995年为2.45%，1996年为2.47%，1997年为2.54%，1998年为2.61%，1999年为2.79%，2000年为2.87%，2001年为3.19%。从这组数字可以看出，我国的公共教育经费占国民生产总值的比重徘徊在2%～3%之间，远远低于世界平均水平[3]。从总体上看，我国教育投资是偏低的。国家财政性教育经费占GDP的比重自上个世纪90年代以来，既低于《中国教育改革与发展纲要》规定的4%，也低于世界平均水平的5.7%。国家财政支出用于教育支出的比例过低，国家教育支出占财政支出的比重从分税制改革时的1994年的16.17%开始连续六年下降，至2000年为12.40%。这说明国家财政性教育经费投入力度不够，其主渠道地位弱化[4]。
3.投资结构不合理
我国目前的教育投资结构形成了高等教育发展快，中等教育发展不足，初等教育没有能得到基本保障的不尽合理的局面。这与初等、中等、高等三级教育的自身特点不相符合。和其他国家教育投资结构比例相比较，我国高教投资比例过大，三级教育呈现倒三角形结构，人均教育经费投资在三级教育中比值差距过大，不仅远远高于发达国家，也高于发展中国家。教育资源过分向高等教育倾斜，造成了各级各类教育的非均衡发展，尤其是在有限的教育总资源情况下，削弱了对义务教育的投资能力，影响了国民素质的普遍提高[5]。
童宏保、赵宏斌、陈平水等认为，我国三级教育投资比例不当，过于倾向高等教育；城乡教育投资不当，过于倾向城市教育。有资料显示，北京、上海等地1名小学生的教育投资相当于全国农村平均30个小学生的教育投资。义务教育经费中，政府财政预算内拨款所占的比重在50%~60%之间，对非义务教育阶段的高等教育，政府却负担了70%以上的经费。大学生的人均国家拨款9000元，而小学生的人均国家拨付的经费只有530元，政府过于偏重高等教育而忽视中小学教育，显然违背了义务教育的原则，导致义务教育与非义务教育投资失衡。
4.投资体制不利于义务教育的均衡发展
义务教育是一种关系着一个国家公民整体素质提高的教育活动，具有很强的社会性、公共性，要体现投资利益的公平性，每一个适龄的儿童，不分种族、性别、经济状况如何，都应平等地接受义务教育，这是义务教育的基本特征。我国现行的义务教育投资体制不符合义务教育均衡稳定发展的要求。义务教育财政责任的基层化，地区之间经济发展水平和财力差距的扩大，加之中央和省级政府义务教育财政转移支付力度不足，使我国地区之间义务教育经费和资源的不均等、不公平极其明显。发达地区与边远和贫困地区、城市与农村学生生均教育经费的差距不仅明显存在而且有不断拉大的趋势。办学经费困难、条件差仍然是边远和贫困地区、部分农村地区教育发展的最大问题。据统计，2000年普通小学教育生均教育经费情况：全国经常性经费支出生均是755.16元，最高的上海市是3498.12元，最低的贵州省是375.71元。其中公用经费情况：全国是197.2元，最高上海市是905.46元，最低贵州是75.8元。生均预算内事业费拨款情况：全国生均479.28元，最高上海市是2756.71元，最低河南省是251.45元。其中属于预算内事业费拨款的生均公用经费情况：全国是37.18元，最高上海市是448.2元，最低陕西省是8.77元[6]。2001年普通小学生均经费，最高的上海是最低的河南的8.9倍；初中生均费第一位的上海与最低的贵州比较，相差6.8倍。又如，2001年生均固定资产价值，小学最高的北京是最低的贵州的6.0倍；初中最高的北京是最低的贵州的5.3倍[7]。
二、对策
1.投资主体上移
根据义务教育投资的国际经验，一般均由政府直接投资，政府公共投资应当成为义务教育的绝对财源，大部分国家多采用将包括义务教育在内的公共经费直接作入各级政府的年度财政预算之中，从而使教育财政成为政府普通财政的组成部分，使义务教育公共经费全部来源于普通税收[8]。在当今世界，虽然各国财政体制相差很大，但义务教育的公共投资主体大多集中在中央或高层地方政府，而义务教育的管理各国仍以基层政府管理为主。在美国由学区主管，在德国、法国、日本由市镇主管，各国并不遵循“主管者负责”的教育投资原则。这样由中央或高层地方政府投资可以保证经费的来源和义务教育的均衡发展，由基层政府主管义务教育可以更好地满足当地义务教育的需求，两者结合能有效地推动义务教育的发展[9]。我国义务教育的投资也应借鉴这一通行的做法，笔者同意旷乾、曹夕多、张子照等人的建议，我国义务教育应该以中央财政和省级财政作为义务教育公共投资的投资主体，以县级政府作为义务教育管理的主体，改革现有财政管理体制，依照财权、事权相统一的原则，教育经费在预算中单列，加强教育行政部门的经费分配权、管理权和监督权。
2.增加投资总量
加大教育立法力度，增立《教育投资法》，把《中国教育改革和发展纲要》中提出的“我国的教育投入占GDP的比重为4%”以法律的形式确立下来，中央政府应保证这一比例的实现。同时，应该提高各级政府对义务教育的认识，高度重视我国义务教育经费的投入远远低于世界平均水平这一现实对我国国民素质、综合国力和经济可持续发展的不利影响，中央政府应力争在义务教育经费投资中的比重达到或超过50%，各级地方政府也应尽最大可能加大义务教育的投资数量。为了增加义务教育经费的来源，一些学者建议增收义务教育税或发行义务教育福利，笔者认为是可行的。通过增收义务教育税，可以使每个纳税人都承担发展义务教育的责任，同时又通过享受平等的义务教育获得应有的权力。发展义务教育的重要性并不亚于发展福利事业和体育事业，既然国家可以通过发行福利和体育增加这两项事业的发展经费，那么也可以通过发行义务教育福利增加义务教育经费的筹资渠道，在一定程度上缓解义务教育经费不足的状况。
3.调整投资结构
我国教育经费中2000年对高等教育的投资是义务教育投资的16.79倍，比较世界大多数国家的2.79倍，投资比例严重失衡。因此，我国应合理地调整教育投资中的资金结构安排，适当调低财政资金中对高等教育的投资，加大对义务教育的投资比例，政府教育资金应优先保证义务教育的实施，义务教育的政府投资份额应在60%以上，改变教育投资中的倒三角结构，使教育经费的使用趋于合理，使各级各类教育的发展趋于均衡。
4.调整投资重点
义务教育投资中，应按照各地区的实际情况计算出义务教育的生均最低标准拨款，由中央和省级财政全额拨付。对于东部发达地区和城镇等教育资金充分的地区，地方财政可以在此基础上进行补充投资；对于西部不发达地区和农村等教育资金十分紧张的地区，也可以满足义务教育资金的基本要求。同时，中央财政和省级财政应重点加大对经济落后地区的资金转移支付力度，专款专用，使各地区义务教育经费的投入基本均衡，保证义务教育的均衡发展。
参考文献：
[1]华桂宏，朱恩涛.论教育的双重外部性效应[J].经济研究，2003，（5）.
[2]王红.论义务教育投资中政府责任转嫁问题[J].教育理论与实践，2003，（4）.
[3]孟旭，樊香兰.我国基础教育投资中存在的问题与建议[J].中国教育学刊，2003，（4）.
[4]旷乾，曹夕多.关于我国农村义务教育的投资主体提升到省级财政的分析[J].上海经济研究，2004，（2）.
[5]李培胜.浅析我国教育投资[J].决策参考，2004，（5）.
[6]朱国仁.我国教育投资体制存在的问题与对策[J].洛阳师范学院学报，2003，（6）.
[7]吴亚平.农村义务教育投资谁来承担[J].宏观经济研究，2003，（10）.
第一条为保障本世纪末在全国普及初等义务教育和在大部分地区普及九年义务教育，根据《中华人民共和国义务教育法》及其实施细则的规定，国家教育委员会决定对普及九年或初等义务教育的县（市、市辖区，下同）进行评估验收。为此，特制定本办法。
第二条普及九年或初等义务教育县的评估验收工作，由省、自治区、直辖市人民政府负责。国家教育委员会对此项工作进行指导、监督、检查。
第三条九年义务教育包括初等和初级中等义务教育。在现阶段初等义务教育包括实行五年、六年制的教育；初级中等义务教育包括实行三年、四年制的普通初中和职业初中教育。
第四条评估验收工作，应依据省、自治区、直辖市人民政府制定的义务教育实施规划，分期分批进行。
第五条省、自治区、直辖市人民政府对在2000年前普及九年义务教育的县，应就其初等和初级中等教育普及情况，分段或一并进行评估验收；对在2000年前只普及初等义务教育的县，应就其初等教育阶段普及情况进行评估验收；对在2000年前只普及小学三年或四年义务教育的县，可组织阶段性评估。
第六条评估验收以县、不设区的市、市辖区和国家划定的其他实施义务教育的县级行政区域为单位。
第二章评估项目及指标要求
第七条对普及九年义务教育县普及程度的基本要求
入学率：
初等教育阶段适龄儿童都能入学。初级中等教育阶段适龄少年，在城市和经济文化发达的县都能入学；其他县达到95％左右。
各类适龄残疾儿童、少年，在城市和经济文化发达的县达到80％左右，其他县达到60％左右（含在普通学校随班就读的学生，下同）。
辍学率：
初等教育和初级中等教育在校生年辍学率，城市和经济文化发达的县应分别控制在1％以下和2％以下；其他县应分别控制在1％左右和3％左右。
完成率：
15周岁人口中初等教育完成率一般达到98％左右。17周岁人口中初级中等教育完成率达到省级规定的要求。
文盲率：
15周岁人口中的文盲率一般控制在1％左右（识字人口含通过非正规教育达到扫盲要求的，下同）。
全县扫除青壮年文盲工作符合规定要求，并经省、自治区、直辖市人民政府评估验收。
第八条对2000年前只能普及初等义务教育的县普及程度的基本要求
适龄儿童入学率达到95％以上。县城和集镇的适龄残疾儿童、少年大多数能入学。
在校学生年辍学率控制在3％以下。
15周岁人口中初等教育完成率达到省级规定的要求。
15周岁人口中的文盲率控制在5％左右。
适龄女童入学率、辍学率和15周岁人口中初等教育完成率、文盲率均达到省级规定的要求。
第九条师资水平的基本要求
小学、初中教师都能达到任职要求。
教师学历符合国家规定和取得相应专业合格证书的，小学达到90％以上；初中达到80％以上，确有实际困难的县在1995年前亦不得低于70％。
实施义务教育后补充的小学、初中教师学历均符合国家规定。
小学、初中校长均经岗位培训并取得合格证书。
第十条办学条件的基本要求
小学、初中的设置符合义务教育法实施细则的规定。
小学、初中校舍均达到省级制定的分类标准要求，做到坚固、够用、适用。校舍中的危房能及时消除。
小学、初中的教学仪器设备和图书资料等均达到省级制定的分类配备标准要求，满足教学基本需要。
第十一条教育经费的要求
财政对教育的拨款做到了“两个增长”。在教育支出总额中做到了以财政拨款为主。
财政拨发的按年度每生平均计算的公用经费达到省级制定的标准，并逐年增长。
教职工工资（包括各级政府出台的政策性补贴）按时足额发放。
在城乡均按规定足额征收了教育附加，并做到了专款专用，使用合理。
多渠道筹措义务教育资金，坚持依法集资办法、捐资助学，开展勤工俭学。
第十二条教育质量的要求
小学、初中毕业班学生的毕业率达到省级规定的要求。
第十三条凡本章已量化的指标，各地不得自行降低要求；凡本章未量化的指标，均由省、自治区、直辖市根据《中华人民共和国义务教育法》及其实施细则的规定，区别不同类型地区制定具体标准，并报国家教育委员会备案。
第十四条对已经普及初等教育，但居住特别分散的边疆地区、深山区、牧区等，因自然条件不利，达到本办法第七条规定确有困难的，省、自治区可对初级中等教育阶段入学率、辍学率、完成率的要求做适当调整，并报国家教育委员会批准。
对2000年前只能普及初等义务教育县的村办小学，可先要求做到：班班有教室，校校无危房，学生人人有课桌凳，教师教学有教具和必备的资料。
第三章评估验收程度
第十五条按省级确定的义务教育实施规划期限普及了九年义务教育或初等义务教育的县，应先根据本办法认真进行自查，在自查的基础上，向省级人民政府提出评估验收申请报告。
第十六条省、自治区、直辖市人民政府对提出申请的县，应组织教育和财政、人事以及其他有关部门的人员按本办法进行评估验收。凡达到各项要求的，经省级人民政府核准，即成为普及九年义务教育或初等义务教育县。有关评估验收的报告、资料等，应于每年10月底以前报国家教育委员会。
地级人民政府在评估验收工作中的职责，由省、自治区、直辖市确定。
第十七条国家教育委员会经过省、自治区、直辖市所报评估验收材料进行审查，如发现有不符合本办法要求的，可责成有关省、自治区、直辖市进行复查，并有权对复查结论进行最终审核。
第十八条国家教育委员会分期分批对各省、自治区、直辖市义务教育规划的实施工作和普及义务教育的水平进行评估。
第四章表彰和处罚
第十九条凡普及了九年义务教育或初等义务教育的县，由省、自治区、直辖市人民政府授予相应的称号，发给奖牌，并予以奖励。
第二十条凡被省、自治区、直辖市授予“普及九年义务教育县”或“普及初等义务教育县”称号的，经审查，符合本办法规定要求的，由国家教育委员会分期分批公布名单。
国家教育委员会定期组织评选普及九年义务教育或普及初等义务教育先进县，并予以表彰。
第二十一条国家教育委员会依据本办法第十八条的评估结果，对工作取得显著成绩的省、自治区、直辖市进行表彰。
第二十二条凡普及九年或初等义务教育的县在接受评估验收后，必须继续采取措施，巩固、提高普及义务教育的水平。
第二十三条有以下情形之一的，由省、自治区、直辖市人民政府撤消其普及九年或初等义务教育县的称号，并报国家教育委员会备案：
（一）在评估验收活动中有弄虚作假行为的；
（二）连续两年（非常情况除外）不能保持本办法规定各项要求的。
第二十四条经评估因工作失职未能如期实现义务教育实施规划目标的，应按《中华人民共和国义务教育法实施细则》第38条的有关规定处理。
第五章附则